Rapporteur: Marie-Antoinette MAUPERTUIS (FR/EA), voorzitter van het parlement van Corsica

I.   ALGEMENE OPMERKINGEN

HET EUROPEES COMITÉ VAN DE REGIO’S (CvdR),

1.

herinnert eraan dat de grensoverschrijdende samenwerking met buurlanden, of het nu gaat om land- of zeegrenzen, een hoeksteen van het EU-beleid is en een horizontale bijdrage levert aan de cohesie-, nabuurschaps- en uitbreidingsdoelstellingen.

2.

De samenwerkingsprogramma’s van de EU met naburige regio’s, gefinancierd door het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI) en het instrument voor pretoetredingssteun (IPA) beslaan 184 regio’s, 33 landen en 260 miljoen inwoners (1).

3.

Net als in het speciaal verslag van de Europese Rekenkamer wordt opgemerkt (2), stelt het CvdR echter vast dat de samenwerkingsprogramma’s vertraging hebben opgelopen als gevolg van opeenvolgende crises zoals COVID-19 of de oorlog in Oekraïne. Deze hebben met name een grote impact gehad op de EU-grensregio’s enerzijds en de aan Oekraïne, Rusland en Belarus grenzende gebieden anderzijds.

4.

Het CvdR merkt voorts op dat de samenwerking tussen buurlanden onderling, dus zonder betrokkenheid van de EU, nog steeds niet goed van de grond komt.

5.

De noodsituatie die de regio’s van de Atlantische route en de Middellandse Zee teistert, wordt grotendeels veroorzaakt door de instabiliteit, de toename van gewapende conflicten, de politieke spanningen en de ernstige humanitaire crisis waar de mediterrane landen onder te lijden hebben.

Grensoverschrijdende samenwerking in de context van de politieke, economische en maatschappelijke uitdagingen van de Unie

6.

Grensoverschrijdende samenwerking met buurlanden draagt bij tot duurzame ontwikkeling doordat de levensstandaard wordt verbeterd en de welvaartsverschillen aan weerszijden van de grens worden teruggedrongen, terwijl gemeenschappelijke uitdagingen samen kunnen worden aangepakt. Ook draagt grensoverschrijdende samenwerking bij tot het proces van wederzijds begrip, verzoening en wederopbouw in conflictsituaties.

7.

De Interreg-programma’s, die al 35 jaar operationeel zijn, en de vele samenwerkingsprogramma’s die aan de grenzen van de EU zijn uitgevoerd (3), hebben geleid tot een aanzienlijke toename van de samenwerking binnen grensoverschrijdende gemeenschappen en hebben vooral geholpen om wederzijds vertrouwen op te bouwen, wat een essentiële voorwaarde is om samen te leven en een katalysator is voor democratie en vrede.

8.

Het CvdR is ervan overtuigd dat regionale en lokale overheden een sleutelrol spelen in de grensoverschrijdende samenwerking met buurlanden dankzij hun kennis van de geografische en maatschappelijke omstandigheden, gemeenschappelijke kansen, beperkingen en uitdagingen. De lidstaten zouden hun overheden de instrumenten en middelen in handen moeten geven die nodig zijn om een ambitieuze grensoverschrijdende samenwerking tot stand te kunnen brengen.

9.

Grensoverschrijdende samenwerking is een essentiële stap in het pretoetredingsproces tot de EU: de kandidaat-lidstaten en met name hun lokale en regionale overheden kunnen hiermee leren hoe de instellingen van de EU werken en ervaringen uitwisselen, en wederzijds begrip en vertrouwen opbouwen door middel van people-to-people-projecten terwijl het economische convergentieproces wordt bevorderd. Het CvdR benadrukt voorts de ondersteunende rol die de EU-regio’s tijdens het pretoetredingsproces kunnen spelen bij het opbouwen van de capaciteit van lokale en regionale overheden in de buurlanden, het delen van goede praktijken, de ontwikkeling van infrastructuur en het bevorderen van economische en culturele banden.

Een hernieuwde belangstelling tijdens de Conferentie over de toekomst van Europa en een brede waaier aan programma’s

10.

Het CvdR herinnert aan zijn resolutie van 2021 (4) waarin de belangrijke rol van grensoverschrijdende samenwerking en permanente grensoverschrijdende structuren bij het verwezenlijken van duurzame ontwikkeling binnen de EU en daarbuiten werd benadrukt, alsook de noodzaak om grensoverschrijdende samenwerking bovenaan de politieke agenda van de EU te plaatsen.

11.

Het schaart zich achter de oproep in het eindverslag van de Conferentie over de toekomst van Europa (5) tot nauwere grensoverschrijdende samenwerking om de cohesie en veerkracht van grensregio’s te verbeteren.

12.

In artikel 174 VWEU is bepaald dat ook grensoverschrijdende regio’s bijzondere aandacht moeten krijgen; grensoverschrijdende samenwerking met buurlanden is van essentieel belang om de burgers die in deze gebieden wonen, doeltreffend te begeleiden.

13.

Het CvdR is ermee ingenomen dat de programma’s voor territoriale samenwerking aan de buitengrenzen van de EU zijn opgenomen in de Interreg-verordening voor de programmeringsperiode 2021-2027 (voormalige ENI CBC-programma’s, huidige Interreg VI NEXT-programma’s), wat ook zou moeten helpen om de opzet en het beheer van programma’s te vereenvoudigen.

14.

Het CvdR is ingenomen met het besluit van de Commissie om de samenwerking met Rusland en Belarus in het kader van de grensoverschrijdende samenwerkingsprogramma’s van het Europees nabuurschapsinstrument (ENI CBC) op te schorten naar aanleiding van de Russische militaire agressie tegen Oekraïne, en om de hiermee vrijgekomen middelen door te schuiven naar Oekraïne en Moldavië. Wel wijst het erop dat dit negatieve gevolgen heeft voor de EU-regio’s die van deze programma’s gebruik hebben gemaakt, en pleit het voor een mechanisme om de verminderde beschikbaarheid van middelen in de betreffende grensregio’s te compenseren.

15.

De IPA CBC-programma’s van Interreg en NEXT (NDICI) zijn bovendien van essentieel belang om de deskundigheid van ambtenaren van lokale en regionale overheden in de buurlanden te ontwikkelen, ter voorbereiding op hun toetreding tot de Europese Unie.

16.

De bestaande samenwerkingsmogelijkheden zijn echter onvoldoende bekend bij lokale en regionale actoren, die vaak niet in staat zijn om hun weg te vinden in het doolhof van beschikbare EU-regelingen.

17.

Het CvdR is ermee ingenomen dat URBACT en Interreg Europe openstaan voor Oekraïne en Moldavië als leden en dat ESPON onlangs is opengesteld voor kandidaat-lidstaten, waaronder deze twee landen.

18.

Het CvdR juicht de oprichting van gezamenlijke grensoverschrijdende raden van lokale overheden toe, zoals tussen Roemenië en Moldavië en tussen Zwitserland, Baden-Württemberg en de Elzas, die bijdragen tot de ontwikkeling van gezamenlijke projecten van gemeenschappelijk belang en inspiratie kunnen bieden voor andere gebieden.

19.

De Europese groepering voor territoriale samenwerking (EGTS) is een stabiel instrument om de grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking te intensiveren, en is een geschikte juridische entiteit om door de EU gefinancierde projecten uit te voeren en tegelijkertijd bij te dragen tot een sterkere en meer gestructureerde integratie van grensregio’s. Ook andere structuren voor territoriale samenwerking, zoals de werkgemeenschappen, zijn een succesformule gebleken voor het realiseren van grensoverschrijdende samenwerking.

20.

Wel erkent het CvdR dat andere vormen van multilevel en grensoverschrijdende governance — zoals Euroregio’s, macroregio’s, bilaterale overeenkomsten zoals het Verdrag van Aken inzake Frans-Duitse samenwerking en integratie of het Quirinale-verdrag tussen Frankrijk en Italië, de overeenkomsten op basis van de Kaderovereenkomst van Madrid van de Raad van Europa en andere — essentieel zijn om de levenskwaliteit van burgers die in grensoverschrijdende gebieden wonen, te verbeteren en een geschikte tijdelijke oplossing kunnen zijn alvorens een EGTS op te richten.

II.   BELEMMERINGEN VOOR GRENSOVERSCHRIJDENDE SAMENWERKING MET BUURLANDEN

21.

Het CvdR herhaalt nogmaals dat er een oplossing moet worden gevonden voor de grensoverschrijdende belemmeringen, zoals het eerder al heeft opgemerkt in zijn adviezen over “People-to-people- en kleinschalige projecten in programma’s voor grensoverschrijdende samenwerking” (6) en over “Grensoverschrijdende overheidsdiensten in Europa” (7), en in zijn resolutie “Een visie voor Europa — de toekomst van grensoverschrijdende samenwerking” (8).

22.

Het gebrek aan vertrouwen vormt een belangrijke belemmering voor grensoverschrijdende samenwerking. Daarom ook zijn de ETS-programma’s (voor Europese territoriale samenwerking) zo belangrijk voor het vergroten van de wederzijdse kennis, het verbeteren van de betrekkingen tussen staten en het bevorderen van veerkrachtigere, stabielere en geïntegreerde samenlevingen.

23.

Het CvdR erkent het bestaan van ongelijkheden, asymmetrieën en onevenwichtigheden tussen buurlanden, met name in grensregio’s, en wijst erop dat de samenwerking wordt belemmerd als gevolg van de geografische, economische, administratieve en fiscale verschillen.

24.

Regionale en lokale overheden in buurlanden zijn vaak niet in staat om toe te treden tot een EGTS omdat hun nationale regelgeving zulks verbiedt. De buurlanden van de EU zouden wetgeving moeten aannemen die lokale en regionale overheden en overheidsinstanties in staat stelt zich bij deze initiatieven aan te sluiten.

25.

Het CvdR is ingenomen met de inspanningen om de belemmeringen voor samenwerking op te sporen, in kaart te brengen, te analyseren en op te lossen, met name wanneer zij van juridische, taalkundige en administratieve aard zijn.

26.

Aan de binnengrenzen van de EU zijn veel van dergelijke belemmeringen opgelost dankzij de ontwikkeling van de eengemaakte markt, de Schengenbepalingen enz., maar sommige belemmeringen blijven hardnekkig voortbestaan en nemen zelfs toe, met name aan de buitengrenzen.

27.

Het CvdR wijst op de goede resultaten die zijn geboekt met het nog lopende b-solutions-initiatief (9), dat is opgezet door directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling van de Europese Commissie en sinds 2018 wordt uitgevoerd door de Werkgemeenschap van Europese Grensgebieden (WVEG).

28.

Het CvdR benadrukt het belang van netwerkvorming en benchmarking om belemmeringen voor grensoverschrijdende samenwerking weg te nemen; hierdoor moet het mogelijk worden beter gebruik te maken van de huidige (en toekomstige) instrumenten, zoals EGTS’en, geïntegreerde territoriale investeringen (ITI), vanuit de gemeenschap geleide lokale ontwikkeling (CLLD) en andere mechanismen om de samenwerking te vergemakkelijken. Het steunt het idee om middelen te reserveren voor de ontwikkeling van een territoriale aanpak in plattelandsgebieden door middel van CLLD voor niet-agrarische plattelandsontwikkeling, ter aanvulling van acties die binnen de Leader-aanpak worden ondersteund. Dit zal ook een belangrijke manier zijn om de ontevredenheid van de bevolking in bepaalde regio’s aan te pakken.

29.

Het gebrek aan adequate vervoersinfrastructuur en -netwerken, met name in de context van maritieme en grensoverschrijdende samenwerking tussen eilanden, belemmert de handel en mobiliteit en bemoeilijkt de samenwerking.

30.

Het CvdR wijst op het gebrek aan coördinatie als gevolg van institutionele verschillen tussen aangrenzende landen. Samenwerking kan vaak bijzonder moeilijk blijken te zijn wanneer de bevoegdheden aan weerszijden van de grens op verschillende bestuursniveaus liggen, zoals op het gebied van gezondheidszorg en civiele bescherming.

31.

Het CvdR betreurt het dat complexe administratieve procedures en juridische belemmeringen de uitvoering van grensoverschrijdende samenwerkingsprojecten vertragen of zelfs tegenhouden, wat nog eens verergerd wordt door taalbarrières en bureaucratische rompslomp.

32.

Grensoverschrijdende samenwerking op alle maatschappelijke niveaus is meer dan ooit geboden om de sociale cohesie te vergroten, oplossingen voor de noodzakelijke klimaattransitie te vinden, negatieve concurrentie tegen te gaan en met name conflicten te voorkomen.

III.   BELEIDSAANBEVELINGEN

Lokale en regionale overheden als hoofdrolspelers van de grensoverschrijdende samenwerking met buurlanden

33.

De huidige geopolitieke situatie vereist dat lokale en regionale overheden worden beschouwd als belangrijke spelers in de Europese grensoverschrijdende samenwerking met buurlanden en/of kandidaat-lidstaten. Het CvdR dringt er derhalve op aan dat deze overheden meer administratieve en financiële ondersteuning krijgen.

34.

Het CvdR verbindt zich ertoe de samenwerking met lokale en regionale overheden in buurlanden te intensiveren via Corleap, Arlem, de Europese Alliantie van steden en regio’s voor de wederopbouw van Oekraïne en werkgroepen en gemengde raadgevende comités met kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten. De EU zou ook speciale aandacht moeten besteden aan de West-Afrikaanse landen.

35.

Er is waakzaamheid geboden met betrekking tot de situatie aan de Finse en Poolse buitengrenzen, en er moet voor worden gezorgd dat Ierland, Frankrijk, België, Nederland en het VK ook na de brexit nauw met elkaar blijven samenwerken.

36.

Het CvdR is ingenomen met de verhoging van de totale begroting voor IPA III en dringt aan op een verhoging van het totale budget voor grensoverschrijdende territoriale samenwerking.

37.

De Interreg-projecten moeten verder worden vereenvoudigd en de desbetreffende financiering moet flexibel genoeg zijn om te beantwoorden aan de werkelijke behoeften van grensoverschrijdende gebieden, volgens een bottom-upbenadering.

38.

De EU zou meer gebruik moeten maken van duidelijke indicatoren om de impact van het EU-beleid op de betrekkingen met buurlanden te meten.

39.

Er dient te worden gezorgd voor synergieën en complementariteit tussen grensoverschrijdende samenwerkingsacties en Europese financieringsprogramma’s onder direct, indirect en met name gedeeld beheer.

40.

De lokale en regionale overheden moeten dringend worden ondersteund bij de wederopbouw van Oekraïne, waarbij de steun voor naburige regio’s moet worden gehandhaafd en er meer moet worden samengewerkt.

41.

Het CvdR is van mening dat het decentralisatieproces in Oekraïne een prioriteit moet blijven, aangezien het nieuwe perspectieven zal openen op de weg naar EU-lidmaatschap. Het benadrukt in dit verband de rol van de EGTS Tisza, de eerste EGTS waarbij een lid uit een derde land betrokken is.

42.

De EU zou passende maatregelen moeten nemen om het REPowerEU-plan uit te voeren en grensoverschrijdende samenwerking actief te bevorderen om gemeenschappelijke uitdagingen op het gebied van schone energie, klimaatbestendigheid, vermindering van verontreiniging en bescherming van ecosystemen aan te pakken.

43.

Het CvdR stelt voor om de EU-regio’s die grenzen aan de Russische Federatie en Belarus aan te merken als speciale gevallen die meer politieke aandacht, analyse en actie vereisen. Gezien de uitzonderlijke omstandigheden van deze regio’s en de beperkingen die voortvloeien uit de sluiting van de grenzen, moeten specifieke en op maat gesneden instrumenten worden ontworpen om de ontwikkeling van deze grensregio’s te bevorderen.

44.

Het CvdR wijst op de gespannen geopolitieke situatie in de Zwarte Zee als gevolg van de oorlog in Oekraïne, de betrekkingen met Turkije en de gecompliceerde situatie aan de oostelijke oever, en dringt aan op verdere nauwere samenwerking in deze regio aan de rand van het Middellandse Zeegebied.

45.

Het CvdR stelt vast dat er in de Westelijke Balkan een zekere mate van wantrouwen bestaat ten aanzien van de toetreding tot de EU. Het is essentieel dat tegenwicht wordt geboden aan deze tendens, onder meer door middel van grootschalige samenwerkingsprojecten, om de vrede te waarborgen en het Europese project in deze regio een kans te geven.

46.

Het Middellandse Zeegebied kampt sinds 2015 met een grote migratiecrisis. Het CvdR moedigt de getroffen regio’s aan weerszijden van de Middellandse Zee aan om hun samenwerking te intensiveren, zodat zij de migratiestromen onder controle kunnen proberen te krijgen en de ontwikkeling van de betrokken gebieden kunnen bevorderen.

47.

Grensoverschrijdende samenwerking en grensoverschrijdend leven zijn nu al een realiteit op het eiland Ierland, en alle eventuele belemmeringen moeten worden weggenomen. Het Peace-Plus-programma speelt een cruciale rol bij de instandhouding van goede nabuurschapsbetrekkingen en de sociaal-economische ontwikkeling van de regio, alsook bij het consolideren van de samenwerking op lange termijn tussen Ierland en het Verenigd Koninkrijk na de stopzetting van eerdere programma’s.

48.

De maritieme grensoverschrijdende samenwerking moet beter worden gestructureerd, aangezien veel buurlanden van de EU in de Middellandse Zee en in de Atlantische oceaan aan haar grenzen. Als het gaat om de ultraperifere gebieden van de EU die samenwerken in hun respectieve geografische zones, moet de nadruk liggen op samenwerking tussen ambtenaren, politici, bedrijven en burgers.

49.

Het CvdR is ervan overtuigd dat permanente grensoverschrijdende structuren kunnen bijdragen tot een efficiëntere en duurzamere grensoverschrijdende samenwerking en verzoekt de Commissie de bestaande regelingen te vereenvoudigen.

50.

De bilaterale betrekkingen tussen Zwitserland en de EU zijn sinds de mislukking van de kaderovereenkomst met Zwitserland onduidelijk, met belemmeringen voor grensoverschrijdende samenwerking tot gevolg. De Commissie wordt in dit verband verzocht haar inspanningen voort te zetten om een nieuwe overeenkomst te sluiten teneinde de betrekkingen zo spoedig mogelijk te verduidelijken.

51.

Om de verschillende sociale, demografische, economische, ecologische en klimatologische uitdagingen het hoofd te kunnen bieden, moet de EU meer doen om de samenwerking tussen de autoriteiten van de grensregio’s doeltreffender te maken, zodat de resterende grensoverschrijdende juridische en administratieve belemmeringen uit de weg kunnen worden geruimd.

52.

Het CvdR benadrukt het belang van het concept van grensoverschrijdende functionele zones en stelt voor om de mogelijke aanwijzing van dergelijke zones samen met de betrokken lidstaten en lokale en regionale overheden te onderzoeken en te ondersteunen, waarbij het moet gaan om regio’s met aantoonbare ervaring op het gebied van grensoverschrijdende samenwerking met hun buurlanden.

53.

Het is zaak dat belanghebbenden gemakkelijk toegang krijgen tot informatie en vaardigheden op het gebied van projectengineering, teneinde hun deelname aan grensoverschrijdende samenwerking te stimuleren.

54.

Het CvdR beklemtoont dat de regionale en lokale overheden op een zinvolle en inclusieve manier moeten worden betrokken bij de uitwerking en uitvoering van maatregelen om grensoverschrijdende obstakels uit de weg te ruimen, en dat ondernemingsgroepen, lokale maatschappelijke organisaties en gemeenschapsgroepen moeten worden geraadpleegd en naar behoren op de hoogte moeten worden gehouden van dit proces.

55.

Van belang is ook dat er voldoende middelen zijn voor kleinschalige en people-to-people-projecten voor het tot stand brengen van verbindingen over nationale grenzen heen.

56.

Het CvdR stelt voor om het b-solutions-initiatief aan de buitengrenzen van de EU uit te breiden tot buurlanden en eventueel tot nieuwe kandidaat-lidstaten, zelfs buiten het instrument voor pretoetredingssteun (IPA) om.

57.

Regio’s met wetgevende bevoegdheden of autonome regio’s hebben specifieke bevoegdheden en verantwoordelijkheden die hen in staat stellen binnen hun autonome bevoegdheden hun eigen grensoverschrijdende samenwerkingsprojecten vast te stellen, met inachtneming van de prerogatieven van de lidstaten op dit gebied. Daarnaast wordt benadrukt dat gedeeld beheer de meest geschikte uitvoeringsmethode blijft.

58.

Voor gebieden met structurele en permanente handicaps, zoals de ultraperifere regio’s en veel berg- en eilandgebieden en gebieden aan de buitengrenzen van de EU, is territoriale samenwerking in het algemeen — en grensoverschrijdende samenwerking in het bijzonder — van vitaal belang om de banden met de continentale gebieden van de EU en hun buurlanden in stand te houden.

---

(1)  Inforegio — Interreg NEXT-programma’s (https://ec.europa.eu/regional_policy/policy/cooperation/european-territorial/next_en).

(2)  Speciaal verslag: Grensoverschrijdende samenwerking met buurlanden (https://op.europa.eu/webpub/eca/special-reports/cross-border-27-2022/nl/index.html).

(3)  Phare CBC & Credo, Tacis CBC, CARDS, MEDA, LACE, ENPI CBC, ENI CBC, IPA CBC en Interreg Next.

(4)  RESOL-VII/014: Resolutie van het Europees Comité van de Regio’s over een visie voor Europa — De toekomst van grensoverschrijdende samenwerking, goedgekeurd tijdens de 145e zitting van het CvdR op 1 juli 2021 (PB C 440 van 29.10.2021, blz. 6).

(5)  https://www.europarl.europa.eu/resources/library/media/20220509RES29121/20220509RES29121.pdf, voorstel nr. 12.

(6)  COTER-VI/023, rapporteur: Pavel Branda (CZ/ECR), goedgekeurd tijdens de 124e zitting van het CvdR op 12 juli 2017 (PB C 342 van 12.10.2017, blz. 38).

(7)  COTER-VII/005, rapporteur: Pavel Branda (CZ/ECR), goedgekeurd tijdens de 142e zitting van het CvdR op 4 februari 2021 (PB C 106 van 26.3.2021, blz. 12).

(8)  RESOL-VII/014.

(9)  https://www.b-solutionsproject.com/.