61989J0057

++++

Milieu - Behoud van vogelstand - Richtlijn 79/409/EEG - Afbakening van speciale beschermingszones - Beoordelingsbevoegdheid van Lid-Staten - Wijziging - Vereiste van een algemeen belang van hogere orde dan de milieubelangen - Uitsluiting van economische en recreatieve belangen

( Richtlijn 79/409/EEG van de Raad, art . 2 en 4, leden 1 en 4 )

De Lid-Staten beschikken stellig over een zekere beoordelingsmarge, wanneer zij overeenkomstig artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/409/EEG inzake het behoud van de vogelstand de meest geschikte gebieden moeten kiezen die voor aanwijzing als speciale beschermingszones in aanmerking komen . Daarentegen kunnen zij niet over dezelfde beoordelingsmarge beschikken in geval van wijziging of verkleining van de oppervlakte van dergelijke zones, waarin de meest geschikte leefomstandigheden voor de in bijlage I genoemde soorten aanwezig zijn, en zich aldus eenzijdig onttrekken aan de verplichtingen van artikel 4, lid 4, van de richtlijn .

De Lid-Staten mogen de oppervlakte van speciale beschermingszones slechts verkleinen wegens buitengewone redenen verband houdende met een algemeen belang van hogere orde dan het door de richtlijn nagestreefde milieubelang . De in artikel 2 genoemde economische en recreatieve belangen kunnen in dit verband niet in aanmerking komen, daar deze bepaling geen zelfstandige afwijking van de door de richtlijn ingevoerde beschermingsregeling vormt .

In zaak C-57/89,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door I . Pernice, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij G . Berardis, lid van de juridische dienst van de Commissie, Centre Wagner, Kirchberg,

verzoekster,

tegen

Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door E . Roeder, Regierungsdirektor bij het Bondsministerie van Economische Zaken, als gemachtigde, bijgestaan door G . Leibrock, Regierungsrat bij het Bondsministerie van Economische Zaken, J . Sedemund, advocaat te Keulen, en A . Bleckmann, hoogleraar aan de juridische faculteit van de Westfaelische Wilhelms-Universitaet Muenster, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter ambassade van de Bondsrepubliek Duitsland, avenue Emile Reuter, 20-22,

verweerster,

ondersteund door

Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door S . J . Hay, Treasury Solicitor' s Department, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Britse ambassade, boulevard Roosevelt 14,

interveniënt,

betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen, dat de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen doordat zij in strijd met artikel 4 van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, in een speciale beschermingszone tot bepaalde bouwmaatregelen heeft besloten of deze maatregelen heeft uitgevoerd, die het leefgebied van beschermde vogels verslechteren,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE,

samengesteld als volgt : O . Due, president, G . F . Mancini, T . F . O' Higgins, G . C . Rodríguez Iglesias en M . Díez de Velasco, kamerpresidenten, Sir Gordon Slynn, C . N . Kakouris, R . Joliet, F . A . Schockweiler, F . Grévisse en M . Zuleeg, rechters,

advocaat-generaal : W . Van Gerven,

griffier : H . A . Ruehl, hoofdadministrateur,

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de partijen in hun pleidooien ter terechtzitting van 16 oktober 1990, waar de Bondsrepubliek Duitsland werd vertegenwoordigd door A . Bleckmann en M . Montag, advocaat, en het Verenigd Koninkrijk door G . Barling, barrister,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 5 december 1990,

het navolgende

Arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 28 februari 1989, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EEG-Verdrag het Hof verzocht vast te stellen, dat de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen doordat zij in strijd met artikel 4 van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand ( PB 1979, L 103, blz . 1, hierna : de richtlijn ) in een speciale beschermingszone tot bepaalde bouwmaatregelen heeft besloten of deze maatregelen heeft uitgevoerd, die het leefgebied van beschermde vogels verslechteren .

2 Artikel 4 van de richtlijn luidt als volgt :

"1 ) Voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten worden speciale beschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten .

(...)

De Lid-Staten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee - en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven .

4 ) De Lid-Staten nemen passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn . Ook buiten deze beschermingszones zetten de Lid-Staten zich in om vervuiling en verslechtering van de woongebieden te voorkomen ."

3 Aanvankelijk was het beroep gebaseerd op twee grieven; de eerste betrof de bagger - en opspuitingswerkzaamheden in de Rysumer Nacken en de tweede de indijkingswerkzaamheden in de Leybucht .

4 Wat de eerste grief betreft, heeft de Commissie ter terechtzitting akte ervan genomen, dat de Rysumer Nacken geen deel uitmaakt van het bij de verordening van de deelstaat Niedersaksen van 13 december 1985 ingestelde nationale park "Niedersaechsisches Wattenmeer" en dat de Rysumer Nacken derhalve niet als speciale beschermingszone is aangewezen . Nochtans vordert de Commissie, dat verweerster met betrekking tot dit punt in de kosten wordt verwezen, daar dit argument voor het eerst in dupliek is opgeworpen .

5 De Duitse regering brengt hiertegen in, dat de Commissie reeds voordat zij het onderhavige beroep bij het Hof instelde, in het bezit was van alle gegevens over de juridische status van de Rysumer Nacken, in het bijzonder van de kaarten met het verloop van de grenzen van het nationale park . Blijkens deze kaarten was de Rysumer Nacken niet aangewezen als speciale beschermingszone . Naar de mening van de Duitse regering vormt het in dupliek gestelde dan ook geen nieuw argument .

6 Dienaangaande moet worden vastgesteld, dat de gegevens over de oppervlakte van de beschermde gebieden in het "Wattenmeer" door de Duitse regering zijn verstrekt in de overeenkomstig artikel 4, lid 3, van de richtlijn gedane kennisgeving van 6 september 1988 . Ten tijde van de indiening van haar verzoekschrift had de Commissie met name de beschikking over de bij voormelde verordening gevoegde kaarten waarop de grenzen van het beschermde gebied staan aangegeven . Uit deze gegevens blijkt, dat de Rysumer Nacken geen deel uitmaakt van de als speciale beschermingszone aangewezen gebieden . De intrekking van dit onderdeel van het beroep werd derhalve niet door de houding van de Duitse regering gerechtvaardigd, zodat de Commissie de desbetreffende kosten dient te dragen .

7 Met betrekking tot de indijkingswerkzaamheden in de Leybucht betoogt de Commissie, dat deze maatregelen de krachtens artikel 4, lid 1, juncto bijlage I van de richtlijn onder speciale bescherming geplaatste vorgelsoorten storen en hun tot een speciale beschermingszone verklaarde leefgebied verslechteren . Artikel 4, lid 4, eerste zin, van de richtlijn vereist het nemen van positieve maatregelen die iedere verslechtering of vervuiling van deze woongebieden bij het beheer van een speciale beschermingszone uitsluiten .

8 De Commissie acht kustbeschermingsmaatregelen zoals de versterking van een dijk weliswaar toelaatbaar in geval van gevaar voor mensenlevens, doch alleen indien de door de vereiste ingrepen veroorzaakte verslechtering van de betrokken speciale beschermingszone tot het absoluut onvermijdelijke minimum beperkt blijft .

9 Aan deze voorwaarden is volgens de Commissie niet voldaan . De bouwwerkzaamheden in de Leybucht alsook de resultaten ervan leiden tot een verslechtering van de leefomstandigheden van de beschermde vogels en tot het verdwijnen van ecologische waardevolle gebieden, met als gevolg een teruggang van de populaties van enkele in bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten, met name de kluut .

10 De Duitse regering wijst erop, dat volgens de overeenkomstig artikel 4, lid 3, van de richtlijn aan de Commissie gezonden gegevens het nieuwe dijktracé in de Leybucht alsmede de aan de landzijde ervan gelegen gebieden buiten de speciale beschermingszone vallen . De grenzen van dit gebied zijn in de verordening betreffende de instelling van het nationale park zo vastgesteld, dat de beschermingszone slechts tot de dijkvoet reikt, zoals die na voltooiing van de betrokken werkzaamheden zal lopen .

11 Volgens de Duitse regering dienen de genomen maatregelen uitsluitend ter beveiliging van de dijk . Bij het ontwerp van het betrokken project hebben de bevoegde autoriteiten met alle belangen van de vogelbescherming rekening gehouden en deze afgewogen tegen de vereisten van de kustbescherming . Het nieuwe dijktracé en de door de werkzaamheden veroorzaakte tijdelijke verstoringen vormen de kleinst mogelijke ingreep voor de vogelwereld in de Leybucht . De Duitse regering wijst er verder nog op, dat de Commissie geen enkel bewijs heeft overgelegd waaruit zou blijken, dat de bescherming van deze vogels door de omstreden maatregelen ernstig wordt geschaad .

12 Met betrekking tot de uitlegging van artikel 4, lid 4, van de richtlijn stelt de Duitse regering, dat deze bepaling dwingt tot een afweging van de verschillende algemene belangen die bij het beheer van een speciale beschermingszone in het geding kunnen komen; de Lid-Staten dienen op dit terrein derhalve over een ruime beoordelingsmarge te beschikken .

13 Naar de mening van de Britse regering heeft de Commissie niet aangetoond, dat het betrokken project een wezenlijke invloed heeft in de zin van artikel 4, lid 4, eerste zin, van de richtlijn . Volgens dit criterium moet de verslechtering van een speciale beschermingszone van dien aard zijn, dat het voortbestaan of de voortplanting van beschermde vogelsoorten in hun verspreidingsgebied wordt bedreigd . Haars inziens zijn de door de Commissie naar voren gebrachte gegevens onvoldoende om te kunnen zeggen, dat de in de Leybucht uitgevoerde werkzaamheden tot een dergelijke verslechtering leiden .

14 De Britse regering wijst op het belang van het door verweerster overgelegde bewijsmateriaal; er blijkt uit, dat de werkzaamheden de ecologische omstandigheden in de Leybucht aanmerkelijk zullen verbeteren . Haars inziens is het geoorloofd om bij de beoordeling, of een bepaald project tot een verslechtering van een speciale beschermingszone zal leiden die van wezenlijke invloed is, in aanmerking te nemen, of aan de werkzaamheden niet tegelijkertijd compenserende ecologische verbeteringen zijn verbonden .

15 Zij meent voorts, dat in het kader van artikel 4, lid 4, van de richtlijn rekening kan worden gehouden met andere gewichtige algemene belangen, met inbegrip van de in artikel 2 van de richtlijn genoemde . De Lid-Staten moeten rekening kunnen houden met de belangen van de burgers die in een gebied wonen waarin zich een speciale beschermingszone bevindt .

16 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van de zaak, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .

17 Wat de grenzen van de in geding zijnde speciale beschermingszone betreft, zij erop gewezen, dat de geografische ligging van de Leybucht is beschreven in de verordening betreffende de instelling van het nationale park en op de daarbij gevoegde kaarten . Weliswaar bevat de kaart van dit gebied een verwijzing naar het ruimtelijke ordeningsplan, doch dit neemt niet weg, dat het besluit waarbij dit gebied als speciale beschermingszone is aangewezen, een nauwkeurige territoriale grens vastlegt, te weten het tracé van de huidige dijk . Verplaatsing van deze dijk zeewaarts in het kader van het kustbeschermingsplan leidt dan ook tot een verkleining van het beschermde gebied .

18 Om dit geschil te kunnen oplossen, moeten bijgevolg een aantal principiële vragen worden beantwoord over de verplichtingen die artikel 4, lid 4, van de richtlijn voor de Lid-Staten meebrengt op het punt van het beheer van speciale beschermingszones . Zo moet worden uitgemaakt, of, en zo ja onder welke voorwaarden, de Lid-Staten de oppervlakte van een speciale beschermingszone mogen reduceren, en onder welke omstandigheden andere belangen kunnen worden meegewogen .

19 Wat de bevoegdheden van de Lid-Staten betreft, om op deze wijze terug te komen van een besluit tot aanwijzing als speciale beschermingszone, moet worden vastgesteld, dat in de richtlijn niet uitdrukkelijk is voorzien in het geval van een verkleining van een beschermd gebied .

20 De Lid-Staten beschikken stellig over een zekere beoordelingsmarge, wanneer zij overeenkomstig artikel 4, lid 1, van de richtlijn de meest geschikte gebieden moeten kiezen die voor aanwijzing als speciale beschermingszones in aanmerking komen . Daarentegen kunnen zij niet over dezelfde beoordelingsmarge beschikken in het kader van artikel 4, lid 4, van de richtlijn, wanneer zij de oppervlakte van dergelijke zones wijzigen of verkleinen, aangezien zij in hun desbetreffende verklaringen zelf hebben erkend, dat in deze zones de meest geschikte leefomstandigheden voor de in bijlage I bij de richtlijn genoemde soorten aanwezig zijn . Indien dit anders zou zijn, konden de Lid-Staten zich eenzijdig onttrekken aan de verplichtingen die artikel 4, lid 4, hun oplegt met betrekking tot de speciale beschermingszones .

21 Deze interpretatie van laatstgenoemde bepaling wordt bevestigd door de negende overweging van de considerans van de richtlijn, waaruit blijkt van het bijzondere belang dat wordt gehecht aan speciale beschermingsmaatregelen voor de leefgebieden van de in bijlage I genoemde vogelsoorten ten einde hun voortbestaan en voortplanting in hun verspreidingsgebied veilig te stellen . Daaruit volgt, dat de Lid-Staten de oppervlakte van een speciale beschermingszone slechts mogen verkleinen, indien daarvoor buitengewone redenen bestaan .

22 Deze redenen dienen verband te houden met een algemeen belang van hogere orde dan het door de richtlijn nagestreefde belang op milieugebied . De in artikel 2 van de richtlijn genoemde economische en recreatieve belangen kunnen in dit verband niet in aanmerking komen . Zoals het Hof immers reeds in de arresten van 8 juli 1987 ( zaak 247/85, Commissie/België, en zaak 262/85, Commissie/Italië, Jurispr . 1987, blz . 3029 resp . 3073 ) besliste, vormt deze bepaling geen zelfstandige afwijking van de door de richtlijn ingevoerde beschermingsregeling .

23 Met betrekking tot de in casu aangevoerde reden moet worden vastgesteld, dat het gevaar voor overstromingen en de bescherming van de kust voldoende ernstige motieven vormen om de indijkings - en kustversterkingswerkzaamheden te kunnen rechtvaardigen, zolang deze maatregelen tot het absoluut noodzakelijke en tot de kleinst mogelijke inkrimping van de speciale beschermingszone beperkt blijven .

24 Wat het Leyhoerngebied betreft, een onderdeel van het project, is het dijktracé echter niet alleen bepaald door overwegingen van kustbeveiliging, doch ook door de wens om de toegang tot de haven van Greetsiel veilig te stellen voor de vissersvaartuigen van deze plaats . Gelet op de hiervóór ontwikkelde beginselen voor de uitlegging van artikel 4, lid 4, van de richtlijn is het in aanmerking nemen van een dergelijk belang in beginsel onverenigbaar met de eisen die deze bepaling stelt .

25 Aan dit onderdeel van het project zijn echter tegelijkertijd concrete positieve gevolgen verbonden voor de woongebieden van de vogels . De twee waterwegen die de Leybucht doorkruisen, worden immers afgesloten, waardoor in dit gebied absolute rust zal ontstaan . Bovendien voorziet het goedkeuringsbesluit van het plan in een strikte beschermingsregeling voor het Leyhoerngebied . De dijk die tot nog toe de Hauener Hooge beschermde, zal worden geopend, zodat een uitgestrekt gebied weer aan de beweging van de getijden wordt blootgesteld, waardoor ecologisch waardevolle kwelders kunnen ontstaan .

26 De wens om het voortbestaan van de vissershaven van Greetsiel veilig te stellen, mocht derhalve in de besluitvorming over het tracé van de nieuwe dijk worden betrokken, doch enkel alleen vanwege het bestaan van voormelde ecologische compensaties .

27 Ten slotte moet erop worden gewezen, dat de hinder die de bouwwerkzaamheden zelf veroorzaken, niet verder gaat dan voor de uitvoering ervan nodig is . De gegevens over het aantal kluten in deze sector van het Wattenmeer geven bovendien tot nu toe geen wezenlijke verandering te zien in de ontwikkeling van de populatie van deze soort in de zin van artikel 4, lid 4, van de richtlijn . Voor het overige heeft de Commissie geen andere gegevens over de ontwikkeling van de populaties van beschermde vogelsoorten overgelegd .

28 Uit het voorgaande volgt, dat het beroep moet worden verworpen .

Kosten

29 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering dient de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen . Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen, daaronder begrepen de kosten van interveniënt en de op het kort geding gevallen kosten .

HET HOF VAN JUSTITIE,

rechtdoende :

1 ) Verwerpt het beroep .

2 ) Verwijst de Commissie in de kosten van de procedure, daaronder begrepen de kosten van interveniënt en de op het kort geding gevallen kosten .