EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 62016CC0181(01)

Conclusie van advocaat-generaal P. Mengozzi van 15 juni 2017.
Sadikou Gnandi tegen Belgische Staat.
Verzoek van de Raad van State (België) om een prejudiciële beslissing.
Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Richtlijn 2008/115/EG – Artikel 3, punt 2 – Begrip ‚illegaal verblijf’ – Artikel 6 – Vaststelling van een terugkeerbesluit zonder de uitkomst van het beroep tegen de afwijzing van het verzoek tot internationale bescherming door de beslissingsautoriteit af te wachten – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 18, artikel 19, lid 2, en artikel 47 – Beginsel van non-refoulement – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte – Toestemming om in een lidstaat te blijven.
Zaak C-181/16.

;

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2018:90

AANVULLENDE CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. MENGOZZI

van 22 februari 2018 ( 1 )

Zaak C‑181/16

Sadikou Gnandi

tegen

Belgische Staat

[verzoek van de Raad van State (België) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2008/115/EG – Terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op het grondgebied verblijven – Bevel om het grondgebied te verlaten – Afgifte bij afwijzing van het asielverzoek door de bevoegde administratieve autoriteit – Heropening van de mondelinge behandeling”

1.

Bij arrest van 8 maart 2016 heeft de Raad van State (België) het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), alsook van artikel 5 en artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven ( 2 ).

2.

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Sadikou Gnandi, een Togolees onderdaan, en de Belgische Staat met betrekking tot de rechtmatigheid van een bevel om het grondgebied te verlaten, dat is afgegeven op grond van artikel 52/3, § 1, lid 1, van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (hierna: „wet van 15 december 1980”) en op 3 juni 2014 aan Gnandi ter kennis is gebracht, nadat zijn asielverzoek door de commissaris-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen (hierna: „CGVS”) was afgewezen.

3.

In artikel 52/3, § 1, lid 1, van de wet van 15 december 1980 is bepaald dat aan elke derdelander die illegaal op het Belgische grondgebied verblijft, onverwijld een gemotiveerd bevel om het grondgebied te verlaten wordt afgegeven wanneer de CGVS zijn asielverzoek heeft afgewezen en heeft geweigerd hem de subsidiaire beschermingsstatus toe te kennen. Op grond van artikel 39/70, lid 1, van dezelfde wet kan dat bevel echter niet gedwongen worden uitgevoerd tijdens de termijn voor het instellen van beroep tegen de beslissing van de CGVS waarbij het asielverzoek in eerste aanleg is afgewezen, en tot de uitkomst van dergelijk beroep indien het is ingesteld. ( 3 ) Op 23 juni 2014 heeft Gnandi bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (hierna: „RVV”) beroep ingesteld tegen de beslissing van 23 mei 2014 waarbij de CGVS zijn asielverzoek had afgewezen. Op dezelfde datum heeft hij die rechterlijke instantie verzocht om vernietiging van het op 3 juni 2014 afgegeven bevel om het grondgebied te verlaten alsook om schorsing van de tenuitvoerlegging ervan. Op 11 juli 2014 hebben de Belgische autoriteiten aan Gnandi – overeenkomstig artikel 111 van het koninklijk besluit van 8 oktober 1981 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen – het bijzondere verblijfsdocument van bijlage 35 bij dat besluit afgegeven omdat hij bij de RVV een beroep met volle rechtsmacht had ingesteld. Dit document was oorspronkelijk geldig tot 10 oktober 2014 en is vervolgens verlengd tot 10 december 2014. Voorts was Gnandi – los van zijn asielverzoek – bij beslissing van 8 februari 2016 gemachtigd tot een tijdelijk verblijf op het Belgische grondgebied tot 1 maart 2017.

4.

De Raad van State wenst met zijn prejudiciële vraag in essentie van het Hof te vernemen of het beginsel van non-refoulement en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte eraan in de weg staan dat ten aanzien van een asielzoeker een terugkeerbesluit in de zin van richtlijn 2008/115 – zoals het tot Gnandi gerichte bevel om het grondgebied te verlaten – wordt vastgesteld bij afwijzing van zijn verzoek om internationale bescherming door de eerste onderzoeksinstantie en voordat de rechtsmiddelen zijn uitgeput waarover hij beschikt om tegen een dergelijke afwijzing op te komen.

5.

Tijdens de schriftelijke behandeling voor het Hof, die op 18 juli 2016 is afgesloten, hebben Gnandi, de Belgische en de Tsjechische regering alsook de Europese Commissie op grond van artikel 23, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie schriftelijke opmerkingen ingediend.

6.

Bij beslissing van 10 januari 2017 heeft het Hof de zaak verwezen naar de Vierde kamer.

7.

Op 1 maart 2017 vond een terechtzitting plaats voor deze rechtsprekende formatie. Tijdens deze terechtzitting zijn Gnandi, de Belgische regering en de Commissie in hun mondelinge pleidooien gehoord. De mondelinge behandeling is op 15 juni 2017 gesloten en op die datum heb ik mijn eerste conclusie genomen in deze zaak ( 4 ) (hierna: „mijn conclusie van 15 juni 2017”). Daarin heb ik het Hof in overweging gegeven om de Raad van State aldus te antwoorden dat richtlijn 2008/115, met name artikel 2, lid 1, en artikel 5 ervan, alsook de beginselen van non-refoulement en effectieve rechterlijke bescherming, die respectievelijk zijn neergelegd in artikel 19, lid 2, en in artikel 47, eerste alinea, van het Handvest, eraan in de weg staan dat een terugkeerbesluit als bedoeld in artikel 6, lid 1, van die richtlijn wordt uitgevaardigd tegen een derdelander die een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend in de zin van richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus ( 5 ), en die krachtens het Unierecht en/of het nationale recht gemachtigd is in de lidstaat te blijven waar hij zijn verzoek om internationale bescherming heeft ingediend, tijdens de termijn voor het instellen van het in artikel 39, lid 1, van richtlijn 2005/85 bedoelde rechtsmiddel tegen de afwijzing van dat verzoek en, wanneer dit rechtsmiddel tijdig is ingesteld, tijdens het onderzoek daarvan. Tevens heb ik het Hof in overweging gegeven te preciseren dat richtlijn 2008/115 alsook de beginselen van non-refoulement en effectieve rechterlijke bescherming er daarentegen niet aan in de weg staan dat een dergelijk terugkeerbesluit tegen een dergelijke derdelander wordt uitgevaardigd na verwerping van dat rechtsmiddel, tenzij betrokkene krachtens het nationale recht gemachtigd is in de lidstaat in kwestie te blijven in afwachting van de definitieve uitkomst van de asielprocedure.

8.

Aangezien de Vierde kamer van oordeel was dat de zaak aanleiding gaf tot een vraag betreffende de samenhang tussen het arrest van 30 mei 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), en artikel 6, lid 6, van richtlijn 2008/115, heeft zij op 5 oktober 2017 besloten om overeenkomstig artikel 60, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof de zaak naar het Hof te verwijzen met het oog op de toewijzing ervan aan een grotere formatie. Daarop is de zaak toegewezen aan de Grote kamer.

9.

Bij beschikking van 25 oktober 2017, Gnandi (C‑181/16, niet gepubliceerd, EU:C:2017:830), heeft het Hof de mondelinge behandeling heropend en de in artikel 23 van zijn Statuut bedoelde belanghebbenden verzocht om schriftelijk een standpunt in te nemen over drie in de bijlage bij die beschikking opgenomen vragen. De eerste vraag betrof de juridische aard en het doel van de in artikel 7, lid 1, en artikel 39, lid 3, van richtlijn 2005/85 bedoelde toestemming om op het grondgebied van de betrokken lidstaat te verblijven. De tweede vraag had betrekking op de draagwijdte van artikel 6, lid 6, van richtlijn 2008/115 en voorts op de mogelijkheid om deze bepaling uit te leggen aan de hand van de „binaire logica” van het arrest van 30 mei 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), volgens welke een derdelander voor de toepassing van die richtlijn ofwel legaal ofwel illegaal op het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijft. De derde vraag zag op de eventuele gevolgen – voor de uitlegging van artikel 6, lid 6, van richtlijn 2008/115 – van de inwerkingtreding van richtlijn 2013/32/EU ( 6 ) en met name artikel 46 ervan, dat in lid 5 de lidstaten verplicht verzoekers om internationale bescherming van wie het verzoek is afgewezen, toe te staan op het grondgebied van de betrokken lidstaat te blijven tijdens de termijn voor het instellen van een rechtsmiddel tegen die beslissing en, wanneer het rechtsmiddel is ingesteld, tot de uitkomst ervan. Gnandi, de Belgische, de Tsjechische, de Franse en de Nederlandse regering alsook de Commissie hebben op deze vragen geantwoord. Deze belanghebbenden en de Duitse regering zijn ter terechtzitting van 11 december 2017 voor de Grote kamer van het Hof in hun mondelinge pleidooien gehoord.

10.

In deze conclusie zal ik alleen de problematiek behandelen die het Hof met zijn vragen in de bijlage bij de beschikking van 25 oktober 2017, Gnandi (C‑181/16, niet gepubliceerd, EU:C:2017:830), aan de orde heeft gesteld en die, zoals hierna zal blijken, in essentie betrekking heeft op de draagwijdte van artikel 6, lid 6, van richtlijn 2008/115. De onderhavige conclusie moet derhalve worden opgevat als een aanvullende conclusie ten opzichte van die welke ik op 15 juni 2017 heb genomen, waarnaar ik verwijs voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding en voor elk aspect dat niet rechtstreeks in de onderhavige conclusie wordt behandeld.

I. Toepasselijke bepalingen

11.

Richtlijn 2008/115 is volgens artikel 2, lid 1, van toepassing op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende derdelanders.

12.

In artikel 3, punt 2, van deze richtlijn is bepaald:

„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:

[…]

2.   ‚illegaal verblijf’: de aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat, van een onderdaan van een derde land die niet of niet langer voldoet aan de voorwaarden voor toegang die zijn vastgesteld in artikel 5 van de Schengengrenscode, of aan andere voorwaarden voor toegang tot, verblijf of vestiging in die lidstaat;”

13.

Artikel 6 van dezelfde richtlijn, met als opschrift „Terugkeerbesluit”, bepaalt in de leden 1 en 6 ervan:

„1.   Onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 vermelde uitzonderingen, vaardigen de lidstaten een terugkeerbesluit uit tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft.

[…]

6.   Deze richtlijn belet niet dat in de lidstaten het besluit inzake de beëindiging van het legaal verblijf tezamen met een terugkeerbesluit […] overeenkomstig de nationale wetgeving met één administratieve of rechterlijke besluit of handeling kan worden genomen, onverminderd de procedurele waarborgen die zijn vervat in hoofdstuk III en in andere toepasselijke bepalingen van het communautair en het nationaal recht.”

II.  Beoordeling

14.

De door het Hof gestelde vragen, die zijn opgenomen in de bijlage bij de beschikking van 25 oktober 2017, Gnandi (C‑181/16, niet gepubliceerd, EU:C:2017:830), en die ertoe hebben geleid dat de mondelinge behandeling is heropend, alsook het debat dat de belanghebbenden ter terechtzitting van 11 december 2017 hebben gevoerd, betreffen in wezen de vraag of van de mogelijkheid die artikel 6, lid 6, van richtlijn 2008/115 aan de lidstaten biedt om met één handeling een besluit inzake de beëindiging van het legale verblijf en een terugkeerbesluit te nemen, kan worden gebruikgemaakt ten aanzien van een verzoeker om internationale bescherming van wie het verzoek, zoals in het geval van Gnandi, door de voor de behandeling ervan bevoegde administratieve autoriteit is afgewezen, maar die toestemming heeft om op het grondgebied van de betrokken lidstaat te blijven in afwachting van de uitkomst van het rechtsmiddel dat hij heeft ingesteld tegen de afwijzende beslissing van die autoriteit.

15.

Zoals ik reeds in de punten 83 tot en met 88 van mijn conclusie van 15 juni 2017 heb uiteengezet, dient deze vraag naar mijn mening ontkennend te worden beantwoord. De argumenten van de regeringen die hebben geantwoord op de door het Hof in de beschikking van 25 oktober 2017, Gnandi (C‑181/16, niet gepubliceerd, EU:C:2017:830), gestelde vragen, en die van degenen die ter terechtzitting van 11 december 2017 pleidooien hebben gehouden, kunnen volgens mij niet afdoen aan een dergelijke slotsom.

16.

In het vervolg van deze conclusie zal ik mijn beoordeling in twee delen uiteenzetten. In het eerste deel onderzoek ik in het licht van de tekst en de ontstaansgeschiedenis van richtlijn 2008/115 of deze richtlijn van toepassing is op een verzoeker om internationale bescherming die, zoals Gnandi in het hoofdgeding, toestemming heeft om op het grondgebied van de betrokken lidstaat te blijven in afwachting van de uitkomst van het rechtsmiddel dat is ingesteld tegen de beslissing in eerste aanleg tot afwijzing van zijn verzoek. Het tweede deel is gewijd aan het onderzoek van de draagwijdte van artikel 6, lid 6, van die richtlijn.

Toepassing van richtlijn 2008/115 op verzoekers om internationale bescherming die een recht hebben om ten behoeve van de procedure op het grondgebied van de betrokken lidstaat te blijven

17.

Zoals ik in de punten 50 en volgende van mijn conclusie van 15 juni 2017 in herinnering heb gebracht, is richtlijn 2008/115 volgens artikel 2, lid 1, van toepassing op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende derdelanders. Het begrip „illegaal verblijf” dat voor de toepassing van richtlijn 2008/115 in aanmerking moet worden genomen, wordt in artikel 3, punt 2, ervan gedefinieerd als „de aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat, van een onderdaan van een derde land die niet of niet langer voldoet aan de voorwaarden voor toegang die zijn vastgesteld in artikel 5 van de Schengengrenscode, of aan andere voorwaarden voor toegang tot, verblijf of vestiging in die lidstaat”.

18.

Aangezien niet uitdrukkelijk wordt verwezen naar het nationale recht, moet het begrip „illegaal verblijf”, zoals het in het voorgaande punt wordt gedefinieerd, op grond van de door het Hof vastgestelde beginselen inzake de uitlegging van begrippen die voorkomen in Unierechtelijke handelingen ( 7 ), uitsluitend aan de hand van het Unierecht worden uitgelegd, ook al kan de concrete beoordeling van het legale of illegale karakter van het verblijf van een derdelander op het grondgebied van een lidstaat naargelang van het geval ook afhankelijk zijn van de toepassing van interne regels van die lidstaat ( 8 ).

19.

Uit de definitie van artikel 3, punt 2, van richtlijn 2008/115 volgt dat elke derdelander die op het grondgebied van een lidstaat aanwezig is zonder te voldoen aan de voorwaarden voor toegang tot dan wel verblijf of vestiging in deze lidstaat, illegaal op dat grondgebied verblijft. ( 9 ) Een derdelander wordt voor de toepassing van richtlijn 2008/115 enkel geacht illegaal op het grondgebied van een lidstaat te verblijven indien aan twee voorwaarden is voldaan, te weten de fysieke aanwezigheid van de betrokkene op het grondgebied van een lidstaat, zelfs voor een beperkte duur en zonder het voornemen om er te blijven ( 10 ), en het ontbreken van een wettelijke rechtvaardiging van die aanwezigheid.

20.

Vóór het voorstel van 1 september 2005 voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven ( 11 ) (hierna: „voorstel voor een terugkeerrichtlijn”), dat na lange onderhandelingen tot de vaststelling van richtlijn 2008/115 heeft geleid, is op 10 april 2002 een Groenboek over een communautair terugkeerbeleid ten aanzien van personen die illegaal in de Europese Unie verblijven (hierna: „Groenboek”) ( 12 ) gepubliceerd en heeft de Commissie op 14 oktober 2002 een mededeling gedaan die volgde op dat Groenboek (hierna: „mededeling van 14 oktober 2002”) ( 13 ) en werd ondersteund door een Actieprogramma van de Raad inzake terugkeer van 28 november 2002 ( 14 ). Deze handelingen alsook de documenten met betrekking tot het wetgevingsproces dat tot richtlijn 2008/115 heeft geleid, geven ons enkele aanwijzingen over de omvang van het begrip „illegaal verblijf” in de zin van artikel 2, lid 1, en artikel 3, punt 2, van deze richtlijn.

21.

Wat de materiële werkingssfeer van de toekomstige gemeenschappelijke normen betreft, vermeldde het Groenboek in punt 2.1 ervan dat de communautaire actie inzake repatriëring vooral moest zijn gericht op personen „die geen specifieke bescherming behoeven” en illegaal in de Unie verblijven, te weten personen die „niet of niet meer aan de voorwaarden voor binnenkomst, aanwezigheid of verblijf op het grondgebied van de lidstaten [voldoen]”. Deze personen waren, zoals in punt 2.2 van het Groenboek is toegelicht, „onderdanen van derde landen [ten aanzien van wie] er geen rechtsgrond is op basis waarvan zij permanent of tijdelijk in de EU kunnen blijven en […] de lidstaat geen wettelijke verplichting heeft om hun verblijf op zijn grondgebied te dulden”. ( 15 ) Volgens het Groenboek dient de toepassing van terugkeerprocedures ten aanzien van personen die om internationale bescherming hebben verzocht, alleen te worden overwogen wanneer hun verzoek definitief is afgewezen. In die zin is in punt 2.3, met als opschrift „Asiel en terugkeer”, gepreciseerd dat „[w]anneer een persoon die om bescherming verzoekt, een eerlijke, inhoudelijk grondige en alomvattende procedure heeft doorlopen, wanneer alle beschermingsbehoeften zijn onderzocht en er geen andere gronden zijn voor een legaal verblijf in een lidstaat, […] die persoon het grondgebied [moet] verlaten en naar zijn land van herkomst of, in voorkomend geval, naar het land van doorreis [moet] terugkeren”. ( 16 )

22.

In haar mededeling van 14 oktober 2002 heeft de Commissie verduidelijkt dat de uitdrukking „illegaal in de EU verblijvende personen” geen kwalificatie geeft van de personen zelf, maar aangeeft dat zij „de wetgeving betreffende binnenkomst en/of verblijf overtreden”. De situatie van illegaal verblijf was in dezelfde bewoordingen omschreven als die welke in punt 2.1 van het bovenvermelde Groenboek waren gebruikt. ( 17 ) Ten opzichte van het Groenboek heeft de Commissie het voorwerp van de mededeling ook uitgebreid tot „bepaalde groepen van legaal in de EU verblijvende personen met een tijdelijk statuut of wier verwijdering tijdelijk is opgeschort”, met name „personen die onder de een of andere vorm van internationale bescherming vallen welke tijdelijk van aard is”. ( 18 ) In deze uitbreiding werd echter alleen maar voorzien met het oog op de uitvoering van programma’s inzake zelfstandige terugkeer. ( 19 )

23.

In de toelichting bij het voorstel voor een terugkeerrichtlijn heeft de Commissie – in overeenstemming met haar eerdere standpunten – bevestigd dat het in haar bedoeling lag de werkingssfeer van de vast te stellen richtlijn af te bakenen aan de hand van het begrip „illegaal verblijf”. De nieuwe regels waren derhalve bedoeld om te worden toegepast op eenieder „die, om welke reden dan ook, illegaal in de Unie verblijft (verlopen visum, verlopen verblijfstitel, herroeping of intrekking van de verblijfstitel, […] intrekking van de vluchtelingenstatus, illegale binnenkomst)”. Wat de situatie van asielzoekers betreft, werd het illegale karakter van het verblijf uitdrukkelijk gekoppeld aan een „negatieve beslissing” over een asielverzoek. ( 20 ) Aangaande de definitie van het begrip „illegaal verblijf” heeft de Commissie in haar voorstel de zeer ruime definitie uit het Groenboek en uit haar mededeling van 14 oktober 2002 bijna woordelijk overgenomen. Deze definitie is, behoudens enkele door de Raad verlangde formele wijzigingen, overgenomen in de definitieve tekst van richtlijn 2008/115. ( 21 )

24.

Uit de punten 21 tot en met 23 van deze conclusie blijkt dat er noch tijdens de gedachtewisselingen die zijn voorafgegaan aan het begin van het wetgevingsproces dat tot de vaststelling van richtlijn 2008/115 heeft geleid, noch tijdens dat proces sprake van is geweest de toekomstige gemeenschappelijke regels over de gedwongen terugkeer van derdelanders toe te passen op asielzoekers van wie het verzoek niet definitief is afgewezen of van wie de aanwezigheid op het grondgebied van de betrokken lidstaat wordt toegestaan op grond van wettelijke verplichtingen van die staat. Dat komt duidelijk tot uitdrukking in overweging 9 van richtlijn 2008/115, waarin staat te lezen dat een derdelander die in een lidstaat asiel heeft aangevraagd, niet mag worden beschouwd als iemand die illegaal op het grondgebied van die lidstaat verblijft, „totdat het afwijzende besluit inzake het verzoek respectievelijk het besluit waarbij het verblijfsrecht van de betrokkene wordt beëindigd, in werking is getreden”. ( 22 )

25.

Deze uitsluiting van de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 is overigens in overeenstemming met verschillende bepalingen van het Unierecht inzake de rechtspositie van asielzoekers (en meer in het algemeen van personen die om internationale bescherming verzoeken), die net zoals erkende vluchtelingen een bijzondere, door het internationaal recht vastgestelde status genieten ( 23 ) en zich derhalve onderscheiden van reguliere migranten.

26.

Krachtens het Unierecht zijn de lidstaten dan ook gehouden tot naleving van minimumnormen voor de opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken. Deze minimumnormen hebben met name betrekking op verblijf en bewegingsvrijheid alsook op toegang tot het stelsel van openbaar onderwijs, de arbeidsmarkt, gezondheidszorg en materiële opvangvoorzieningen die een levensstandaard mogelijk maken die voldoende is om hun bestaansmiddelen te waarborgen en zowel hun lichamelijke als hun geestelijke gezondheid te beschermen. ( 24 ) Alle voordelen die uit de toepassing van deze normen voortvloeien, gelden voor personen die om internationale bescherming verzoeken, zolang zij in deze hoedanigheid op het grondgebied van een lidstaat mogen verblijven.

27.

Voorts kent het Unierecht asielzoekers (en meer in het algemeen personen die om internationale bescherming verzoeken) het recht toe om tijdens de behandeling van hun verzoek op het grondgebied van de betrokken lidstaat te blijven. Terwijl dit recht volgens richtlijn 2005/85, die van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding, slechts werd verleend tot de afwijzing van het asielverzoek in eerste aanleg ( 25 ), heeft richtlijn 2013/32, die richtlijn 2005/85 heeft vervangen, dat recht uitgebreid tot de fase van het rechtsmiddel tegen de in eerste aanleg genomen beslissing ( 26 ).

28.

De betrokken lidstaat is verplicht om een asielzoeker binnen een zeer korte termijn een document te verstrekken waaruit blijkt dat hij of zij het recht heeft om op het grondgebied van die lidstaat te blijven „zolang zijn of haar [verzoek] hangende of in behandeling is”. ( 27 )

29.

Dat document – dat geldig moet zijn zolang de verzoeker gemachtigd is op het grondgebied van de betrokken lidstaat te blijven ( 28 ) – is weliswaar geen verblijfstitel ( 29 ) in de zin van artikel 1, lid 2, onder a), van verordening (EG) nr. 1030/2002 ( 30 ), maar is – zoals de Commissie heeft benadrukt in haar antwoord op de eerste van de vragen die waren gehecht aan de beschikking van 25 oktober 2017, Gnandi (C‑181/16, niet gepubliceerd, EU:C:2017:830) – een door de autoriteiten van een lidstaat aan een derdelander afgegeven vergunning om, zij het tijdelijk en louter ten behoeve van de procedure, legaal op het grondgebied van die lidstaat te verblijven ( 31 ).

30.

Voor zover een asielzoeker die toestemming heeft gekregen om in afwachting van de uitkomst van zijn verzoek (in eerste aanleg of na het instellen van een rechtsmiddel tegen de beslissing van de autoriteit die in eerste aanleg een beslissing neemt) op het grondgebied te blijven, legaal – dat wil zeggen niet illegaal – op het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijft en zolang dat legale verblijf voortduurt, is hij uitgesloten van de werkingssfeer van richtlijn 2008/115, zoals die is gedefinieerd in artikel 2, lid 1, en in artikel 3, punt 2, van deze richtlijn. In dit verband is niet van belang of die toestemming op grond van het Unierecht dan wel uitsluitend op grond van het nationale recht is verleend, aangezien enkel de rechtmatigheid van betrokkenes verblijf relevant is.

31.

Zoals ik in de punten 54 en 55 van mijn conclusie van 15 juni 2017 heb opgemerkt, vindt deze vaststelling steun in het arrest van 30 mei 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), waarin het Hof voor recht heeft verklaard dat „artikel 2, lid 1, van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met punt 9 van de considerans ervan, aldus moet worden uitgelegd dat die richtlijn niet van toepassing is op derdelanders die om internationale bescherming hebben verzocht in de zin van richtlijn 2005/85, in het tijdvak tussen de indiening van dat verzoek en de vaststelling van de beslissing in eerste aanleg over dat verzoek of, in voorkomend geval, de beslechting van het eventuele beroep tegen die beslissing”. ( 32 )

32.

De redenering op grond waarvan het Hof tot deze slotsom is gekomen, is duidelijk. Wanneer een persoon die om internationale bescherming verzoekt, het recht heeft om op het grondgebied van de betrokken lidstaat te verblijven, valt hij niet onder richtlijn 2008/115, ongeacht of hij al dan niet over een verblijfstitel beschikt, aangezien hij niet „illegaal [verblijft]” in de zin van artikel 2, lid 1, van die richtlijn. ( 33 )

33.

Aan de basis van het arrest van 30 mei 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), ligt zonder twijfel een „binaire logica”, volgens welke een derdelander voor de toepassing van richtlijn 2008/115 ofwel „legaal” (preciezer: „niet illegaal”), ofwel „illegaal” op het grondgebied verblijft. Beklemtoond dient evenwel te worden dat het Hof zijn redenering niet heeft doen steunen op die logica, maar op de directe constatering van de rechtmatigheid van het verblijf van de persoon die om internationale bescherming heeft verzocht en die toestemming heeft verkregen om in de betrokken lidstaat te blijven in afwachting van de uitkomst van de procedure met betrekking tot zijn verzoek.

34.

Een dergelijke constatering en het standpunt dat het Hof heeft ingenomen in punt 1 van het dictum van het arrest van 30 mei 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), hebben bovendien een algemene strekking, waarbij de omstandigheden van het hoofdgeding in de zaak die tot dat arrest heeft geleid, buiten beschouwing worden gelaten. Het is bijgevolg enkel door terug te komen van dat arrest, dat het Hof tot het oordeel zou kunnen komen dat richtlijn 2008/115 van toepassing is op een persoon die om internationale bescherming heeft verzocht en die toestemming heeft verkregen om in de betrokken lidstaat te blijven in afwachting van de uitkomst van de procedure met betrekking tot zijn verzoek.

35.

Daarbij komt dat, zoals ik in de punten 55 tot en met 57 van mijn conclusie van 15 juni 2017 heb betoogd, de oplossing waarvoor het Hof in het arrest van 30 mei 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), heeft gekozen met betrekking tot de situatie van een asielzoeker die op grond van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2005/85 toestemming heeft verkregen om op het grondgebied van de betrokken lidstaat te verblijven, direct kan worden uitgebreid tot de situatie van een verzoeker van wie het verzoek in eerste aanleg is afgewezen en die krachtens het nationale recht gerechtigd is om in die lidstaat te blijven in afwachting van de uitkomst van het rechtsmiddel tegen de afwijzende beslissing.

36.

Anders dan de Belgische regering stelt, bestaat er immers geen „kwalitatief” onderscheid tussen het in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2005/85 bedoelde „recht om […] te blijven” en het in artikel 39 van deze richtlijn bedoelde recht, waarvan de toekenning wordt overgelaten aan de betrokken lidstaat. In beide gevallen gaat het om een recht dat slechts tijdelijk en enkel ten behoeve van de procedure wordt toegekend, en in beide gevallen heeft dit recht in wezen tot doel de verzoeker te beschermen tegen de gevolgen van een eventuele uitwijzing die zou kunnen plaatsvinden voordat zijn verzoek is behandeld of voordat hij zijn recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel heeft kunnen uitoefenen. In beide gevallen geniet de verzoeker dankzij dit recht de voordelen waarin de minimumnormen inzake opvang voorzien. Het enige onderscheid dat in het kader van richtlijn 2005/85 bestond, had betrekking op het dwingende dan wel facultatieve karakter van de toekenning van een dergelijk recht en is opgeheven door artikel 46, lid 5, van richtlijn 2013/32, waarin, zoals ik al in herinnering heb gebracht, wordt bepaald dat de lidstaten, behoudens enkele uitzonderingen, verplicht zijn om personen die om internationale bescherming hebben verzocht, toe te staan op hun grondgebied te verblijven gedurende de termijn voor het instellen van een rechtsmiddel tegen de beslissing tot afwijzing van het verzoek en tijdens het onderzoek van dat rechtsmiddel.

37.

Daarnaast zijn voor de toepassing van richtlijn 2008/115 niet de redenen van belang die de toekenning van een verblijfsrecht of de beoogde duur ervan hebben gerechtvaardigd, maar komt het daarvoor aan op de rechtmatigheid van het verblijf van de persoon die om internationale bescherming heeft verzocht.

38.

Zoals ik in de punten 72 tot en met 82 van mijn conclusie van 15 juni 2017 heb gedaan, dient te worden gepreciseerd dat, zoals blijkt uit de arresten van 30 mei 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, punt 60), en 15 februari 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punten 75 en 76), dat de niet-toepasselijkheid van richtlijn 2008/115 ten aanzien van personen die om internationale bescherming hebben verzocht en die toestemming hebben verkregen om op het grondgebied van de betrokken lidstaat te blijven in afwachting van de uitkomst van de procedure met betrekking tot hun verzoek, en meer in het algemeen ten aanzien van derdelanders die niet illegaal verblijven in de zin van artikel 2, lid 1, van die richtlijn, aldus moet worden opgevat dat een terugkeerprocedure op grond van richtlijn 2008/115 niet rechtsgeldig kan worden ingesteld tegen een dergelijke verzoeker of een dergelijke derdelander, en niet aldus dat een reeds ingezette procedure nietig moet worden verklaard wanneer betrokkene in de loop daarvan een verzoek om internationale bescherming indient of om andere redenen een tijdelijk verblijfsrecht verkrijgt ( 34 ). In deze gevallen is het namelijk mogelijk de procedure eventueel enkel op te schorten voor de duur van de geldigheid van de vergunning waarbij een dergelijk verblijfsrecht wordt toegekend. ( 35 )

39.

Bij wijze van slotsom van dit eerste deel van mijn beoordeling wens ik meer in het algemeen erop te wijzen dat betrokkene de hoedanigheid van asielzoeker (of, in ruimere zin, van persoon die om internationale bescherming heeft verzocht) pas verliest wanneer de toekenning van de vluchtelingenstatus (of van de status van persoon die subsidiaire bescherming behoeft) definitief is afgewezen bij een beslissing die zijn procedure beëindigt. ( 36 ) Volgens mij kan betrokkene pas op dat moment onder richtlijn 2008/115 ( 37 ) vallen, op voorwaarde dat zijn verblijf in de betreffende lidstaat illegaal is.

Uitlegging en draagwijdte van artikel 6, lid 6, van richtlijn 2008/115

40.

In het eerste deel van mijn beoordeling en in mijn conclusie van 15 juni 2017 heb ik betoogd dat een asielzoeker (en, in ruimere zin, een persoon die om internationale bescherming verzoekt), zoals verzoeker in het hoofdgeding, van wie het verzoek in eerste aanleg is afgewezen, maar die op grond van het recht van de betrokken lidstaat toestemming heeft om op het grondgebied van die staat te verblijven in afwachting van de uitkomst van het rechtsmiddel dat hij tegen de beslissing tot afwijzing van zijn verzoek heeft ingesteld, wegens die toestemming moet worden geacht zich legaal op dat grondgebied te bevinden en derhalve is uitgesloten van de werkingssfeer van richtlijn 2008/115, zoals deze is gedefinieerd in artikel 2, lid 1, ervan, zodat de lidstaten tegen hem geen terugkeerprocedure kunnen op gang brengen.

41.

Om de redenen die ik reeds in mijn conclusie van 15 juni 2017 heb uiteengezet en die ik hierna nader zal uitwerken, ben ik van mening dat aan artikel 6, lid 6, van richtlijn 2008/115 geen argumenten kunnen worden ontleend die aan dit standpunt kunnen afdoen, en dat bij deze bepaling – anders dan is betoogd door de lidstaten die hebben deelgenomen aan de terechtzitting van 11 december 2017 – aan de nationale autoriteiten niet de bevoegdheid wordt toegekend om in omstandigheden als die van het hoofdgeding een terugkeerbesluit in de zin van die richtlijn vast te stellen.

42.

Het is namelijk enkel mogelijk tot een andere slotsom te komen door aan artikel 6, lid 6, van richtlijn 2008/115 een van artikel 2, lid 1, van deze richtlijn afwijkende draagwijdte te geven. Noch de tekst of de opzet, noch de uitlegging van de wil van de Uniewetgever levert evenwel enig gegeven op dat een dergelijke slotsom mogelijk maakt.

43.

In de eerste plaats voorziet artikel 2 van richtlijn 2008/115 niet in enige uitzondering op de in lid 1 van dat artikel gedefinieerde werkingssfeer van die richtlijn. In artikel 2, lid 2, van richtlijn 2008/115 worden de gevallen vermeld waarin het de lidstaten is toegestaan de in deze richtlijn vastgestelde procedures niet te volgen ten aanzien van de in artikel 2, lid 1, bedoelde derdelanders die illegaal op hun grondgebied verblijven. Artikel 2 voorziet evenwel niet in enige afwijking van de in lid 1 neergelegde regel dat richtlijn 2008/115 enkel van toepassing is op illegaal verblijvende derdelanders.

44.

In de tweede plaats blijkt duidelijk uit de bewoordingen van artikel 6, lid 6, van richtlijn 2008/115 ( 38 ) en uit de plaatsing ervan in hoofdstuk II van deze richtlijn, met als opschrift „Beëindiging van illegaal verblijf”, dat deze bepaling de lidstaten enkel machtigt verschillende handelingen te combineren om de terugkeerprocedure onverwijld aan te vatten zodra een besluit is genomen dat het legale verblijf van betrokkene beëindigt en het begin van zijn illegale verblijf aangeeft. ( 39 ) Deze bewoordingen kunnen echter niet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten een terugkeerbesluit mogen uitvaardigen tegen derdelanders die niet vallen binnen de in artikel 2, lid 1, vastgestelde werkingssfeer van die richtlijn, te weten derdelanders die niet illegaal op het grondgebied verblijven. Een dergelijke uitlegging zou niet alleen in strijd zijn met de bewoordingen van artikel 6, lid 6, van richtlijn 2008/115 en met die van artikel 2, lid 1, van deze richtlijn, maar zou ook indruisen tegen de definitie zelf van het begrip „terugkeerbesluit”, dat zich volgens artikel 3, punt 4, van die richtlijn uitstrekt tot „de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld”. ( 40 )

45.

In de derde plaats merk ik, zoals eerder in punt 87 van mijn conclusie van 15 juni 2017, op dat artikel 6, lid 6, van richtlijn 2008/115 volgens de bewoordingen ervan van toepassing is „onverminderd […] toepasselijke bepalingen van het [Unierecht] en het nationaal recht”. Zoals de Commissie in haar mondelinge pleidooi ter terechtzitting van 1 maart 2017 heeft opgemerkt, behoren tot die bepalingen ook artikel 7, lid 1, en artikel 39, lid 3, van richtlijn 2005/85, en thans artikel 9, lid 1, en artikel 46, lid 5, van richtlijn 2013/32, alsook de regelingen van de lidstaten waarbij aan een persoon die om internationale bescherming heeft verzocht, het recht wordt toegekend om tijdens de procedure voor de behandeling van zijn verzoek op hun respectieve grondgebied te verblijven. Wanneer de lidstaten gebruikmaken van de speelruimte waarover zij krachtens artikel 6, lid 6, van richtlijn 2008/115 beschikken, mogen die bepalingen en regelingen dan ook niet worden geschonden.

46.

In de vierde plaats blijkt uit de ontstaansgeschiedenis van richtlijn 2008/115 dat in de eerste formulering van artikel 6, lid 6, van deze richtlijn, die was opgenomen in artikel 6, lid 3, van het voorstel voor een terugkeerrichtlijn, enkel was bepaald dat „[h]et terugkeerbesluit […] afzonderlijk of in combinatie met een uitzettingsbevel [wordt] uitgevaardigd”. In de toelichting bij dit voorstel werd uiteengezet dat deze precisering was opgenomen om een antwoord te formuleren op de bezorgdheid die tal van lidstaten tijdens de voorafgaande raadplegingen hadden uitgesproken. Deze lidstaten vreesden namelijk dat de door de Commissie overwogen procedure in twee fasen (terugkeerbesluit en verwijderingsbesluit) ertoe zou kunnen leiden dat de procedures langer zouden gaan duren. ( 41 ) Pas naar aanleiding van een door de Raad voorgesteld amendement – dat ertoe strekte de lidstaten niet alleen uitdrukkelijk de bevoegdheid toe te kennen om het terugkeerbesluit en het verwijderingsbesluit te combineren, maar ook om die handelingen te combineren met een besluit dat betrokkenes legale verblijf beëindigt – is de Uniewetgever uiteindelijk tot de huidige formulering van artikel 6, lid 6, van richtlijn 2008/115 gekomen. ( 42 ) Ondanks deze tekstwijziging is de doelstelling van deze bepaling hetzelfde gebleven, te weten de lidstaten enige speelruimte laten inzake de procedure die moet worden gevolgd voor de terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders. Daarentegen is er geen reden om aan te nemen dat die bepaling in enige fase van de procedure tot vaststelling van richtlijn 2008/115 tot doel had de lidstaten de mogelijkheid te bieden om af te wijken van het kader dat duidelijk is afgebakend door artikel 1 en artikel 2, lid 1, van deze richtlijn, waarbij het voorwerp en de werkingssfeer ervan zijn vastgesteld, en hun toe te staan een terugkeerbesluit uit te vaardigen tegen derdelanders die niet illegaal op hun grondgebied verblijven. ( 43 ) Indien dat de bedoeling van de wetgever was geweest, had hij die wellicht duidelijker geformuleerd en omkaderd, zonder haar te verbergen achter een procedurele bepaling.

47.

Wat in de vijfde plaats de teleologische argumenten betreft waarop bepaalde lidstaten zich zowel in hun antwoorden op de vragen die het Hof heeft gesteld in de beschikking van 25 oktober 2017, Gnandi (C‑181/16, niet gepubliceerd, EU:C:2017:830), als ter terechtzitting van 11 december 2017 hebben gebaseerd, is het ongetwijfeld juist dat artikel 6, lid 6, van richtlijn 2008/115 tot doel heeft de terugkeerprocedures te versnellen. Wanneer het besluit dat een einde maakt aan het legale verblijf en het terugkeerbesluit, die met elkaar samenhangende en onderling afhankelijke handelingen zijn, gelijktijdig worden vastgesteld, vergemakkelijkt dit een motivering van het laatstgenoemde besluit door verwijzing, en vooral wordt het gelijktijdige en eventueel gezamenlijke verloop van de beroepsprocedures tegen die handelingen mogelijk gemaakt. Zoals blijkt uit overweging 4 van richtlijn 2008/115 en zoals het Hof herhaaldelijk heeft erkend, behoort meer in het algemeen de invoering van een doeltreffend beleid van verwijdering en terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders tot de doelstellingen van richtlijn 2008/115. ( 44 )

48.

In dit verband zij evenwel opgemerkt dat richtlijn 2008/115 tot doel heeft een systeem in te voeren dat is gebaseerd op duidelijke, transparante en billijke regels ( 45 ), om op een gebied dat zo gevoelig is als dat van de gedwongen terugkeer van derdelanders, de rechtszekerheid te bevorderen en zowel de doeltreffendheid van de terugkeerprocedures als de eerbiediging van de grondrechten van de betrokken personen te waarborgen. ( 46 )

49.

Daartoe steunt richtlijn 2008/115 op dezelfde „binaire logica” die ten grondslag ligt aan het arrest van 30 mei 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), dat derhalve in overeenstemming blijkt te zijn met de geest van deze richtlijn. Om onzekerheden bij de toepassing van de in richtlijn 2008/115 neergelegde regels zoveel mogelijk te beperken, is in artikel 6, lid 1, ervan bepaald dat de lidstaten verplicht zijn om illegaal op hun grondgebied verblijvende derdelanders terug te zenden, en is tegelijk in artikel 6, leden 2 tot en met 5, voorzien in duidelijke uitzonderingen op deze verplichting. Buiten deze uitzonderingen moet op grond van artikel 2, lid 1, van richtlijn 2008/115 een terugkeerbesluit worden uitgevaardigd tegen elke derdelander die illegaal op het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijft. ( 47 ) Daarentegen zijn derdelanders die niet illegaal op het grondgebied verblijven of die onder die uitzonderingen vallen, in beginsel van de procedures van die richtlijn uitgesloten zolang de redenen voor die uitsluiting blijven bestaan.

50.

Voor zover de uitlegging van artikel 6, lid 6, van richtlijn 2008/115 die is voorgesteld door de lidstaten die hebben deelgenomen aan de terechtzitting van 11 december 2017, ertoe strekt dat een terugkeerprocedure op gang gebracht mag worden tegen een categorie van derdelanders die niet binnen de werkingssfeer van deze richtlijn valt ( 48 ), is zij evenwel niet alleen – zoals ik hierboven heb uiteengezet – in strijd met de letter en de geest van die richtlijn, maar ondermijnt zij tevens de daarmee nagestreefde doelstelling van rechtszekerheid doordat zij de totstandkoming van schemerzones en de verspreiding van uiteenlopende praktijken in de lidstaten in de hand werkt ( 49 ), wat overigens indruist tegen het doel zelf van richtlijn 2008/115, te weten de invoering van een corpus van gemeenschappelijke normen en praktijken.

51.

Dat tegen een persoon die om internationale bescherming heeft verzocht en die het recht heeft om op het grondgebied van een lidstaat te verblijven, tegelijk een terugkeerbesluit is uitgevaardigd – dat weliswaar niet onmiddellijk gedwongen ten uitvoer kan worden gelegd, maar hem niettemin verplicht het grondgebied van die lidstaat te verlaten – leidt tot een situatie van juridische onzekerheid of soms zelfs ondoorzichtigheid, die niet alleen afbreuk kan doen aan de transparantie maar ook aan de doeltreffendheid ( 50 ) van terugkeerprocedures, en die nadelige gevolgen kan hebben voor de naleving van de hierboven in herinnering gebrachte normen inzake de opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken, door de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat. ( 51 ) Dit alles uiteindelijk ten behoeve van een niet altijd duidelijke tijdwinst bij de afhandeling van de procedure. Hoewel het in beginsel mogelijk wordt gemaakt dat eventuele beroepsprocedures tegen enerzijds de beslissing in eerste aanleg tot afwijzing van het verzoek om internationale bescherming en anderzijds het terugkeerbesluit parallel verlopen wanneer die handelingen gelijktijdig worden vastgesteld, dient namelijk te worden onderstreept dat de motivering van het terugkeerbesluit berust op de vaststelling van de afwijzende beslissing, zodat een rechtsmiddel tegen het terugkeerbesluit dat wordt ingesteld na de verwerping van het rechtsmiddel tegen de afwijzende beslissing, op zijn beurt snel zal kunnen worden verworpen. Bovendien zou de rechter bij wie het rechtsmiddel is ingesteld tegen de beslissing in eerste aanleg tot afwijzing van het verzoek om internationale bescherming, wanneer het nationale recht het toestaat, in voorkomend geval op grond van artikel 6, lid 6, van richtlijn 2008/115 een terugkeerbesluit kunnen uitvaardigen bij het wijzen van het arrest waarbij dat rechtsmiddel wordt verworpen. Aangezien het rechtsmiddel tegen een terugkeerbesluit, gelet op de bewoordingen van artikel 13, lid 2, van richtlijn 2008/115, niet noodzakelijk opschortende werking heeft (wat in het Belgische recht het geval is), zou een dergelijk besluit in voorkomend geval ten uitvoer kunnen worden gelegd ondanks het feit dat er een rechtsmiddel tegen is ingesteld.

III. Conclusie

52.

Gelet op de voorgaande overwegingen en de beoordeling in mijn conclusie van 15 juni 2017, handhaaf ik mijn oorspronkelijke voorstel voor een antwoord op de prejudiciële vraag van de Raad van State (België), dat in die conclusie als volgt is geformuleerd:

„Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, met name artikel 2, lid 1, en artikel 5 ervan, alsook de beginselen van non-refoulement en effectieve rechterlijke bescherming, die respectievelijk zijn neergelegd in artikel 19, lid 2, en in artikel 47, eerste alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, staan eraan in de weg dat een terugkeerbesluit als bedoeld in artikel 6, lid 1, van die richtlijn wordt uitgevaardigd tegen een onderdaan van een derde land die een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend in de zin van richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus, en die krachtens het Unierecht en/of het nationale recht gemachtigd is in de lidstaat te blijven waar hij zijn verzoek om internationale bescherming heeft ingediend, tijdens de termijn voor het instellen van het in artikel 39, lid 1, van richtlijn 2005/85 bedoelde rechtsmiddel tegen de afwijzing van dat verzoek en, wanneer dit rechtsmiddel tijdig is ingesteld, tijdens het onderzoek daarvan. Richtlijn 2008/115 alsook de beginselen van non-refoulement en effectieve rechterlijke bescherming staan er daarentegen niet aan in de weg dat een dergelijk terugkeerbesluit ten aanzien van een dergelijke onderdaan wordt vastgesteld na verwerping van dat rechtsmiddel, tenzij deze onderdaan krachtens het nationale recht gemachtigd is in de betrokken lidstaat te blijven in afwachting van de definitieve uitkomst van de asielprocedure.”


( 1 ) Oorspronkelijke taal: Frans.

( 2 ) PB 2008, L 348, blz. 98.

( 3 ) Artikel 39/70, lid 1, van de wet van 15 december 1980 luidt: „Behoudens mits toestemming van betrokkene, kan tijdens de voor het indienen van het beroep vastgestelde termijn en tijdens het onderzoek van dit beroep, ten aanzien van de vreemdeling geen enkele maatregel tot verwijdering van het grondgebied of terugdrijving gedwongen worden uitgevoerd.”

( 4 ) EU:C:2017:467.

( 5 ) PB 2005, L 326, blz. 13.

( 6 ) Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 60).

( 7 ) Zie met name arrest van 21 oktober 2010, Padawan, C‑467/08, EU:C:2010:620, punt 32.

( 8 ) Richtlijn 2008/115, waarvan de rechtsgrondslag uitsluitend artikel 63, lid 3, onder b), EG is, beoogt immers geen harmonisering van de gronden waarop het legaal verblijf van onderdanen van derde landen wordt beëindigd.

( 9 ) Zie arrest van 7 juni 2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, punt 48.

( 10 ) Zie arrest van 7 juni 2016, Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, punt 48.

( 11 ) COM(2005) 391 definitief.

( 12 ) COM(2002) 175 definitief.

( 13 ) Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over een communautair terugkeerbeleid ten aanzien van personen die illegaal in de Europese Unie verblijven, COM(2002) 564 definitief.

( 14 ) Doc 14673/02 van 25 november 2002. Ten slotte heeft het Haags Programma, dat op 4 en 5 november 2004 tijdens de Europese Raad van Brussel is vastgesteld, uitdrukkelijk de bepaling van gemeenschappelijke normen aanbevolen om ervoor te zorgen dat de betrokkenen op een humane manier en met volledige eerbiediging van hun mensenrechten en waardigheid worden teruggezonden. Daarbij werd de Commissie verzocht begin 2005 een voorstel in te dienen.

( 15 ) Cursivering door mij.

( 16 ) Cursivering door mij.

( 17 ) Zie punt 1.2.2 van de mededeling van 14 oktober 2002. In punt 2.3.4 van deze mededeling, met als opschrift „Beëindigen van legaal verblijf” heeft de Commissie voorgesteld „dat een persoon kan worden verplicht het grondgebied van een lidstaat te verlaten vanaf het moment dat het legaal verblijf is geëindigd. Dit omvat de afwijzing van de aanvraag van een verblijfstitel […], het verlopen van een verblijfstitel of de intrekking/herroeping ervan […]”. Zij heeft gepreciseerd dat ook moet worden aangenomen dat „[h]et legale verblijf [is] beëindigd wanneer het beroep tegen een besluit betreffende het verblijfsrecht op het grondgebied van een lidstaat geen opschortende werking heeft” (cursivering door mij). Ik merk tevens op dat de bijlage bij de mededeling van 14 oktober 2002 een lijst met definities bevat, waaronder de definitie van het begrip „illegaal [verblijf]”, die in nagenoeg dezelfde bewoordingen als die van artikel 3, punt 2, van richtlijn 2008/115 is vervat.

( 18 ) Zie punt 1.2.1 van de mededeling van 14 oktober 2002.

( 19 ) In punt 2.4 van de mededeling van 14 oktober 2002 verklaart de Commissie dat er „[i]n essentie […] twee soorten terugkeerprocessen [zijn]: de volledig vrijwillige terugkeer waarbij de betrokkene uit eigen vrije wil beslist terug te keren en hierbij geholpen wordt, en de situaties waarbij overheidsinstanties tot terugkeer verplichten, met inachtneming van het internationaal recht en de mensenrechten van de betrokkenen”. Zij preciseert dat „[e]r […] ook een tussensituatie [is], waarin de betrokkene de verplichting om terug te keren aanvaardt, en daarnaast ook de bijstand van de autoriteiten accepteert”.

( 20 ) Zie punt 4 van de toelichting. Cursivering door mij. Zie ook Commission staff working document van 1 september 2005, SEC(2005) 1057, punt 1, en Commission staff working document van 4 oktober 2005, SEC(2005) 1175, artikel 3.

( 21 ) Volgens artikel 3, onder b), van dit voorstel moest onder „illegaal verblijf” worden verstaan „de aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat van een onderdaan van een derde land die niet of niet langer voldoet aan de voorwaarden voor toegang tot en verblijf in die lidstaat”. In artikel 2, lid 1, punten 1 en 2, van hetzelfde voorstel was bepaald dat de toekomstige richtlijn moest worden toegepast op derdelanders die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verbleven, dat wil zeggen die „niet of niet langer [voldeden] aan de toegangsvoorwaarden […] van de Schengenuitvoeringsovereenkomst”, of die „anderszins illegaal” op het grondgebied van een lidstaat verbleven. Ten gevolge van een amendement van de Raad zijn de twee artikelen samengevoegd, wat tot de huidige formulering van artikel 3, punt 2, van richtlijn 2008/115 heeft geleid. Zie Lutz, F., The Negotiations on the Return Directive, Comments and Materials, Wolf Legal Publishers, Nijmegen, 2010 [Council position before the trilogue (document 15566/07 van de Raad), opgenomen in bijlage 5, blz. 179].

( 22 ) Cursivering door mij.

( 23 ) Het beginsel van non-refoulement dat is neergelegd in artikel 33 van het te Genève op 28 juli 1951 ondertekende Verdrag betreffende de status van vluchtelingen [United Nations Treaty Series, deel 189, blz. 150, nr. 2545 (1954)] is ook van toepassing op nog niet als zodanig erkende vluchtelingen.

( 24 ) Zie richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (PB 2003, L 31, blz. 18), die ratione materiae van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding, en richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 96), die richtlijn 2003/9 heeft vervangen.

( 25 ) Zie artikel 7, lid 1, van richtlijn 2005/85. Krachtens artikel 39, lid 3, onder a), van deze richtlijn bleven de lidstaten echter vrij om overeenkomstig hun internationale verplichtingen te beslissen of zij asielzoekers toestonden om zelfs in afwachting van de uitkomst van het rechtsmiddel tegen de afwijzende beslissing in eerste aanleg op hun grondgebied te blijven.

( 26 ) Zie artikel 46, lid 5, van richtlijn 2013/32, volgens hetwelk de lidstaten, onverminderd de gevallen van lid 6 van hetzelfde artikel, „de verzoekers [toestaan] om op het grondgebied te blijven tot de termijn waarbinnen zij hun recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel kunnen uitoefenen, verstreken is en, wanneer dat recht binnen de termijn werd uitgeoefend, in afwachting van de uitkomst van het rechtsmiddel”. Het recht van asielzoekers om op het grondgebied van de betrokken lidstaat te blijven totdat een beslissing in eerste aanleg is genomen, is thans geregeld bij artikel 9, lid 1, van deze richtlijn.

( 27 ) Zie artikel 6, lid 1, van richtlijn 2003/9 en artikel 6, lid 1, van richtlijn 2013/33.

( 28 ) Zie artikel 6, lid 4, van richtlijn 2003/9 en artikel 6, lid 4, van richtlijn 2013/33. Zoals ik hierboven heb vermeld, verplichtte het Unierecht toen richtlijn 2005/85 van kracht was, de lidstaten enkel om asielzoekers een verblijfsrecht toe te kennen tijdens de eerste fase van de behandeling van hun verzoek. Teneinde de uitoefening van het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel te waarborgen heeft artikel 46, lid 5, van richtlijn 2013/32 dit recht uitgebreid tot de fase van de behandeling van het verzoek in tweede aanleg.

( 29 ) Zie in die zin artikel 7, lid 1, laatste volzin, van richtlijn 2005/85, en artikel 9, lid 1, laatste volzin, van richtlijn 2013/32.

( 30 ) Verordening van de Raad van 13 juni 2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen (PB 2002, L 157, blz. 1).

( 31 ) Volgens artikel 1, lid 2, onder a), ii), van verordening nr. 1030/2002 wordt onder „verblijfstitel” verstaan elke door de autoriteiten van een lidstaat aan een derdelander afgegeven vergunning om legaal op het grondgebied van die lidstaat te verblijven, met uitzondering van „titels die worden verstrekt hangende de behandeling van een asielaanvraag”.

( 32 ) Zie arrest van 30 mei 2013, Arslan, C‑534/11, EU:C:2013:343, punt 49en punt 1 van het dictum.

( 33 ) Zie arrest van 30 mei 2013, Arslan, C‑534/11, EU:C:2013:343, punt 48.

( 34 ) Bijvoorbeeld omdat betrokkene, nadat tegen hem een terugkeerbesluit was uitgevaardigd op een tijdstip waarop hij illegaal op het grondgebied verbleef, van de lidstaat in kwestie op grond van artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/115 toestemming tot verblijf heeft verkregen om humanitaire redenen of wegens zijn schrijnende situatie.

( 35 ) Zie in die zin artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/115, waarin is bepaald dat een lidstaat die beslist een verblijfsrecht toe te kennen aan een derdelander, geen terugkeerbesluit uitvaardigt tegen die derdelander, maar dat indien al een dergelijk besluit is uitgevaardigd, dit gewoon kan worden opgeschort voor de duur van dat recht.

( 36 ) Volgens artikel 2, onder c), van richtlijn 2005/85 en thans artikel 2, onder c), van richtlijn 2013/32 moet als „‚asielzoeker’ [worden beschouwd] een onderdaan van een derde land of een staatloze die een asielverzoek heeft ingediend waarover nog geen definitieve beslissing is genomen” (cursivering door mij). Dezelfde definitie was opgenomen in artikel 2, onder c), van richtlijn 2003/09 en komt thans voor in artikel 2, onder b), van richtlijn 2013/33. Het begrip „definitieve beslissing” wordt op zijn beurt gedefinieerd in artikel 2, onder d), van richtlijn 2005/85 als „een beslissing […] waartegen geen rechtsmiddel meer openstaat in het kader van hoofdstuk V [van deze richtlijn], ongeacht of dit rechtsmiddel tot gevolg heeft dat de asielzoekers in de lidstaten mogen blijven”. Zie ook artikel 2, onder e), van richtlijn 2013/32.

( 37 ) In zijn commentaren op het Groenboek heeft het vluchtelingenagentschap van de Verenigde Naties (UNHCR) – na te hebben erkend dat een doeltreffend beleid voor de terugkeer van personen van wie het asielverzoek „regelmatig geweigerd” is, van belang is voor het behoud van de integriteit van het asielstelsel – verklaard dat „[b]y ‚properly rejected asylum-seekers’, UNHCR means those who, after due consideration of their claims in fair procedures, have been found not to qualify for refugee status on the basis of the 1951 Convention, nor to be in need of protection on other grounds, including, but not exclusively, obligations under international human rights instruments, and who are not authorised to stay in the country concerned for other compelling reasons. For UNHCR, the key consideration is that the rejection has taken place in accordance with international protection standards […]”.

( 38 ) Artikel 6, lid 6, van richtlijn 2008/115 bepaalt dat een terugkeerbesluit op grond van artikel 6, lid 1, van deze richtlijn, eventueel samen met een verwijderingsbesluit, gelijktijdig met een besluit „inzake de beëindiging van het legaal verblijf” kan worden genomen.

( 39 ) Hoewel de Franse tekst van artikel 6, lid 6, van richtlijn 2008/115 enkele dubbelzinnigheden bevat, zijn andere taalversies, zoals met name de Italiaanse („decidano di porre fine al soggiorno regolare”) of de Engelse („decision on the ending of a legal stay”), bijzonder duidelijk wat betreft de noodzaak dat een besluit is genomen dat het legale verblijf beëindigt.

( 40 ) Cursivering door mij.

( 41 ) Punt 4 van het voorstel voor een terugkeerrichtlijn, in de afdeling met als opschrift „Hoofdstuk II”. Zie ook de SCIFA Guidelines (document 6624/07 van de Raad), opgenomen in bijlage 4 bij Lutz, F., op. cit., blz. 175.

( 42 ) Zie Council position before trilogue (document 15566/07 van de Raad), opgenomen in bijlage 5 bij Lutz, F., op. cit., blz. 197.

( 43 ) Voorts merk ik op dat de laatste zinsnede van artikel 6, lid 6, van richtlijn 2008/115, waarin wordt gepreciseerd dat deze bepaling geldt onverminderd „toepasselijke bepalingen van het communautair en het nationaal recht” ‐ waaronder, zoals ik in punt 44 van deze conclusie heb uiteengezet, de bepalingen waarbij aan personen die om internationale bescherming hebben verzocht, het recht wordt toegekend om op het grondgebied van de betrokken lidstaat te blijven in afwachting van de uitkomst van de procedure betreffende hun verzoek – niet voorkwam in de tekst van het door de Raad voorgestelde amendement, maar naderhand is toegevoegd.

( 44 ) Zie in die zin arresten El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punt 59, en 15 februari 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punt 75.

( 45 ) Zie overweging 4 van deze richtlijn.

( 46 ) Zie met name overwegingen 2, 17 en 24 alsook artikel 1 van richtlijn 2008/115.

( 47 ) Dit betekent dat het de lidstaten niet meer vrijstaat de aanwezigheid van dergelijke derdelanders op hun grondgebied te dulden.

( 48 ) Te weten personen die om internationale bescherming hebben verzocht en die op grond van het Unierecht of het nationale recht toestemming hebben om op het grondgebied van een lidstaat te verblijven, zij het tijdelijk en uitsluitend ten behoeve van de procedure.

( 49 ) Dienaangaande merk ik op dat de Commissie ter terechtzitting van 11 december 2017 heeft gepreciseerd dat de praktijk die inhoudt dat aan een persoon die om internationale bescherming heeft verzocht, een terugkeerbesluit wordt afgegeven bij de vaststelling van de beslissing in eerste aanleg tot afwijzing van het verzoek om internationale bescherming, slechts een beperkt aantal lidstaten betreft, te weten de Bondsrepubliek Duitsland, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden.

( 50 ) Is een terugkeerprocedure eenmaal op gang gebracht, dan moet zij in beginsel worden voltooid. Zodra wordt vastgesteld dat het verblijf illegaal is, staat de doelstelling van een zo spoedig mogelijke verwijdering vast en moet zij in beginsel worden geëerbiedigd (zie arrest van 15 februari 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punt 76). Derhalve zou het wenselijk zijn dat deze procedure pas aanvangt wanneer de afwijzing van het verzoek om internationale bescherming definitief is geworden, en niet dat zij opgeschort blijft of moet worden hervat wanneer de beslissing waarbij dat verzoek in eerste aanleg is afgewezen, nietig wordt verklaard.

( 51 ) Wat het aan Gnandi betekende bevel om het grondgebied te verlaten betreft, verwijs ik naar de overwegingen in de punten 84 tot en met 99 van mijn conclusie van 15 juni 2017.

Top