EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 21.11.2023

COM(2023) 900 final

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD EN DE EUROPESE CENTRALE BANK

over de ontwerpbegrotingsplannen 2024: algemene beoordeling

Samenvatting

Deze mededeling geeft een samenvatting van de adviezen van de Commissie over de ontwerpbegrotingsplannen 2024 die de lidstaten van de eurozone hebben ingediend en geeft een beoordeling van de algemene begrotingssituatie in de eurozone, met inbegrip van de geaggregeerde begrotingskoers.

In 2024 wordt een verdere afname van het tekort in de eurozone verwacht. De economie in de eurozone is veerkrachtig gebleken, maar heeft aan kracht ingeboet en blijft met grote onzekerheid en risico’s kampen. Wat de begrotingen betreft, zou het tekort in de eurozone in 2024, op basis van de prognose van de Commissie die de informatie in de ontwerpbegrotingsplannen weerspiegelt, onder de 3 % van het bbp liggen. De schuldquote in de eurozone zal in 2024 naar verwachting licht afnemen. 

De geaggregeerde begrotingskoers zal in 2024 naar verwachting contractief zijn tegen de achtergrond van een bijna volledige uitfasering van de overblijvende energiegerelateerde maatregelen. Deze begrotingskoers wordt passend geacht, terwijl de beleidsmaatregelen flexibel moeten blijven gezien de hoge onzekerheid. Deze contractieve koers volgt op de begrotingskoers die in 2023, na drie jaar van substantiële crisisgerelateerde expansie, eerder naar contractie neigde. De contractieve begrotingskoers die in de najaarsprognose van de Commissie is voorspeld, is in overeenstemming met de behoefte om de duurzaamheid van de overheidsschuld in bepaalde lidstaten te verbeteren en om de begrotingspositie over de middellange termijn te verbeteren, en zal bijdragen tot het beperken van de inflatie en het ondersteunen van het monetaire beleid.

In 2024 zal de begrotingskoers naar verwachting in de meeste lidstaten contractief zijn. In vijf landen zou zij evenwel expansief zijn. De meeste lidstaten faseren hun energiemaatregelen uit, maar de voorspelde begrotingskoers zou in 2024 restrictiever zijn als de lidstaten hadden gepland alle besparingen van energiemaatregelen te gebruiken om hun tekorten weg te werken, zoals de Raad had aanbevolen. In plaats daarvan hebben veel lidstaten gepland om nieuwe netto lopende uitgaven te doen. Als deze maatregelen permanent worden en er geen compenserende maatregelen tegenover staan, zouden zij kunnen wegen op de aanpassingsbehoeften op de lange termijn van de lidstaten.

Wat de beoordeling van de ontwerpbegrotingsplannen betreft, zijn de adviezen van de Commissie verankerd door de begrotingsaanbevelingen die de Raad heeft vastgesteld. Aangezien de algemene ontsnappingsclausule tegen eind 2023 zal worden gedeactiveerd, werden in juli kwantitatieve landspecifieke begrotingsaanbevelingen gedaan met betrekking tot het maximale groeipercentage van netto-uitgaven, behalve voor de lidstaten waarvan werd verwacht dat zij in 2023 hun begrotingdoelstelling op de middellange termijn zouden halen. De lidstaten werd ook aanbevolen i) de energiesteunmaatregelen zo snel mogelijk in 2023 en 2024 terug te schroeven en, als zij hun begrotingdoelstelling op de middellange termijn niet halen, de hiermee verbonden besparingen te gebruiken om het overheidstekort terug te dringen; ii) nationaal gefinancierde investeringen te behouden; en iii) de effectieve absorptie van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen te waarborgen. Op die basis:

·volgen Cyprus, Estland, Griekenland, Spanje, Ierland, Litouwen en Slovenië de begrotingsaanbevelingen. Van Cyprus, Estland en Ierland wordt verwacht dat zij in 2024 hun begrotingsevenwicht op de middellange termijn zullen halen, samen met Portugal, terwijl Litouwen in 2024 naar verwachting dicht bij zijn begrotingsevenwicht op de middellange termijn zal zijn;

·volgen Duitsland, Italië, Letland, Luxemburg, Malta, Nederland, Oostenrijk, Portugal en Slowakije de begrotingsaanbevelingen deels. Duitsland, Malta en Portugal wordt verzocht hun energiemaatregelen uit te faseren. Italië, Letland en Nederland worden verzocht om zich voor te bereiden om de nodige maatregelen te nemen. Luxemburg en Slowakije worden verzocht te waarborgen dat hun nieuwe plan de begrotingsaanbeveling volgt;

·dreigen België, Finland, Frankrijk en Kroatië de begrotingsaanbevelingen niet te volgen. Die lidstaten zullen naar verwachting hun netto-uitgaven tot boven het aanbevolen maximum verhogen. Zij worden dan ook verzocht de nodige maatregelen te nemen. Van de vier landen zal het nationaal begrotingsbeleid naar verwachting expansief zijn.

Er zij op gewezen dat het strakker begrotingsbeleid niet ten koste gaat van investeringen, die over de hele eurozone zullen toenemen. De investeringen zullen in 2024 naar verwachting licht in omvang toenemen, wat zal zorgen voor blijvende steun voor duurzame en inclusieve groei en zal bijdragen tot de groene en de digitale transitie. De bijdrage van nationale en EU-financiering tot algemene investeringsgroei varieert tussen de lidstaten. Investeringen die door nationale begrotingen worden gefinancierd, zullen naar verwachting in alle lidstaten behouden blijven (of een expansieve bijdrage leveren), overeenkomstig de aanbevelingen van de Raad inzake investeringen, samen met de investeringssteun uit subsidies van de herstel- en veerkrachtfaciliteit.

De nominale begrotingstekorten in de eurozone nemen over het algemeen af, maar zullen in 2023 en 2024 voor een aantal landen naar verwachting boven de referentiewaarde van het Verdrag van 3 % van het bbp liggen. Acht lidstaten zullen naar verwachting zowel in 2023 als in 2024 een tekort van meer dan 3 % van het bbp hebben, en voor één lidstaat zal dit alleen in 2024 het geval zijn. In het voorjaar van 2024 zal de Commissie de Raad voorstellen om op een tekort gebaseerde buitensporigtekortprocedures in te leiden op basis van de begrotingsresultaten voor 2023, in overeenstemming met de bestaande wettelijke bepalingen. De lidstaten moeten hiermee rekening houden bij de uitvoering van hun begroting voor 2023 en bij de opstelling van hun begrotingsbeleid in 2024.

Inleiding

De ontwerpbegrotingsplannen van de lidstaten vormen een belangrijk onderdeel van de coördinatie van economisch beleid in de economische en monetaire unie 1 . De lidstaten van de eurozone hebben de plannen met een samenvatting van hun ontwerpbegroting in oktober 2023 bij de Commissie en de Eurogroep ingediend, alvorens ze bij hun nationale parlement in te dienen 2 . Tegen de achtergrond van de najaarsprognose 2023 van de Commissie heeft de Commissie adviezen vastgesteld over de vraag of de plannen in overeenstemming zijn met het stabiliteits- en groeipact en met de aanbevelingen van de Raad. Deze adviezen zijn in deze mededeling samengevat. De mededeling bevat ook een algehele evaluatie van de begrotingssituatie en -vooruitzichten van de eurozone als geheel.

De beoordeling van de Commissie is verankerd in de begrotingsaanbevelingen die de Raad op 14 juli 2023 heeft aangenomen. Aangezien de algemene ontsnappingsclausule tegen eind 2023 zal worden gedeactiveerd, werden voor het eerst sinds 2019 kwantitatieve landspecifieke begrotingsaanbevelingen gedaan met betrekking tot het verzekeren van de schuldhoudbaarheid op de middellange termijn en het op duurzame wijze doen toenemen van potentiële groei 3 . Concreet werd de lidstaten die in 2023 de begrotingsdoelstelling voor de middellange termijn niet zouden halen, aanbevolen de groei van netto nationaal gefinancierde primaire uitgaven te beperken tot een gedifferentieerd bedrag dat een voorzichtig begrotingsbeleid zou waarborgen. Landen die naar verwachting in 2023 hun begrotingsdoelstelling voor de middellange termijn zullen halen, werd aanbevolen in 2024 een gezonde begrotingspositie te behouden, zonder een dergelijke kwantitatieve beperking. Alle lidstaten werd aanbevolen de energiesteunmaatregelen zo snel mogelijk in 2023 en 2024 terug te schroeven en, als zij de begrotingsdoelstelling op de middellange termijn in 2023 naar verwachting niet zullen halen, de hiermee verbonden besparingen te gebruiken om het overheidstekort terug te dringen. De Raad heeft ook aanbevolen dat alle lidstaten nationaal gefinancierde investeringen blijven beschermen en zorgen voor een doeltreffende absorptie van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen, met name in het licht van de doelstellingen met betrekking tot de groene en de digitale transitie en veerkracht. Voor de periode na 2024 heeft de Raad aanbevolen te blijven streven naar een begrotingsstrategie van geleidelijke en duurzame consolidatie op de middellange termijn, in combinatie met investeringen en hervormingen die tot een hogere duurzame groei leiden. Bij de beoordeling van de Commissie zal worden nagegaan of de lidstaten aan de aanbevelingen hebben voldaan, met inbegrip van de ruimere doelstelling om budgettaire houdbaarheid en groei te bevorderen.

Deze mededeling bestaat uit drie hoofdstukken. In hoofdstuk 1 worden de macro-economische en budgettaire vooruitzichten in de eurozone beschreven zoals voorgesteld in de ontwerpbegrotingsplannen en in de najaarsprognose 2023 van de Commissie. In hoofdstuk 2 worden de begrotingskoers van de eurozone en de gevolgen hiervan voor de mix van monetair en begrotingsbeleid beoordeeld. Er wordt ook dieper ingegaan op de stimulansen van de begrotingskoers, voor de eurozone als geheel en voor de lidstaten. Hoofdstuk 3 bevat een overzicht van de ontwerpbegrotingsplannen en van de beoordeling van de Commissie van het feit of zij aan de landspecifieke begrotingsaanbevelingen voldoen.

I.De economische en budgettaire vooruitzichten voor de eurozone

(I)Economische vooruitzichten

De economie van de eurozone is veerkrachtig gebleken in het licht van de grote economische schokken die zij de afgelopen jaren te verduren heeft gekregen, maar heeft aan kracht ingeboet. Na het opmerkelijke herstel in 2021 en 2022 zal de groei in de eurozone in 2023 naar verwachting vertragen tot 0,6 %. De hoge en nog steeds snel stijgende consumentenprijzen voor de meeste goederen en diensten, met de dalende energieprijzen als opvallende uitzondering, eisen een zware tol van de particuliere consumptie, en de externe vraag ondersteunt de economie niet op krachtige wijze. Ondertussen wordt de reactie van het monetaire beleid op de hoge inflatie, met de snelste en grootste rentestijging sinds de oprichting van de monetaire unie, voelbaar in de gehele economie. Positief is dat de arbeidsmarkt nog steeds sterk is, met een ongekend lage werkloosheid en hogere participatie- en werkgelegenheidscijfers dan ooit, al duiken er tekenen van afkoeling op. In 2024 wordt een geleidelijk herstel van de groei verwacht, met 1,2 %, als gevolg van een aanhoudende groei van de werkgelegenheid en de stijgende reële lonen, terwijl de desinflatie aanhoudt. De bbp-groei van de eurozone voor 2023 en 2024 is in de prognoses van de Commissie iets lager dan in de ontwerpbegrotingsplannen (grafiek 1.1 en tabel in bijlage III), die op hun beurt lager zijn dan de stabiliteitsprogramma’s van april 2023.

De onzekerheid en de neerwaartse risico’s voor de vooruitzichten zijn de afgelopen maanden toegenomen. Dit houdt voornamelijk verband met de ontwikkeling van de aanhoudende aanvalsoorlog van Rusland tegen Oekraïne en van het conflict in het Midden-Oosten, wat gevolgen kan hebben voor de energiemarkten. Bovendien kan de doorwerking van de verkrapping van het monetaire beleid langer en sterker op de economische bedrijvigheid wegen dan in deze prognose wordt voorspeld, aangezien de aanpassing van de financiën van bedrijven, huishoudens en overheden aan het klimaat van hoge rentes lastiger zou kunnen blijken dan gedacht. Structurele veranderingen die met name verband houden met de toenemende gevolgen van de klimaatverandering, zoals de extreme weersomstandigheden en ongeziene bosbranden en overstromingen van afgelopen zomer duidelijk hebben gemaakt, wegen ook op de vooruitzichten.

(II)Begrotingsvooruitzichten

De ontwerpbegrotingsplannen zijn gericht op een verdere daling van het tekort in de eurozone in 2024. Nadat het tekort in de eurozone tegen eind 2022 was gedaald tot bijna de helft van de piek van 2020, zal het in 2023 naar verwachting verder zijn gedaald tot iets meer dan 3 % van het bbp (grafiek 1.2a). In 2024 wordt in de ontwerpbegrotingsplannen en in de prognoses van de Commissie een lichte verdere daling verwacht tot iets minder dan 3 % van het bbp (die in de stabiliteitsprogramma’s van april 2023 naar verwachting nog lager zijn). Dit is grotendeels toe te schrijven aan de nagenoeg volledige afschaffing van de resterende energiesteunmaatregelen in 2024 en de lagere subsidies voor particuliere investeringen, die zwaarder wegen dan de stijgende rente-uitgaven. Het tekort voor 2024 zou echter nog steeds ver boven het niveau van 2019, dus van vóór de pandemie (0,6 % van het bbp), liggen door extra niet-tijdelijke lopende uitgaven en belastingverlagingen die na de pandemie zijn goedgekeurd. Zeven lidstaten verwachten in 2024 een tekort van meer dan 3 % van het bbp (België, Frankrijk, Italië, Malta, Slovenië, Slowakije en Finland), waar nog eens twee lidstaten bijkomen in de prognoses van de Commissie (Spanje en Letland).

Grafiek 1.2: Eurozone: tekort en schuld, 2020-2024 (% van het bbp)

De schuldquote zal in 2024 slechts in geringe mate dalen als gevolg van het minder gunstige ecart tussen de nominale bbp-groei en de kosten van het aflossen van de overheidsschuld. Zowel in de ontwerpbegrotingsplannen als in de prognoses van de Commissie wordt ervan uitgegaan dat de schuldquote eind 2024 zal dalen tot ongeveer 90 %, d.w.z. 9 procentpunt lager dan de piek eind 2020 (grafiek 1.2b). Volgens de ontwerpbegrotingsplannen voorspellen elf lidstaten in 2024 een schuld van meer dan 60 % van het bbp, waarvan vijf meer dan 100 % (België, Griekenland, Spanje, Frankrijk en Italië), waarbij de schuld van Portugal naar verwachting onder de 100 % zal dalen. De schuldquote zal naar verwachting dalen of stabiliseren in meer dan de helft van de lidstaten van de eurozone in 2024, waaronder in de vijf landen met de hoogste schuld. In de prognoses van de Commissie wordt echter uitgegaan van een lichte stijging in twee landen met een schuld van meer dan 100 % volgend jaar (België en Italië; grafiek 1.3b).

De inflatie zal naar verwachting de belangrijkste factor blijven in de lichte schulddaling in 2024, maar in mindere mate dan in 2023. De hoge inflatieniveaus in 2023 (gemeten aan de hand van de bbp-deflator) hebben de schuldquote doen dalen door de nominale bbp-noemer te verhogen, ondanks een zwakkere groei en hoge primaire tekorten (grafiek 1.3a). Tegelijkertijd zullen de rente-uitgaven, ondanks de hogere rentetarieven voor nieuwe schuldemissies, in 2023 slechts in geringe mate stijgen dankzij de lange looptijd van de overheidsschuld. Nu de inflatie in 2024 naar verwachting zal afnemen, zal ook het gunstige effect ervan op de noemer van de schuldquote afnemen. Het rente-groeiverschil (“sneeuwbaleffect”) zal naar 4 verwachting minder gunstig worden, waarbij ook de rente-uitgaven verder zullen stijgen en de primaire tekorten groot zullen blijven.

Grafiek 1.3Uitsplitsing van de verandering in de schuldquote (in procentpunten van het bbp)