1.   INLEIDING

1.1.   Beleidscontext

In de Europese Green Deal en de strategie voor duurzame en slimme mobiliteit (1) krijgt het spoor een centrale rol toebedeeld in de inspanningen om het vervoerssysteem van de EU koolstofvrij te maken. Volgens de mijlpalen van de strategie zal het goederenverkeer per spoor verdubbelen en het hogesnelheidsspoorverkeer verdriedubbelen tegen 2050 ten opzichte van 2015.

Het actieplan van de Commissie om het langeafstandspassagiersvervoer per spoor (2) te bevorderen, bevat concrete maatregelen om deze ambitieuze doelstellingen te verwezenlijken en grensoverschrijdend vervoer per spoor aantrekkelijker te maken voor reizen over lange afstand in de EU. Het leveren van de nodige infrastructuurcapaciteit voor deze groei is een uitdaging die investeringen, een volledige en tijdige uitvoering van de herziene TEN-T-verordening (3) en een optimaal gebruik van het bestaande netwerk vereist.

De EU zet zich in voor het ontwikkelen van een coherente, efficiënte, multimodale en hoogwaardige vervoersinfrastructuur in de hele EU. De vaste infrastructuurkosten van het spoor zijn hoog in vergelijking met andere vervoerswijzen (4) en adequate financiering is cruciaal om de nodige niveaus van veiligheid, betrouwbaarheid, capaciteitsvoorziening en interoperabiliteit van het spoorwegnet te waarborgen.

1.2.   Spoortoegangsrechten: rol en verwijzingen naar wetgeving

Spoortoegangsrechten (track access charges — TAC’s) zijn de vergoedingen die spoorwegondernemingen moeten betalen voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur. Zij vormen een belangrijke bron van inkomsten voor spoorweginfrastructuurbeheerders en vormen, samen met rechtstreekse bijdragen van de staat, een belangrijk onderdeel van de financiering van het netwerk.

Spoortoegangsrechten zijn ook een instrument om de vraag van spoorwegondernemingen naar specifieke soorten capaciteit te sturen. Zij vormen een belangrijk onderdeel van de operationele kosten van de spoorwegondernemingen en zijn dus van invloed op de prijs van spoorwegdiensten voor eindgebruikers en dus op de voorwaarden waaronder de spoorwegondernemingen onderling en met andere vervoerswijzen concurreren. De hoogte van de spoortoegangsrechten is van invloed op het besluit van spoorwegondernemingen om al dan niet vervoersdiensten aan te bieden, en hoge spoortoegangsrechten kunnen een belemmering vormen voor nieuwe toetreders tot de markt (5).

Spoortoegangsrechten zijn geregeld bij Richtlijn 2012/34/EU (de richtlijn) (6) en Uitvoeringsverordening (EU) 2015/909 van de Commissie (de uitvoeringsverordening) (7).

In de richtlijn worden de beginselen voor de heffing van de rechten vastgesteld. In artikel 31, lid 1, wordt voorgeschreven dat spoorwegondernemingen rechten betalen voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur. In artikel 31, lid 3, is bepaald dat voor het minimumtoegangspakket (8) voor de spoorweginfrastructuur (en voor de toegang tot infrastructuur die dienstvoorzieningen verbindt) een heffing wordt vastgesteld die gelijk is aan “de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien”. In artikel 31, lid 5, wordt de wijziging van deze infrastructuurheffingen toegestaan om rekening te houden met de kosten van milieueffecten van de treinexploitatie. In artikel 31, lid 4, wordt hieraan toegevoegd dat deze infrastructuurheffingen een aanvullende heffing kunnen omvatten voor het capaciteitsgebrek tijdens periodes van overbelasting.

In artikel 32 van de richtlijn wordt voorts bepaald dat, bij wijze van uitzondering op deze regel, extra heffingen kunnen worden toegepast om de door de infrastructuurbeheerder gemaakte kosten volledig te dekken. Het toepassen van extra heffingen is echter aan verschillende voorwaarden onderworpen.

De spoortoegangsrechten kunnen derhalve drie hoofdcomponenten hebben:

—	de verplichte heffingen ter dekking van de directe treinexploitatiekosten van infrastructuurbeheerders (marginale kosten);

—	facultatieve extra heffingen;

—	facultatieve onderdelen zoals schaarsteheffingen (congestieheffingen (9)) en milieucoëfficiënten.

Deze richtsnoeren hebben betrekking op extra heffingen en andere facultatieve heffingen. De uitvoeringsverordening heeft betrekking op heffingen voor de dekking van directe kosten en de methode die moet worden gebruikt om deze te bepalen.

1.3.   Doel van deze richtsnoeren

Deze richtsnoeren zijn bedoeld om de nationale autoriteiten en infrastructuurbeheerders te helpen de richtlijn toe te passen en scheppen geen nieuwe wettelijke verplichtingen. Alleen het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna “het Hof” genoemd) is bevoegd tot bindende uitlegging van het EU-recht.

In de strategie voor duurzame en slimme mobiliteit heeft de Commissie haar voornemen kenbaar gemaakt om te “onderzoeken of de huidige regels betreffende de heffingen voor de toegang tot het spoornet de juiste stimulansen bieden om concurrerende markten en de aantrekkelijkheid van het spoor te stimuleren”. De Commissie heeft ook richtsnoeren inzake spoortoegangsrechten opgenomen in de initiatieven van het actieplan ter bevordering van grensoverschrijdend en langeafstandspassagiersvervoer, gezien de gevolgen van spoortoegangsrechten voor de levensvatbaarheid van die diensten.

De Commissie is op de hoogte van de uiteenlopende benaderingen van infrastructuurbeheerders voor het vaststellen van extra heffingen en voor het bepalen van de marktsegmenten waarin deze worden toegepast. De onderhavige richtsnoeren zijn bedoeld om duidelijkheid te verschaffen over bestaande wettelijke verplichtingen en voorbeelden te geven van beste praktijken en ontwikkelingen die op verschillende spoorwegmarkten in de EU zijn waargenomen.

Deze richtsnoeren zijn niet bedoeld om elke afzonderlijke bepaling inzake spoortoegangsrechten in het EU-recht aan te pakken. Zij zullen zich toespitsen op aspecten die volgens de ervaring van de Commissie de belangrijkste oorzaken zijn van onzekerheid inzake de toepassing ervan of uiteenlopende praktijken.

2.   HUIDIGE SITUATIE

Zoals uiteengezet in deel 3 is de vaststelling van extra heffingen een complexe oefening die twee hoofddoelstellingen nastreeft — optimaal gebruik van capaciteit en kostendekking — waarbij rekening moet worden gehouden met verschillende wettelijke en budgettaire beperkingen.

Infrastructuurbeheerders hebben verschillende benaderingen gevolgd. De factor die hun keuzes waarschijnlijk het meest heeft beïnvloed, is het bedrag aan financiering dat zij van de staat ontvangen. Op grond van de EU-wetgeving moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de winst-en-verliesrekeningen van infrastructuurbeheerders over een periode van vijf jaar in evenwicht zijn (10). In de praktijk zijn er grote verschillen in de hoogte van de financiering die de lidstaten aan infrastructuurbeheerders verstrekken (11) en bijgevolg in de mate waarin infrastructuurbeheerders moeten vertrouwen op extra heffingen als aanvullende bron van inkomsten.

Figuur 1

Aantal en aandeel van de belangrijkste financieringsbronnen in de totale financiering (gegevens 2019). “Spoortoegangsrechten voor minimumtoegangspakketten” omvat zowel heffingen voor directe kosten als extra heffingen

Figuur 2

Inkomsten van infrastructuurbeheerders uit spoorwegondernemingen per treinkilometer voor passagiers- en goederenvervoer (bron: IRG, negende marktmonitoringverslag),het cijfer voor Duitsland voor het goederensegment is exclusief het deel van de spoortoegangsrechten dat wordt gedekt door overheidsfinanciering (met inbegrip van overheidsfinanciering ligt het bedrag van de geïnde spoortoegangsrechten op 2,91 euro per treinkilometer)

Een ander belangrijk element is de staat en de kenmerken van de infrastructuur. Zo heeft een modern netwerk dat is uitgerust met het Europese beheersysteem voor het spoorverkeer (European Rail Traffic Management System — ERTMS) mogelijk niet alleen lagere onderhoudskosten, maar ook een hogere verkeersdichtheid met een kortere volgtijd tussen treinen. Dit maakt het voor infrastructuurbeheerders mogelijk om de vaste kosten over een groter aantal gebruikers te spreiden en meer profijt te trekken van schaalvoordelen.

Het bedrag aan overheidsfinanciering voor infrastructuur en de staat en prestaties van de infrastructuur zijn daarom van invloed op de nadruk die infrastructuurbeheerders leggen op elk van de twee doelstellingen van optimaal gebruik van capaciteit en kostendekking. In deel 4 wordt nagegaan hoe dit verenigbaar is met de richtlijn (12).

Ook maken infrastructuurbeheerders aanzienlijk verschillende keuzes wat betreft het definiëren van marktsegmenten met het oog op het toepassen van extra heffingen. Sommige infrastructuurbeheerders identificeren veel marktsegmenten, terwijl andere infrastructuurbeheerders voor een minimale uitsplitsing kiezen (13).

Infrastructuurbeheerders gebruiken geen uniforme methode om het bedrag van de extra heffingen te bepalen. In deel 4 wordt hier nader op ingegaan.

3.   RECHTSKADER

De artikelen van de richtlijn die het meest relevant zijn voor heffingen, zijn artikel 26 (Effectief gebruik van infrastructuurcapaciteit), artikel 29 (Instelling, vaststelling en inning van gebruiksrechten), artikel 30 (Infrastructuurkosten en boekhouding), artikel 31 (Heffingsbeginselen) en artikel 32 (Uitzonderingen op de heffingsbeginselen).

3.1.   Effectief gebruik van infrastructuurcapaciteit

Artikel 26 is het eerste artikel van het deel van de richtlijn dat de algemene beginselen voor de heffing van rechten en de capaciteitstoewijzing bevat. Er wordt gesteld: “De lidstaten zien erop toe dat de heffings- en capaciteitstoewijzingsregelingen voor spoorweginfrastructuur voldoen aan de in deze richtlijn vervatte beginselen om zodoende de infrastructuurbeheerder in staat te stellen de beschikbare infrastructuurcapaciteit op de markt te brengen en zo effectief mogelijk te benutten.”

Optimaal effectief gebruik van capaciteit is daarom bedoeld als leidend beginsel voor infrastructuurheffingen (14) en moet voorrang hebben op andere aspecten (bv. volledige kostendekking), die als uitzonderingen worden beschouwd. Het begrip “optimaal effectief gebruik van capaciteit” wordt nader onderzocht in punt 4.2.

Hoewel de richtlijn in artikel 31, lid 3, voorziet in de heffing van marginale kosten, maakt het gebruik van het woord “kan” in artikel 32, lid 1, duidelijk dat het toepassen van extra heffingen met het oog op volledige kostendekking eerder facultatief dan verplicht is en — als uitzondering op de heffingsbeginselen (15) — aan verschillende voorwaarden is onderworpen (16). Op deze voorwaarden wordt nader ingegaan in punt 3.6.

Zelfs in het in artikel 8, lid 4, van de richtlijn genoemde geval (17) mag de volledige kostendekking die uitsluitend via heffingen en zonder overheidsfinanciering aan de infrastructuurbeheerder wordt gerealiseerd, niet verhinderen dat het spoorvervoer concurrerend is ten opzichte van andere vervoerswijzen. Deze basisvoorwaarde mag niet uit het oog worden verloren.

De lidstaten kunnen infrastructuurbeheerders toestaan extra heffingen toe te passen om de volledige kosten te dekken. De richtlijn stelt echter strikte voorwaarden aan het toepassen van extra heffingen om te voldoen aan de hoofddoelstellingen van het optimaal effectief gebruik van de spoorweginfrastructuur en het behoud van het concurrentievermogen van het spoorvervoer.

3.2.   Bevoegdheid voor de heffingen

In artikel 29 van de richtlijn wordt verduidelijkt dat “[d]e lidstaten […] met inachtneming van de in artikel 4 vastgelegde bestuurlijke onafhankelijkheid een heffingskader vast[stellen]. Met inachtneming van die voorwaarde stellen de lidstaten ook specifieke heffingsvoorschriften vast, of delegeren zij deze bevoegdheid aan de infrastructuurbeheerder”.

Het is dus aan de lidstaten om te beslissen of er extra heffingen mogen worden toegepast. De verantwoordelijkheid voor het in kaart brengen van marktsegmenten, het bepalen van het bedrag van de heffingen en het innen ervan wordt echter toegewezen aan de infrastructuurbeheerders, zoals bevestigd in verschillende uitspraken van het Hof (18). Infrastructuurbeheerders moeten daarom een zekere mate van flexibiliteit krijgen (19) bij het vaststellen van de hoogte van de heffingen. Het Hof stelde bijvoorbeeld dat de vaststelling door een lidstaat van de maximumheffing voor het gebruik van spoorweginfrastructuur afbreuk deed aan de onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder (20).

Dit bevestigt ook de aard van de heffingen als instrument voor een doeltreffend beheer van de infrastructuur (21) — in tegenstelling tot het louter in evenwicht brengen van de rekeningen van de infrastructuurbeheerders, wat overeenkomstig artikel 8 van de richtlijn de algemene verantwoordelijkheid van de lidstaten is.

De lidstaten kunnen ook een procedure invoeren voor een goedkeuring vooraf of achteraf van concrete extra heffingen door een toezichthoudende instantie. In ieder geval moet de toezichthoudende instantie haar toezichtsbevoegdheid uitoefenen en eisen dat de heffingsregelingen worden gewijzigd indien zij niet verenigbaar zijn met de richtlijn. De wijzigingsbevoegdheden van de toezichthoudende instanties moeten echter worden beperkt tot het waarborgen dat de regels van de richtlijn worden nageleefd en de doelstellingen ervan worden verwezenlijkt, aangezien de onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder bij het vaststellen van de hoogte van de heffingen ook ten aanzien van de toezichthoudende instanties door het Hof is erkend (22).

Vooraf vastgestelde beperkingen die infrastructuurbeheerders flexibiliteit ontnemen bij het bepalen van het bedrag en de verdeling van de heffingen (bv. maximumheffingen voor specifieke marktsegmenten) zijn niet in overeenstemming met de bij de richtlijn vastgestelde bestuurlijke onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerders.

3.3.   Basisvereisten: uniforme beginselen en non-discriminatie

Artikel 29, leden 2 en 3, bevat een aantal basisvereisten waarmee infrastructuurbeheerders rekening moeten houden bij de vaststelling van hun heffingsregeling.

In artikel 29, lid 2, is bepaald dat “[d]e infrastructuurbeheerders [ervoor] zorgen […] dat de gebruikte heffingsregeling voor hun gehele net op dezelfde beginselen berust, uitgezonderd daar waar op grond van artikel 32, lid 3, specifieke regelingen zijn getroffen”. Dit betekent niet dat infrastructuurbeheerders bij de vaststelling van extra heffingen en marktsubsegmenten geen rekening kunnen houden met netwerkcriteria, zoals de verschillende prestatieaspecten (maximumsnelheid, aantal sporen enz.) en de verschillende geografische context van het netwerk (bv. metropolitane knooppunten). Deze aspecten kunnen immers van invloed zijn op het type en de kwaliteit van de vervoersdiensten en de daarmee samenhangende vraag, en dus op het vermogen van de markt om deze heffingen te dragen. Een differentiatie van spoortoegangsrechten naar netwerkcriteria met betrekking tot dezelfde herkomst/bestemming kan ook het positieve neveneffect hebben dat het gebruik van alternatieve, minder geëxploiteerde lijnen wordt bevorderd, hoewel het gebruik van congestieheffingen of kortingen (zie deel 5) een beter alternatief kan bieden om deze specifieke doelstelling te verwezenlijken (23).

Artikel 29, lid 3, stelt een non-discriminatiebeginsel vast waarbij: “infrastructuurbeheerders [ervoor] zorgen […] dat de toepassing van de heffingsregeling resulteert in gelijkwaardige en niet-discriminerende rechten voor verschillende spoorwegondernemingen die in soortgelijke delen van de markt diensten van vergelijkbare aard verrichten, en dat de daadwerkelijk opgelegde heffingen aan de voorschriften van de netverklaring voldoen.” Dit is met name relevant in het geval van twee spoorwegondernemingen die in hetzelfde spoorwegsegment actief zijn maar verschillend rollend materieel gebruiken. In dit geval moeten de heffingen voor de twee spoorwegondernemingen in verhouding staan tot hun gebruik van de infrastructuur en mogen zij niet gedifferentieerd worden naar type rollend materieel (24) indien de verleende dienst gelijkwaardig is. De Commissie is met name van mening dat spoorwegondernemingen die treinen met een hogere capaciteit gebruiken, er niet voor mogen worden gestraft dat zij meer passagiers of goederen kunnen vervoeren bij gebruik van dezelfde infrastructuur (zie ook punt 3.6.4).

Het non-discriminatiebeginsel met betrekking tot de heffingen wordt versterkt door artikel 32, lid 5, van de richtlijn, waarin het volgende is bepaald: “Om discriminatie te voorkomen, dragen de lidstaten ervoor zorg dat de gemiddelde en de marginale heffingen van elke infrastructuurbeheerder voor gelijkwaardig gebruik van zijn infrastructuur vergelijkbaar zijn en dat voor vergelijkbare diensten in hetzelfde marktsegment dezelfde heffingen gelden.”

Voor vergelijkbare diensten moeten dezelfde extra heffingen worden betaald voor een gelijkwaardig gebruik van de infrastructuur. Het aanrekenen van heffingen aan spoorwegondernemingen die gelijkwaardige diensten verrichten in hetzelfde marktsegment, mag niet worden gedifferentieerd naar het type uitrusting of rollend materieel (met uitzondering van eventuele verschillen in de directe kosten die zij veroorzaken).

3.4.   Langetermijndoelstelling om de toegangsrechten te verlagen

In artikel 30, lid 1, wordt voorgeschreven dat aan infrastructuurbeheerders “prikkels [worden] gegeven om de kosten van het verstrekken van infrastructuur alsmede de hoogte van de toegangsrechten te verminderen”. Wanneer dit wordt gelezen in samenhang met overweging 71 (25), is het duidelijk dat de wetgever een op stimulansen gebaseerde benadering heeft willen bevorderen voor de financiering van infrastructuurbeheerders die kostenefficiëntie en de verlaging van spoortoegangsrechten bevordert.

De in artikel 30, lid 1, bedoelde prikkels kunnen worden uitgevoerd door middel van de beheersovereenkomst tussen de lidstaat en de infrastructuurbeheerder (26), door middel van regelgevende maatregelen of door een combinatie van beide. Wat regelgevende maatregelen betreft, is de Commissie van mening dat de lidstaten — bij de vaststelling van het heffingskader — kunnen eisen dat extra heffingen alleen worden toegepast wanneer aan bepaalde kernprestatie-indicatoren van de infrastructuur is voldaan, of dat aanzienlijke verschillen in de prestaties van de infrastructuur tot uiting komen in de heffingsregeling. Dit is ook in overeenstemming met de overwegingen in punt 3.3 over netwerkcriteria. Dergelijke vereisten in het heffingskader mogen de onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder niet ondermijnen en mogen geen afbreuk doen aan de bevoegdheden van de toezichthoudende instantie om de heffingen te herzien als bedoeld in artikel 56 van de richtlijn.

Bovendien moet de extra heffing voor “volledige kostendekking” worden opgevat als een verwijzing naar de kosten die een efficiënte infrastructuurbeheerder zou moeten dragen om infrastructuurdiensten van een bepaalde kwaliteit te verlenen, ongerekend andere bijdragen zoals overheids- of regionale financiering.

De richtlijn heeft een duidelijke beleidsdoelstelling om het gebruik van het spoorwegnet te bevorderen door de heffingen te verlagen. Daartoe moeten stimulansen worden gegeven aan de infrastructuurbeheerders.

3.5.   Schaarsteheffingen en milieudifferentiatie

Zoals reeds aangegeven, bevat artikel 31, lid 3, van de richtlijn de algemene regel voor het in rekening brengen van kosten die rechtstreeks voortvloeien uit de exploitatie van de treindienst. Bovendien kunnen infrastructuurbeheerders op grond van artikel 31, leden 4 en 5, “een heffing […] [toepassen] voor het capaciteitsgebrek van gespecificeerde infrastructuursegmenten tijdens periodes van overbelasting” en infrastructuurheffingen wijzigen “in verband met de kosten van milieueffecten van de treinexploitatie”  (27).

Het is belangrijk op te merken dat schaarsteheffingen en extra heffingen in de richtlijn afzonderlijk worden behandeld. Dit weerspiegelt duidelijk het voornemen van de wetgever om de afzonderlijke problemen van netwerkcongestie en kostendekking met verschillende instrumenten aan te pakken. Dit is relevant zowel voor de vaststelling van de hoogte van de heffingen — evenredig met de omvang van de congestie voor schaarsteheffingen en met het vermogen van het marktsegment om extra heffingen te betalen — als wat betreft de omstandigheden die de toepassing ervan beperken. In punt 5.1 wordt nader ingegaan op de schaarsteheffingen.

Daarnaast kunnen infrastructuurbeheerders op grond van de richtlijn de heffingen inzake de directe kosten wijzigen om de milieueffecten van de treinexploitatie te compenseren en zo het gebruik van materieel en praktijken met betere milieuprestaties stimuleren. De wijzigingen moeten in verhouding staan tot de milieueffecten en niet-discriminerend zijn.

3.6.   Vaststelling van extra heffingen

In artikel 32 van de richtlijn worden uitzonderingen toegestaan op de algemene heffingsregeling van artikel 31, lid 3, betreffende de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien, door het instellen van extra heffingen. Met name wordt in de eerste alinea van artikel 32, lid 1, het volgende bepaald:

“Om de volledige dekking van de door de infrastructuurbeheerder gemaakte kosten te verkrijgen, kan een lidstaat, zo de markt dit aankan, extra heffingen toepassen op basis van efficiënte, transparante en niet-discriminerende beginselen, waarbij een optimale concurrentiepositie van spoorwegmarktsegmenten wordt gewaarborgd. De heffingsregeling moet productiviteitsstijgingen die de spoorwegondernemingen hebben verwezenlijkt, respecteren.”

In artikel 32, lid 1, worden de totale kosten van de infrastructuurbeheerder vermeld als het maximumbedrag dat de infrastructuurbeheerder via heffingen kan innen (28). In de praktijk kunnen extra heffingen het gat dichten tussen de (verplichte) doorberekening van de directe kosten en de totale infrastructuurkosten, ongerekend de overheidssubsidies. De reden hiervoor is dat overheidssubsidies al (een deel van) de kosten dekken waarvoor de extra heffingen worden toegepast. Meer in het algemeen houdt deze voorwaarde in dat extra heffingen niet mogen worden gebruikt om winst voor de infrastructuurbeheerder te genereren (29). Op grond van dat artikel zijn ook andere voorwaarden van toepassing.

In de tweede alinea van artikel 32, lid 1, wordt toegevoegd:

“Het niveau van de heffingen mag echter niet uitsluiten dat van de infrastructuren gebruik wordt gemaakt door marktsegmenten die op zijn minst de rechtstreeks uit de exploitatie van de spoorwegdiensten voortvloeiende kosten kunnen dekken, plus een rendement dat de markt kan verdragen.”

In de overige alinea’s van artikel 32, lid 1, wordt verduidelijkt dat infrastructuurbeheerders de relevantie van extra heffingen voor bepaalde marktsegmenten evalueren en voor ten minste de drie volgende segmenten (goederenvervoersdiensten, passagiersvervoersdiensten in het kader van een openbaredienstcontract en overige passagiersvervoersdiensten). Ook wordt verduidelijkt dat “infrastructuurbeheerders […] de marktsegmenten verder [kunnen] onderverdelen naar goederensoort of passagierscategorie”.

3.6.1.    “Zo de markt dit aankan”

De eerste voorwaarde van artikel 32, lid 1, is dat extra heffingen alleen kunnen worden toegepast “zo de markt dit aankan”. Dit betekent dat de extra heffingen niet zo hoog mogen zijn dat zij efficiënte marktdeelnemers in een bepaald marktsegment uitsluiten van het gebruik van infrastructuur. De verwijzing naar “de markt” moet worden geïnterpreteerd als het marktsegment (30) waarop de extra heffing van toepassing is en niet als specifieke spoorwegondernemingen. Of de markt de extra heffing aankan, moet bovendien worden getoetst aan een efficiënte spoorwegonderneming (31) die representatief is voor de marktdeelnemers in dat specifieke marktsegment. Als een specifieke en inefficiënte spoorwegonderneming de extra heffing bijvoorbeeld niet kan dragen, is dit niet noodzakelijkerwijs een aanwijzing dat het marktsegment de heffing niet kan dragen.

Deze bepaling moet worden gelezen in samenhang met de voorwaarde van niet-uitsluiting van het gebruik van infrastructuur zoals uitgelegd in overweging 70 (32) en uiteengezet in de tweede alinea van artikel 32, lid 1. Dit betekent dat de extra heffingen nooit een belemmering voor de dienstverlening mogen vormen. Als er reservecapaciteit op een lijn is en spoorwegondernemingen uit een bepaald marktsegment geïnteresseerd zijn in het gebruik van die capaciteit, maar alleen de marginale kosten van het gebruik van de infrastructuur kunnen betalen, dan mag de infrastructuurbeheerder geen extra heffing toepassen die het voor een efficiënte spoorwegonderneming onrendabel zou maken om op die markt actief te zijn. In dat geval mogen infrastructuurbeheerders naast de directe kosten heffingen in rekening brengen die overeenkomen met een rendementspercentage — maar alleen als de markt dit aankan (een marktstudie moet bevestigen dat dit het geval is) (33).

Beschikbare capaciteit (34) kan alleen worden geweigerd aan een exploitant die bereid is de directe kosten van het gebruik van infrastructuur te betalen, indien die capaciteit is aangevraagd voor een alternatief gebruik (35). De infrastructuurbeheerder mag geen extra heffing toepassen die het voor een efficiënte spoorwegonderneming onrendabel zou maken om in dat marktsegment actief te zijn.

3.6.2.   Efficiënte, transparante en niet-discriminerende beginselen

De tweede voorwaarde in artikel 32, lid 1, is dat extra heffingen worden toegepast “op basis van efficiënte, transparante en niet-discriminerende beginselen”.

De efficiëntie-eis kan worden uitgelegd als de eis dat de kosten worden gedekt op een wijze die in overeenstemming is met de beginselen van economische efficiëntie. Met andere woorden, als twee heffingsstrategieën hetzelfde bedrag aan kostendekking zouden opleveren, zou de strategie met lagere kosten voor het systeem de voorkeur moeten krijgen. Dit moet ook worden gezien vanuit een dynamisch oogpunt met betrekking tot de stimulansen die heffingsregelingen aan infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen bieden. Heffingsregelingen die de toegang van spoorwegondernemingen tot de markt of het aanbieden van bijkomende diensten aanmoedigen en meer concurrentie op de markt voor spoorwegdiensten bevorderen, moeten de voorkeur krijgen. Heffingsregelingen moeten spoorwegexploitanten ook aanmoedigen om efficiënte economische keuzes te maken (36). Ook moeten heffingsregelingen infrastructuurbeheerders ertoe aanzetten hun efficiëntie te verbeteren en de spoortoegangsrechten te verlagen — zoals duidelijk blijkt uit artikel 30 en overwegingen 36 (37), 43 (38) en 50 (39) van de richtlijn. Dit is in overeenstemming met de overwegingen van punt 3.4.

Extra heffingen moeten worden berekend op basis van transparante beginselen. Transparantie is niet alleen vereist inzake de hoogte van de extra heffingen, maar vooral ook inzake de beginselen die aan de vaststelling ervan ten grondslag liggen. Infrastructuurbeheerders moeten in hun netverklaringen altijd een duidelijk onderscheid maken tussen de verschillende onderdelen van de heffingen (40). Zij moeten ook transparant zijn over de beginselen en de methoden die zij hebben toegepast om deze te definiëren.

Het non-discriminatievereiste heeft niet alleen betrekking op de standaardinterpretatie van gelijke behandeling van spoorwegondernemingen onder gelijke voorwaarden, maar moet ook non-discriminatie tussen marktsegmenten omvatten. Dit betekent dat extra heffingen weliswaar moeten worden aangepast aan de uiteenlopende draagkracht van de marktsegmenten, maar niet al te nadelig of voordelig mogen zijn voor specifieke soorten spoorwegdiensten. In overweging 42 van de richtlijn staat namelijk: “De heffings- en capaciteitstoewijzingsregelingen moeten alle ondernemingen gelijkwaardige en niet-discriminerende toegang bieden, waarbij zoveel mogelijk moet worden getracht op eerlijke en niet-discriminerende wijze aan de behoeften van alle gebruikers en verkeerstypen tegemoet te komen. Deze regelingen moeten eerlijke concurrentie bij de verstrekking van spoorwegdiensten mogelijk maken.”

Bij de vaststelling van extra heffingen moeten de beginselen van efficiëntie, transparantie en non-discriminatie in acht worden genomen. De efficiëntie moet ook worden beoordeeld met betrekking tot de stimulansen die heffingsregelingen aan infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen bieden.

3.6.3.   Waarborgen van een optimale concurrentiepositie van de spoorwegmarktsegmenten

De derde voorwaarde in artikel 32, lid 1, is dat extra heffingen worden toegepast “waarbij een optimale concurrentiepositie van spoorwegmarktsegmenten wordt gewaarborgd”.

Het Hof heeft verduidelijkt (41) dat het begrip “concurrentiepositie” als bedoeld in artikel 32, lid 1, van de richtlijn moet worden onderscheiden van het begrip “concurrentie”. Volgens het Hof heeft “[het] begrip concurrentievermogen [geen betrekking] […] op de concurrentie tussen spoorwegondernemingen, maar op het concurrentievermogen van de spoorwegsector ten opzichte van andere takken van vervoer”.

Ter verbetering van het concurrentievermogen mogen de “lidstaten […] een in de tijd beperkte compensatieregeling treffen om voor het gebruik van spoorweginfrastructuur de kosten in verband met milieu, ongevallen en infrastructuur waarvan wordt aangetoond dat zij in concurrerende takken van vervoer niet worden aangerekend, te compenseren, voor zover deze kosten de overeenkomstige kosten van het spoorwegverkeer overschrijden”  (42). Deze mogelijkheid wordt meestal gebruikt om goederenvervoer per spoor te subsidiëren door de spoortoegangsrechten te verlagen (ook onder het niveau van de directe kosten), maar de lidstaten kunnen deze bepaling ook gebruiken om andere segmenten van de spoorwegmarkt te ondersteunen die concurreren met minder duurzame vervoerswijzen (bv. nachttreindiensten die als alternatief voor vluchten dienen) (43).

Extra heffingen mogen niet zodanig worden vastgesteld dat het spoor niet doeltreffend kan concurreren met andere vervoerswijzen.

3.6.4.   Productiviteitsstijgingen respecteren

De laatste zin van de eerste alinea van artikel 32, lid 1, luidt als volgt: “De heffingsregeling moet productiviteitsstijgingen die de spoorwegondernemingen hebben verwezenlijkt, respecteren.” Deze bepaling is bedoeld om een situatie te voorkomen waarin efficiëntere spoorwegondernemingen hogere extra heffingen moeten betalen enkel omdat zij winstgevender zijn, aangezien dit spoorwegexploitanten zou ontmoedigen om hun productiviteit te verbeteren.

Productiviteitsstijgingen van spoorwegondernemingen moeten worden gestimuleerd, omdat zij de eindgebruiker ten goede komen en ook een efficiënt gebruik van het netwerk kunnen bevorderen (zoals in het geval van treinen met een hogere capaciteit).

Extra heffingen die worden gedifferentieerd op basis van het aantal zitplaatsen dat voor gelijkwaardige diensten wordt aangeboden, zouden niet alleen in strijd kunnen zijn met de algemene non-discriminatievoorwaarde (zoals besproken in punt 3.3), maar ook met het productiviteitsvereiste zoals bedoeld in de eerste alinea van artikel 32, lid 1.

4.   EXTRA HEFFINGEN EN METHODEN VOOR DE BEPALING ERVAN

4.1.   Marktsegmentatie

In de derde alinea van artikel 32, lid 1, van de richtlijn staat het volgende: “Voordat de lidstaten deze extra heffingen goedkeuren, zorgen zij ervoor dat de infrastructuurbeheerders de relevantie van extra heffingen voor bepaalde marktsegmenten evalueren […].”

Daarom moet, zoals aangegeven in punt 3.6.1, de draagkracht van de markt om de extra heffing te betalen — ook wel het “vermogen om te betalen” genoemd —, worden beoordeeld met betrekking tot specifieke marktsegmenten.

De uiteenlopende draagkracht van verschillende spoorwegmarktsegmenten kan worden gebruikt om een groter deel van de volledige infrastructuurkosten te dekken, terwijl wordt voorkomen dat spoorwegondernemingen die de directe kosten kunnen betalen, de beschikbare capaciteit niet kunnen gebruiken. Het differentiëren van de extra heffingen per marktsegment verhoogt de inkomsten die kunnen worden geïnd zonder het gebruik van de spoorweginfrastructuur en de verlening van verschillende spoorwegdiensten te beperken (44).

De draagkracht van het marktsegment beoordelen en niet van afzonderlijke exploitanten, is in overeenstemming met het non-discriminatievereiste van artikel 29, lid 3, (zie ook punt 3.3) dat gelijkwaardige heffingen van toepassing moeten zijn op “[diensten van vergelijkbare aard] in soortgelijke delen van de markt”.

Overweging 41 van de richtlijn geeft verdere aanwijzingen over het bepalen van marktsegmenten: “Bij het toepassen van extra heffingen moeten door de infrastructuurbeheerder afzonderlijke marktsegmenten worden bepaald daar waar de kosten van het verrichten van de vervoersdiensten of de daaraan verbonden marktprijzen of eisen inzake dienstverleningskwaliteit aanzienlijk uiteenlopen.” In de vierde alinea van artikel 32, lid 1, wordt toegevoegd: “De infrastructuurbeheerders kunnen de marktsegmenten verder onderverdelen naar goederensoort of passagierscategorie.”

Het uitgangspunt voor het bepalen van marktsegmenten is derhalve substitueerbaarheid: diensten die vanuit het oogpunt van de eindafnemers bijna gelijkwaardige substituten zijn (45) — namelijk op het gebied van prijs, kwaliteit of soort gebruik —, behoren tot hetzelfde marktsegment. De kosten voor het verlenen van de vervoersdienst kunnen ook in aanmerking worden genomen. Dit element moet niet worden beschouwd als betrekking hebbend op een individuele exploitant, maar eerder als de kosten van een gemiddelde efficiënte exploitant die die specifieke dienst verleent. Met andere woorden, een inefficiënte exploitant die hogere kosten maakt voor het verlenen van een dienst, kan geen “segment” vormen en eventueel een lagere extra heffing worden aangerekend. Een bepaald type dienst dat over het algemeen wordt gekenmerkt door specifieke kosten (bv. nachttreinen of goederentreinen met losse wagons (46)), kan echter als een afzonderlijk marktsegment worden aangemerkt.

Infrastructuurbeheerders moeten ten minste marktsegmenten voor goederenvervoersdiensten, passagiersvervoersdiensten in het kader van een openbaredienstcontract en overige passagiersvervoersdiensten vaststellen (47). Het is echter duidelijk dat dit een absoluut minimum is en dat (meerdere) extra segmenten worden ingevoerd, afhankelijk van de diensten die in een bepaald netwerk worden geleverd. In feite staat in de derde alinea van artikel 32, lid 1, van de richtlijn het volgende: “[lidstaten] zorgen […] ervoor dat de infrastructuurbeheerders de relevantie van extra heffingen voor bepaalde marktsegmenten evalueren, waarbij zij minstens rekening houden met de in bijlage VI, punt 1, [van de richtlijn] genoemde paren van beoordelingselementen en daaruit de relevante selecteren” (onderstreping toegevoegd) (48).

De infrastructuurbeheerders moeten beoordelen of diensten die volgens een van de in bijlage VI bij de richtlijn genoemde paren verschillend zijn ingedeeld, al dan niet in hetzelfde marktsegment moeten worden opgenomen, onverminderd het in overweging 41 van de richtlijn genoemde beginsel. Het beoordelen van marktsegmenten op basis van de in punt 1 van bijlage VI bij de richtlijn genoemde kenmerken is een verplichting en geen loutere mogelijkheid.

Er zijn veel bijkomende kenmerken die niet worden vermeld in de paren in bijlage VI, maar die ook kunnen dienen als basis voor het identificeren van marktsegmenten zonder inbreuk te maken op de non-discriminatievoorwaarde van artikel 29, lid 3, van de richtlijn. Een voorbeeld is het tijdstip van de dag of de dag van de week van de dienst, wanneer deze duidelijk kunnen worden geassocieerd met verschillende categorieën eindafnemers. Een ander element is de ad-hoccategorie van een trein, omdat treinen die met resterende capaciteit zijn ingericht, aantoonbaar verschillen van treinen die gepland zijn als onderdeel van het jaarlijkse of meerjarige toewijzingsproces. Een marktsegment voor ad-hoctreinen, met lage of geen extra heffingen, zou het gebruik van resterende capaciteit die anders ongebruikt zou blijven, kunnen stimuleren en de aantrekkelijkheid van het spoor voor goederenvervoer in grondstoffen kunnen vergroten (49).

In de praktijk hebben infrastructuurbeheerders zeer uiteenlopende benaderingen gevolgd, met uiteenlopende mate van marktsegmentatie. Er is een afweging tussen i) de voordelen van eenvoud van een heffingsregeling met weinig marktsegmenten; en ii) de voordelen van nauwkeurigheid en billijkheid in meer uitgebreide regelingen. Voor het toepassen van extra heffingen is het belangrijk dat de marktsegmentatie voldoende gedetailleerd is, zodat spoorwegondernemingen geen heffingen krijgen die zij niet kunnen dragen. Bij definities van brede marktsegmenten kunnen immers belangrijke verschillen in de vele factoren die van invloed zijn op de draagkracht van spoorwegondernemingen, over het hoofd worden gezien (omvang van de verbonden regio’s, kenmerken van de vraag en de doelgroep, reistijd, frequentie van de diensten, soort lijn, concurrentie met andere vervoerswijzen, kostenstructuur van de dienst enz.).

Ervaringen in het veld lijken te bevestigen dat de diensten steeds meer op maat worden aangeboden om beter te kunnen inspelen op de verschillende behoeften van de eindvraag (50). Infrastructuurbeheerders kunnen deze trend begeleiden met de invoering van verdere segmentatiecriteria en de definitie van nieuwe subsegmenten onder de paraplu van de klassieke marktsegmenten waarnaar ook in de richtlijn wordt verwezen.

4.2.   Beoordeling van de draagkracht

Ter beoordeling van de relevantie van extra heffingen voor marktsegmenten moet de draagkracht of het vermogen om te betalen van de marktsegmenten worden vastgesteld. Infrastructuurbeheerders gebruiken hiervoor verschillende methoden. De meest gebruikelijke benadering is het ramen van de elasticiteit van de vraag van een bepaald segment en deze te gebruiken om de hoogte van de extra heffingen te bepalen (de Ramsey-Boiteux-methode) (51). Andere infrastructuurbeheerders i) voeren een analyse van de marktwinstgevendheid uit op basis van verschillende criteria; ii) combineren beide methoden; of iii) gebruiken andere benaderingen (bv. tweedelige tarieven voor de extra heffingen (52)).

Het beoordelen van de voor- en nadelen van elke methode valt buiten de reikwijdte van deze richtsnoeren. Niettemin moet worden benadrukt dat het correct kalibreren van extra heffingen cruciaal is om marktverstoringen te voorkomen en een efficiënte capaciteitstoewijzing te waarborgen.

De uitdagingen bij deze taak houden verband met meerdere factoren. De capaciteit van de spoorweginfrastructuur is geen eindproduct en spoortoegangsrechten vormen slechts een van de kostencomponenten voor de spoorwegondernemingen. Het ramen van de elasticiteit van de marktsegmenten is een veeleisende exercitie op zich. Het vereist complexe econometrische analyses op basis van uitgebreide input van spoorwegondernemingen die gelijksoortige diensten exploiteren. Het vereist ook gegevens van concurrerende vervoerswijzen die kunnen worden beschouwd als een substituut voor spoorwegdiensten. Bovendien varieert de elasticiteit van de vraag gewoonlijk naargelang van de prijs/hoeveelheid. Het belangrijkste is dat de elasticiteit van de vraag geen informatie verschaft over de winstgevendheid van de spoorwegondernemingen en hun vermogen om de kosten voor een bepaalde extra heffing te dekken (53). Exploitanten kunnen desbetreffende gegevens als gevoelig beschouwen, zodat het voor infrastructuurbeheerders moeilijk kan zijn om deze te verkrijgen.

Om al deze redenen moeten theoretische overwegingen en empirische analyses vergezeld gaan van een marktonderzoek. De ervaring op markten waar al enkele jaren concurrentie heerst, toont aan hoe belangrijk het is om een welomschreven en gestructureerde raadplegingsfase te hebben alvorens heffingsbeginselen goed te keuren. Infrastructuurbeheerders en alle bestaande en potentiële aanvragers kunnen gegevens, informatie en plannen uitwisselen tijdens de raadplegingsfase, onder toezicht van de toezichthoudende instanties.

In de praktijk bestaat het risico dat infrastructuurbeheerders niet de hoogte van de extra heffing beoordelen die een bepaald marktsegment kan dragen, maar veeleer rekening houden met het bedrag aan financiering dat zij van de staat ontvangen en de inkomsten uit heffingen maximaliseren om hun financieringstekort te dekken (54). Hierbij wordt echter meer nadruk gelegd op de inning van inkomsten, terwijl (zoals besproken in punt 3.1) het belangrijkste doel bij het bepalen van de extra heffingen moet zijn om “de beschikbare infrastructuurcapaciteit […] zo effectief mogelijk te benutten”. Dit is geen operationeel concept, maar de overwegingen van de richtlijn helpen de beleidsdoelstellingen van de wetgever te verduidelijken: het niveau van de toegangsrechten verlagen (overweging 36), de aan het vervoer verbonden kosten voor de samenleving verminderen (overweging 38), een optimaal evenwicht bereiken (ook via heffingsregelingen) tussen de verschillende wijzen van vervoer op een duurzame grondslag (overweging 40), aan de behoeften van alle gebruikers en verkeerstypen tegemoetkomen en eerlijke concurrentie mogelijk maken bij de verstrekking van spoorwegdiensten (overweging 42), duidelijke en samenhangende signalen verstrekken aan spoorwegondernemingen, zodat zij rationele beslissingen kunnen nemen (overweging 44), heffingen vaststellen waarbij rekening wordt gehouden met de externe kosten (overweging 68), en een verkeersniveau toestaan dat ten minste de aanvullende kosten kan opbrengen, die worden veroorzaakt als resultaat van het gebruik van het spoorwegnet (overweging 70).

Al deze aspecten wijzen op de noodzaak om de voorwaarden te scheppen voor een zo groot mogelijk gebruik van het netwerk, tegemoet te komen aan de behoeften van verschillende soorten gebruikers en spoorwegdiensten in staat te stellen doeltreffend te concurreren met minder duurzame vervoerswijzen.

In dit verband moet de mogelijkheid van markttoegang worden overwogen en aangemoedigd. Bij gebrek aan concurrentie van andere vervoerswijzen is het waarschijnlijk dat één enkele spoorwegexploitant in een bepaald marktsegment een grotere draagkracht heeft dan meerdere spoorwegondernemingen die met elkaar concurreren. Als de toepassing van een hoge extra heffing echter alleen duurzaam is voor een monopolistische exploitant, kan dit een belemmering vormen voor de toegang tot de markt. In die omstandigheden kan het verlagen van extra heffingen de toegang tot de markt bevorderen en voor de eindgebruiker de voordelen van concurrentie opleveren.

Voor het vaststellen van de extra heffingen moet een marktonderzoek plaatsvinden, waarbij de aanvragers worden geraadpleegd en de verwachte vraag naar treinpaden (op basis van voorlopige aanwijzingen inzake de voorgenomen extra heffingen) wordt gemeten. De extra heffing moet worden vastgesteld op een hoogte dat het gebruik van het netwerk maximaliseert en een breed aanbod van verschillende spoorwegdiensten bevordert. Infrastructuurbeheerders moeten altijd rekening houden met het effect van extra heffingen op de marktstructuur en er altijd naar streven de toegang tot de markt te bevorderen.

4.3.   Bijzondere gevallen

4.3.1.   Internationale passagiersvervoersdiensten, nachttreinen en goederentreinen met losse wagons

De classificatie van internationale passagiersvervoersdiensten (55), nachttreinen en goederentreinen met losse wagons in marktsegmenten en de toepassing van respectieve extra heffingen zijn aspecten van bijzonder belang, omdat zij mogelijk verschillende benaderingen van dezelfde spoorwegdiensten door infrastructuurbeheerders in naburige lidstaten met zich meebrengen.

Deze treinen kunnen een heel ander operationeel model en een andere kostenstructuur hebben dan andere spoorwegdiensten (bv. als gevolg van technische interoperabiliteitsproblemen, hogere personeelskosten en, in het geval van nachttreinen, minder frequente bruikbaarheid van het rollend materieel) en kunnen te maken krijgen met sterkere concurrentie van andere vervoerswijzen, wat resulteert in minder draagkracht om extra heffingen aan te kunnen.

Bij het ontbreken van een specifiek marktsegment vallen deze treinen vaak in een breder segment dat andere diensten omvat en bestaat het gevaar dat de heffingen boven het vermogen tot betalen liggen. Tot op heden hebben slechts enkele infrastructuurbeheerders een specifiek marktsegment voor internationale passagiersvervoersdiensten vastgesteld. Dit is in tegenspraak met het vereiste van de richtlijn om de typering van binnenlandse versus internationale diensten — die specifiek is opgenomen in bijlage VI — in aanmerking te nemen en deze te behouden bij het bepalen van de marktsegmenten.

Er zijn waarschijnlijk verschillende redenen voor deze keuze. Sommige infrastructuurbeheerders zijn terughoudend om verschillende heffingen toe te passen op internationale treinen, omdat zij vrezen dat dit de concurrentie kan verstoren met binnenlandse treinen die op een korter traject van dezelfde verbinding rijden (56). Vanuit het oogpunt van de passagier maakt het weinig uit of de trein wel of niet over de grens gaat en zijn de diensten substitueerbaar. Zoals hierboven vermeld, kan de internationale trein echter hogere kosten hebben in verband met de exploitatie op verschillende netwerken (57) en kan deze concurreren met andere vervoerswijzen op langere afstanden: beide omstandigheden zouden aanleiding geven tot lagere heffingen. Per saldo moet rekening worden gehouden met de mate van substitueerbaarheid tussen de twee diensten, met dien verstande dat op diensten van gelijke aard ook gelijkwaardige heffingen van toepassing moeten zijn.

Internationale diensten zijn ook zeer divers, waaronder hogesnelheidsdiensten, regionale diensten, langeafstandsdiensten overdag en nachttreinen (58). Het is dan ook onwaarschijnlijk dat het creëren van één enkel marktsegment voor deze diensten volstaat (59). Aangezien grensoverschrijdende diensten echter slechts 7 % van het totale passagiersverkeer uitmaken (60), kan een zeer gedetailleerde marktsegmentatie belastend lijken voor infrastructuurbeheerders. Dit is jammer, omdat specifiekere heffingsregelingen de ontwikkeling van deze diensten zouden ondersteunen. Zo hebben conventionele grensoverschrijdende diensten over lange afstand doorgaans een hoge vraagelasticiteit, en een verlaging van de extra heffingen, indien doorberekend aan de passagiers in de vorm van lagere ticketprijzen, zou deze diensten veel aantrekkelijker kunnen maken voor potentiële klanten.

Het identificeren van internationale passagierssubsegmenten en het toepassen van gerichte heffingsregelingen op deze subsegmenten kan de groei van grensoverschrijdende passagiersvervoersdiensten bevorderen, met name diensten die nieuwe verbindingen tot stand brengen. Lagere extra heffingen kunnen ook de treinfrequentie verhogen, de kwaliteit van de dienstverlening verbeteren en mogelijk de inkomsten van de infrastructuurbeheerders verhogen. Grensoverschrijdende passagiersvervoersdiensten zijn cruciaal om een duurzame vorm van langeafstandsvervoer aan te bieden en mensen, steden en regio’s in de hele EU met elkaar te verbinden.

Het is dan ook zinvol hun ontwikkeling te stimuleren door de spoortoegangsrechten zorgvuldig vast te stellen. Infrastructuurbeheerders zouden bijvoorbeeld lage extra heffingen kunnen overwegen voor grensoverschrijdend passagiersvervoer over lange afstand met een bepaalde reisduur (degressieve spoortoegangsrechten). Extra heffingen kunnen verder worden verlaagd per extra gereden uur of kilometer, wat resulteert in een degressieve heffingsregeling die grensoverschrijdend van toepassing zou zijn. Lagere of geen extra heffingen voor nachttreinen en goederentreinen met losse wagons zouden het feit weerspiegelen dat de kwaliteit van de capaciteit die aan nachttreinen wordt gegeven, vaak lager is (net als de draagkracht van de verleners van dit soort diensten).

Infrastructuurbeheerders zouden moeten samenwerken bij het ontwikkelen van gemeenschappelijke segmenten voor grensoverschrijdend verkeer in alle lidstaten, overeenkomstig artikel 37 van de richtlijn. Het gezamenlijk vaststellen van een marktsegment brengt niet noodzakelijkerwijs de harmonisatie van de heffingen voor dit soort diensten met zich mee. De berekening van de directe kosten en de vaststelling van de extra heffingen hangen af van de kenmerken van het nationale netwerk en de nationale markt. Toch kan het voor spoorwegondernemingen makkelijker zijn om bij gemeenschappelijk vastgestelde marktsegmenten voor internationale diensten de onderdelen van de spoortoegangsrechten te vergelijken en te voorspellen.

Er zij aan herinnerd dat in artikel 32, lid 1, vijfde alinea, van de richtlijn wordt bepaald dat “[o]ok marktsegmenten waarin spoorwegondernemingen thans niet actief zijn, maar waarin tijdens de geldigheidsperiode van de heffingsregeling diensten zouden kunnen worden verleend, moeten worden vermeld. De infrastructuurbeheerders nemen voor deze marktsegmenten geen extra heffingen in de heffingsregeling op”. Deze alinea in combinatie met het voorschrift om extra heffingen te vermijden voor segmenten die deze niet kunnen dragen, bevestigt het voornemen van de wetgevers dat de richtlijn lagere heffingen moet bevorderen voor segmenten waarin er duidelijke belemmeringen bestaan voor het aanbieden van extra diensten of voor het toetreden tot of het zich handhaven in de markt.

Er moet worden beoordeeld of internationale passagiersvervoersdiensten al dan niet moeten worden opgenomen in een specifiek marktsegment met mogelijke subsegmentatie volgens criteria zoals het soort dienst (hogesnelheidslijn, conventioneel, het tijdstip van de dag en de herkomst/bestemming). Er moet bijzondere aandacht worden besteed aan het opnemen van nachttreinen en goederentreinen met losse wagons in specifieke marktsegmenten die, indien zij geen extra heffingen kunnen betalen, alleen de directe kosten zouden moeten betalen.

4.3.2.   Passagiersvervoersdiensten in het kader van een openbaredienstcontract

De derde alinea van artikel 32, lid 1, schrijft uitdrukkelijk voor dat een marktsegment voor passagiersvervoersdiensten in het kader van een openbaredienstcontract (onder een openbaredienstverplichting uitgevoerde diensten) moet worden vastgesteld (61). Deze worden gekenmerkt door de algemene dienstverlening inzake openbaar personenvervoer die een exploitant, indien hij zich door zijn eigen commerciële belangen zou laten leiden, zonder compensatie niet, of niet in dezelfde mate of onder dezelfde voorwaarden, zou aangaan (62). Met andere woorden, de spoorwegondernemingen zouden het niet rendabel vinden om dezelfde diensten onder marktvoorwaarden te verlenen.

Dit betekent dat onder een openbaredienstverplichting uitgevoerde diensten niet de gebruikelijke marktlogica volgen en dat het misschien niet passend is om concepten als elasticiteit van de vraag toe te passen. Niettemin vertegenwoordigen onder een openbaredienstverplichting uitgevoerde diensten doorgaans een aanzienlijk deel van alle spoorwegdiensten en van het netwerkgebruik (63) en is het legitiem om hun bijdrage aan het terugverdienen van netwerkkosten te vragen via een extra heffing. Een lage extra heffing voor onder een openbaredienstverplichting uitgevoerde diensten kan tot gevolg hebben dat een groot deel van de last van de netwerkfinanciering wordt verschoven naar diensten met open toegang, waardoor hun economische levensvatbaarheid en hun vermogen om met andere vervoerswijzen te concurreren, in het gedrang komen (64).

Ter voorkoming van buitensporige onevenwichtigheden bij de heffingen voor onder een openbaredienstverplichting uitgevoerde diensten en diensten met open toegang kan worden verwezen naar de gemiddelde inkomsten uit spoortoegangsrechten op vergelijkbare lijnen en geografische gebieden van diensten met open toegang en kan worden gezocht naar een vergelijkbare gemiddelde bijdrage van onder een openbaredienstverplichting uitgevoerde diensten die ten minste evenredig is aan hun gebruik van het netwerk. Evenzo moeten hybride treinen die zowel commerciële diensten als onder een openbaredienstverplichting uitgevoerde diensten aanbieden, ten minste dezelfde extra heffing betalen als een concurrerende dienst met open toegang.

Een dergelijke benadering zou leiden tot een evenwichtigere bijdrage van de verschillende marktsegmenten aan de financiering van infrastructuur. Ook zou er een verband blijven bestaan tussen de extra heffingen voor onder een openbaredienstverplichting uitgevoerde diensten en de marktontwikkelingen. Het vermijden van buitensporige onevenwichtigheden is met name belangrijk als winstgevende lijnen in een contract inzake openbaredienstverplichtingen worden opgenomen, omdat lagere heffingen voor onder een openbaredienstverplichting uitgevoerde diensten kunnen leiden tot verdringing van diensten met open toegang.

In ieder geval moeten infrastructuurbeheerders (ook in het geval van extra heffingen voor onder een openbaredienstverplichting uitgevoerde diensten) een zekere mate van flexibiliteit behouden bij het bepalen van het bedrag van de heffingen als bedoeld in punt 3.2.

Onder een openbaredienstverplichting uitgevoerde diensten moeten op billijke wijze bijdragen tot het terugverdienen van infrastructuurkosten. Spoortoegangsrechten voor onder een openbaredienstverplichting uitgevoerde diensten moeten worden vastgesteld op een niveau dat niet leidt tot onevenredige lasten voor andere marktsegmenten of tot verdringing van diensten met open toegang. De infrastructuurbeheerder kan methoden en criteria vaststellen om verschillende submarktsegmenten voor onder een openbaredienstverplichting uitgevoerde diensten te bepalen.

5.   OVERIGE HEFFINGEN

5.1.   Schaarsteheffingen

In artikel 31, lid 4, van de richtlijn wordt verduidelijkt dat infrastructuurheffingen “een heffing [kunnen] omvatten voor het capaciteitsgebrek van gespecificeerde infrastructuursegmenten tijdens periodes van overbelasting”.

Schaarsteheffingen kunnen alleen worden geheven op infrastructuur die overeenkomstig artikel 47 van de richtlijn overbelast is verklaard. Volgens artikel 51, lid 3, van de richtlijn zijn zij niet langer van toepassing in gevallen waarin de infrastructuurbeheerder geen capaciteitsvergrotingsplan voorlegt of geen vooruitgang boekt met de daarin vastgestelde acties.

In de richtlijn worden congestieheffingen en extra heffingen afzonderlijk behandeld. De richtlijn kent duidelijk verschillende rollen toe aan deze twee instrumenten. Extra heffingen kunnen helpen bij het terugverdienen van de volledige infrastructuurkosten, maar mogen het gebruik van beschikbare lijnen niet belemmeren of blokkeren. Als de infrastructuur echter overbelast is en er een keuze tussen concurrerende toepassingen moet worden gemaakt, kunnen congestieheffingen een doeltreffende manier zijn om correcte prijssignalen aan het systeem te geven en capaciteit efficiënt toe te wijzen.

Uit voorbeelden van lidstaten blijkt dat schaarsteheffingen op verschillende manieren kunnen worden vastgesteld. Wanneer exploitanten in hetzelfde marktsegment concurreren om dezelfde capaciteit, kan het gebruik van schaarse en waardevolle treinpaden worden geveild.

Congestieheffingen kunnen ook zodanig worden gemoduleerd dat het effectieve gebruik van de capaciteit zowel op de lijn als in de stations wordt bevorderd. Zo kunnen lagere congestieheffingen van toepassing zijn op dubbel samengestelde treinen (65).

Congestie betreft vaak specifieke netwerkknelpunten (dit zijn vaak stations in grote steden). In dergelijke gevallen kunnen congestieheffingen die het gebruik van eindstations ontmoedigen voor langeafstandstreinen die hun reis niet in die stations beginnen of eindigen, helpen om het gebruik van de belangrijkste spoorwegknooppunten te optimaliseren.

Een andere optie is om congestieheffingen te gebruiken om de verschillen in exploitatiesnelheden te beperken door tragere treinen te bestraffen die rijden op lijnen die zijn ontworpen voor hogere snelheden (66).

Congestieheffingen kunnen op verschillende manieren worden vastgesteld en zijn een waardevol instrument om een efficiënt gebruik van netwerken te bevorderen.

5.2.   Reserveringsheffingen

Reserveringsheffingen zijn een instrument om het proces van capaciteitstoewijzing efficiënter te maken. Het doel van reserveringsheffingen is aanvragers ervan te weerhouden capaciteit te “hamsteren” (d.w.z. capaciteit aanvragen voor potentieel gebruik, maar zonder een reeds vastgestelde behoefte). Dit leidt er doorgaans toe dat overcapaciteit in een later stadium wordt geannuleerd (67).

Dergelijke praktijken kunnen leiden tot onnodige transactiekosten voor infrastructuurbeheerders (bv. kosten die voortvloeien uit de oplossing van conflicten die uiteindelijk geen werkelijkheid worden en die negatieve externe effecten voor andere aanvragers met zich meebrengen). In het slechtste geval gaat de capaciteit volledig verloren als aanvragers toegewezen capaciteit annuleren op een moment dat andere aanvragers deze niet langer kunnen gebruiken.

Indien reserveringsheffingen goed doordacht zijn, kunnen zij een stimulans zijn om capaciteit aan te vragen op een manier die de efficiëntie van het toewijzingsproces en het gebruik van de beschikbare infrastructuurcapaciteit optimaliseert.

Reserveringsheffingen moeten worden gebruikt in combinatie met capaciteitstoewijzingsprocessen om capaciteitsaanvragen beter op de daadwerkelijke behoeften af te stemmen en de annuleringskosten voor het systeem te verlagen.

5.3.   Kortingen

Overeenkomstig artikel 33, lid 3, van de richtlijn “[kunnen] infrastructuurbeheerders […], voor gespecificeerde verkeersstromen, regelingen invoeren die voor alle gebruikers van de infrastructuur beschikbaar zijn en waarbij tijdelijke kortingen worden toegekend om de ontwikkeling van nieuwe spoordiensten te bevorderen, of kortingen waarmee het gebruik van sterk onderbenutte lijnen wordt gestimuleerd”.

De markt biedt al verschillende voorbeelden van kortingen. Deze omvatten gedifferentieerde spoortoegangsrechten voor specifieke internationale marktsegmenten, bonussen voor nieuwkomers en promotionele kortingen (68). Deze moeten niet-discriminerend en gerechtvaardigd zijn en de jure en de facto beschikbaar zijn.

Kortingen kunnen als een “investering” worden beschouwd, omdat hierdoor een groter aantal marktdeelnemers de financiële bijdragen aan infrastructuurfinanciering kan delen. Kortingen zijn vaak tijdelijk in plaats van permanent, omdat de nieuwe diensten naar verwachting na de eerste paar jaar winstgevender zullen worden.

Een infrastructuurbeheerder zou immers het directe verlies van de kortingen in de volgende geldigheidsperiode van de heffingsregeling kunnen terugvorderen. De initiële korting zou leiden tot een toename van het aantal treinen in een specifiek marktsegment. Zodra alle spelers stabiele inkomsten hebben, zou de infrastructuurbeheerder de hoogte van de extra heffing kunnen opschroeven in overeenstemming met de grotere draagkracht van deze exploitanten.

Deze aanpak is met name geschikt in gevallen waarin specifieke verbeteringen van de spoorweginfrastructuur zijn gepland voor grensoverschrijdende verbindingen. Voorbeelden hiervan zijn de aanleg van een nieuw baanvak dat de reistijd verkort of een upgrade van de technologie van het grensoverschrijdende baanvak (of grensstation) die de haltetijd verkort. De infrastructuurbeheerder kan kortingen voorstellen voor grensoverschrijdende marktsegmenten voorafgaand aan de verbetering van de infrastructuur, waardoor het aantal treinen toeneemt en de tijdelijke door de korting gegenereerde verliezen worden gedekt met een hogere extra heffing zodra de infrastructuur is verbeterd.

Kortingen kunnen bijzonder nuttig zijn bij het promoten van nieuwe of verbeterde diensten.

6.   FINANCIERING DOOR DE LIDSTATEN EN BEHEERSOVEREENKOMSTEN

Zoals besproken in paragraaf 2, wordt in artikel 8, lid 4, van de richtlijn vereist dat de lidstaat het financieringstekort opvult om ervoor te zorgen dat de rekeningen over een redelijke periode van niet meer dan vijf jaar in evenwicht zijn. De mogelijkheid om de infrastructuurbeheerder te verplichten zijn rekeningen zonder overheidsfinanciering in evenwicht te brengen, bestaat alleen als het spoorvervoer kan concurreren met andere vervoerswijzen (zie ook punt 3.1) en “binnen het heffingskader van de artikelen 31 en 32”, waarin precieze voorwaarden zijn gesteld.

Een door de lidstaat aan de infrastructuurbeheerder opgelegde inkomstendoelstelling voor toegangsrechten zou niet verenigbaar zijn met de richtlijn, omdat dit de aard en het doel van de extra heffingen zou wijzigen en de bestuurlijke onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder zou beperken. Evenzo bestaat het risico dat, als de financiering van de lidstaat ontoereikend is, de logica van de richtlijn wordt overtreden en de infrastructuurbeheerder wordt gedwongen de extra heffingen te gebruiken om het tekort aan middelen op te vullen, in plaats van de in artikel 26 van de richtlijn vastgestelde beleidsdoelstellingen na te streven.

Financiering van infrastructuurbeheerders door de lidstaten heeft zulke sterke en directe gevolgen — niet alleen voor de staat van de infrastructuur, maar ook voor de toegankelijkheid ervan — dat de lidstaten zorgvuldig de wijze moeten beoordelen waarop zij de schaarse middelen optimaal kunnen benutten om hun doelstellingen van het spoorwegbeleid te verwezenlijken (rekening houdend met de voordelen van infrastructuurfinanciering ten opzichte van andere soorten subsidies en interventies).

Niet alleen de omvang, maar ook de timing en voorspelbaarheid van overheidsfinanciering zijn belangrijke kwesties. Zonder zekerheid en voorspelbaarheid van financiering is het voor infrastructuurbeheerders erg moeilijk om hun heffingsbeleid en infrastructuurwerken te plannen. Een dergelijke onzekerheid heeft domino-effecten voor spoorwegondernemingen, die voor hun bedrijfsplannen afhankelijk zijn van een stabiel heffingskader en een betrouwbaar netwerk.

Deze kwestie komt aan de orde in artikel 30, lid 2, van de richtlijn, waarin de lidstaten verplicht worden om ervoor te zorgen “dat tussen de bevoegde autoriteit en de infrastructuurbeheerder een beheersovereenkomst van ten minste vijf jaar wordt gesloten”. In bijlage V bij de richtlijn worden de elementen gespecificeerd die in de beheersovereenkomst moeten worden opgenomen. Deze omvatten de structuur van de vergoedingen of toegewezen middelen voor de infrastructuurdiensten en gebruikersgerichte prestatiedoelstellingen (in de vorm van indicatoren en kwaliteitscriteria).

Beheersovereenkomsten zijn daarom niet alleen cruciaal om infrastructuurbeheerders te helpen de toegangsrechten te verlagen, maar ook om een passend kwaliteitsniveau van de infrastructuurdiensten te waarborgen. Infrastructuurbeheerders moeten hun doelstellingen inzake kostenefficiëntie nastreven met inachtneming van de kwaliteitscriteria van de beheersovereenkomst — waarop hun bedrijfsplan moet worden afgestemd (69).

---

(1)  Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s van 9 december 2020, Strategie voor duurzame en slimme mobiliteit — Het Europees vervoer op het juiste spoor naar de toekomst (COM(2020) 789 final).

(2)  Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 14 december 2021, Actieplan ter bevordering van het grensoverschrijdend en langeafstandspassagiersvervoer per spoor, COM(2021) 810 final.

(3)  Verordening (EU) 2024/1679 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juni 2024 betreffende richtsnoeren van de Unie voor de ontwikkeling van het trans-Europees vervoersnetwerk (PB L 2024/1679 van 28.6.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1679/oj).

(4)  Samenvatting, blz. 5, Europese Commissie: Directoraat-generaal Mobiliteit en Vervoer, Essen, H., Andrew, E., Sutter, D., Wijngaarden, L. et al., “Sustainable transport infrastructure charging and internalisation of transport externalities — main findings”, Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2019, https://data.europa.eu/doi/10.2832/004905.

(5)  Lage spoortoegangsrechten zijn een belangrijk element geweest in de succesvolle openstelling van de Italiaanse hogesnelheidsmarkt (Bron: Europese Commissie: Directoraat-generaal voor Mobiliteit en Vervoer, “Long-distance cross-border passenger rail services — Final report”, Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2021, https://data.europa.eu/doi/10.2832/019365).

(6)  Richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en de Raad van 21 november 2012 tot instelling van één Europese spoorwegruimte (PB L 343 van 14.12.2012, blz. 32), zoals gewijzigd bij Richtlijn (EU) 2016/2370 van het Europees Parlement en de Raad van 14 december 2016 (PB L 352 van 23.12.2016, blz. 1). De geconsolideerde versie is beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A02012L0034-20190101.

(7)  Uitvoeringsverordening (EU) 2015/909 van de Commissie van 12 juni 2015 betreffende de modaliteiten voor de berekening van de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien (PB L 148 van 13.6.2015, blz. 17).

(8)  In bijlage II bij de richtlijn wordt het minimumtoegangspakket als volgt omschreven: a) behandeling van aanvragen voor spoorweginfrastructuurcapaciteit; b) het recht gebruik te maken van de toegewezen capaciteit; c) gebruik van de spoorweginfrastructuur, inclusief de aansluitingen en wissels op het net; d) treinbeheer met inbegrip van seinen, regeling, treindienstleiding en de overdracht en levering van informatie over treinbewegingen; e) in voorkomend geval het gebruik van elektrische voedingsinstallaties ten behoeve van de tractie; f) alle andere informatie die nodig is om de dienst waarvoor capaciteit aangevraagd is, tot stand te brengen of te exploiteren.

(9)  De twee begrippen “schaarsteheffing” en “congestieheffing” zijn onderling verwisselbaar.

(10)  In artikel 8, lid 4, van de richtlijn wordt bepaald dat “[d]e lidstaten […] ervoor [zorgen] dat, onder normale zakelijke omstandigheden en over een redelijke periode die niet langer mag zijn dan vijf jaar, in de winst-en-verliesrekening van een infrastructuurbeheerder de inkomsten uit infrastructuurrechten, overschotten uit andere commerciële activiteiten, niet-terugvorderbare inkomsten uit particuliere bronnen en overheidsfinanciering enerzijds, waaronder begrepen voorschotten van de staat, indien van toepassing, en infrastructuuruitgaven anderzijds, ten minste in evenwicht zijn”.

(11)  Bron: PRIME Deep Dive on “Charging and State Funding of European Infrastructure Managers”, mei 2022.

(12)  Overeenstemming van overheidsfinanciering met de staatssteunregels van de Unie komt niet aan de orde in deze richtsnoeren, maar in de spoorwegrichtsnoeren van 2008 of, gezien het feit dat deze momenteel worden herzien, de herziene versie ervan. Mededeling van de Commissie — Communautaire richtsnoeren betreffende staatssteun aan spoorwegondernemingen (PB C 184 van 22.7.2008, blz. 13). Niets in de richtsnoeren betreffende de vaststelling van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur mag dus zo worden uitgelegd dat het afbreuk doet aan de beoordeling door de Commissie van de naleving van de kaderregeling inzake staatssteun.

(13)  Een gedetailleerde uitsplitsing is voorhanden in Duitsland, Frankrijk en Italië, waar de belangrijkste marktsegmenten zijn onderverdeeld in subsegmenten volgens verschillende criteria (bv. herkomst/bestemming, tijd van de dag en snelheid van de dienst). In Nederland en Zweden zijn minder marktsegmenten geïdentificeerd.

(14)  Optimaal effectief gebruik van de infrastructuur is ook het hoofddoel van de bedrijfsplannen die de infrastructuurbeheerders op grond van artikel 8 van de richtlijn moeten opstellen: “[…] stelt de infrastructuurbeheerder een bedrijfsplan vast dat ook investerings- en financiële programma’s bevat. Het plan moet zodanig worden opgesteld, dat wordt gewaarborgd dat gebruik, aanbod en ontwikkeling van de infrastructuur optimaal en efficiënt zijn, en tevens een financieel evenwicht wordt bereikt en in de middelen voor de verwezenlijking van deze doelstellingen wordt voorzien.”

(15)  De titel van artikel 32 van de richtlijn luidt: “Uitzonderingen op de heffingsbeginselen”.

(16)  Het in artikel 26 van de richtlijn opgenomen vereiste dat heffingen de infrastructuurbeheerder in staat moeten stellen “de beschikbare infrastructuurcapaciteit op de markt te brengen en zo effectief mogelijk te benutten”, is uiterst relevant voor de facultatieve onderdelen van de heffingsregeling, die in tegenstelling tot de verplichte component (directe kosten), op passende wijze door de infrastructuurbeheerders kan worden gedifferentieerd.

(17)   “Onverminderd de eventuele doelstelling op lange termijn dat de infrastructuurkosten voor alle takken van vervoer worden gedekt door de gebruiker op basis van een eerlijke en niet-discriminerende concurrentie tussen de onderscheidene takken, wanneer het spoorwegvervoer concurrerend is met andere takken van vervoer, kan een lidstaat in het kader van de heffingsregeling van de artikelen 31 en 32 van de infrastructuurbeheerder verlangen dat zijn begroting zonder overheidsfinanciering sluitend is.”

(18)  Arrest van 28 februari 2013, Europese Commissie/Koninkrijk Spanje, C-483/10, EU:C:2013:114 (hierna “Europese Commissie/Koninkrijk Spanje” genoemd) en arrest van 28 februari 2013, Europese Commissie/Bondsrepubliek Duitsland, C-556/10, EU:C:2013:116 (hierna “Europese Commissie/Bondsrepubliek Duitsland” genoemd). Zie ook arrest van 11 juli 2013, Europese Commissie/Tsjechische Republiek, C-545/10, EU:C:2013:509 (hierna “Europese Commissie/Tsjechische Republiek” genoemd), arrest van 3 oktober 2013, Europese Commissie/Italiaanse Republiek, C-369/11, EU:C:2013:636 (hierna “Europese Commissie/Italiaanse Republiek” genoemd) en arrest van 9 november 2017, CTL Logistics GmbH/DB Netz AG, C-489/15, EU:C:2017:834.

(19)  Zie arrest Europese Commissie/Koninkrijk Spanje, punt 49: “Om de beheersmatige onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder te waarborgen dient deze laatste bijgevolg, binnen het door de lidstaten vastgestelde kader voor de heffing van gebruiksrechten, bij de vaststelling van het bedrag van de rechten over een zekere flexibiliteit te beschikken om hiervan gebruik te kunnen maken als beheersinstrument.” Zie ook arrest “Europese Commissie/Italiaanse Republiek”, punt 43.

(20)  Zie arrest “Europese Commissie/Tsjechische Republiek”, punt 36.

(21)  Zie arrest Europese Commissie/Bondsrepubliek Duitsland, punt 82, arrest Europese Commissie/Tsjechische Republiek, punt 35 en arrest “Europese Commissie/Italiaanse Republiek”, punt 43.

(22)  Arrest van 9 september 2021, LatRailNet en Latvijas dzelzceļš/Valsts dzelzceļa administrācija, C-144/20, EU:C:2021:717(hierna “LatRailNet en Latvijas dzelzceļš/Valsts dzelzceļa administrācija” genoemd), punten 43-47. Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Ćapeta van 7 november 2024, ÖBB-Infrastruktur AG, WESTbahn Management GmbH, C-538/23, punt 86.

(23)  Dit concept geldt met name voor goederentreinen, die — bij gebrek aan beperkingen in verband met de elektrificatie van de sporen, de maximumlengte van de trein, de asbelasting of het laadprofiel — andere trajecten kunnen gebruiken tussen de start- en eindpunten van goederenterminals.

(24)  Met uitzondering van het verschil in directe kosten dat voortvloeit uit het gebruik van verschillend rollend materieel.

(25)   “Spoorweginfrastructuur is een natuurlijk monopolie en het is daarom noodzakelijk infrastructuurbeheerders te stimuleren kosten te reduceren en hun infrastructuur efficiënt te beheren.”

(26)  Zie artikel 30, lid 2, van de richtlijn.

(27)  In economische termen maakt dit het mogelijk om de externe componenten van congestie en milieukosten toe te voegen aan de directe kosten, of, met andere woorden, om de maatschappelijke marginale kosten van de treinexploitatie als directe kosten in rekening te brengen.

(28)  Zie arrest “Europese Commissie/Bondsrepubliek Duitsland”, punt 85.

(29)  Zie de conclusie van advocaat-generaal Ćapeta van 7 november 2024, ÖBB-Infrastruktur AG, WESTbahn Management GmbH, C-538/23, punten 55, 56 en 115-119.

(30)  Zie punt 4.1 over marktsegmentatie.

(31)  Een efficiënte spoorwegonderneming moet worden opgevat als een typische spoorwegonderneming die goed wordt beheerd en voldoende is uitgerust met materieel en middelen om haar activiteiten uit te voeren. Een dergelijke spoorwegonderneming moet in staat zijn de extra heffing te betalen en toch een redelijke winst te maken op het verlenen van haar vervoersdiensten.

(32)   “Het totale niveau van de kostendekking door infrastructuurrechten is van invloed op de noodzakelijke overheidsbijdrage. Het is mogelijk, dat de lidstaten behoefte hebben aan verschillende totale kostendekkingsniveaus. Elke regeling voor infrastructuurrechten moet evenwel ruimte laten voor een verkeersniveau dat ten minste de aanvullende kosten kan opbrengen, die worden veroorzaakt als resultaat van het gebruik van het spoorwegnet.”

(33)  Zie arrest Europese Commissie/Bondsrepubliek Duitsland, punt 87.

(34)  Dat is capaciteit die beschikbaar kan worden gesteld zonder de betrouwbaarheid van het netwerk in gevaar te brengen.

(35)  Dit doet geen afbreuk aan de uitzondering ingeval de voorgestelde dienst het economische evenwicht van een openbaredienstcontract in gevaar zou brengen. Zie artikel 11, lid 1, van de richtlijn.

(36)  Zie overweging 44 van de richtlijn: “Spoorwegondernemingen dienen van capaciteitstoewijzingsregelingen en van heffingsregelingen duidelijke en samenhangende economische signalen te ontvangen, die hen ertoe brengt rationele beslissingen te nemen.”

(37)   “Aan infrastructuurbeheerders moeten prikkels worden gegeven, zoals bonussen voor directeuren, om het niveau van de toegangsrechten en de kosten voor het ter beschikking stellen van infrastructuur te verlagen.”

(38)   “Binnen het door de lidstaten vastgestelde kader dienen de heffings- en capaciteitstoewijzingsregelingen de spoorweginfrastructuurbeheerders aan te moedigen het gebruik van hun infrastructuur te optimaliseren.”

(39)   “Het is wenselijk dat de spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder worden gestimuleerd om verstoringen op het net zoveel mogelijk te beperken en de prestaties ervan te verhogen.”

(40)  Zie de conclusie van advocaat-generaal Ćapeta van 7 november 2024, ÖBB-Infrastruktur AG, WESTbahn Management GmbH, C-538/23, punten 95-98.

(41)  Zie arrest LatRailNet en Latvijas dzelzceļš/Valsts dzelzceļa administrācija, punt 59.

(42)  Zie artikel 34 van de richtlijn.

(43)  Gemiddeld bedragen de klimaatkosten van een trein 0,05 cent per passagierskilometer, tegenover 2,2 cent voor het vliegtuig, 0,5 cent voor een touringcar en 1,2 cent voor de auto. Bron: Europese Commissie, “Handbook on the external costs of transport”, 2019, tabel 69, Handboek over de externe kosten van vervoer — Bureau voor publicaties van de Europese Unie.

(44)  Een winstmaximalisatiestrategie op basis van één enkele extra heffing waardoor de capaciteit onderbenut zou blijven, zou niet alleen vanuit economisch oogpunt inefficiënt zijn, maar ook in strijd zijn met het EU-recht. De richtlijn vereist immers dat er minstens drie marktsegmenten worden vastgesteld, maar mogelijk meer. Zie derde alinea van artikel 32, lid 1:

(45)  Passagiers en expediteurs.

(46)  Bij goederenvervoer met losse wagons worden treinen ingezet die van vertrekpunt tot bestemming niet dezelfde samenstelling hebben, maar afzonderlijke wagons van verschillende verzenders bundelen die op verschillende locaties worden opgehaald en afgeleverd.

(47)  Zie derde alinea van artikel 32, lid 1: “Voordat de lidstaten deze extra heffingen goedkeuren, zorgen zij ervoor dat de infrastructuurbeheerders de relevantie van extra heffingen voor bepaalde marktsegmenten evalueren, waarbij zij minstens rekening houden met de in bijlage VI, punt 1, genoemde paren van beoordelingselementen en daaruit de relevante selecteren. De door de infrastructuurbeheerders vastgestelde lijst van marktsegmenten bevat ten minste de drie volgende segmenten: goederenvervoersdiensten, passagiersvervoersdiensten in het kader van een openbaredienstcontract en overige passagiersvervoersdiensten.”

(48)  Bij punt 1 van bijlage VI bij de richtlijn staat: “De infrastructuurbeheerders nemen bij de opstelling van de lijst van marktsegmenten met het oog op de toepassing van extra heffingen overeenkomstig artikel 32, lid 1, ten minste de volgende paren in aanmerking: a) passagiers- versus goederenvervoer; b) treinen die gevaarlijke goederen vervoeren versus andere goederentreinen; c) binnenlands versus internationaal vervoer; d) gecombineerd vervoer versus rechtstreekse treinen; e) stedelijke of regionale treinen versus tussenstedelijke passagiersvervoersdiensten; f) bloktreinen versus treinen met losse wagons; g) reguliere versus occasionele treindiensten.”.

(49)  Bijvoorbeeld seizoengebonden vervoer en granen.

(50)  Op de open hogesnelheidsmarkt tussen twee stations kunnen er bijvoorbeeld zowel snellere non-stopdiensten als stoptreindiensten zijn (bv. Milaan-Rome en Madrid-Barcelona).

(51)  De Ramsey-Boiteux-methode (of Ramsey-pricing) stelt de extra heffing vast via een opslag op de marginale kosten, zodat deze omgekeerd evenredig is aan de prijselasticiteit van de vraag. Uit de economische theorie blijkt dat dit — onder bepaalde voorwaarden — een monopolie in staat stelt vaste kosten terug te verdienen met welvaartsoptimale tarieven.

(52)  Tweedelige tarieven omvatten een vaste component (die voor alle exploitanten in het segment gelijk is) en een variabele component (die evenredig is aan bijvoorbeeld de gebruikte capaciteit).

(53)  Voor een meer gedetailleerde analyse van deze kwestie, zie het IRG-Rail-document, “The overview of the application of market segments and mark-ups in consideration of Directive 2012/34/EU”, 2021.

(54)  Zie bijvoorbeeld CERRE, onderzoeksrapport “Track access charges: reconciling conflicting objectives”, mei 2018.

(55)  In artikel 3, lid 5, van de richtlijn wordt voor “internationale passagiersvervoersdienst” de volgende definitie gegeven: “een passagiersvervoersdienst in het kader waarvan de trein ten minste eenmaal de grens van een lidstaat overschrijdt en die in hoofdzaak bedoeld is om passagiers tussen stations in verschillende lidstaten te vervoeren; de trein kan worden samengesteld en/of gesplitst en de samenstellende delen kunnen een verschillende herkomst en bestemming hebben, op voorwaarde dat alle rijtuigen ten minste één grens overschrijden”.

(56)  Zo rijden sommige treinen op de route Frankfurt-Keulen door naar België, terwijl andere stoppen in Duitsland. De diensten zijn vrij vergelijkbaar voor passagiers die van Frankfurt naar Keulen willen reizen. De exploitatiekosten voor de grensoverschrijdende trein kunnen echter aanzienlijk hoger zijn en dit kan een verschillende behandeling bij de heffing rechtvaardigen.

(57)  Deze hogere kosten betreffen i) hogere uitrustingskosten voor het signaleringssysteem aan boord van de trein en de tractiestroomvoorziening; en ii) hogere kosten voor het spoorwegpersoneel (als gevolg van de noodzaak om de treinbestuurders te wisselen en soms ook ander personeel bij de grens).

(58)  Grensoverschrijdende treinen kunnen ook intermodale treinen, bloktreinen, treinen met losse wagons enz. zijn. Elk product heeft een ander bedrijfsmodel en wordt verschillend beïnvloed door extra heffingen.

(59)  Een internationale passagierstrein op een hogesnelheidslijn met een reistijd van maximaal 4 uur en een internationale dienst met een reistijd van 6 tot 8 uur hebben waarschijnlijk verschillende niveaus van substitueerbaarheid met andere vervoerswijzen, verschillende niveaus en verhoudingen van vaste en variabele kosten, en verschillende kenmerken van de vraag afhankelijk van de verbonden gebieden.

(60)  In 2019 waren grensoverschrijdende passagierstreinen slechts goed voor 7 % van de totale passagierskilometers in de EU. Voor het vrachtverkeer was een veel groter deel van het vervoer grensoverschrijdend, namelijk 53 % van de totale tonkilometers. Bron: Achtste monitoringsverslag over de ontwikkeling van de spoorwegmarkt, krachtens artikel 15, lid 4, van Richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en de Raad (RMMS).

(61)  Zie voetnoot 47.

(62)  Zie punt 2.2.3 van de mededeling van de Commissie van 26 juni 2023 betreffende interpretatieve richtsnoeren bij Verordening (EG) nr. 1370/2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg (PB C 222 van 26.6.2023, blz. 1).

(63)  In 2019 vertegenwoordigden onder een openbaredienstverplichting uitgevoerde diensten 90 % of meer van alle passagiersvervoersdiensten per spoor in 15 lidstaten in termen van passagierskilometers. Zij vertegenwoordigden 50 % of meer van alle passagiersvervoer per spoor in 22 lidstaten. Bron: Achtste monitoringsverslag over de ontwikkeling van de spoorwegmarkt, krachtens artikel 15, lid 4, van Richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en de Raad (RMMS).

(64)  Het hogesnelheidsspoor betaalt aanzienlijk meer dan 100 % van zijn maatschappelijke marginale kosten. Bron: Sustainable Transport Infrastructure Charging and Internalisation of Transport Externalities, Executive summary, blz. 11.

(65)  Samengestelde treinen die vanuit één vertrekpunt twee verschillende eindbestemmingen kunnen bereiken. Deze praktijk wordt al in verschillende landen gehanteerd, zelfs voor internationale treinen.

(66)  Zo kunnen schaarsteheffingen bijvoorbeeld worden toegepast wanneer treinen met een maximumsnelheid van slechts 160 km/u rijden op overbelaste lijnen met een maximumsnelheid van 250 km/uur.

(67)  In ernstigere gevallen zouden deze praktijken zelfs kunnen worden gebruikt als onderdeel van een concurrentieverstorende strategie om te voorkomen dat (potentiële) concurrenten capaciteit toegewezen krijgen.

(68)  Concrete voorbeelden van kortingen zijn te vinden in de Duitse, Franse en Italiaanse heffingsregelingen.

(69)  Zie artikel 8, lid 3, en artikel 30, lid 6, van de richtlijn.