EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 19.9.2023

COM(2023) 545 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

Over de uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit: de volgende stappen

Inhoudsopgave

Afkortingen    

1.    Samenvatting    

2.    Stand van zaken betreffende de uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit    

2.1. Stand van zaken betreffende de uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen    

2.2. Meer transparantie bij de beoordeling van betalingsverzoeken    

2.3. Omkering van mijlpalen en streefdoelen onder de herstel- en veerkrachtfaciliteit    

2.4. Herziening van herstel- en veerkrachtplannen    

2.5. Stand van zaken betreffende de financiering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit    

2.6. Controles en audits bij de uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit    

2.7. Betrokkenheid bij de uitvoering van het herstel- en veerkrachtplan en transparantie    

3.    Bijdrage van de faciliteit aan de doelstellingen van de herstel- en veerkrachtfaciliteit    

3.1. Bijdrage van de faciliteit aan de groene transitie (pijler 1)    

3.2. Bijdrage van de faciliteit aan de digitale transformatie (pijler 2)    

3.3. Bijdrage van de faciliteit aan slimme, duurzame en inclusieve groei (pijler 3)    

3.4. Bijdrage van de faciliteit aan sociale en territoriale cohesie (pijler 4)    

3.5. Bijdrage van de faciliteit aan gezondheid en economische, sociale en institutionele veerkracht, met het oog op onder andere het vergroten van de crisisparaatheid en het reactievermogen bij crisissituaties (pijler 5)    

3.6. Bijdrage van de faciliteit aan het beleid voor de volgende generatie, kinderen en jongeren, zoals onderwijs en vaardigheden (pijler 6)    

3.7. Bijdrage van de faciliteit aan sociaal beleid, met inbegrip van gendergelijkheid en kinderen en jongeren    

3.8. Bijdrage grensoverschrijdende en meerlandenprojecten    

3.9. Bijdrage aan de uitvoering van landspecifieke aanbevelingen    

4.    REPowerEU    

4.1. Maatregelen in de REPowerEU-hoofdstukken    

4.2. Financiering van REPowerEU    

5.    Conclusie    

Figuren:

Figuur 1: Vooruitgang van historische mijlpalen en streefdoelen, eerste kwartaal 2020 tot en met eerste kwartaal 2023    13

Figuur 2: Vooruitgang van in de toekomst te halen mijlpalen en streefdoelen, tweede kwartaal 2023 tot en met tweede kwartaal 2024    13

Figuur 3: Vooruitgang van hervorming- en investeringsgerelateerde mijlpalen en streefdoelen    13

Figuur 4: Vooruitgang van mijlpalen en streefdoelen per RRF-pijler    14

Figuur 5: Type vertraagde mijlpalen en streefdoelen    15

Figuur 6: Stand van zaken met betrekking tot de gemeenschappelijke indicatoren    18

Figuur 7: Ontwikkeling van de vermindering van het jaarlijkse primaire energieverbruik in MWh/jaar    18

Figuur 8: Ontwikkeling van het aantal ondersteunde ondernemingen    19

Figuur 9: Ontwikkeling van het aantal deelnemers dat onderwijs of een opleiding volgt    20

Figuur 10: Procedure voor de opschorting van betalingen    22

Figuur 11: Spreiding van de grootste eindbegunstigden per lidstaat    37

Figuur 12: Bijdrage van de ontvangen bedragen en de bijbehorende maatregelen waarvoor de 100 grootste eindbegunstigden steun ontvangen, aan de zes beleidspijlers    38

Figuur 13: Aandeel van de RRF-middelen dat bijdraagt aan elke beleidspijler    42

Figuur 14: Uitsplitsing van de uitgaven ter ondersteuning van de groene transitie per beleidsterrein    43

Figuur 15: Aandeel van de RRP-toewijzing dat bijdraagt tot het behalen van klimaatdoelstellingen    44

Figuur 16: Aantal maatregelen in pijler 1 waarvan de mijlpalen en streefdoelen sinds het laatste RRF-jaarverslag naar tevredenheid zijn gehaald, per beleidsterrein    45

Figuur 17: Uitsplitsing van de uitgaven ter ondersteuning van de digitale transformatie per beleidsterrein    48

Figuur 18: Aandeel van de RRP-toewijzing dat bijdraagt tot het behalen van digitale doelstellingen    49

Figuur 19: Aantal maatregelen in pijler 2 waarvan de mijlpalen en streefdoelen sinds het laatste RRF-jaarverslag naar tevredenheid zijn gehaald, per beleidsterrein    50

Figuur 20: Uitsplitsing van de uitgaven aan ondersteuning van slimme, duurzame en inclusieve groei per beleidsterrein    54

Figuur 21: Aantal maatregelen in pijler 3 waarvan de mijlpalen en streefdoelen sinds het laatste RRF-jaarverslag naar tevredenheid zijn gehaald, per beleidsterrein    55

Figuur 22: Uitsplitsing van de uitgaven ter ondersteuning van sociale en territoriale cohesie per beleidsterrein    60

Figuur 23: Aantal maatregelen in pijler 4 waarvan de mijlpalen en streefdoelen sinds het laatste RRF-jaarverslag naar tevredenheid zijn gehaald, per beleidsterrein    61

Figuur 24: Uitsplitsing van de uitgaven ter ondersteuning van gezondheidszorg en veerkracht per beleidsterrein    67

Figuur 25: Aantal maatregelen in pijler 5 waarvan de mijlpalen en streefdoelen sinds het laatste RRF-jaarverslag naar tevredenheid zijn gehaald, per beleidsterrein    68

Figuur 26: Uitsplitsing van de uitgaven ter ondersteuning van beleid voor de volgende generatie per beleidsterrein    74

Figuur 27: Aantal maatregelen in pijler 6 waarvan de mijlpalen en streefdoelen sinds het laatste RRF-jaarverslag naar tevredenheid zijn gehaald, per beleidsterrein    75

Figuur 28: Aandeel van de sociale uitgaven in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit per belangrijkste sociale categorie    79

Figuur 29: Aandeel (in %) van maatregelen met een focus op gendergelijkheid in de goedgekeurde herstel- en veerkrachtplannen    80

Figuur 30: Huidige stand van uitvoering landspecifieke aanbevelingen 2019-2020    89

Figuur 31: Uitvoering landspecifieke aanbevelingen 2019-2022: jaarlijkse evaluatie in elk opeenvolgend jaar afgezet tegen stand van uitvoering tot op heden    89

Tabellen:

Tabel 1: Verwerking van betalingsverzoeken    9

Tabel 2: Stand van zaken m.b.t. de uitvoering van RRF-betalingsverzoeken    10

Tabel 3: Aantal en mediane periode van mijlpalen en streefdoelen met een uitgestelde of vervroegde beoogde uitvoeringstermijn, voor hervormingen en investeringen    15

Tabel 4: Overzichtstabel — Indiening gewijzigde herstel- en veerkrachtplannen en REPowerEU-hoofdstukken    24

Tabel 5: Rechtsgrondslag die de lidstaten gebruiken voor wijzigingen van hun herstel- en veerkrachtplannen    25

Tabel 6: Wijziging in niet-terugvorderbare financiële steun op grond van artikel 18 van de RRF-verordening    26

Tabel 7: Leningen waarom de lidstaten uiterlijk op 31 augustus 2023 hebben verzocht    26

Tabel 8: Meerlandenprojecten in verband met maatregelen in het kader van de pijler groene transitie    86

Tabel 9: Digitale meerlandenprojecten    87

Tabel 10: Overzicht van de inhoud van de vastgestelde REPowerEU-hoofdstukken    91

Tabel 11: Aanvullende niet-terugvorderbare steun die beschikbaar is per lidstaat    96

Tabel 12: Overdracht van toewijzing in het kader van de BAR    97

Afkortingen

1.Samenvatting 

Tweeënhalf jaar na de oprichting ervan vormt de herstel- en veerkrachtfaciliteit (RRF) nog steeds de kern van de Europese respons om de economieën van de lidstaten veerkrachtiger te maken. Sinds de publicatie van het laatste jaarverslag (maart 2022) is de economische en geopolitieke context sterk veranderd. De niet-uitgelokte agressie van Rusland tegen Oekraïne leidde tot een stijging van de energieprijzen in 2022. Daardoor werd duidelijk hoe kwetsbaar we zijn door de afhankelijkheid van Russische fossiele brandstoffen, werd de inflatie opgedreven tot het hoogste niveau in decennia en raakten veel huishoudens in problemen door de hoge kosten van levensonderhoud.

In dit verband moest de herstel- en veerkrachtfaciliteit worden aangepast om deze nieuwe uitdagingen het hoofd te bieden en rekening te houden met de ervaring die in twee jaar tijd is opgedaan met de uitvoering van dit innovatieve, prestatiegerichte instrument. Nu bijna de helft van de korte looptijd van de faciliteit is verstreken, maken we in dit verslag de balans op van de vooruitgang die is geboekt bij de uitvoering en ontwikkeling ervan vanaf de vaststelling van de RRF-verordening 1 in februari 2021, via de wijziging daarvan in februari 2023 waarbij REPowerEU-hoofdstukken werden toegevoegd aan de herstel- en veerkrachtplannen (RRP’s) 2 , tot de recentste uitbetalingen tot 1 september 2023.

Uit het verslag blijkt dat er grote vooruitgang is geboekt op het gebied van i) de lopende uitvoering van de RRF, ii) de vergroting van de transparantie met betrekking tot die uitvoering, en iii) de bescherming van de financiële belangen van de EU door de controle- en auditwerkzaamheden op te voeren.

De uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit is goed op streek, binnen de krappe grenzen die de looptijd ervan met zich meebrengt. Tot 1 september 2023 had de Commissie 31 betalingsverzoeken van 19 lidstaten ontvangen en in totaal 153,4 miljard EUR uitbetaald. De Raad heeft de positieve beoordeling van de oorspronkelijke plannen van alle lidstaten goedgekeurd. Voorts heeft de Raad de positieve beoordeling van vier herziene plannen met REPowerEU-hoofdstukken reeds goedgekeurd en worden 16 herziene plannen momenteel door de Commissie beoordeeld. Het verslag biedt talrijke voorbeelden van door de herstel- en veerkrachtfaciliteit gefinancierde concrete hervormingen en investeringen die bijdragen tot de zes beleidspijlers van de RRF-verordening, waaronder de groene transitie en de digitale transformatie.

Tegelijkertijd helpt de Commissie de lidstaten in voorkomend geval bij het aanpakken van uitvoeringsproblemen. Sommige lidstaten ervaren problemen bij het beheer van middelen, deels als gevolg van een krappe administratieve capaciteit of knelpunten op het gebied van investeringen. Sommige andere lidstaten ondervinden als gevolg van gewijzigde economische omstandigheden, zoals hoge inflatie of knelpunten in de toevoer, moeilijkheden bij de uitvoering van de oorspronkelijke herstel- en veerkrachtplannen. De Commissie ondersteunt alle lidstaten om de uitvoering en herziening van hun plannen te versnellen, onder meer via het instrument voor technische ondersteuning 3 .

In 2023 heeft de Commissie aanzienlijke inspanningen geleverd om meer duidelijkheid en openheid van zaken te geven rond de uitvoering van de faciliteit. De Commissie heeft op 21 februari 2023 haar methoden gepubliceerd voor i) de beoordeling van de bevredigende verwezenlijking van de mijlpalen en streefdoelen en ii) de berekening van de bedragen die worden opgeschort in geval van niet-naleving van een mijlpaal of streefdoel. Vandaag maakt de Commissie samen met dit verslag haar kader bekend voor de aanpak van mogelijke situaties waarin mijlpalen en streefdoelen die de Commissie aanvankelijk had beoordeeld als op bevredigende wijze verwezenlijkt, vervolgens door de lidstaat werden teruggedraaid.

Bovendien vereisen de wijzigingen van de RRF-verordening dat de lidstaten informatie publiceren over de 100 eindbegunstigden die de hoogste bedragen aan RRF-financiering ontvangen. De Commissie heeft in korte tijd de nodige richtsnoeren verstrekt en de lidstaten verzocht deze gegevens zo spoedig mogelijk beschikbaar te stellen en tweemaal per jaar bij te werken, en heeft de gepubliceerde informatie verwerkt in het scorebord voor herstel en veerkracht. Deze informatie zal ook worden gebruikt voor de kaart met uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit gefinancierde projecten, die voor het eerst werd gepubliceerd op 9 maart 2023 en sindsdien regelmatig wordt bijgewerkt. Al deze elementen samen zorgen voor een aanzienlijk betere verantwoording van de besluiten van de Commissie met betrekking tot de uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit.

In 2023 heeft de Commissie, mede rekening houdend met de aanbevelingen van het Europees Parlement, de Raad en de Europese Rekenkamer, haar controlekader verder verstevigd om nader te verzekeren dat de RRF-middelen conform de regels worden gebruikt en de financiële belangen van de Unie op doeltreffende wijze te beschermen. De Commissie heeft tot 1 september 2023 14 risicogebaseerde controles achteraf van mijlpalen en streefdoelen verricht om verdere zekerheid te verkrijgen dat de door de lidstaat verstrekte informatie over de bevredigende verwezenlijking ervan correct is (7 in 2022 en 7 in 2023). Nadat zij de toereikendheid van de controlesystemen van de lidstaten ter bescherming van de financiële belangen van de Unie had geverifieerd in het kader van de beoordeling van de herstel- en veerkrachtplannen, heeft de Commissie ook 27 audits van de systemen van de lidstaten uitgevoerd (16 in 2022 en 11 tot dusver in 2023) en zal zij tegen eind 2023 alle lidstaten ten minste eenmaal hebben gecontroleerd. Sinds 2023 wordt specifieke aandacht besteed aan de nalevingsverplichtingen van de lidstaten met betrekking tot de regels inzake overheidsopdrachten en staatssteun uit hoofde van artikel 22, lid 2, punt a), van de RRF-verordening. De uit dit controlekader voortvloeiende betrouwbaarheidsverklaring over de herstel- en veerkrachtfaciliteit is volledig afgestemd op de betrouwbaarheidsverklaringen die sinds 2022 door andere DG’s zijn afgegeven.

De tweede helft van de looptijd van de herstel- en veerkrachtfaciliteit gaat binnenkort van start. Inmiddels heeft het instrument zich bewezen als aanjager van structurele hervormingen die het effect van investeringen versterkt en voldoende flexibiliteit behoudt om rekening te houden met veranderende omstandigheden. Deze resultaten komen voort uit het belangrijkste prestatiegerichte kenmerk van de faciliteit, waarbij uitbetalingen worden gekoppeld aan de geleidelijke uitvoering van hervormingen en investeringen aan de hand van overeengekomen mijlpalen en streefdoelen. Deze resultaten zouden niet mogelijk zijn geweest zonder de inspanningen en vastberadenheid van de lidstaten om hun herstel- en veerkrachtplannen uit te voeren en zonder de inbreng van instellingen zoals het Europees Parlement en de Europese Rekenkamer en van maatschappelijke en lokale belanghebbenden.

Het werk is echter nog lang niet klaar en er ligt een moeilijke periode van uitvoering voor ons. De lopende herziening van de nationale plannen kan bogen op de uitgebreide ervaring die tot dusver is opgedaan en zal bijdragen tot een snellere uitvoering van het instrument. Een transparantere uitvoering, de aanvullende REPowerEU-middelen en inspanningen om de administratieve capaciteit van de lidstaten te benutten moeten de weg vrijmaken voor een verdere versnelling van de uitvoering in 2024 en daarna, tot eind 2026.

2.Stand van zaken betreffende de uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit

Dit verslag geeft een gedetailleerd overzicht van de stand van zaken bij de uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit (punt 2), de bijdrage van de faciliteit aan de doelstellingen van de herstel- en veerkrachtfaciliteit (punt 3) en de stand van zaken in de REPowerEU-hoofdstukken (punt 4). In de landenfiches in de bijlage wordt de voortgang geschetst voor elk herstel- en veerkrachtplan.

De in dit verslag verstrekte informatie is gebaseerd op de inhoud van de vastgestelde plannen, zoals beoordeeld door de Commissie, op de gegevens die de lidstaten tot eind april 2023 hebben gerapporteerd in het kader van hun halfjaarlijkse verslagleggingsverplichting inzake het scorebord voor herstel en veerkracht 4 per 1 september 2023 en op de ontwikkelingen bij de uitvoering van de faciliteit tot 1 september 2023 5 , tenzij anders bepaald.

2.1. Stand van zaken betreffende de uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen

Vaststelling van de herstel- en veerkrachtplannen

Sinds de publicatie van het laatste jaarverslag op 1 maart 2022 heeft de Raad de vijf resterende uitvoeringsbesluiten van de Raad over de herstel- en veerkrachtplannen van Bulgarije en Zweden op 4 mei 2022, Polen op 17 juni 2022, Nederland op 4 oktober 2022 en Hongarije op 16 december 2022 vastgesteld. De Commissie heeft elk plan op een consequente en transparante wijze beoordeeld aan de hand van de elf criteria die zijn uiteengezet in artikel 19, lid 3, van de RRF-verordening. Tijdens het beoordelingsproces onderhield de Commissie nauw contact met de lidstaten om een alomvattende beoordeling te kunnen uitvoeren. De Commissie heeft de lidstaten ondersteund om ambitieuze plannen voor te leggen met duidelijke en realistische mijlpalen en streefdoelen om hun vorderingen tijdens de uitvoering te volgen. Nu alle herstel- en veerkrachtplannen zijn goedgekeurd en aangenomen, gaat alle aandacht uit naar de uitvoering van de plannen en de lopende herzieningen.

Operationele regelingen

De Commissie heeft tot nu toe optionele regelingen ondertekend met 24 lidstaten. Volgens de RRF-verordening bepalen deze bilaterale overeenkomsten de modaliteiten voor toezicht, samenwerking en uitvoeringsaspecten. Bovendien wordt in de operationele regelingen het controlemechanisme voor elke mijlpaal en streefdoel verduidelijkt en worden waar nodig aanvullende toezichtmaatregelen ingevoerd om de uitvoering van het plan op te volgen. Met het oog op meer transparantie publiceert de Commissie de operationele regelingen op haar website 6 .

Het afsluiten en ondertekenen van de operationele regelingen is een belangrijke stap in de uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen. Ondertekende operationele regelingen zijn weliswaar niet nodig om voorfinanciering te ontvangen, maar zijn wel een voorwaarde voor de betrokken lidstaat om het eerste betalingsverzoek in te dienen. Afhankelijk van het nationale kader van de lidstaat kan het proces voor het afsluiten van de operationele regelingen langer duren. Op 1 september 2023 waren slechts drie lidstaten nog bezig met het afronden van hun operationele regelingen of stonden zij op het punt deze te ondertekenen (DE, NL, HU) 7 .

Betalingsverzoeken

Op 1 september 2023 heeft de Commissie 31 betalingsverzoeken van 19 lidstaten ontvangen en een totaalbedrag van 153,4 miljard EUR uitbetaald. Dit omvat ook de 56,6 miljard EUR aan RRF-voorfinanciering die tot 31 december 2021 aan 21 lidstaten is toegekend. Van het totale bedrag dat aan de lidstaten is uitbetaald, heeft 106,3 miljard EUR betrekking op niet-terugvorderbare steun en 47,1 miljard EUR op leningen. De tabellen 1 en 2 geven een overzicht van de ingediende betalingsverzoeken van de lidstaten en de overeenkomstige uitbetalingen door de Commissie, na een positieve beoordeling van de mijlpalen en streefdoelen waarop het respectieve betalingsverzoek betrekking heeft.

Tabel 1: Verwerking van betalingsverzoeken 8

Opmerking: De gegevens worden in chronologische volgorde weergegeven op basis van de datum waarop het betalingsverzoek is ingediend en na aftrek van voorfinanciering.

Bron: Europese Commissie

Tabel 2: Stand van zaken m.b.t. de uitvoering van RRF-betalingsverzoeken

Opmerking: * Ierland heeft niet om voorfinanciering gevraagd. ▲ Als voorwaarde voor voorfinanciering moest het uitvoeringsbesluit van de Raad tegen 31 december 2021 worden goedgekeurd.

Bron: Europese Commissie

Hoewel de uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen op de goede weg is, hebben sommige lidstaten te kampen met uitdagingen bij het beheer van de fondsen, wat gedeeltelijk te wijten is aan beperkte administratieve capaciteit of investeringsknelpunten binnen de strakke tijdschema’s van de faciliteit. De herzieningen van de herstel- en veerkrachtplannen en de toevoeging van REPowerEU-hoofdstukken hebben ook een impact gehad op het uitbetalingsschema van de RRF-middelen, aangezien er in de eerste helft van 2023 een vertraging is opgetreden in de indiening van betalingsverzoeken. De lidstaten hebben hun inspanningen immers toegespitst op de herziening van de plannen en de toevoeging van REPowerEU-hoofdstukken. Meer informatie over de vooruitgang bij het behalen van mijlpalen en streefdoelen, gebaseerd op de halfjaarlijkse verslaglegging, wordt in het volgende punt beschreven.

De Commissie blijft benadrukken dat de eerste prioriteit de snelle uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen blijft, zoals blijkt uit de landspecifieke aanbevelingen voor 2023, en staat klaar om de lidstaten te ondersteunen bij het nakomen van hun overeengekomen hervormings- en investeringstoezeggingen. De succesvolle herziening van de plannen in 2023 is een kans voor de lidstaten om problemen met betrekking tot de administratieve capaciteit aan te pakken, de absorptiecapaciteit van de RRF-middelen te vergroten en een inhaalslag te maken wat betreft het uitbetalingsschema. Hiervoor dienen aanvullende hervormingen en investeringen te gebeuren in gewijzigde herstel- en veerkrachtplannen om specifieke regelgevingshindernissen en investeringsknelpunten aan te pakken die tot nu toe bij de uitvoering zijn vastgesteld. Dit omvat ook maatregelen ter verbetering van de organisatie, capaciteit en middelen van de nationale overheden die rechtstreeks betrokken zijn bij de uitvoering van de plannen. Voor deze maatregelen kan men rekenen op de technische bijstand van de Commissie via het instrument voor technische ondersteuning (TSI). 23 lidstaten ontvangen momenteel algemene steun ontvangen of hebben deze in het verleden ontvangen voor de horizontale aspecten van de uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit, met inbegrip van de steun voor de herziening van de plannen. Alle 27 lidstaten ontvangen thematische steun in verband met de uitvoering van de RRF-maatregelen 9 .

Vooruitgang bij het uitvoeren van mijlpalen en streefdoelen

Overeenkomstig artikel 27 van de RRF-verordening moeten de lidstaten in het kader van het Europees Semester twee keer per jaar verslag uitbrengen over de voortgang bij de uitvoering van hun herstel- en veerkrachtplannen. In de gedelegeerde verordening (EU) 2021/2106 van de Commissie wordt deze verplichting nader uitgewerkt en worden de uiterste termijnen voor de halfjaarlijkse verslaglegging vastgesteld op uiterlijk 30 april en 15 oktober. De lidstaten brengen verslag uit over hun vooruitgang bij het bereiken van hun historische mijlpalen en streefdoelen en die twaalf maanden vooruit moeten worden bereikt. Hoewel de gegevens door de lidstaten zelf worden gerapporteerd en niet door de Commissie worden gecontroleerd, bieden ze een uitgebreid overzicht van de uitvoering van alle plannen en maken ze het mogelijk de voortgang bij de uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen te bewaken.

De lidstaten melden nog steeds goede vooruitgang bij de uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen, waarbij een minderheid van de mijlpalen en streefdoelen als nog niet voltooid of vertraagd wordt gemeld. Uit de halfjaarlijkse verslaglegging blijkt dat de overgrote meerderheid van de mijlpalen en streefdoelen die in april 2023 moesten worden bereikt, behaald zijn 10 of aangemeld zijn als behaald 11 (figuur 1). De voortgang van de toekomstige mijlpalen en streefdoelen is ook bemoedigend: een aanzienlijk aantal mijlpalen en streefdoelen ligt op schema 12 of is al behaald (figuur 2).

Het aantal hervormingen en investeringen waarvan wordt gemeld dat ze zijn behaald of voltooid is steeds meer in evenwicht. De voortgang van de hervormingen — met name de goedkeuring van wetteksten en relevante beleidsvoorbereidingen — was in eerdere verslagleggingsrondes prominenter zichtbaar, aangezien hervormingen vaak in de eerste fasen van de herstel- en veerkrachtplannen van de lidstaten waren opgenomen om een kader te scheppen voor latere investeringsprojecten met een groter effect. Bovendien vergt het behalen van streefdoelen waar investeringen mee gemoeid zijn, zoals de aanleg van infrastructuur, enige tijd. Dergelijke streefdoelen zijn doorgaans minder vertegenwoordigd in de eerste schema’s van betalingsverzoeken, ook al is de daadwerkelijke uitvoering ervan misschien al begonnen. De vooruitgang op het vlak van investeringen is nu echter zichtbaarder. Er zijn meer investeringsgerelateerde dan hervormingsgerelateerde mijlpalen en streefdoelen die op schema liggen om in de komende 12 maanden te worden behaald (figuur 3). Dit is te verwachten binnen de herstel- en veerkrachtfaciliteit, aangezien de uitvoering geleidelijk overgaat van meer hervormingsgerichte naar meer investeringsgerichte mijlpalen en streefdoelen.

Bron: Europese Commissie.

Figuur 3: Vooruitgang van hervorming- en investeringsgerelateerde mijlpalen en streefdoelen

Bron: Europese Commissie.

Volgens de gegevens van de halfjaarlijkse verslaglegging lijken de mijlpalen en streefdoelen in de zes beleidspijlers van de herstel- en veerkrachtfaciliteit op vergelijkbare wijze te worden geïmplementeerd 13 . De meeste vooruitgang is gemeld voor maatregelen die bijdragen aan pijler 3 over “slimme, duurzame en inclusieve groei”, pijler 5 over “gezondheid en economische, sociale en institutionele veerkracht” en pijler 4 over “sociale en territoriale cohesie” (figuur 4). Deze pijlers worden, samen met pijler 1 over “groene transitie”, ondersteund door het grootste aantal maatregelen, dus het is geen verrassing dat hier de meeste vooruitgang wordt geboekt. 

Figuur 4: Vooruitgang van mijlpalen en streefdoelen per RRF-pijler 

Bron: Europese Commissie.

Hoewel het aantal mijlpalen en streefdoelen dat als vertraagd wordt gerapporteerd, over het algemeen klein is, lijken de gebieden 14 beleidsvoorbereiding, nieuwe overheidsdiensten en -processen en infrastructuurupgrades meer vertraging op te lopen bij de uitvoering (figuur 5), op basis van de halfjaarlijkse verslaglegging. Aangezien deze drie gebieden betrekking hebben op een groot aantal mijlpalen en streefdoelen in deze verslagperiode, zijn de vertragingen wellicht niet significant of onevenredig in vergelijking met de andere gebieden.

Toen de lidstaten gevraagd werd een verklaring te geven voor de vertragingen meldden zij moeilijkheden bij het halen van de uiterste datum voor het ondertekenen van contracten en onverwachte vertragingen bij bouwwerkzaamheden. Over het algemeen verschilden de verklaringen van de lidstaten voor de vertragingen en beschouwden ze deze vertragingen over het algemeen niet als substantieel.

Bepaalde indicatieve streefdata van sommige mijlpalen en streefdoelen zijn uitgesteld, andere zijn daarentegen vervroegd. Volgens de laatste ronde met halfjaarlijkse verslaglegging hebben de vertragingen in de streefdatum voor de uitvoering zoals gemeld door de lidstaten meestal betrekking op mijlpalen en streefdoelen die aanvankelijk in 2022 hadden moeten worden behaald (Tabel 3), met een mediane periode van 181 dagen aan gemelde vertragingen. Mijlpalen en streefdoelen die oorspronkelijk gepland waren om in 2023 te worden geïmplementeerd, lijken op dit moment minder vertraging op te lopen. Het is ook vermeldenswaard dat voor verschillende mijlpalen en streefdoelen de streefdatum voor implementatie is vervroegd 15 .

Figuur 5: Type vertraagde mijlpalen en streefdoelen

Opmerking: De indeling van de mijlpalen en streefdoelen in bovenstaande figuur is ontwikkeld door de Europese Commissie en wordt niet als zodanig gerapporteerd door de lidstaten in de halfjaarlijkse verslaglegging.

Bron: Europese Commissie.

Tabel 3: Aantal en mediane periode van mijlpalen en streefdoelen met een uitgestelde of vervroegde beoogde uitvoeringstermijn, voor hervormingen en investeringen

Opmerking: Deze tabel is gebaseerd op gegevens die de lidstaten zelf hebben verstrekt in het kader van de halfjaarlijkse verslaglegging. Daarin brengen de lidstaten verslag uit over de vooruitgang van toekomstgerichte mijlpalen en streefdoelen tot en met het tweede kwartaal van 2024. Er zijn dus geen gegevens beschikbaar over mogelijke vertragingen voor mijlpalen en streefdoelen die in 2025 en 2026 moeten worden behaald. Mijlpalen en streefdoelen worden geacht vroeger te zijn behaald als ze worden uitgevoerd in het kwartaal voorafgaand aan het kwartaal waarop ze in eerste instantie behaald hadden moeten worden.

Bron: Europese Commissie.

Prestaties van de faciliteit op basis van de gemeenschappelijke indicatoren

De gemeenschappelijke indicatoren tonen de vooruitgang bij de uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen in de richting van de gemeenschappelijke doelstellingen en de algemene prestaties van de herstel- en veerkrachtfaciliteit. In het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit is de verwezenlijking van mijlpalen en streefdoelen de belangrijkste maatstaf voor de uitvoering van elk herstel- en veerkrachtplan. De gemeenschappelijke indicatoren daarentegen bestaan uit een reeks van 14 indicatoren die op 28 september 2021 werden vastgesteld bij Gedelegeerde Verordening 2021/2106 16 van de Commissie om de algemene prestaties en vooruitgang van de faciliteit weer te geven 17 .

De lidstaten brengen tweemaal per jaar verslag uit over hun vorderingen met betrekking tot de gemeenschappelijke indicatoren. Overeenkomstig gedelegeerde Verordening (EU) 2021/2106 brengen de lidstaten uiterlijk op 28 februari (over de verslagperiode van juli en december van het voorgaande jaar) en 31 augustus (over de verslagperiode van januari tot juni van hetzelfde jaar) verslag uit. De Commissie publiceert de gegevens over de gemeenschappelijke indicatoren op het scorebord voor herstel en veerkracht 18 , nadat zij enkele gegevenscontroles heeft uitgevoerd om de vergelijkbaarheid van de gegevens te garanderen 19 . Overeenkomstig de vereisten van de gedelegeerde verordening van de Commissie worden gegevens die op het niveau van elke lidstaat worden gepubliceerd in relatieve termen weergegeven.

Uit de tot dusver door de lidstaten gerapporteerde gegevens blijkt dat de herstel- en veerkrachtfaciliteit al aanzienlijke vooruitgang heeft geboekt met betrekking tot de gemeenschappelijke indicatoren en binnen alle beleidspijlers. Tot nu toe zijn de gegevens van drie verslagleggingsrondes beoordeeld en gepubliceerd op het scorebord voor herstel en veerkracht dat de vooruitgang in de periode van februari 2020 tot december 2022 bestrijkt. Aangezien de gemeenschappelijke indicatoren zijn ontworpen om de concrete vooruitgang vast te leggen, worden eerdere stadia van de uitvoering van maatregelen in de herstel- en veerkrachtplannen vaak niet weerspiegeld in de gegevens. Figuur 6 toont de huidige stand van zaken met betrekking tot de gemeenschappelijke indicatoren, waaruit blijkt dat belangrijke resultaten zijn geboekt met betrekking tot de doelstellingen van de faciliteit en de belangrijkste prioriteiten van de EU.

Zo is er tot december 2022 al ongeveer 22 miljoen megawattuur (“MWh”) bespaard op het jaarlijkse energieverbruik dankzij de steun van de herstel- en veerkrachtfaciliteit (figuur 7). Het verminderen van ons energieverbruik en verhogen van de energieprestaties behoren tot de topprioriteiten van de EU. Dit is een voorwaarde voor de transitie naar schone energie. Gemeenschappelijke indicator (1) geeft de vermindering van het jaarlijkse verbruik van primaire energie aan die met steun van de herstel- en veerkrachtfaciliteit is bereikt. Voor een beter begrip: de hoeveelheid energie die tot nu bespaard is, komt ongeveer overeen met het geïnstalleerd elektrisch vermogen in België. Voorbeelden omvatten een lager energieverbruik in gebouwen, scholen, ziekenhuizen of bedrijven.

Tot december 2022 had de herstel- en veerkrachtfaciliteit 1,43 miljoen ondernemingen geholpen met financiële steun of steun in natura (figuur 8). De COVID-19-crisis heeft grote gevolgen gehad voor de hele Europese economie en vooral kleine en middelgrote ondernemingen (“kmo’s”) hebben onder de crisis geleden. Wat betreft de steun die wordt verleend om de Europese economieën te stimuleren en ondernemingen te helpen, toont gemeenschappelijke indicator (9) het aantal ondernemingen dat steun ontvangt via maatregelen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit.

Figuur 6: Stand van zaken met betrekking tot de gemeenschappelijke indicatoren 20

Bron: Scorebord voor herstel en veerkracht.

Figuur 7: Ontwikkeling van de vermindering van het jaarlijkse primaire energieverbruik in MWh/jaar

Bron: Scorebord voor herstel en veerkracht.

Figuur 8: Ontwikkeling van het aantal ondersteunde ondernemingen

Bron: Scorebord voor herstel en veerkracht.

In de tweede helft van 2022 zijn meer dan 4 miljoen mensen opgeleid met steun van een herstel- en veerkrachtfaciliteit (figuur 9). De COVID-19-crisis heeft ook de onderwijs- en opleidingssystemen in de EU zwaar verstoord. Gemeenschappelijke indicator (10) geeft de bijdrage weer van de herstel- en veerkrachtfaciliteit aan onderwijs en opleiding en de ontwikkeling van vaardigheden. Deze indicator toont het aantal deelnemers aan onderwijs en opleiding met steun van de herstel- en veerkrachtfaciliteit. Hervormingen en investeringen in onderwijs en opleiding zijn cruciaal om burgers voor te bereiden op de huidige uitdagingen, met name de digitale en groene transitie en om ervoor te zorgen dat ze de vaardigheden kunnen ontwikkelen die ze nodig hebben. Er wordt bijzondere aandacht besteed aan opleidingen om de digitale vaardigheden te verbeteren, gezien het steeds toenemende belang ervan op de arbeidsmarkt en in de samenleving.

Figuur 9: Ontwikkeling van het aantal deelnemers dat onderwijs of een opleiding volgt

Bron: Scorebord voor herstel en veerkracht.

2.2. Meer transparantie bij de beoordeling van betalingsverzoeken

RRF-middelen kunnen alleen worden uitbetaald op voorwaarde dat de relevante mijlpalen en streefdoelen waarop het betalingsverzoek betrekking heeft, naar behoren zijn bereikt. Dit is overeenkomstig artikel 24 van de RRF-verordening. De beoordeling van de mijlpalen en streefdoelen door de Commissie is een kernelement van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en vereist een gedetailleerde analyse om te bepalen of de lidstaten op voldoende wijze aan hun verplichtingen hebben voldaan.

In haar mededeling over het tweejarig bestaan van de herstel- en veerkrachtfaciliteit, gepubliceerd op 21 februari 2023 21 , heeft de Commissie de voorspelbaarheid en transparantie vergroot door de uitvoeringsinstrumenten voor te stellen die worden gebruikt bij de beoordeling van betalingsverzoeken. De mededeling en de bijlagen bevatten een gedetailleerde beschrijving van zowel het kader voor de beoordeling van mijlpalen en streefdoelen als de methode voor de opschorting van betalingen.

Kader voor de beoordeling van mijlpalen en streefdoelen in het kader van de verordening tot instelling van de herstel- en veerkrachtfaciliteit

De Commissie heeft in februari 2023 haar kader voor de beoordeling van de bevredigende verwezenlijking van de mijlpalen en streefdoelen gepubliceerd om nationale autoriteiten, belanghebbenden en het bredere publiek te helpen begrijpen hoe de uitvoering van door de herstel- en veerkrachtfaciliteit gesteunde maatregelen voorafgaand aan elke uitbetaling wordt geëvalueerd.

Op basis van de uitvoeringsbesluiten van de Raad die de herstel- en veerkrachtplannen goedkeuren, wordt beoordeeld of de mijlpalen en streefdoelen naar tevredenheid zijn gehaald. De Commissie baseert zich op de beschrijving van elke mijlpaal en elk streefdoel in het licht van de context en het beoogde effect ervan om te bepalen aan welke eisen de lidstaten moeten voldoen. Vervolgens stelt zij op basis van de door de lidstaten verstrekte motiveringen vast of een specifieke mijlpaal of een specifiek streefdoel op bevredigende wijze is behaald. In een beperkt aantal gevallen en conform de toepassing van het de-minimisbeginsel kunnen minimale afwijkingen met betrekking tot de bedragen, formele vereisten, timing of inhoud worden aanvaard. De volledige methode die het kader weergeeft waarop de Commissie zich baseert voor de beoordeling van betalingsverzoeken is opgenomen in bijlage I bij de mededeling, die op 21 februari 2023 werd gepubliceerd 22 .

Procedure voor opschorting van betaling

In februari 2023 heeft de Commissie ook haar methode gepubliceerd om het bedrag te bepalen dat moet worden opgeschort als een mijlpaal of streefdoel niet op bevredigende wijze wordt behaald, met volledige inachtneming van de beginselen van gelijke behandeling en evenredigheid. De RRF-verordening voorziet in uitzonderlijke omstandigheden waarin lidstaten geconfronteerd kunnen worden met vertragingen bij de uitvoering van maatregelen, waardoor bepaalde mijlpalen en streefdoelen niet tijdig gehaald kunnen worden. Dit mag niet verhinderen dat betalingen worden gedaan voor mijlpalen en streefdoelen die naar tevredenheid zijn behaald 23 . De verordening omvat dus een mechanisme om de lidstaten meer tijd te geven (maximaal zes maanden) om de desbetreffende mijlpaal of het desbetreffende streefdoel te behalen. In een dergelijke situatie biedt de RRF-verordening de Commissie de mogelijkheid om betalingen geheel of gedeeltelijk op te schorten, waardoor ook de naleving van het beginsel van goed financieel beheer wordt gewaarborgd.

Dankzij de betalingsopschorting kunnen de lidstaten een betalingsverzoek indienen, zelfs als nog niet alle mijlpalen en streefdoelen zijn behaald. De opschortingsprocedure (figuur 10) geeft de lidstaten de tijd om binnen zes maanden na de vaststelling van een opschortingsbesluit te voldoen aan de relevante mijlpalen en streefdoelen die als niet behaald worden beschouwd. Als de lidstaat er uiteindelijk niet in slaagt om binnen deze periode van zes maanden aan de desbetreffende mijlpaal of het desbetreffende streefdoel te voldoen, wordt diens financiële bijdrage of steun via leningen permanent verlaagd, overeenkomstig artikel 24, lid 6, van de RRF-verordening. De volledige methode om het op te schorten bedrag te berekenen, is opgenomen in bijlage II bij de mededeling van 21 februari 2023.

In 2023 stuitte de Commissie voor het eerst op gevallen van ontoereikende naleving 24 . In elk van deze gevallen heeft de Commissie in een brief aan de betrokken lidstaat uiteengezet waarom de mijlpalen of streefdoelen niet werden behaald en welk bedrag overeenkomstig de procedures van de RRF-verordening moest worden opgeschort. Het is aan de betrokken lidstaat om deze informatie te delen met het Economisch en Financieel Comité (EFC). Tot dusver hebben de betrokken lidstaten hun brief met het EFC gedeeld.

Figuur 10: Procedure voor de opschorting van betalingen

Bron: Europese Commissie

2.3. Omkering van mijlpalen en streefdoelen onder de herstel- en veerkrachtfaciliteit

In zin twee uit artikel 24, lid 3, van de RRF-verordening staat: “[o]nder bevredigende verwezenlijking van mijlpalen en streefdoelen wordt begrepen dat er door de betrokken lidstaat geen maatregelen zijn teruggedraaid in verband met eerder behaalde mijlpalen en streefdoelen”.

Samen met dit verslag publiceert de Commissie vandaag haar kader voor de toepassing van deze bepaling (zie bijlage II). Het kader komt tegemoet aan een aanbeveling van de Europese Rekenkamer 25 en biedt juridische duidelijkheid en transparantie over het proces dat moet worden gevolgd in het geval maatregelen zijn teruggedraaid, waardoor de verdere uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en de bescherming van de financiële belangen van de EU worden gewaarborgd. De Commissie kan deze methode herzien en wijzigen, naarmate zij meer ervaring opdoet met de toepassing ervan. 

2.4. Herziening van herstel- en veerkrachtplannen

In het REPowerEU-plan wordt erkend dat de herstel- en veerkrachtfaciliteit een belangrijke rol kan spelen bij het tot stand brengen van veilige, betaalbare en schone energie en de gewijzigde RRF-verordening is in februari 2023 in werking getreden, als onderdeel van de reactie van de Commissie op de recente energie- en geopolitieke ontwikkelingen. De RRF-verordening werd dus gewijzigd om nieuwe of opgeschaalde hervormingen en investeringen te ondersteunen die gericht zijn op diversificatie van de energievoorziening (met name fossiele brandstoffen), energiebesparingen te vergroten, de transitie naar schone energie te versnellen en uiteindelijk de veerkracht, veiligheid en duurzaamheid van het energiesysteem van de Europese Unie te vergroten. Om gebruik te kunnen maken van de extra middelen worden de lidstaten in de gewijzigde RRF-verordening verzocht om hun herstel- en veerkrachtplannen te herzien en er nieuwe of “opgeschaalde” energiegerelateerde hervormingen en investeringen aan toe te voegen via een speciaal REPowerEU-hoofdstuk. De gewijzigde verordening introduceert ook een reeks doelstellingen op het vlak van REPowerEU die deze toegevoegde maatregelen moeten bereiken (zie artikel 21, punt c), van de gewijzigde RRF-verordening).

De snelle uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen blijft de eerste prioriteit en de herzieningen van de herstel- en veerkrachtplannen en de indiening van de REPowerEU-hoofdstukken mogen de lidstaten er niet van weerhouden de termijnen vastgelegd in de uitvoeringsbesluiten van de Raad na te leven. De lidstaten moeten alles in het werk blijven stellen om betalingsverzoeken tijdig in te dienen en ervoor te zorgen dat er vooruitgang wordt geboekt met hervormingen en investeringen, zodat de middelen tijdig kunnen worden uitbetaald.

Sinds de inwerkingtreding van de gewijzigde RRF-verordening in februari 2023 hebben 20 lidstaten hun gewijzigde herstel- en veerkrachtplannen ingediend, samen met hoofdstukken over REPowerEU. Deze zullen de lidstaten helpen overschakelen naar hernieuwbare energiebronnen, de energie-efficiëntie verhogen en Europa’s afhankelijkheid van Russische fossiele brandstoffen verminderen.

Stand van zaken van wijziging van herstel- en veerkrachtplannen en indiening van hoofdstukken inzake REPowerEU

De lidstaten kunnen bij de Commissie een met redenen omkleed verzoek indienen om een voorstel te doen tot wijziging of vervanging van hun bestaande herstel- en veerkrachtplannen op grond van vier redenen voor herziening 26 . Ten eerste moeten de lidstaten nieuwe of “opgeschaalde” energiegerelateerde hervormingen en investeringen voorstellen via een speciaal REPowerEU-hoofdstuk. Ten tweede kunnen de lidstaten overeenkomstig artikel 18, lid 2, voorstellen hun maatregelen naar boven of naar beneden bij te stellen om rekening te houden met de op 30 juni 2022 bekendgemaakte bijgewerkte maximale financiële bijdrage. Ten derde hebben lidstaten de mogelijkheid om een wijziging van hun plan aan te vragen als een of meer mijlpalen en streefdoelen in hun herstel- en veerkrachtplan niet langer haalbaar zijn gelet op de objectieve omstandigheden, in overeenstemming met artikel 21 van de RRF-verordening. Tot slot hadden de lidstaten tot 31 augustus 2023 de tijd om steun aan te vragen in het kader van de leningen onder de herstel- en veerkrachtfaciliteit en om hun plannen dienovereenkomstig te herzien en ter beoordeling aan de Commissie voor te leggen. Meer informatie over de leningen vindt u in het volgende punt.

Op 1 september 2023 heeft de Commissie 25 gewijzigde herstel- en veerkrachtplannen en 20 hoofdstukken over REPowerEU ontvangen (tabel 4). Acht gewijzigde herstel- en veerkrachtplannen (Duitsland, Estland, Ierland, Frankrijk, Luxemburg, Malta, Slowakije en Finland) — waarvan er vier REPowerEU-hoofdstukken bevatten (Estland, Frankrijk, Malta en Slowakije) — werden door de Raad aangenomen. Op het moment dat dit jaarverslag werd opgesteld, was de Commissie bezig de door 16 lidstaten voorgestelde wijzigingen te beoordelen. Tabel 5 schetst de rechtsgrondslagen die lidstaten gebruiken om hun herstel- en veerkrachtplannen te wijzigen, in overeenstemming met de RRF-verordening.

Tabel 4: Overzichtstabel — Indiening gewijzigde herstel- en veerkrachtplannen en REPowerEU-hoofdstukken 27

Bron: Europese Commissie

Tabel 5: Rechtsgrondslag die de lidstaten gebruiken voor wijzigingen van hun herstel- en veerkrachtplannen

Bron: Europese Commissie

Herziene niet-terugvorderbare steun in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit

Overeenkomstig artikel 18, lid 2, van de verordening kunnen de lidstaten hun herstel- en veerkrachtplannen bijwerken om rekening te houden met de op 30 juni 2022 bekendgemaakte bijgewerkte maximale financiële bijdrage. Lidstaten met een verlaagde maximale financiële bijdrage kunnen hun plannen dienovereenkomstig aanpassen. Lidstaten met een verhoogde maximale financiële bijdrage kunnen deze extra middelen gebruiken om investeringen en hervormingen te financieren die zijn opgenomen in hun herziene plannen of in hun REPowerEU-hoofdstuk. Tabel 6 hieronder geeft een overzicht van de wijzigingen die de lidstaten hebben aangebracht in de niet-terugvorderbare financiële steun volgens artikel 18.

Tabel 6: Wijziging in niet-terugvorderbare financiële steun op grond van artikel 18 van de RRF-verordening

Bron: Europese Commissie

Leningen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit

Voor de financiering van nieuwe investeringen en hervormingen die in het REPowerEU-hoofdstuk zijn opgenomen, kunnen de lidstaten ook profiteren van de zeer gunstige financieringsvoorwaarden van leningen voor de herstel- en veerkrachtfaciliteit, die zij uiterlijk op 31 augustus 2023 moesten aanvragen. Tabel 7 hieronder geeft een overzicht van de verzoeken (inclusief het bedrag van de leningen) die binnen de wettelijke termijn per lidstaat zijn ingediend. Deze informatie werd op 1 september 2023 ook gedeeld met het Europees Parlement en de Raad.

Tabel 7: Leningen waarom de lidstaten uiterlijk op 31 augustus 2023 hebben verzocht

Opmerking: * De leningaanvragen die uiterlijk op 31 augustus 2023 zijn ingediend, moeten nog door de Commissie worden beoordeeld overeenkomstig artikel 19 van de RRF-verordening en de herziene plannen moeten door de Raad worden goedgekeurd. Deze tabel geeft daarom slechts een voorlopig beeld van het mogelijke totaalbedrag aan leningen waarvoor in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit verplichtingen zijn aangegaan.

Bron: Europese Commissie

In het kader van REPowerEU kunnen lidstaten voorfinanciering ontvangen in twee tranches, tussen 2023 en 2024. Dit zal mogelijk zijn na de indiening van het REPowerEU-hoofdstuk, op voorwaarde dat de relevante uitvoeringsbesluiten van de Raad worden goedgekeurd door de Raad tegen 31 december 2023. Voor maatregelen die in de REPowerEU-hoofdstukken zijn opgenomen, zullen de lidstaten kunnen verzoeken om voorfinanciering van maximaal 20 % van de extra financieringsbronnen onder REPowerEU uit de emissierechtenhandel en de overdrachten uit de reserve voor aanpassing aan de brexit (BAR), de verhoogde toewijzing in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit zoals bijgewerkt tegen juni 2022 en in het kader van de resterende leningen van de herstel- en veerkrachtfaciliteit.

2.5. Stand van zaken betreffende de financiering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit

Stand van zaken met betrekking tot de financiering van NextGenerationEU

Met NextGenerationEU kan de Commissie tussen medio 2021 en 2026 tot 806,9 miljard EUR ophalen door de uitgifte van EU-obligaties. Daarmee is de EU een van de grootste emittenten van schulden in euro in deze periode. Ondanks de volatiele markten van het afgelopen jaar kon de Commissie tijdig voldoen aan alle uitbetalingstoezeggingen in het kader van NextGenerationEU en bleef zij haar doelstellingen nastreven om op effectieve en efficiënte wijze middelen op de markten aan te trekken.

In juni 2022 kondigde de Commissie haar financieringsplan voor de periode juni tot en met eind december 2022 aan. Volgens dit financieringsplan heeft de Commissie 50 miljard EUR aan bijkomende financiering op lange termijn voor NextGenerationEU aangetrokken aangevuld met de uitgifte van kortlopende uitgiftes van EU-schuldpapieren. De uitgegeven obligaties waren een combinatie van conventionele en groene obligaties, met volledige inachtneming van het kader inzake NextGenerationEU voor groene obligaties. Door deze transacties kwam het totale uitstaande bedrag aan NextGenerationEU-obligaties uit op 171 miljard EUR, waarvan 36,5 miljard EUR werd opgehaald door de uitgifte van groene obligaties. Het totaalbedrag aan uitstaande EU-schuldpapieren eind december bedroeg 17 miljard EUR 28 . 

In december 2022 kondigde de Commissie haar financieringsplan aan voor de periode januari tot eind juni 2023. Dit plan bestond uit financieringstransacties op lange termijn voor maximaal 80 miljard EUR. Uiteindelijk werd 78 miljard EUR aan EU-obligaties uitgegeven, met een gemiddelde looptijd van ongeveer 14 jaar. In de eerste helft van 2023 heeft de Commissie via tweemaandelijkse veilingen ook EU-schuldpapieren met een looptijd van drie maanden en zes maanden uitgegeven om aan de financieringsbehoeften op korte termijn te voldoen. Eind juni 2023 stond nog voor 17,9 miljard EUR aan EU-schuldpapieren uit. Via twaalf veilingen werden 24 EU-schuldpapieren uitgegeven voor een gemiddelde bedrag van ongeveer 1 miljard EUR per schuldpapier.

Dankzij deze succesvolle emissies kon de EU de soepele financiering van de herstel- en veerkrachtplannen van de lidstaten voortzetten door de opbrengsten tijdig uit te betalen. De Commissie heeft alle uitbetalingen aan de lidstaten in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit verricht zodra deze verschuldigd waren, gemiddeld binnen zes werkdagen na de goedkeuring van de uitbetaling. Er zijn geen vertragingen opgetreden.

Kader voor groene obligaties

In 2020 kondigde de Commissie aan dat 30 % van de obligaties voor NextGenerationEU zou worden uitgegeven als groene obligaties. Dit toont de inzet van de Commissie voor duurzame financiering. De Commissie brengt zo een nieuw groen actief met een hoge rating en liquiditeit op de markt dat een breed scala aan investeerders toegang geeft tot groene investeringen en de rol van de Europese Unie en de euro versterkt op de markten voor duurzame financiering.

De opbrengsten van de groene obligaties in het kader van NextGenerationEU financieren het aandeel van klimaatrelevante uitgaven in de herstel- en veerkrachtfaciliteit. Elke lidstaat moet ten minste 37 % van de totale waarde van hun nationale herstel- en veerkrachtplan besteden aan klimaatrelevante investeringen en hervormingen. De lidstaten hebben deze doelstelling overschreden. De geschatte klimaatuitgaven bedragen nu ongeveer 40 %.

De Commissie heeft haar eerste groene obligatie onder NextGenerationEU uitgegeven in oktober 2021. Via deze obligatie met een looptijd van 15 jaar heeft de Commissie 12 miljard EUR opgehaald, waarmee het tot op heden de grootste transactie met groene obligaties ter wereld is.

De uitgaven voor groene obligaties onder NextGenerationEU hebben tot nu toe voornamelijk betrekking op energiebesparingen (47,6 % van de toegewezen uitgaven) en schoon vervoer en schone infrastructuur (42 %). Aanpassing aan de klimaatverandering is de op twee na grootste categorie (5,6 % van de uitgaven) van de negen categorieën van uitgaven waaraan de opbrengsten van groene obligaties onder NextGenerationEU kunnen worden toegewezen.

2.6. Controles en audits bij de uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit

De herstel- en veerkrachtfaciliteit is een prestatiegericht instrument. Betalingen door de Commissie aan lidstaten zijn gebaseerd op het behalen van vooraf gedefinieerde mijlpalen en streefdoelen die in de herstel- en veerkrachtplannen zijn vastgelegd. Voor elk herstel- en veerkrachtplan worden in het uitvoeringsbesluit van de Raad de bijbehorende reeks mijlpalen en streefdoelen en het desbetreffende bedrag voor elke tranche vastgesteld. De wettigheid en regelmatigheid van de betalingen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit zijn dus uitsluitend gebaseerd op het behalen van mijlpalen en streefdoelen. De lidstaten zijn de begunstigden van de middelen van de herstel- en veerkrachtfaciliteit, die na uitbetaling in de nationale begroting worden opgenomen.

Het controlekader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit is afgestemd op de unieke aard van de herstel- en veerkrachtfaciliteit als een uitgavenprogramma van de EU en berust op twee hoofdpijlers: enerzijds de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen waarvoor de Commissie de hoofdverantwoordelijkheid draagt en anderzijds het beschermen van de financiële belangen van de Unie. Hiervoor zijn vooral de lidstaten verantwoordelijk, maar de Commissie voert ook specifieke controles uit.

De Commissie heeft de robuustheid van het controlekader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit verder versterkt, met inbegrip van haar auditwerkzaamheden. Uit de resultaten en opmerkingen van de controles blijken geen kritieke of grote risico’s die een ander licht werpen op de betrouwbaarheidsverklaring van de directeur-generaal van DG ECFIN in zijn jaarlijkse activiteitenverslag 29 , dat betrekking heeft op de herstel- en veerkrachtfaciliteit.

Controles op de wettigheid en regelmatigheid van toezeggingen en betalingen

De controleomgeving van de Commissie bestaat uit twee lagen: controles vooraf, voordat de betaling wordt gedaan en controles achteraf.

Wanneer een lidstaat een betalingsverzoek indient, beoordeelt de Commissie tijdens de controle vooraf of alle mijlpalen en streefdoelen die de lidstaat als behaald heeft opgegeven, op bevredigende wijze zijn verwezenlijkt. Om na te gaan of de mijlpalen en streefdoelen op bevredigende wijze zijn behaald, wordt het door de lidstaat verstrekte bewijsmateriaal beoordeeld door landenteams uit de Commissie. Alvorens de betaling uit te voeren, kan de Commissie aanvullende informatie vragen en kan zij besluiten aanvullende controles uit te voeren om de nodige aanvullende zekerheid te verkrijgen dat de mijlpalen en streefdoelen zijn behaald. Indien bepaalde mijlpalen en streefdoelen niet afdoende behaald werden, kan de betaling gedeeltelijk worden opgeschort.

In 2022 heeft de Commissie 13 betalingsverzoeken met 366 mijlpalen en streefdoelen beoordeeld en geconcludeerd dat alle mijlpalen en streefdoelen afdoende werden behaald. Bijgevolg waren er in 2022 geen opschortingen of verminderingen van betalingen nodig.

De Commissie voert ook controles achteraf uit van de mijlpalen en streefdoelen op basis van risicoanalyses die extra zekerheid verschaffen dat de door de lidstaat verstrekte informatie juist was. Overeenkomstig haar auditstrategie voor 2022 heeft de Commissie zeven controles achteraf uitgevoerd met betrekking tot mijlpalen en streefdoelen in verband met de eerste betalingsverzoeken van Frankrijk, Italië, Portugal, Kroatië en Roemenië en het tweede betalingsverzoek van Kroatië en Spanje. Op basis van een risicobeoordeling bestreken de controlewerkzaamheden alle 15 mijlpalen en streefdoelen die als hoog risico waren aangemerkt en 12 die als gemiddeld risico waren aangemerkt. In 2023 worden nog eens zeven controles uitgevoerd op betalingsverzoeken van Oostenrijk, Tsjechië, Denemarken, Griekenland, Luxemburg, Slowakije en Spanje. Op basis van de definitieve auditverslagen die tot nu toe zijn uitgebracht, heeft de Commissie vastgesteld dat de gecontroleerde mijlpalen en streefdoelen afdoende zijn behaald. Als de Commissie achteraf van mening was geweest dat een mijlpaal of een streefdoel niet afdoende was behaald, zou zij financiële rechtzettingen hebben toegepast om het ten onrechte betaalde deel terug te vorderen.

Controles om een adequate bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen, op de wijze die is voorgeschreven in artikel 22 van de RRF-verordening

Elke lidstaat moet doeltreffende en efficiënte controlesystemen opzetten en handhaven en passende maatregelen nemen om de financiële belangen van de Unie te beschermen. Elke lidstaat moest zijn nationale controlesysteem nauwkeurig beschrijven in het nationale herstel- en veerkrachtplan en dit systeem wordt door de Commissie beoordeeld als “adequaat” (A) of “ontoereikend” (C). Als de door de lidstaat voorgestelde regelingen ontoereikend werden geacht, kon het plan niet worden goedgekeurd. Bij de beoordeling van de vijf herstel- en veerkrachtplannen die in 2022 werden goedgekeurd na de goedkeuring van het vorige jaarverslag, concludeerde de Commissie dat zij over een adequaat controlesysteem beschikten, zoals de andere 22 herstel- en veerkrachtplannen. Net als bij eerdere evaluaties heeft de Commissie ook in 2022 in elk van de vijf positief beoordeelde herstel- en veerkrachtplannen een aantal tekortkomingen vastgesteld en de betrokken lidstaten verzocht aanvullende corrigerende maatregelen te nemen door specifieke mijlpalen inzake audit en controle in hun respectieve herstel- en veerkrachtplannen op te nemen. De bijhorende mijlpalen en streefdoelen zijn opgenomen in de bijlage bij het uitvoeringsbesluit van de Raad en moeten zijn behaald voordat enige periodieke betaling kan worden gedaan. Na ontvangst van het bijbehorende betalingsverzoek beoordeelt de Commissie of deze specifieke mijlpalen op het vlak van audit en controle naar tevredenheid zijn bereikt en analyseert zij de ingediende beheersverklaringen en auditsamenvattingen.

In overeenstemming met haar auditstrategie voert de Commissie daarnaast ook systeemcontroles uit op basis van informatie die binnen de Commissie beschikbaar is en op basis van auditsamenvattingen en beheersverklaringen die de lidstaten samen met hun betalingsverzoeken indienen. In het kader van de systeemcontroles bekijkt de Commissie de procedures in de lidstaten om fraude, corruptie, belangenconflicten en dubbele financiering te voorkomen, op te sporen en te corrigeren. Dit omvat tevens op risico gebaseerde controles van de systemen voor het verzamelen en opslaan van gegevens over begunstigden, contractanten, subcontractanten en uiteindelijke begunstigden. De Commissie is bevoegd om middelen terug te vorderen of financiële rechtzettingen toe te passen indien fraude, corruptie of belangenconflicten zijn vastgesteld en niet door de lidstaten zijn gecorrigeerd of indien lidstaten ernstig tekortschieten in het nakomen van hun verplichtingen uit hoofde van de financierings- en leningsovereenkomsten.

De Commissie heeft 16 systeemcontroles uitgevoerd in 2022 30 en tot dusver nog eens 11 in 2023 31 , waarbij zij de nodige aanbevelingen heeft gedaan met strikte uitvoeringstermijnen. Tegen eind 2023 zal zij alle lidstaten ten minste één keer hebben gecontroleerd. In het kader van deze controles gaat de Commissie ook na of de systemen van de lidstaten in het algemeen in overeenstemming zijn met de EU- en nationale regels en of zij controleren of deze regels worden nageleefd, met inbegrip van specifieke elementen van de openbare aanbestedingsprocedure en de regels omtrent staatssteun. Naar aanleiding van aanbevelingen van de Europese Rekenkamer heeft de Commissie haar controlewerkzaamheden nog opgevoerd, bijvoorbeeld door meer gerichte systeemcontroles uit te voeren indien zwakke punten of risico’s worden ontdekt.

Daarnaast voert de Commissie ook controles uit op het werk van de nationale controle-instanties in de lidstaten. Het doel van deze nalevingscontroles is het beoordelen van de betrouwbaarheid van het werk dat op nationaal niveau wordt verricht. Dit betreft zowel de controles van mijlpalen en streefdoelen als de controles van de nationale controlesystemen om ervoor te zorgen dat de Europese en nationale regels worden nageleefd en dat de financiële belangen van de EU worden beschermd.

2.7. Betrokkenheid bij de uitvoering van het herstel- en veerkrachtplan en transparantie

Interinstitutionele dialoog en uitwisselingen

Sinds het begin van de uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit heeft de Commissie nauw samengewerkt met het Europees Parlement en de Raad. De Commissie blijft alle door de lidstaten ingediende herstel- en veerkrachtplannen en gewijzigde plannen, evenals alle voorlopige beoordelingen van betalingsverzoeken, onverwijld en onder gelijke voorwaarden delen met zowel het Europees Parlement als de Raad. Dit zorgt voor een transparante informatiestroom met een hoge mate van betrokkenheid tussen de instellingen tijdens de uitvoeringsfase.

De Commissie wisselt regelmatig van gedachten met het Europees Parlement over horizontale thema’s in verband met de herstel- en veerkrachtfaciliteit. Sinds de oprichting van de herstel- en veerkrachtfaciliteit is de Commissie uitgenodigd voor en heeft zij deelgenomen aan elf dialogen op hoog niveau over herstel en veerkracht. Voorts werkt de Commissie regelmatig samen met de leden van het Europees Parlement in de permanente werkgroep van de gezamenlijke commissies ECON en BUDG en heeft zij in totaal aan 32 vergaderingen deelgenomen. Daarnaast wordt de Commissie regelmatig uitgenodigd bij verschillende andere commissies om van gedachten te wisselen over zaken die verband houden met de herstel- en veerkrachtfaciliteit, waaronder de commissies REGI, CONT en ENVI. De Commissie publiceert alle presentaties die in het kader van de permanente werkgroep zijn gegeven op een speciale website 32 .

De Commissie heeft ook een informele deskundigengroep opgericht om met de lidstaten van gedachten te wisselen over de uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en organiseert regelmatig uitwisselingen van standpunten en goede praktijken. Deze groep is een belangrijk forum voor het bespreken van horizontale aspecten van de herstel- en veerkrachtfaciliteit tussen de deskundigen van de lidstaten en de Commissie. De onderwerpen die op deze manier worden besproken zijn erg verscheiden. Ze variëren van financiële aangelegenheden tot bestuur en audit en controle, evenals kwesties die verband houden met specifieke beleidsdomeinen. Zo was de 19e bijeenkomst in maart 2023 gewijd aan het helpen van de lidstaten bij het opnemen en mainstreamen van gelijkheidsoverwegingen in het REPowerEU-hoofdstuk en de herziene herstel- en veerkrachtplannen. Er werden ook onderwerpen besproken met betrekking tot administratieve capaciteit tijdens de 20e bijeenkomst in mei 2023. Deze zullen verder worden besproken tijdens een andere bijeenkomst die gepland staat voor het najaar van 2023. De deskundigengroep vergemakkelijkt en bevordert de uitwisseling van goede praktijken met betrekking tot veel elementen van de uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit. De Commissie publiceert alle relevante documenten, zoals agenda’s, notulen, verslagen, adviezen en aanbevelingen, op een speciale website 33 .

Tot nu toe heeft de Commissie 21 vergaderingen van de informele deskundigengroep georganiseerd. In december 2022 organiseerde de Commissie de eerste fysieke bijeenkomst van een volledige dag met alle deskundigen uit de lidstaten. Tijdens deze 16e bijeenkomst van de groep stelden de lidstaten hun goede praktijken voor over drie onderwerpen: (1) de rol van de coördinerende autoriteit en het bestuur bij de uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit, (2) de betrokkenheid van belanghebbenden bij de voorbereiding en uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen, en (3) aspecten in verband met de communicatie en zichtbaarheid van de herstel- en veerkrachtfaciliteit. Een volgende fysieke bijeenkomst van de deskundigengroep wordt verwacht in het najaar van 2023.

Vereisten inzake communicatie en zichtbaarheid

Net als voor andere fondsen van de Unie zijn de lidstaten verplicht om ervoor te zorgen dat de ontvangers van financiering van de Unie uit hoofde van de herstel- en veerkrachtfaciliteit de oorsprong erkennen en de zichtbaarheid van de financiering waarborgen. In dit verband stelt artikel 34, lid 2, van de RRF-verordening, zoals uitgevoerd door artikel 10 van de financieringsovereenkomsten tussen de Commissie en de lidstaten, een aantal vereisten inzake communicatie en zichtbaarheid. Deze omvatten het opzetten van een communicatiestrategie, het tonen van het EU-embleem waar nodig met de juiste financieringsverklaring en het opzetten en onderhouden van één webruimte. Ondanks deze communicatie- en zichtbaarheidsverplichtingen blijkt uit de resultaten van een Eurobarometer-enquête van 2022 34 dat de Europese burgers weliswaar goed op de hoogte zijn van het bestaan van de herstel- en veerkrachtplannen voor hun land (met verschillen tussen de lidstaten), maar zich onvoldoende bewust zijn van het feit dat de herstel- en veerkrachtplannen (geheel of gedeeltelijk) door de EU worden gefinancierd. Hieruit blijkt dat de lidstaten hun inspanningen moeten opvoeren. De Commissie blijft in gesprek met de lidstaten om ervoor te zorgen dat zij hun verplichtingen nakomen. De naleving van de communicatievereisten maakt ook systematisch deel uit van de controles achteraf van de mijlpalen en streefdoelen die door de Commissie worden uitgevoerd. De Commissie begeleidt de lidstaten met bilaterale uitwisselingen en via het Inform EU-netwerk, waarin contactpersonen voor communicatie van de lidstaten en de Commissie uit alle EU-fondsen, waaronder de herstel- en veerkrachtfaciliteit, samenwerken. In dit verband blijft de Commissie de lidstaten ook ondersteunen bij de uitvoering van de communicatiestrategieën die in de herstel- en veerkrachtplannen zijn opgenomen. Acht lidstaten nemen momenteel deel aan een meerlandenproject met TSI-steun voor capaciteitsopbouw om de voordelen van de herstel- en veerkrachtplannen effectief te communiceren.

Interactieve kaart van door de herstel- en veerkrachtfaciliteit ondersteunde projecten

De versnelde uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en de efficiënte verwezenlijking van de doelstellingen ervan vereisen een steeds grotere mate van transparantie over de werking en het concrete gebruik van de financiering uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit door de lidstaten. Daartoe publiceert de Commissie regelmatig informatie op de website die gewijd is aan de herstel- en veerkrachtfaciliteit 35 (waaronder over de afzonderlijke herstel- en veerkrachtplannen op de specifieke landenpagina’s 36 ) en heeft zij het scorebord voor herstel en veerkracht 37 opgezet, dat informatie in real time verschaft over de uitbetalingen en de door de lidstaten geboekte vooruitgang, alsook aanvullende gegevens, indicatoren en thematische analyses.

Om de zichtbaarheid en transparantie van de herstel- en veerkrachtfaciliteit verder te vergroten, heeft de Commissie een interactieve kaart gelanceerd van projecten 38  die door de herstel- en veerkrachtfaciliteit in elke lidstaat worden gesteund. De kaart geeft een overzicht van bepaalde hervormingen en investeringen, toont waar deze plaatsvinden en biedt informatie over de stand van zaken. De kaart bevat ook links naar online bronnen met meer gedetailleerde informatie, zoals nationale websites over de herstel- en veerkrachtfaciliteit en de websites van de specifieke projecten die door de herstel- en veerkrachtfaciliteit worden gefinancierd waar beschikbaar. De kaart werd officieel gelanceerd op 31 maart 2023. Deze wordt regelmatig bijgewerkt en aangevuld met extra informatie over de uitvoering. De eerste update vond plaats op 24 mei 2023. In totaal werden meer dan 430 projecten getoond in alle lidstaten.

Kaart van door de herstel- en veerkrachtfaciliteit ondersteunde projecten

Eindontvangers in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit

De verordening over REPowerEU versterkte de transparantie met betrekking tot het gebruik van middelen uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit. Lidstaten zijn nu immers verplicht om gegevens over eindontvangers te publiceren. Binnen de herstel- en veerkrachtfaciliteit is een eindontvanger de laatste entiteit die middelen ontvangt in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en die geen contractant of subcontractant is. Dit kan bijvoorbeeld gaan om burgers, regionale of lokale overheden, of kmo’s en dus zowel om rechtspersonen als natuurlijke personen. Het nieuwe artikel 25 bis van de gewijzigde RRF-verordening verplicht de lidstaten om een voor het publiek toegankelijk en gebruiksvriendelijk portaal te creëren met gegevens over de 100 eindontvangers die het hoogste bedrag aan financiering ontvangen voor de uitvoering van maatregelen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit. Die gegevens moeten ook tweemaal per jaar bijgewerkt worden 39 . De Commissie heeft dan de taak om de gegevens en de links naar de nationale portalen van de lidstaten te centraliseren en te publiceren op het scorebord voor herstel en veerkracht.

Hiertoe heeft de Commissie de lidstaten richtsnoeren verstrekt om de publicatie van gegevens over de 100 grootste eindontvangers te vergemakkelijken en vergelijkbaarheid, consistentie en gelijke behandeling te waarborgen. Dit kwam onder andere aan bod in de 20e en 21e vergadering van de informele deskundigengroep voor de uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit. De lidstaten moeten verslag uitbrengen over elke in het herstel- en veerkrachtplan opgenomen maatregel waarvoor reeds een uitbetaling aan een eindontvanger heeft plaatsgevonden, ongeacht of de lidstaat reeds een betalingsverzoek heeft ingediend en financiering uit hoofde van de faciliteit heeft ontvangen, aangezien de lidstaten periodieke betalingen achteraf ontvangen zodra de Commissie heeft beoordeeld dat de relevante mijlpalen en streefdoelen afdoende zijn behaald. Om te zorgen voor consistentie en samenhang in de voorstelling van de gegevens op het scorebord voor herstel en veerkracht heeft de Commissie de lidstaten ook gevraagd gestructureerde gegevens te verstrekken via Fenix, haar informatica-instrument voor de herstel- en veerkrachtfaciliteit, en een speciaal sjabloon.

Tot nu toe hebben 15 lidstaten gegevens verstrekt over de 100 eindontvangers die het hoogste bedrag aan financiering hebben ontvangen voor de uitvoering van maatregelen in hun herstel- en veerkrachtplannen. Deze gegevens zijn ook gepubliceerd op het scorebord voor herstel en veerkracht 40 . In de richtsnoeren inzake de herstel- en veerkrachtplannen in het kader van REPowerEU die de Commissie in februari 2023 heeft gepubliceerd stelde ze voor om de eerste rapportage parallel met de halfjaarlijkse verslaglegging van april 2023 te laten plaatsvinden. Veel lidstaten hebben dit advies opgevolgd en al gegevens over de 100 grootste eindontvangers op hun nationale portaalsites gepubliceerd. Van de 16 lidstaten die gegevens hebben verstrekt, hebben de meeste (12 lidstaten, namelijk Oostenrijk, Kroatië, Cyprus, Tsjechië, Duitsland, Hongarije, Italië, Letland, Litouwen, Portugal, Slowakije, Slovenië en Zweden) de gegevens op hun nationale portaalsites gepubliceerd en gestructureerde gegevens bij de Commissie ingediend. Drie lidstaten (Estland, Finland en Polen) hebben de gegevens op hun nationale portaal gepubliceerd. Aangezien alle lidstaten verplicht zijn om de gegevens twee keer per jaar te publiceren en bij te werken, vanaf de inwerkingtreding van de verordening over REPowerEU op 1 maart 2023, zullen de overige lidstaten naar verwachting nog volgen en in 2023 gegevens publiceren over de 100 grootste eindontvangers onder hun herstel- en veerkrachtplan.

De Commissie verzoekt de lidstaten die de gegevens over de 100 grootste eindontvangers nog niet hebben ingediend dit onverwijld te doen om aan de wettelijke vereisten van de verordening te voldoen en de nodige transparantie over de ontvangers van middelen uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit te waarborgen.

De analyse van de gegevens over de grootste eindontvangers in elke lidstaat kan waardevolle inzichten en lessen opleveren voor de uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit. De gegevens zorgen voor meer transparantie met betrekking tot de financieringsstromen van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en het effect van de herstel- en veerkrachtfaciliteit op het terrein. Ze vormen tevens een bijkomende aanvulling op de reeds beschikbare gegevens over de uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen, bijvoorbeeld met betrekking tot de mijlpalen en streefdoelen die zijn behaald en de uitbetalingen per pijler.

De omvang van de betalingen aan de 100 grootste eindontvangers varieert aanzienlijk tussen de lidstaten waarvoor gegevens beschikbaar zijn. De oorzaak zijn de verschillende toewijzingen van de lidstaten en de heterogene aard van de herstel- en veerkrachtplannen. Het hoogste bedrag dat een in de lijst opgenomen eindontvanger ontvangt is meer dan 20 miljard EUR, terwijl het laagste bedrag 2 450 EUR is. De gemiddelde waarde van alle ontvangen bedragen is bijna 49 miljoen EUR en de mediaanwaarde is aanzienlijk lager, namelijk ongeveer 3 miljoen EUR. Binnen elke lidstaat vinden we een vergelijkbare variatie met betrekking tot de verdeling van de financiering op het vlak van de herstel- en veerkrachtfaciliteit over de 100 grootste eindontvangers en de respectieve hoogste en laagste ontvangen bedragen (zie figuur 11).

Figuur 11: Spreiding van de grootste eindbegunstigden per lidstaat 41 42

Bron: Eigen berekening van de Europese Commissie op basis van de door de lidstaten verstrekte gegevens over de eindontvangers

De meeste van de tien grootste eindontvangers zijn overheidsinstanties. De maatregelen waarvoor zij financiering hebben ontvangen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit zijn relatief gelijkmatig verdeeld over de beleidspijlers. Volgens schattingen van de Commissie is gemiddeld bijna twee derde van de tien grootste eindontvangers een overheidsinstantie en ongeveer 27 % een particuliere instantie (de aard van de overige eindontvangers is gemengd) 43 . In totaal vertegenwoordigt het aandeel van de middelen die zijn ontvangen door de tien grootste eindontvangers in elke lidstaat (in de 16 lidstaten waarvoor gegevens beschikbaar zijn) 12,7 % van alle middelen die door deze 16 lidstaten zijn ontvangen. Als we specifiek kijken naar particuliere entiteiten onder de tien grootste ontvangers vertegenwoordigt het aandeel van de middelen die zij ontvingen ongeveer 1,9 % van alle RRF-middelen van die 16 lidstaten. Naast deze ontvangers zijn er in alle herstel- en veerkrachtplannen nog veel meer investeringen en regelingen die meer specifiek gericht zijn op kmo’s. Een analyse van de bijbehorende maatregelen waarvoor eindontvangers financiering hebben ontvangen, kan ook een duidelijke indicatie geven van de beleidsdoelstellingen en brede sectoren die met de financiering uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit zijn ondersteund. Uit de gegevens 44 beschikbaar voor de 100 grootste eindontvangers blijkt dat de bijbehorende maatregelen evenwichtig over de zes beleidspijlers zijn verdeeld (zie figuur 12). Dat versterkt het idee dat de herstel- en veerkrachtfaciliteit de lidstaten steun biedt die een alomvattend en evenwichtig antwoord op de economische en sociale situatie vormt. Uit de tot nu toe beschikbare gegevens blijkt ook dat de grootste eindontvangers in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit meestal betrokken waren bij de uitvoering van maatregelen die bijdragen aan de digitale transitie. Dit wordt op de voet gevolgd door investeringen in slimme, duurzame en inclusieve groei, in sociale en territoriale cohesie en groene investeringen. Dit toont aan hoeveel belang de lidstaten hebben gehecht aan het stimuleren van het economische en sociale herstel na de COVID-19-crisis en aan het voorbereiden van de economieën, samenlevingen en overheden van de EU op de groene en digitale transitie, in aanvulling op de fondsen in het kader van het cohesiebeleid 45 .

Figuur 12: Bijdrage van de ontvangen bedragen en de bijbehorende maatregelen waarvoor de 100 grootste eindbegunstigden steun ontvangen, aan de zes beleidspijlers 46

Bron: Eigen berekening van de Europese Commissie op basis van de door de lidstaten verstrekte gegevens over de eindontvangers

De grootste betalingen houden verband met infrastructuurprojecten, digitalisering en mobiliteit. Eindontvangers hebben het vaakst financiële steun ontvangen voor maatregelen op het gebied van onderwijs en andere investeringen in menselijk kapitaal. De grootste financieringsbedragen voor eindontvangers in die lidstaten waar gegevens beschikbaar zijn, hebben betrekking op investeringen in territoriale infrastructuur en diensten, e-overheid en digitale overheidsdiensten en duurzame mobiliteit. De investeringen in deze beleidsgebieden zijn doorgaans groot en duurder. Wanneer we kijken naar het aantal bijbehorende maatregelen in plaats van naar de ontvangen bedragen blijkt dat de 100 grootste eindontvangers het vaakst middelen uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit hebben ontvangen voor de uitvoering van maatregelen op het gebied van algemeen, beroeps- en hoger onderwijs, e-overheid en digitale overheidsdiensten, menselijk kapitaal in digitalisering en energie-efficiëntie. Dit weerspiegelt de nadruk van lidstaten in hun plannen op onderwijs- en opleidingsmaatregelen en op het bij- en omscholen van werknemers, werklozen en de bredere bevolking voor de digitale overgang en op het bevorderen van de groene en digitale transitie.

In de toekomst zal de Commissie de beschikbare gegevens blijven evalueren om lessen te kunnen trekken voor de uitvoering van de faciliteit. De gegevens van de 100 grootste ontvangers zullen ook worden gebruikt om de eerder genoemde interactieve kaart met projecten bij te werken.

Jaarlijkse evenementen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit

Jaarlijkse evenementen zijn het belangrijkste communicatiemoment over de uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit op nationaal niveau. De verplichting voor de Commissie en de lidstaten om gezamenlijke communicatieactiviteiten over financiering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit te houden, is vastgelegd in artikel 34 van de RRF-verordening en artikel 10 van de financieringsovereenkomsten. Op deze evenementen komen onder andere belangrijke instellingen, belanghebbenden (waaronder sociale partners en vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties) en ontvangers van steun onder de herstel- en veerkrachtfaciliteit samen om de voortgang te bespreken bij de uitvoering van de verschillende projecten die de lidstaten in hun nationale herstel- en veerkrachtplannen hebben voorgesteld. De verbindingsbureaus van het Europees Parlement (EPLO’s) in de lidstaten, de nationale vertegenwoordigers van het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) en het Comité van de Regio’s (CvdR) worden ook uitgenodigd om aan deze evenementen deel te nemen.

Op 1 september 2023 hadden 22 jaarlijkse evenementen plaatsgevonden in evenveel lidstaten. Tussen de ambtenaren voor het Europees semester in de vertegenwoordigingen van de Commissie en de nationale overheden wordt goed samengewerkt op het gebied van communicatie over de herstel- en veerkrachtfaciliteit. Gezamenlijke inspanningen bij het organiseren van de jaarlijkse evenementen met hooggeplaatste vertegenwoordigers van de lidstaten en de Commissie vergroten de zichtbaarheid van de herstel- en veerkrachtfaciliteit. Deze evenementen bieden uitstekende mogelijkheden voor persbetrokkenheid. Er wordt dan ook een veel breder publiek betrokken bij deze evenementen dan louter de reguliere belanghebbenden, wat zorgt voor een veel groter bereik. De meeste evenementen worden ook live uitgezonden en opnames van de evenementen en ander communicatiemateriaal zijn beschikbaar op de afzonderlijke landenpagina’s van de website over de herstel- en veerkrachtfaciliteit en het scorebord voor herstel en veerkracht. Naarmate de uitvoering vordert van de herstel- en veerkrachtplannen, met inbegrip van de onlangs goedgekeurde REPowerEU-hoofdstukken, zijn er later in 2023 en volgend jaar meer evenementen gepland.

Raadpleging van belanghebbenden

De lidstaten hebben gekozen voor verschillende benaderingen bij het raadplegen van belanghebbenden in het kader van de voorbereiding en uitvoering van hun respectieve herstel- en veerkrachtplannen. De RRF-verordening verplicht de lidstaten om als onderdeel van hun herstel- en veerkrachtplannen een samenvatting te geven van de raadplegingen van belanghebbenden, waaronder sociale partners, maatschappelijke organisaties en lokale en regionale autoriteiten. De herziene RRF-verordening vereist dat de lidstaten een verdere samenvatting geven van de resultaten van het overlegproces met belanghebbenden, waaronder lokale en regionale autoriteiten, over de maatregelen in het REPowerEU-hoofdstuk. De samenvatting moet ook beschrijven hoe bij het ontwerp van REPowerEU-maatregelen rekening is gehouden met de ontvangen feedback en hoe hiermee tijdens de uitvoering rekening zal worden gehouden. Over het algemeen deelden de belanghebbenden met de Commissie uiteenlopende feedback over de raadplegingsprocessen op nationaal niveau. Deze verschilde van regelmatige en fijnmazige raadplegingen tot meer beperkte raadplegingen. De betrokkenheid van lokale en regionale overheden bij de vele beleidsmaatregelen in de programma’s was vaak ongelijk. Dit is deels te wijten aan het verschillende tempo waarin hervormingen en investeringen worden uitgevoerd en de complexiteit en diversiteit van de maatregelen in de herstel- en veerkrachtplannen in sommige lidstaten. In dit opzicht biedt het REPowerEU-hoofdstuk inderdaad een kans om de weg vrij te maken voor een grotere betrokkenheid van alle relevante belanghebbenden, met inbegrip van sociale partners, maatschappelijke organisaties en lokale en regionale autoriteiten.

In de uitvoeringsfase heeft de Commissie alle lidstaten opgeroepen actief en doeltreffend samen te werken met de sociale partners, lokale en regionale overheden en andere belanghebbenden, met name vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties, door middel van regelmatige uitwisselingen. De uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen biedt ook een gelegenheid om betrokken te raken bij de bredere agenda voor de coördinatie van het economisch, werkgelegenheids-, sociaal en duurzaamheidsbeleid en zal bijdragen tot het gezamenlijk in kaart brengen van uitdagingen en het zoeken van oplossingen. Effectieve betrokkenheid is inderdaad van het allergrootste belang omdat de inbreng en betrokkenheid van belanghebbenden zal helpen om de degelijkheid, het succes en de tijdigheid van de geplande hervormingen en investeringen te garanderen. Bovendien dienen de betrokken actoren als horizontaal platform om van gedachten te wisselen over de uitvoering en te zorgen voor nauwe samenwerking. In januari 2023 heeft de Commissie een mededeling gepubliceerd om de sociale dialoog in de EU te versterken 47 . Dit omvatte tevens een voorstel voor een aanbeveling van de Raad over de rol van de sociale dialoog, dat op 12 juni 2023 door de Raad is goedgekeurd. In de aanbeveling worden de lidstaten opgeroepen om de sociale partners op systematische, zinvolle en tijdige wijze te betrekken bij het ontwerp en de uitvoering van het werkgelegenheids- en sociaal beleid en, waar relevant, het economisch en ander overheidsbeleid, ook in de context van het Europees semester.

De pers bereiken

De Commissie heeft sinds het begin van de herstel- en veerkrachtfaciliteit uitgebreid met de pers gecommuniceerd over de uitvoering ervan. De Commissie heeft erop toegezien dat nationale correspondenten en gespecialiseerde journalisten werden bereikt. Het doel was de belangrijkste thema’s in verband met de herstel- en veerkrachtfaciliteit en de concrete uitvoering ervan ruime aandacht te geven en een ruim begrip ervan te garanderen bij het grote publiek. Er werden meer dan 200 persberichten en persdocumenten uitgestuurd en talrijke persconferenties en technische briefings georganiseerd, zowel in Brussel als in de lidstaten, met de steun van de vertegenwoordigingen van de Commissie. De Commissie heeft ook tijdig uitgebreide schriftelijke en mondelinge feedback gegeven aan de nationale en internationale pers over hun blijvende en grote belangstelling voor het instrument.

Aanvullende communicatieactiviteiten over de herstel- en veerkrachtfaciliteit door de vertegenwoordigingen van de Europese Commissie in de lidstaten

Communicatie over de voordelen van de nationale herstel- en veerkrachtplannen is ook een kerntaak van alle vertegenwoordigingen van de Europese Commissie in de lidstaten. Naast de jaarlijkse evenementen worden tal van andere activiteiten georganiseerd om het brede publiek te bereiken, in nauwe samenwerking met functionarissen van het Europees semester en andere teams binnen de vertegenwoordigingen. In veel gevallen worden ook belanghebbenden, nationale en regionale autoriteiten en andere externe partners betrokken bij de communicatie-inspanningen. Tijdens publieke discussies en mediagebeurtenissen wordt de impact van de nationale herstel- en veerkrachtplannen op de economie en de levenskwaliteit van de burgers uitgebreid besproken.

3.Bijdrage van de faciliteit aan de doelstellingen van de herstel- en veerkrachtfaciliteit

Overeenkomstig artikel 3 van de RRF-verordening moeten de hervormingen en investeringen die in de herstel- en veerkrachtplannen zijn opgenomen, bijdragen aan de zes beleidspijlers 48 die het toepassingsgebied van de faciliteit bepalen, rekening houdend met de specifieke situatie en de uitdagingen van de lidstaten. De RRF-verordening vereist ook dat elke lidstaat ten minste 37 % van het totale toegewezen budget voor zijn herstel- en veerkrachtplan besteedt aan maatregelen die bijdragen aan klimaatdoelstellingen en ten minste 20 % aan digitale doelstellingen, op basis van de ex-antekostenraming van die maatregelen.

De Commissie heeft een methode voor verslaglegging over de bijdrage van elk plan aan de zes pijlers van de faciliteit ontwikkeld, waarbij elke (sub)maatregel is ingedeeld bij één primair en één secundair beleidsterrein (volgens een door de Commissie opgestelde lijst van beleidsterreinen) die zijn verbonden aan één van de zes beleidspijlers. Een hervorming of een investering kan dus verband houden met meerdere pijlers. Voor zover mogelijk is de verslaglegging over de pijler consistent met andere vormen van tagging (klimaat, digitalisering, sociale uitgaven). Het aandeel van de RRF-middelen dat bijdraagt aan elke beleidspijler wordt geïllustreerd in figuur 13.

Figuur 13: Aandeel van de RRF-middelen dat bijdraagt aan elke beleidspijler

Opmerking: Elke maatregel draagt bij aan twee van de zes beleidspijlers, zodat de totale bijdrage aan alle pijlers in deze grafiek 200 % van de aan de lidstaten toegewezen RRF-middelen bedraagt. De percentages voor de bijdrage aan de pijler groene transitie en digitale transformatie verschillen van de percentages voor de bijdrage aan de klimaat- en digitale doelstellingen; die laatste worden berekend volgens een andere methode (die wordt beschreven in de bijlagen VI en VII bij de RRF-verordening). De blauwgekleurde (onderste) delen vertegenwoordigen de maatregelen die als primair beleidsterrein zijn aangemerkt en aan de pijler zijn gekoppeld, terwijl de rode (bovenste) delen maatregelen zijn die als secundair beleidsterrein zijn aangemerkt.

Bron: Scorebord voor herstel en veerkracht

3.1. Bijdrage van de faciliteit aan de groene transitie (pijler 1)

De herstel- en veerkrachtfaciliteit zal bijdragen tot de verwezenlijking van de EU-streefdoelen om tegen 2030 de netto broeikasgasemissies met ten minste 55 % te verminderen en tegen 2050 klimaatneutraliteit te bereiken. De door de herstel- en veerkrachtfaciliteit ondersteunde maatregelen dragen bij tot de verwezenlijking van de klimaatambitie van de EU door duurzame mobiliteit te bevorderen, de energie-efficiëntie te verhogen en een groter gebruik van hernieuwbare energiebronnen te bevorderen. Deze maatregelen zullen ook zorgen voor vooruitgang bij de aanpassing aan het klimaat en andere milieudoelstellingen, zoals het terugdringen van luchtverontreiniging, het bevorderen van de circulaire economie of het herstellen en beschermen van de biodiversiteit. In totaal is 254 miljard EUR 49 – of 50 % van de totale toewijzing aan de lidstaten tot dusver – besteed aan maatregelen die bijdragen tot de groene transitie-pijler, die kan worden uitgesplitst naar 11 beleidsterreinen (zie figuur 14) 50 .

Figuur 14: Uitsplitsing van de uitgaven ter ondersteuning van de groene transitie per beleidsterrein

Opmerking: In deze grafiek wordt een uitsplitsing weergegeven van de geraamde bijdrage aan de beleidspijler overeenkomstig een lijst van beleidsterreinen die door de Europese Commissie is vastgesteld. Het percentage houdt verband met het totale aandeel van het plan dat is geoormerkt voor deze beleidspijler.

Bron: Scorebord voor herstel en veerkracht.

De hervormingen en investeringen ter ondersteuning van klimaatdoelstellingen in de herstel- en veerkrachtplannen van de lidstaten hebben het in de RRF-verordening vastgestelde streefcijfer van 37 % van de totale toewijzing overschreden (figuur 15). De totale geschatte klimaatuitgaven in de vastgestelde plannen bedragen 204 miljard EUR, wat neerkomt op ongeveer 40 % van de totale toewijzing in de plannen zoals berekend volgens de methode voor klimaattagging 51 . 

Figuur 15: Aandeel van de RRP-toewijzing dat bijdraagt tot het behalen van klimaatdoelstellingen

Opmerking: In de herstel- en veerkrachtplannen moest worden gespecificeerd en gemotiveerd in welke mate elke maatregel volledig (100 %), gedeeltelijk (40 %) of helemaal niet (0 %) bijdraagt tot de klimaatdoelstelling. De bijdragen aan de klimaatdoelstellingen zijn berekend aan de hand van respectievelijk de bijlagen VI en VII bij de RRF-verordening. Door de coëfficiënten te combineren met de kostenramingen van elke maatregel kan worden berekend in welke mate de plannen bijdragen aan de klimaatdoelstellingen.

Bron: Scorebord voor herstel en veerkracht.

Van de 705 mijlpalen en streefdoelen die tot dusver op bevredigende wijze zijn verwezenlijkt 52 dragen er 261 bij aan pijler 1, waaronder 246 mijlpalen en streefdoelen die op bevredigende wijze zijn verwezenlijkt sinds 1 maart 2022, d.w.z. sinds het laatste jaarverslag van de herstel- en veerkrachtfaciliteit. Sinds 1 maart 2022 is de meeste vooruitgang geboekt op de beleidsterreinen energie-efficiëntie (sinds 1 maart 2022 63 mijlpalen en streefdoelen verwezenlijkt in 52 maatregelen), duurzame mobiliteit (60 mijlpalen en streefdoelen in 47 maatregelen) en hernieuwbare energie en netwerken (40 mijlpalen en streefdoelen in 30 maatregelen), wanneer zowel primaire als secundaire beleidsterreinen zijn inbegrepen (figuur 16). De meeste mijlpalen en streefdoelen zijn de eerste stap in de uitvoering van maatregelen die bijdragen tot de groene transitie. In het onderstaande kader worden enkele voorbeelden gegeven van maatregelen in de pijler groene transitie die sinds 1 maart 2022 zijn uitgevoerd.

Figuur 16: Aantal maatregelen in pijler 1 waarvan de mijlpalen en streefdoelen sinds het laatste RRF-jaarverslag naar tevredenheid zijn gehaald, per beleidsterrein