1.

De juridische kwestie die in het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing aan de orde is, is de volgende: in welke mate stelt het Unierecht op het gebied van immigratiebeleid grenzen aan de toepassing van nationale bepalingen die een inburgeringsplicht jegens vreemdelingen vaststellen?

2.

In Nederland werd in 2007 een inburgeringsplicht voor vreemdelingen ingevoerd. Deze verplichting vereist het behalen van een examen waarbij de kennis van de Nederlandse taal en basiskennis van de samenleving worden getoetst. De niet-nakoming van deze verplichting binnen de gestelde termijn vormt een inbreuk die wordt bestraft met een geldboete.

3.

In de onderhavige zaak is bij de Centrale Raad van Beroep (hoogste bestuursrechter van Nederland die onder meer bevoegd is op het gebied van sociale verzekeringen) twijfel gerezen of en – zo ja – onder welke voorwaarden deze verplichting betrekking kan hebben op vreemdelingen die reeds lange tijd legaal in Nederland verblijven en de status van langdurig ingezetene hebben in de zin van richtlijn 2003/109/EG ( 2 ).

4.

Artikel 4 van richtlijn 2003/109, met het opschrift „Verblijfsduur”, bepaalt in lid 1 ervan:

„De lidstaten kennen de status van langdurig ingezetene toe aan onderdanen van derde landen die legaal en ononderbroken sedert de vijf jaar onmiddellijk voorafgaand aan de indiening van het desbetreffende verzoek op hun grondgebied verblijven.”

5.

Artikel 5 van richtlijn 2003/109, met het opschrift „Voorwaarden voor het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene”, bepaalt in lid 2 ervan:

„De lidstaten mogen eisen dat onderdanen van derde landen voldoen aan integratievoorwaarden overeenkomstig het nationaal recht.”

6.

Artikel 11 van richtlijn 2003/109, met het opschrift „Gelijke behandeling”, bepaalt in lid 1 ervan:

„Langdurig ingezetenen genieten op de volgende gebieden dezelfde behandeling als de eigen onderdanen:

[...]”

7.

Artikel 15 van richtlijn 2003/109, met het opschrift „Voorwaarden voor verblijf in een tweede lidstaat”, bepaalt in lid 3 ervan:

„De lidstaten mogen eisen dat onderdanen van derde landen voldoen aan integratievoorwaarden [zich voegen naar integratiemaatregelen] overeenkomstig het nationaal recht.

Deze voorwaarde is niet van toepassing indien de betrokken onderdanen van derde landen aan integratievoorwaarden hebben moeten voldoen om de status van langdurig ingezetene te verwerven overeenkomstig artikel 5, lid 2.

Onverminderd de tweede alinea, mag van de betrokkenen worden verlangd dat zij deelnemen aan taalcursussen.”

8.

De voorwaarden voor het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene in de zin van richtlijn 2003/109 worden in Nederland geregeld door de Vreemdelingenwet.

9.

Overeenkomstig artikel 21, lid 1, onder k), van de Vreemdelingenwet kan de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd worden afgewezen indien de vreemdeling het examen, bedoeld in artikel 7, lid 2, onder a), van de Wet inburgering (hierna: „WI”), of een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, lid 1, onder c), van die wet, niet heeft behaald.

10.

Zoals de verwijzende rechter opmerkt, is deze bepaling in werking getreden op 1 januari 2007, maar pas per 1 januari 2010 feitelijk toegepast. Vóór die datum kon de status van langdurig ingezetene door vreemdelingen worden verworven zonder dat het inburgeringsexamen behaald diende te worden.

11.

De artikelen 3 en 31 WI in de op deze zaak toepasselijke versie bepaalden:

„Artikel 3

1.   Inburgeringsplichtig is de vreemdeling met rechtmatig verblijf [in Nederland] in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e, dan wel l, van de Vreemdelingenwet 2000, die:

[...]

Artikel 31

1.   Het college legt de inburgeringsplichtige die niet binnen de in artikel 7, eerste lid, bedoelde termijn of de op grond van het tweede lid, aanhef en onderdeel a, verlengde termijn, het inburgeringsexamen heeft behaald, een bestuurlijke boete op.

2.   In afwijking van het eerste lid:

[...]”

12.

De WI is op 1 januari 2007 in werking getreden.

13.

Volgens de verwijzende rechter begint voor vreemdelingen die naar Nederland immigreerden na de inwerkingtreding van de wet, de termijn voor het behalen van het examen over de taal en kennis van de samenleving te lopen op de eerste dag van verblijf in Nederland. Voor de personen die op de datum van inwerkingtreding van de wet reeds in Nederland verbleven, wordt de datum waarop het examen behaald moet zijn, vastgesteld bij een apart administratief besluit.

14.

P heeft de Amerikaanse nationaliteit en woont sinds 2002 in Nederland. Op 14 november 2008 heeft zij de status van langdurig ingezetene in de zin van richtlijn 2003/109 verkregen.

15.

Bij besluit van 1 augustus 2008, dat vervolgens is vervangen door de besluiten van 4 augustus 2009 en 25 februari 2010, heeft de Commissie Sociale Zekerheid Breda (hierna: „commissie”) P laten weten dat zij inburgeringsplichtig was als bedoeld in de WI en dat zij vóór 30 juni 2013 het betreffende examen behaald diende te hebben.

16.

P is begonnen met een door de commissie aangeboden inburgeringstraject, dat zij op 25 augustus 2008 op medische gronden heeft onderbroken en nadien niet heeft voortgezet.

17.

S is geboren in het toenmalige Joegoslavië en heeft de Nieuw-Zeelandse nationaliteit. Zij woont sinds 2000 in Nederland. Op 8 juni 2007 heeft zij de status van langdurig ingezetene verkregen.

18.

Bij besluiten van 24 februari 2010 en 6 mei 2010 heeft het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amstelveen S laten weten dat zij inburgeringsplichtig was en dat zij vóór 24 augustus 2013 het betreffende examen behaald diende te hebben.

19.

P en S hebben tegen bovengenoemde besluiten beroep ingesteld bij respectievelijk de Rechtbank Breda en de Rechtbank Amsterdam. Deze beroepen werden verworpen bij een uitspraak van de Rechtbank Breda van 12 juli 2010 en een uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van 8 september 2011.

20.

Tegen die uitspraken heeft zowel P als S hoger beroep ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.

21.

Ter onderbouwing van de hogere beroepen voerden verzoekende partijen aan dat zij als personen met de status van langdurig ingezetene op dezelfde wijze dienen te worden behandeld als Nederlandse staatsburgers en zij dus niet inburgeringsplichtig mogen zijn. Tevens hebben zij erop gewezen dat het opleggen van die verplichting aan langdurig ingezetenen in strijd is met de doelstelling van richtlijn 2003/109, alsmede met artikel 5, lid 2, en artikel 11, lid 1, ervan.

22.

De verwijzende rechter is van oordeel dat niet kan worden uitgesloten dat het opleggen van een inburgeringsplicht aan langdurig ingezetenen in strijd is met richtlijn 2003/109. Deze rechter wijst erop dat artikel 5, lid 2, van de richtlijn de lidstaten toestaat om de toekenning van de status van langdurig ingezetene te weigeren wanneer niet is voldaan aan de integratievoorwaarden overeenkomstig het nationale recht. De toekenning van die status betekent in beginsel dat de integratie van de betrokken persoon is voltooid. Derhalve rijst de vraag of de lidstaat een inburgeringsplicht kan opleggen aan een persoon die reeds de status van langdurig ingezetene heeft verkregen, alsmede of in het geval van niet-nakoming van die verplichting een sanctie in de vorm van een boete kan worden opgelegd.

23.

In die omstandigheden heeft de Centrale Raad van Beroep de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

24.

Het verzoek om een prejudiciële beslissing is ingekomen bij het Hof op 15 november 2013.

25.

Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door P en S, de Nederlandse en de Portugese regering alsmede de Commissie. P en S hebben verzocht om een mondelinge behandeling.

26.

Aan de terechtzitting, die op 5 november 2014 heeft plaatsgevonden, hebben P en S, de Nederlandse regering en de Commissie deelgenomen.

27.

Richtlijn 2003/109 is een van de handelingen van het Unierecht met betrekking tot de status van onderdanen van derde landen die werden vastgesteld op grond van de in het Verdrag van Amsterdam vastgestelde bevoegdheden. ( 3 )

28.

De wetgevende doelstellingen van de Unie die worden verwezenlijkt door bovengenoemde richtlijn, werden opgenomen in de conclusies van de Europese Raad te Tampere op 15 en 16 oktober 1999. In deze conclusies wordt onder meer gesteld dat de juridische status van vreemdelingen meer in overeenstemming moet worden gebracht met die van de onderdanen van de lidstaten, en in het bijzonder dat iemand die gedurende een nader te bepalen periode legaal in een lidstaat heeft verbleven en een vergunning tot langdurig verblijf heeft, in deze lidstaat een aantal uniforme rechten zou moeten verkrijgen die zo dicht mogelijk bij de rechten van de Unieburgers liggen. ( 4 )

29.

Tegen deze achtergrond stelt richtlijn 2003/109 voor onderdanen van derde landen die legaal en sedert minstens vijf jaar in de Unie verblijven een bijzondere juridische status vast, die uitsluitend voortvloeit uit het Unierecht, te weten de status van langdurig ingezetene. ( 5 )

30.

De invoering van die status creëert voor vreemdelingen, ten aanzien van het burgerschap, een alternatieve vorm van deelname aan het sociale en economische leven van de Unie, die in de rechtsleer wordt omschreven als „denizenship”, in tegenstelling tot „citizenship”. ( 6 )

31.

Voor kwesties die niet door het Unierecht geharmoniseerd zijn, valt de status van onderdanen van derde landen die in de Unie wonen nog steeds onder het nationale recht van de lidstaten.

32.

In het bijzonder behouden de lidstaten de vrijheid om een integratiebeleid te voeren waarbij wordt beoogd de marginalisering en segregatie van vreemdelingen te voorkomen. ( 7 ) De verplichting tot integratie kan verschillende fasen van de immigratie betreffen, naargelang deze verplichting is vastgesteld als (i) voorwaarde voor toestemming voor toegang en verblijf, (ii) voorwaarde voor het verkrijgen van toestemming voor een langdurig verblijf, (iii) voorwaarde voor het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene of (iv) voorwaarde voor het verkrijgen van staatsburgerschap via naturalisatie.

33.

Die verplichting impliceert gewoonlijk de noodzaak om een bepaald niveau van kennis van de officiële taal, en soms kennis op het gebied van de samenleving van een bepaald land (de geschiedenis, de rechtsorde en de waarden ervan) aan te tonen. Sommige lidstaten eisen het behalen van een examen, dat kan worden voorafgegaan door verplichte lessen. In andere lidstaten is er slechts een vereiste van deelname aan integratiecursussen. ( 8 )

34.

De door de Nederlandse rechter in de onderhavige zaak gestelde vragen hebben betrekking op de mogelijkheid om een inburgeringsplicht op te leggen aan personen die de status van langdurig ingezetene bezitten in de zin van het Unierecht. In het Nederlandse recht is deze verplichting jegens dergelijke personen vastgesteld, niet als voorwaarde voor de verkrijging van rechten, maar als een specifiek vereiste waaraan moet worden voldaan wegens het loutere feit van het verblijven in dat land.

35.

Voor de beantwoording van deze vragen dienen twee fundamentele kwesties te worden onderzocht. Ten eerste dient te worden vastgesteld of het opleggen van een inburgeringsplicht aan een langdurig ingezetene in overeenstemming is met de status van langdurig ingezetene in de zin van richtlijn 2003/109. Ten tweede dient, bij een bevestigend antwoord op de eerste vraag, te worden vastgesteld in welke mate het Unierecht de vrijheid van de lidstaten beperkt om de inhoud van die inburgeringsplicht vast te stellen.

36.

Artikel 5, lid 2, van richtlijn 2003/109 voorziet uitdrukkelijk in de mogelijkheid om overeenkomstig het nationale recht „integratievoorwaarden” op te leggen als voorwaarde voor het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene.

37.

In de richtlijn wordt evenwel niet gepreciseerd of en in welke mate het opleggen van een inburgeringsplicht nog mogelijk is na de verkrijging van die status.

38.

De opvattingen van de deelnemers aan de procedure zijn verdeeld op dit punt. Verzoeksters in het hoofdgeding en de Portugese regering zijn van mening dat het opleggen van een inburgeringsplicht aan langdurig ingezetenen in strijd is met richtlijn 2003/109. De Nederlandse regering en de Commissie stellen daarentegen dat een dergelijke verplichting kan worden opgelegd, daar de richtlijn deze kwestie openlaat.

39.

Blijkens de verwijzingsbeslissing wonen beide verzoeksters in het hoofdgeding al jaren in Nederland en behoren zij tot de groep van „oude” langdurig ingezetenen, daar zij deze status hebben verkregen voordat de inburgeringsplicht feitelijk begon te worden toegepast. Volgens het Nederlandse recht geldt voor hen niettemin de verplichting tot het behalen van het inburgeringsexamen. ( 9 )

40.

In het verzoek om een prejudiciële beslissing uit de Nederlandse rechter twijfels over de mogelijkheid om een inburgeringsplicht op te leggen aan een persoon aan wie de status van langdurig ingezetene reeds is toegekend. Volgens de verwijzende rechter betekent de verkrijging van die status dat de betrokken persoon heeft voldaan aan het vereiste bewijs dat sterke banden zijn ontstaan met het ontvangende land, zoals dit is uitgedrukt in overweging 6 van richtlijn 2003/109, en dat zijn integratie derhalve voltooid is.

41.

Ik wil graag erop wijzen dat – zoals de verwijzende rechter terecht opmerkt – richtlijn 2003/109 berust op de gedachte dat na verloop van tijd de banden van de persoon die legaal en ononderbroken verblijft in een bepaald land, sterk worden en getuigen van de binding van de betrokken persoon met de samenleving. De richtlijn beoogt een bijzondere status toe te kennen aan onderdanen van derde landen die duurzaam in de lidstaten zijn gevestigd, omdat dit bijdraagt tot de bevordering van de economische en sociale samenhang in de Unie. ( 10 )

42.

Dit uitgangspunt sluit mijns inziens evenwel voor de lidstaten niet de mogelijkheid uit om integratiehandelingen ten aanzien van langdurig ingezetenen vast te stellen.

43.

Opgemerkt dient te worden dat richtlijn 2003/109 twee verschillende begrippen hanteert met betrekking tot integratiehandelingen. Artikel 5, lid 2, staat de toepassing van „integratievoorwaarden” ( 11 ) toe met het oog op de verkrijging van de status van langdurig ingezetene. Artikel 15, lid 3, van de richtlijn, dat betrekking heeft op het recht van een langdurig ingezetene op verblijf in een andere lidstaat, staat toe dat een ontvangende lidstaat „integratie[maatregelen]” treft ten aanzien van een persoon die de status van langdurig ingezetene heeft verworven in een andere lidstaat ( 12 ), tenzij hij reeds aan integratievoorwaarden heeft moeten voldoen om die status te verwerven in die andere lidstaat ( 13 ).

44.

Deze uitlegging wordt bevestigd door de ontstaansgeschiedenis van de aangehaalde bepaling. In de loop van de voorbereidende werkzaamheden van richtlijn 2003/109 hebben verschillende lidstaten in de Raad voorgesteld dat in artikel 15 de term „maatregelen” wordt vervangen door „voorwaarden”, maar dit voorstel is in de uiteindelijke tekst van de richtlijn niet aanvaard. ( 14 )

45.

Ook de bepalingen van richtlijn 2003/86 wijzen op de noodzaak om een onderscheid te maken tussen integratiemaatregelen en integratievoorwaarden. Artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/86 staat de lidstaten toe te eisen dat vreemdelingen die een verzoek hebben ingediend voor toegang tot het grondgebied in het kader van gezinshereniging, zich voegen naar integratie[maatregelen]. De wetgever heeft hier dezelfde formulering als in artikel 15, lid 3, van richtlijn 2003/109 gehanteerd. Zoals advocaat-generaal Mengozzi heeft opgemerkt na een onderzoek van de ontstaansgeschiedenis van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2003/109 en na vergelijking van de bepalingen van deze twee richtlijnen, heeft de wetgever bewust gebruikgemaakt van een begrip dat afwijkt van „integratievoorwaarden”, waaraan voldaan moet zijn om bepaalde rechten te verkrijgen. ( 15 )

46.

Het aangehaalde onderscheid is van groot belang voor de toepassing van richtlijn 2003/86. Wanneer het inburgeringsexamen wordt beschouwd als een absolute „voorwaarde” voor het recht op toegang van een gezinslid tot het grondgebied, wordt het wezen zelf van het recht op gezinshereniging ondermijnd. ( 16 )

47.

Dit onderscheid speelt ook een zeer belangrijke rol in het kader van richtlijn 2003/109: integratiemaatregelen die zijn vastgesteld jegens langdurig ingezetenen die recht hebben op verblijf in een andere lidstaat, mogen geen „voorwaarden” zijn, met andere woorden zij mogen rechtens of feitelijk geen instrument zijn voor selectie van personen of controle van immigratie. Anders zouden dergelijke integratiehandelingen het recht op vrij verkeer binnen de Unie, dat een wezenlijk onderdeel uitmaakt van de juridische status die voortvloeit uit richtlijn 2003/109, ondermijnen.

48.

Beide bovengenoemde wetgevingshandelingen bevatten dus een onderscheid tussen integratiehandelingen die zijn omschreven als voorwaarden voor de verkrijging of de uitoefening van bepaalde rechten en die welke zijn omschreven als maatregelen die uitsluitend het bevorderen van de integratie van personen beogen. ( 17 )

49.

Mijns inziens is het opleggen van integratiemaatregelen aan langdurig ingezetenen niet in strijd met de doelstellingen van richtlijn 2003/109, daar die maatregelen uitsluitend beogen de langdurig ingezetene aan te sporen om deel te nemen aan het economische en sociale leven van het land van verblijf.

50.

Dergelijke maatregelen lijken tevens toelaatbaar gelet op de systematiek van de richtlijn. Zoals ik reeds in herinnering heb gebracht, staat artikel 15, lid 3, van de richtlijn de lidstaten toe om – onder bepaalde specifieke voorwaarden – integratiemaatregelen vast te stellen jegens een persoon die de status van langdurig ingezetene heeft verkregen in een andere lidstaat. Niets wijst erop dat de vaststelling van vergelijkbare maatregelen jegens „binnenlandse” ingezetenen, die geen recht op verblijf in een andere lidstaat hebben uitgeoefend, in strijd is met de doelstellingen van de richtlijn.

51.

Verzoeksters in het hoofdgeding beroepen zich op het beginsel van gelijke behandeling van langdurig ingezetenen, waarbij zij wijzen op de omstandigheid dat de inburgeringsplicht noch aan Nederlandse staatsburgers noch aan andere Unieburgers werd opgelegd.

52.

Dit argument overtuigt mij niet, daar uit het oogpunt van de inburgeringsplicht de onderdanen van derde landen zich niet in een vergelijkbare situatie bevinden als de staatsburgers van de betrokken lidstaat en evenmin als andere Unieburgers.

53.

Deze conclusie geldt ook voor vreemdelingen die de status van langdurig ingezetene bezitten. Volgens artikel 11, lid 1, van de richtlijn genieten langdurig ingezetenen dezelfde behandeling als de eigen onderdanen op bepaalde in die bepaling genoemde gebieden (bijvoorbeeld met betrekking tot werk als werknemer of zelfstandige, onderwijs en beroepsopleiding, sociale zekerheid en toegang tot goederen en diensten). Het recht van langdurig ingezetenen op gelijke behandeling vindt dus hoofdzakelijk toepassing op de in artikel 11, lid 1, van richtlijn 2003/109 genoemde specifieke gebieden. ( 18 ) De ratio legis van deze bepaling komt tot uitdrukking in overweging 2 van de richtlijn, waarin wordt verwezen naar het „meer in overeenstemming brengen” van de status van langdurig ingezetene met die van de onderdanen van de lidstaten, maar niet naar de uniformisering van hun respectieve status.

54.

Mijns inziens lijdt het geen twijfel dat nationale bepalingen die een inburgeringsplicht vaststellen als voorwaarde voor het behoud van de status van langdurig ingezetene of voor de uitoefening van de daaraan verbonden rechten, in strijd zouden zijn met zowel artikel 9 van richtlijn 2003/109, dat de voorwaarden vaststelt voor de intrekking of het verlies van die status, als artikel 5, lid 2, van de richtlijn, dat verwijst naar de vaststelling van „integratievoorwaarden” uitsluitend als voorwaarde voor de verkrijging van die status.

55.

Het onderscheid tussen de inburgeringsplicht als integratiemaatregel dan wel als integratievoorwaarde is derhalve van doorslaggevend belang in de onderhavige zaak.

56.

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de nationale bepalingen die van toepassing zijn op de onderhavige zaak de verplichting tot het behalen van het inburgeringsexamen niet vaststellen als een expliciete „voorwaarde” om de status van langdurig ingezetene te genieten. De niet-nakoming van deze verplichting leidt niet tot het verlies van de status van langdurig ingezetene en evenmin tot een beperking van de uit die status voortvloeiende rechten. Zoals blijkt uit het dossier is de oplegging van een geldboete het enige negatieve gevolg volgens het nationale recht.

57.

Derhalve sluit ik niet uit dat de inburgeringsplicht als bedoeld in het Nederlandse recht kan worden beschouwd als een „integratiemaatregel” in de zin van richtlijn 2003/109.

58.

Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat richtlijn 2003/109, in het bijzonder artikel 5, lid 2, en artikel 11, lid 1, ervan, zich niet verzet tegen de vaststelling van integratiemaatregelen jegens onderdanen van derde landen die de status van langdurig ingezetene in de betrokken lidstaat hebben verkregen ( 19 ), voor zover deze maatregelen enkel beogen de integratie van de betrokken persoon te vergemakkelijken en niet op directe of indirecte wijze een voorwaarde vormen voor het behoud van die status of voor de uitoefening van de daaraan verbonden rechten.

59.

Met betrekking tot de tweede prejudiciële vraag wil ik erop wijzen dat het voor de toepassing van bovengenoemde uitlegging niet relevant is of de inburgeringsplicht werd opgelegd voordat de betrokken persoon de status van langdurig ingezetene heeft verkregen, dan wel later. Als de lidstaat deze verplichting niet heeft vastgesteld als een voorwaarde voor de verkrijging van de status van langdurig ingezetene, kan hij deze beslissing ook niet ongedaan maken door de invoering van een voorwaarde voor het behoud van die status of voor de uitoefening van de daaraan verbonden rechten jegens een persoon aan wie die status reeds is toegekend. Vanaf de verkrijging van de status van langdurig ingezetene dienen integratiehandelingen jegens een dergelijke persoon zich te beperken tot integratiemaatregelen. ( 20 )

60.

Thans dient te worden onderzocht in welke mate het Unierecht beperkingen kan stellen aan de vrijheid van de lidstaten om de inhoud van dergelijke integratiemaatregelen vast te stellen.

61.

Zoals ik reeds heb opgemerkt, staat richtlijn 2003/109 de lidstaten toe om een inburgeringsplicht op te leggen „overeenkomstig het nationaal recht” (artikel 5, lid 2, en artikel 15, lid 3), maar zij omvat geen aanwijzingen met betrekking tot de inhoud van dergelijke maatregelen en evenmin met betrekking tot de voorwaarden voor de toepassing ervan, hiervoor verwijzend naar het nationale recht.

62.

Welke criteria gelden dan voor de toetsing aan het Unierecht van nationale bepalingen die een inburgeringsplicht regelen?

63.

Voor de beantwoording van deze vraag dient te worden onderzocht of die bepalingen vallen binnen de werkingssfeer van het Unierecht. In het geval van een bevestigend antwoord dienen deze bepalingen te worden beoordeeld zowel uit het oogpunt van het verbod van schending van de doelstellingen of de doeltreffendheid van het Unierecht, als uit het oogpunt van de verplichting tot eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel en de grondrechten die worden beschermd door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).

64.

Ik wil erop wijzen dat richtlijn 2003/109 een nieuwe juridische status invoert jegens onderdanen van derde landen die op het grondgebied van de Unie verblijven, hetgeen vereist dat deze status op alomvattende wijze wordt geregeld.

65.

In deze context rechtvaardigt het betoog dat integratiehandelingen tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren, op zich geenszins de conclusie dat de lidstaten volledige vrijheid op dit gebied genieten. De uitoefening door de lidstaten van hun bevoegdheden, voor zover zij de door de rechtsorde van de Unie verleende en beschermde rechten aantast, is vatbaar voor toetsing aan het Unierecht. ( 21 )

66.

Met betrekking tot het bedrag van de leges voor de afgifte, op grond van richtlijn 2003/109, van verblijfstitels en ‑vergunningen, oordeelde het Hof dat, hoewel de lidstaten over een beoordelingsmarge beschikken bij de vaststelling van het bedrag van die leges, zij geen nationale regelingen mogen invoeren die de verwezenlijking van de door de richtlijn nagestreefde doelen in gevaar kunnen brengen en deze haar nuttig effect kunnen ontnemen. ( 22 )

67.

Ik twijfel er niet aan dat in een situatie waarin een lidstaat gebruikmaakt van de in richtlijn 2003/109 expliciet vervatte mogelijkheid, de betrokken nationale bepalingen binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen.

68.

Dit is het geval wanneer de nationale bepalingen „integratievoorwaarden” vaststellen voor de verkrijging van de status van langdurig ingezetene op grond van de bevoegdheid die expliciet is toegekend in artikel 5, lid 2, van richtlijn 2003/109. Hierbij dient ook rekening te worden gehouden met het feit dat de verkrijging van de status van langdurig ingezetene is onderworpen aan een door richtlijn 2003/109 geregelde specifieke procedure die op uitputtende wijze de voorwaarden voor de verkrijging van die status vaststelt. ( 23 )

69.

Tevens lijdt het geen twijfel dat nationale bepalingen die overeenkomstig artikel 15, lid 3, van richtlijn 2003/109 „integratiemaatregelen” vaststellen jegens een persoon die de status van langdurig ingezetene heeft verkregen in een andere lidstaat, binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen.

70.

Valt een nationale regeling als die in de onderhavige zaak, die een inburgeringsplicht oplegt aan „binnenlandse” langdurig ingezetenen, dit wil zeggen personen die geen recht op verblijf in een andere lidstaat hebben uitgeoefend, tevens binnen de werkingssfeer van het Unierecht?

71.

Naar mijn mening moet deze vraag bevestigend worden beantwoord.

72.

De status van langdurig ingezetene vloeit uitsluitend voort uit het Unierecht. In die context is het onderscheid tussen „gemigreerde” en „binnenlandse” langdurig ingezetenen, dit wil zeggen degenen die het recht op vrij verkeer binnen de Unie hebben uitgeoefend en degenen die dit niet hebben gedaan, niet relevant voor de vaststelling van de werkingssfeer van het Unierecht. Zelfs wanneer een langdurig ingezetene geen gebruik maakt van het recht op verblijf in een andere lidstaat, hebben we niet te maken met een zuiver binnenlandse situatie.

73.

Ik ben derhalve van mening dat nationale bepalingen die een inburgeringsplicht opleggen aan personen die de status van langdurig ingezetene bezitten, binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, ongeacht of de persoon het recht op verblijf in een andere lidstaat heeft uitgeoefend.

74.

Deze oplossing is tevens van belang voor de vaststelling van de grenzen van de toepassing van het Unierecht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest. ( 24 ) Deze bepaling van het Handvest is gebaseerd op de rechtspraak van het Hof, volgens welke de in de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten toepassing kunnen vinden in alle situaties die door het Unierecht worden beheerst. ( 25 )

75.

Deze vaststelling omvat ongetwijfeld de situatie waarin een lidstaat verwijst naar een mogelijkheid van implementatie waarin de richtlijn uitdrukkelijk voorziet of die voortvloeit uit het systeem zelf van de richtlijn, zoals het geval is in casu.

76.

Het is hierbij van weinig belang dat de bepalingen van richtlijn 2003/109 met betrekking tot de integratievoorwaarden en ‑maatregelen verwijzen naar het nationale recht. Het Hof had reeds de gelegenheid om te oordelen dat de lidstaten bij het bepalen van de draagwijdte van het recht van langdurig ingezetenen op maatregelen op gebied van sociale bijstand in de zin van artikel 11, lid 1, onder d), en lid 4, van richtlijn 2003/109 en van de draagwijdte van de belangrijkste prestaties, de door het Handvest beschermde grondrechten dienen te eerbiedigen, ondanks het feit dat bovengenoemde bepaling van de richtlijn een verwijzing naar het nationale recht bevat. ( 26 )

77.

Ik herinner eraan dat het Hof reeds een beoordeling heeft verricht van nationale bepalingen die integratiemaatregelen vaststellen in het geval van toegang tot het land op grond van het recht op gezinshereniging. Het Hof heeft onderzocht of deze maatregelen rechtvaardiging vinden in een dwingende reden van algemeen belang en of zij evenredig zijn. ( 27 ) Het is juist dat deze analyse de vrijheid van vestiging die in het kader van de associatieovereenkomst met Turkije is toegekend, als invalshoek had, maar de toepassing van vergelijkbare criteria bij de beoordeling van integratiemaatregelen dient geen controverse uit te lokken, ook wanneer zij worden vastgesteld op een gebied dat wordt geregeld door richtlijnen van de Unie inzake het immigratiebeleid.

78.

Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat nationale bepalingen die integratiemaatregelen opleggen aan een langdurig ingezetene, binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, ook in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest.

79.

Zoals ik reeds in herinnering heb gebracht, lijkt het gerechtvaardigd te stellen dat het Unierecht de lidstaten handelingsvrijheid toekent, daar artikel 79, lid 4, VWEU de bevoegdheid van de Unie tot harmonisatie van het recht op het gebied van integratie uitsluit.

80.

De lidstaten mogen die handelingsvrijheid evenwel niet zo gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel of het nuttig effect van die richtlijn. ( 28 ) Nationale bepalingen die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, dienen ook in overeenstemming te zijn met het evenredigheidsbeginsel: de inburgeringsplicht dient geschikt te zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en mag niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is. ( 29 )

81.

Wanneer het gaat om langdurig ingezetenen mag de inburgeringsplicht de uitoefening van de aan die status verbonden rechten niet buitensporig moeilijk maken. Deze verplichting mag geen belemmering vormen voor de uitoefening van het recht op arbeid en ondernemerschap, onderwijs en beroepsopleiding. Een belangrijk punt hierbij is de toegang tot avondcursussen, waarbij ook rekening dient te worden gehouden met de kosten van de opleiding en de toegang tot een regeling inzake materiële steun. ( 30 ) Ik herinner eraan dat het Hof heeft geoordeeld dat leges die aanzienlijke financiële gevolgen hebben voor de onderdanen van derde landen die voldoen aan de bij richtlijn 2003/109 vastgestelde voorwaarden voor toekenning van verblijfsvergunningen, die onderdanen de mogelijkheid zouden kunnen ontnemen om de hun bij die richtlijn verleende rechten te doen gelden, hetgeen het doel ervan zou ondermijnen. ( 31 )

82.

Na de beoordeling of de vereisten die op het gebied van integratie aan langdurig ingezetenen zijn opgelegd op zichzelf onevenredig zijn, dienen deze ook te worden vergeleken met de vereisten die gelden voor de verwerving van het staatsburgerschap door naturalisatie. De vereisten die gelden voor langdurig ingezetenen dienen lager te zijn – en in elk geval mogen zij niet hoger zijn – dan die welke zijn gesteld voor de verwerving van het staatsburgerschap. ( 32 )

83.

De toegepaste maatregelen dienen in overeenstemming te zijn met de door het Handvest beschermde grondrechten, en in het bijzonder dient rekening te worden gehouden met het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven (artikel 7 van het Handvest), de vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst (artikel 10 van het Handvest), het discriminatieverbod (artikel 21 van het Handvest) ( 33 ), de rechten van het kind (artikel 24 van het Handvest), de rechten van ouderen (artikel 25 van het Handvest) en van personen met een handicap (artikel 26 van het Handvest).

84.

Hoewel het aan de nationale rechter staat om de nationale bepalingen te toetsen aan bovengenoemde beginselen, kan het Hof uitleggingsgegevens verstrekken die noodzakelijk zijn voor het verrichten van die toetsing.

85.

Bij die toetsing dient in de eerste plaats in aanmerking te worden genomen of de nationale bepalingen integratievoorwaarden dan wel integratiemaatregelen in de zin van richtlijn 2003/109 zijn. Hoewel noch richtlijn 2003/86 noch richtlijn 2003/109 duidelijke aanwijzingen op dit punt bevat, is het duidelijk dat „integratiemaatregelen” als minder zwaar moeten worden aangemerkt dan „integratievoorwaarden”. ( 34 )

86.

Integratiemaatregelen – in tegenstelling tot integratievoorwaarden – beogen uitsluitend de deelname van de betrokken persoon aan het economische en sociale leven van het betreffende land te vergemakkelijken, en mogen onder geen beding een instrument zijn voor de selectie van immigranten of controle van immigratie. ( 35 )

87.

Welke functie vervult in deze context de verplichting tot het behalen van het inburgeringsexamen?

88.

Het examen is een manier om het kennisniveau van de betrokken persoon te beoordelen. Het voert een drempel in die het mogelijk maakt de personen te kwalificeren die voldoen aan de gestelde vereisten, in de veronderstelling dat bepaalde personen niet voldoen aan die vereisten. Wanneer het examen wordt georganiseerd door een staat, vormt het ongetwijfeld een instrument voor selectie dat is gebaseerd op door de administratie vastgestelde criteria.

89.

Ik zie evenwel niet in welk opzicht de invoering van een verplicht examen over de taal of de kennis van de samenleving kan bijdragen tot het doel dat wordt nagestreefd door de integratiemaatregelen, te weten de deelname van de betrokken persoon aan de samenleving te vergemakkelijken. Dit geldt vooral voor een persoon die reeds lange tijd legaal in het betrokken land verblijft en op grond daarvan de status van langdurig ingezetene bezit, en die los van zijn talenkennis of van zijn kennis van de betrokken samenleving reeds een stevig sociaal netwerk heeft uitgebouwd.

90.

De invoering jegens een dergelijke persoon van de verplichting tot het behalen van een inburgeringsexamen binnen een bepaalde termijn zou het wezen zelf van de integratiemaatregelen ondermijnen, die handelingen dienen te zijn die de socialisatie in de betrokken samenleving ondersteunen, en geen kwalificatievoorwaarden voor het verblijf in het betrokken land mogen vaststellen.

91.

De verplichting tot het behalen van het examen is te meer een ongeschikt middel jegens personen met de status van langdurig ingezetene, daar – zoals dit het resultaat van het in de verwijzingsbeslissing beschreven Nederlandse systeem lijkt te zijn ( 36 ) – dit examen het enige criterium vormt om de mate van integratie van de betrokken persoon aan te tonen.

92.

Personen die sinds langere tijd wonen in een bepaalde omgeving, hebben ongetwijfeld een netwerk van integratiebanden – die verband houden met het huwelijk of het gezin, het buurtleven, het uitgeoefende beroep, de hobby’s en de activiteiten van niet-gouvernementele organisaties. Een integratiemaatregel die geen individuele beoordeling van dergelijke feitelijke omstandigheden toestaat, door uitsluitend het resultaat van het inburgeringsexamen te erkennen, is onevenredig gelet op het doel, de verdere integratie van de betrokken persoon in de samenleving te vergemakkelijken.

93.

De mogelijkheid om een inburgeringsexamen toe te passen als een maatregel die beoogt de integratie van immigranten te vergemakkelijken, lijkt niet in overeenstemming te zijn met de uitgangspunten van de gemeenschappelijke basisbeginselen voor het beleid inzake de integratie van immigranten, die de Raad in 2004 heeft vastgesteld en die zijn bevestigd door het zogenaamde programma van Stockholm. ( 37 )

94.

De gemeenschappelijke beginselen beschrijven integratie als een dynamisch tweerichtingsproces, waarbij interactie, een frequente omgang tussen immigranten en burgers van de betrokken lidstaat en de bevordering van interculturele dialoog centraal staan. In dit document wordt gesteld dat basiskennis van de taal, de geschiedenis en de instellingen van de gastsamenleving onontbeerlijk is voor integratie, en dat het voor een succesvolle integratie essentieel is dat immigranten in staat worden gesteld deze kennis te verwerven. De verschillende maatregelen die hiertoe worden aanbevolen op nationaal niveau en op het niveau van de Unie omvatten evenwel geen inburgeringsexamens of –tests. ( 38 )

95.

Dit betekent mijns inziens niet dat integratiemaatregelen geen enkele verplichting jegens langdurig ingezetenen mogen vaststellen. Die verplichtingen mogen evenwel niet impliceren dat een vooraf vastgesteld niveau van kennis van de samenleving of taalkundige vaardigheden via een examen of kwalificatietest moeten worden aangetoond. ( 39 )

96.

Ik zou erop willen wijzen dat een soortgelijk standpunt – volgens hetwelk integratiemaatregelen geen resultaatsverbintenissen zoals de verplichting tot het behalen van een examen mogen omvatten – werd ingenomen in de rechtsleer ter zake. ( 40 )

97.

Gelet op het voorgaande mogen „integratiemaatregelen” in de zin van richtlijn 2003/109 – anders dan „integratievoorwaarden” – mijns inziens geen verplichting tot het behalen van een inburgeringsexamen omvatten.

98.

De vraag van de verwijzende rechter dient afzonderlijk te worden beoordeeld voor zover deze betrekking heeft op de mogelijkheid om een sanctie op te leggen bij niet-nakoming van de inburgeringsplicht.

99.

Mijns inziens is dit een hypothetische vraag, daar zowel uit de verwijzingsbeslissing als uit de opmerkingen van de deelnemers aan de procedure blijkt dat aan geen enkele van de verzoekende partijen een geldboete is opgelegd.

100.

Aangezien deze kwestie in de loop van de procedure in discussie werd gebracht en de standpunten overigens duidelijk uiteenliepen ( 41 ), wil ik toch een aantal opmerkingen ter zake formuleren.

101.

Een sanctie benadrukt het dwingende karakter van integratiehandelingen en de rol ervan als controle-instrument van de administratie, waarbij de grens tussen integratievoorwaarde en integratiemaatregel vervaagt. De mogelijkheid van het opleggen van een sanctie impliceert een aanzienlijke inmenging van de staat in de situatie van personen die de door het Unierecht beschermde status van langdurig ingezetene bezitten.

102.

Het opleggen van sancties aan langdurig ingezetenen teneinde hen te dwingen deel te nemen aan integratiehandelingen, lijkt moeilijk te rechtvaardigen in het licht van richtlijn 2003/109.

103.

De enige ontegenzeglijk toelaatbare vorm van financiële druk in bovengenoemde situatie is het bevel tot terugbetaling van de kosten die zijn gemaakt wegens de organisatie van de integratiehandelingen, wanneer de betrokken persoon zonder opgave van reden heeft afgezien van deelname aan integratiehandelingen.

104.

Niettemin sluit ik – anders dan het gevolg lijkt te zijn van het standpunt van de Commissie in de onderhavige zaak – niet tevens de mogelijkheid uit dat een sanctie in de vorm van een geldboete wordt opgelegd aan een persoon die zich halsstarrig onttrekt aan de op hem rustende verplichting in de context van integratiemaatregelen. De straf moet evenwel in verhouding staan tot de inbreuk, waarbij tevens in aanmerking moet worden genomen om welke redenen die handeling als ongewenst wordt beschouwd. ( 42 ) Bij de bepaling van het bedrag van de geldboete moet ook voor ogen worden gehouden dat de financiële status van immigranten doorgaans lager is dan het gemiddelde in het betrokken land. De toepassing van een sanctie dient in de tijd en in het geval van repetitieve handelingen te worden beperkt. Ook dient te worden nagegaan of de desbetreffende financiële sanctie een repressief karakter heeft, hetgeen zou wijzen op de noodzaak tot inachtneming van artikel 49, lid 3, van het Handvest, dat onevenredig strenge straffen voor strafbare feiten verbiedt. ( 43 )

105.

Deze aanwijzingen lijken relevant te zijn in de onderhavige zaak, daar – zoals blijkt uit de opmerkingen van de Nederlandse regering ter terechtzitting – de maximale geldboete wegens niet-nakoming van de inburgeringsplicht in Nederland is vastgesteld op een aanzienlijk bedrag, te weten 1000 EUR, en in het geval dat het examen niet wordt behaald binnen een nieuwe termijn kan deze boete opnieuw worden opgelegd, zonder enige beperking wat de cumulatie van sancties betreft in het geval van „recidive”. Wanneer de geldboete zo hoog is en de toepassing ervan onbeperkt is in het geval van opeenvolgende gevallen van niet-nakoming van de inburgeringsplicht, dient tevens te worden nagegaan of voor bepaalde personen de dreiging van de sanctie geen grond is om het grondgebied van de betrokken lidstaat te verlaten, hetgeen duidelijk de uit richtlijn 2003/109 voortvloeiende status van langdurig ingezetene zou ondermijnen.

106.

Bovengenoemde overwegingen pleiten ervoor te oordelen dat de in het Nederlandse recht vastgestelde sanctie in de vorm van een geldboete in het geval van niet-nakoming van de inburgeringsplicht, onevenredig is, gelet op zowel het bedrag als de toepassingsvoorwaarden ervan.

107.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de door de Centrale Raad van Beroep gestelde vragen te beantwoorden als volgt: