1.

Uiteindelijk maakte de Raad in juni 2017 bekend dat de verordening betreffende de totstandbrenging van nauwere samenwerking op het gebied van de instelling van het Europees Openbaar Ministerie (hierna „het EOM” genoemd) in oktober 2017 zou worden aangenomen, mits het Europees Parlement tegen dan ermee had ingestemd. In dat geval zou de Commissie ongetwijfeld een herziening van de OLAF-verordening overwegen, een proces dat zou kunnen overlappen met de huidige evaluatie. Bijgevolg valt een diepgaande analyse van de wisselwerking tussen OLAF en het toekomstige EOM op het vlak van bevoegdheden en samenstelling buiten het kader van dit advies. Gezien de geschiedenis van OLAF, heeft de rol die een toekomstig Europees Openbaar Ministerie in de Europese justitiële ruimte zou kunnen spelen, sterk meegespeeld in het onderzoekswerk van het Bureau, zodat in deze evaluatie verwijzingen naar het EOM onvermijdelijk zijn.

2.

Deze uiterst ernstige en ongekende situatie vereist een nauwgezet onderzoek van de toepassing van de verordening met betrekking tot de onderzoeksmaatregelen die OLAF mag treffen en de bescherming van de grondrechten. Er dient zorgvuldig te worden nagegaan op welke wijze de essentiële beginselen van onafhankelijkheid, toezicht, wettigheidstoetsing, onpartijdigheid, integriteit, goed bestuur en verantwoording zijn toegepast.

Wat de opheffing van de immuniteit betreft, heeft de directeur-generaal bij het Gerecht van het Hof van Justitie van de Europese Unie beroep ingesteld tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie op grond van het feit dat de maatregel afbreuk kan doen aan zijn onafhankelijkheid (3). Het Comité van toezicht (Cvt) is niet op de hoogte van de gedetailleerde argumenten van partijen voor het Gerecht, waarbij de door de directeur-generaal in het hoofdgeding ingestelde vordering nog hangende is. De zaak werpt ook vragen op over de toereikendheid van de bevoegdheden van het Cvt om de onafhankelijkheid van OLAF te vrijwaren.

3.

Drie jaar later, in oktober 2016, werd Verordening nr. 883/2013 aangepast vóór de evaluatietermijn die in de gewijzigde verordening was vastgesteld, om wijzigingen aan te brengen met betrekking tot de onafhankelijkheid van het secretariaat van het Comité van toezicht en de begrotingsmiddelen van het Cvt. De bij Verordening 2016/2030 vastgestelde wijziging gaf aanleiding tot onvoorziene nadelige effecten voor de werkzaamheden en de institutionele positie van het Cvt, en bijgevolg tot vragen inzake de geschiktheid van de mechanismen voor het toezicht op en het versterken van de onafhankelijkheid van OLAF.

Het Cvt zal zich in de nabije toekomst over deze tweede hervorming buigen.

4.

Het Cvt geeft zich er rekenschap van dat de verantwoordelijkheid van het Cvt voor de voorafgaande wettigheidstoetsing, die het voorwerp uitmaakte van de uitspraak van het Gerecht van de EU in zaak T-48/05, Franchet en Byk tegen Commissie, door de wetgever is geschrapt in de nieuwe verordening. Het Gerecht oordeelde dat het Cvt ter bescherming van de grondrechten moet worden geraadpleegd alvorens de eindverslagen aan de nationale gerechtelijke instanties worden toegezonden (5). Het Cvt is van mening dat de behoefte aan duidelijke regels inzake de manier waarop het comité de onderzoekstaak van OLAF evalueert ook na de afsluiting van onderzoeken nog aanwezig is.

5.

Bovendien beoordeelde het Cvt:

De selectie van de informatie over het onderzoekswerk van OLAF die het Cvt heeft onderzocht, is verricht door OLAF.

6.

Bij artikel 1, lid 4, van Verordening nr. 883/2013 wordt OLAF belast met het verrichten van administratieve onderzoeken met het oog op het bestrijden van fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit waardoor de financiële belangen van de EU worden geschaad. Daartoe spoort het ernstige feiten op in verband met de uitoefening van activiteiten in dienstverband die onverenigbaar kunnen zijn met de plichten van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Unie en aanleiding kunnen geven tot disciplinaire en, in voorkomend geval, strafrechtelijke sancties, dan wel onverenigbaar kunnen zijn met de analoge verplichtingen van de leden van instellingen, organen en instanties, de hoofden van instanties of personeelsleden van instellingen, organen en instanties die niet vallen onder het Ambtenarenstatuut.

Artikel 1, lid 4, geeft OLAF eveneens bevoegdheden om onderzoeken in te stellen tegen gedragingen die de financiële belangen van de Unie schaden en plaatst onderzoeken van andere vormen van wangedrag zodoende buiten de bevoegdheidssfeer van OLAF. De OLAF-verordening bevestigde evenwel dat de bevoegdheid van het Bureau niet beperkt blijft tot de bescherming van de financiële belangen, maar zich uitstrekt tot alle werkzaamheden ter vrijwaring van de belangen van de Unie tegen onregelmatige handelingen waartegen administratieve of strafrechtelijke vervolging kan worden ingesteld. OLAF kan ook een administratief onderzoek instellen teneinde na te gaan of ambtenaren of gewezen ambtenaren hebben verzuimd de hun door het Statuut opgelegde verplichtingen na te komen, zonder het onderzoek uitdrukkelijk te beperken tot gedragingen die de financiële belangen van de Unie schaden (6).

In de praktijk spitsen de onderzoeken van OLAF zich toe op fraude (een tak van het strafrecht). Anderzijds heeft de wetgever erin voorzien dat informatie verzameld in het kader van administratieve onderzoeken aan de gerechtelijke autoriteiten van lidstaten wordt doorgegeven. Bovendien doet OLAF aanbevelingen om deze of gene actie te ondernemen in nationale tuchtrechtelijke, administratieve, financiële en/of strafrechtelijke procedures. De onderzoeken van OLAF krijgen bijgevolg een vervolg in nationale strafprocedures en daarenboven heeft de verzamelde informatie dezelfde bewijskracht als die van administratieve instanties van de lidstaten (7).

In dit verband heeft de in juli 2017 aangenomen richtlijn inzake de bescherming van de financiële belangen het bereik van de strafwet uitgebreid tot de bescherming van de financiële belangen van de EU en de btw opgenomen in het bereik van de OLAF-onderzoeksbevoegdheid. Dit heeft gevolgen voor de opdracht van OLAF.

7.

Onderzoeken van OLAF zullen in de toekomst direct gelinkt zijn aan strafprocedures via de nauwe band en de uitwisseling van informatie met het Europees Openbaar Ministerie (9). Met name wanneer OLAF het EOM operationele ondersteuning biedt (10) of een administratief onderzoek verricht, zal het dat uitsluitend doen met het oog op strafonderzoeken en strafprocedures in een lidstaat. Voor dergelijke zaken zal Verordening nr. 883/2013 gewijzigd moeten worden, zodat de procedurele rechten en waarborgen en de regels inzake bewijslast in overeenstemming zijn met de vereisten van het nationale recht van de betrokken lidstaat.

8.

Het is nog onduidelijk of OLAF in de onder c) bedoelde gevallen zijn eigen onderzoeken zou inleiden of op de een of andere manier binnen het procedurele kader van het EOM zou werken. Deze cruciale bevoegdheidskwesties moeten naar het oordeel van het Cvt volledig worden opgehelderd door de OLAF-verordening.

Het comité is van mening dat een wijziging van Verordening nr. 883/2013 voor een uniform kader voor alle OLAF-onderzoeken moet zorgen, om versnippering en interpretatieproblemen te vermijden, de wetgeving overzichtelijker te maken en de procedurele garanties te versterken. Het uniforme rechtskader moet ook een uitputtende opsomming van de bevoegdheden van OLAF omvatten. In de verordening moet bijzondere aandacht worden geschonken aan het verduidelijken van de bevoegdheden ten aanzien van de EU-instellingen en de bevoegdheidsverdeling tussen OLAF en het toekomstige EOM.

9.

In het bijzonder heeft de nieuwe Verordening nr. 883/2013 „richtsnoeren betreffende onderzoeksprocedures” geïntroduceerd, een document met praktische wenken ten behoeve van OLAF-personeelsleden betreffende: i) de verrichting van onderzoeken; ii) de procedurewaarborgen en de grondrechten van betrokken personen en getuigen, en iii) nadere details inzake interne advies- en controleprocedures, met inbegrip van de wettigheidstoetsing. Deze richtsnoeren hebben in Verordening nr. 883/2013 een prominente rol gekregen en zijn bedoeld als middel om de directeur-generaal in staat te stellen onafhankelijk te handelen. Onderzoekers zijn gebonden door deze richtsnoeren, die aan het Cvt moeten worden voorgelegd voordat ze worden aangenomen (zie de overwegingen 18 en 19 en artikel 17, lid 8, van Verordening nr. 883/2013) en aan de instellingen worden toegezonden. Bij artikel 41 van het Handvest van de grondrechten, dat gaat over behoorlijk bestuur, zijn deze voorschriften verbindend gemaakt voor OLAF.

10.

Een belangrijk gevolg van de richtsnoeren was het opzetten van een nieuwe structuur binnen OLAF die zich bezighoudt met de interne organisatie en de verdeling van taken voor de verschillende onderzoekseenheden, in het kader waarvan de eenheid „Selectie en evaluatie van onderzoeken” is opgericht. De eenheid fungeert als eerste filter voor de analyse van binnenkomende informatie, als instantie die beslissingen neemt over het openen van dossiers. Zij voert ook de wettigheidstoetsing uit tijdens onderzoeken en evalueert in laatste instantie de eindverslagen en de besluitvorming voor aanbevelingen van OLAF.

Het comité heeft zijn twijfels over de doelmatigheid en transparantie van deze structuur en verzoekt de wetgever zich te buigen over de gevolgen van een dergelijke structuur en de vage rechtsgrondslag voor de rechten van individuele personen. De wetgever moet voorzien in een kader van vaste structuren dat de stabiliteit van de onderzoeksfunctie waarborgt.

Het Cvt heeft geconstateerd dat aan het geheel van 28 artikelen dat sinds 2013 formeel de richtsnoeren betreffende onderzoeksprocedures vormt, achteraf tussen 2014 en 2016 tal van instructies voor OLAF-personeelsleden zijn toegevoegd, onder andere:

Gelet op het bovenstaande, is het comité van mening dat deze opeenstapeling van regels en voorschriften voor de uitvoering van onderzoeken niet zorgt voor de transparantie die de wetgever voor ogen stond en dat de veelheid van instructies bij personeelsleden van OLAF, en met name bij onderzoekers, tot verwarring kan leiden. Deze situatie had kunnen worden voorkomen als de onderzoeksprocedures nauwkeurig waren omschreven in de verordening.

11.

Het Cvt heeft de uitoefening van de nieuwe bevoegdheden van OLAF en de toepassing van de leidende beginselen voor de onderzoeksfunctie nader bekeken, daarbij lettende op de gehele onderzoekscyclus van een zaak en op het Handvest van de grondrechten.

12.

13.

Het comité vindt dat deze verscheidenheid van criteria voor het openen van onderzoeken te veel speling toelaat, en de rechtszekerheid en faire behandeling van binnenkomende informatie door OLAF kan ondermijnen, tenzij er mechanismen worden ingesteld om mogelijk misbruik van de beoordelingsvrijheid of ongepaste externe druk op de directeur-generaal van OLAF tegen te gaan.

De door de nieuwe verordening op dit cruciale moment in de procedure aan de directeur-generaal toegestane ruime beoordelingsvrijheid dient door de wetgever te worden heroverwogen. In elk geval moet daartegenover voor de directeur-generaal een verplichting staan om het Cvt in kennis te stellen van zijn redenen wanneer hij besluit geen onderzoek te openen. Dit zou een middel zijn om verantwoording af te leggen en de onafhankelijkheid van OLAF te versterken.

14.

15.

Het Cvt heeft in het kader van zijn toezicht vastgesteld dat de beoordeling van de ruime criteria voor beweringen en binnenkomende informatie waarvan eerder sprake, is verricht door een zeer beperkt aantal OLAF-medewerkers in de eenheid „Selectie en evaluatie van onderzoeken”, zonder dat op een consequente manier werd gebruikgemaakt van personeelsleden met specifieke deskundigheid op de relevante werkgebieden van OLAF in de onderzoekseenheden en de ondersteunende eenheden. Gezien de deskundigheid van deze eenheden in de verschillende sectoren van het OLAF-optreden zouden zij altijd moeten worden ingeschakeld wanneer binnenkomende informatie wordt beoordeeld. Het verzamelen, evalueren, verwerken, analyseren en verspreiden van zaakgerelateerde informatie dient te steunen op een solide, goed gestructureerd informatie- en beheerssysteem, dat dienst moet doen als werkinstrument voor onderzoekers en niet louter als informatiearchiveringssysteem.

Op basis van de ervaring die sinds de oprichting door OLAF is opgedaan, moet in de verordening beter worden aangeven op welke terreinen OLAF zijn onderzoeken moet toespitsen (de structuurfondsen, landbouw, eigen middelen, douane, externe steun, corruptie…). Dit zou de regels en bevoegdheden van OLAF voor onderzoeken in die sectoren verduidelijken. Indien OLAF van de verordening een transparante structuur krijgt, zal dit zijn onafhankelijkheid bij de uitoefening van de bevoegdheden versterken en een stevige basis vormen voor de samenwerking tussen OLAF en het EOM.

16.

17.

18.

19.

20.

De techniek die de wetgever heeft gebruikt voor het formuleren van de regels betreffende de onderzoeksbevoegdheden van de Commissie in het mededingingsrecht is geschikt gebleken om op dat gebied tot effectieve onderzoeken te leiden. De techniek zou bijgevolg als voorbeeld kunnen dienen voor het aanpassen van de OLAF-verordening (25).

21.

22.

Het wegnemen van belemmeringen voor een doeltreffende samenwerking tussen belastingdiensten en douaneautoriteiten en met rechtshandhavingsinstanties en financiële instellingen op nationaal en EU-niveau is een onderdeel van de strategie van de Commissie ter bestrijding van btw-fraude (30). Het Cvt juicht een dergelijke benadering toe.

23.

24.

Het comité is van oordeel dat de wetgever het aanstellen van een functionaris voor de grondrechten en de procedurewaarborgen bij OLAF dient te overwegen. In dit verband zou ook de relatie van een dergelijke functionaris met het rechterlijk toezicht en met het Cvt moeten worden bepaald en de nauwe samenwerking met de deskundigen inzake grondrechten en procedurele garanties in elke sector van het OLAF-optreden moeten worden geregeld.

Een andere mogelijkheid is de uitbreiding van het Cvt van vijf tot zeven leden, zoals in het verleden reeds is voorgesteld, en het verlenen van specifieke bevoegdheden aan het comité op dit gebied en op het gebied van de vertrouwelijke uitwisseling van informatie, gelet op de toekomstige interactie met het EOM.

25.

26.

27.

De nationale administratieve autoriteiten zouden verplicht moeten zijn onmiddellijk bijstand te verlenen aan OLAF wanneer dwangmaatregelen nodig zijn voor de OLAF-bevoegdheidshandhaving. Harmonisatie of — beter nog — eenmaking is vooral adequaat ten aanzien van controles ter plaatse, waarvoor de nationale regels en praktijken (35) — en dus ook de aan OLAF toegekende bevoegdheden — aanzienlijk verschillen. De onderzoeksbevoegdheden van OLAF-inspecteurs zouden één EU-rechtsgrondslag moeten hebben en de inspecteurs zouden deze bevoegdheden op dezelfde wijze in alle lidstaten moeten kunnen uitoefenen en handhaven. Op dit punt zouden de nationale wetgevingen moeten voorzien in de verplichting voor de specifieke nationale administratieve autoriteiten om op hun grondgebied nationale procedures in te leiden, informatie uit te wisselen met OLAF en OLAF-onderzoeksmaatregelen te ondersteunen. Zoals het Cvt niet nalaat te onderstrepen, zou OLAF verplicht moeten worden informatie te delen met de nationale autoriteiten over dergelijke onderzoeken, om de doeltreffendheid van zowel OLAF- als nationale onderzoeken te vergroten, dubbel werk te voorkomen en de duur van onderzoeken in te korten. Volgens het Cvt zou deze manier van werken ook de bescherming van de grondrechten ten goede komen.

28.

De verplichtingen om te verschijnen en te getuigen moeten echter beperkt blijven tot het grondgebied waar de desbetreffende persoon gevestigd is. In gevallen waarin een persoon vrijwillig ermee instemt te getuigen op het hoofdkantoor van OLAF of op een andere plaats buiten het land van verblijf is, zouden de kosten van de betrokkene vergoed moeten worden.

Het Cvt is zich ervan bewust dat het feit dat OLAF geen rechtspersoonlijkheid heeft, een belemmering kan vormen voor het opleggen van sancties. Het niet-nakomen van de bij de verordening vastgestelde verplichtingen mag evenwel niet zonder gevolg blijven. Een mogelijke oplossing kan zijn om sancties op te leggen via nationale procedures die worden ingeleid op verzoek van het Bureau. Het Cvt zal in een later stadium nader op deze vragen ingaan, tegelijk met vragen die rijzen naar aanleiding van de oprichting van het EOM.

29.

Hoe langer een onderzoek duurt, des te moeilijker het kan zijn om ontlastend bewijsmateriaal, met name verklaringen van getuigen voor de verdediging, te verzamelen, of zelfs onwaarschijnlijk dat het ooit wordt verzameld. Insgelijks kan de administratieve, disciplinaire of gerechtelijke follow-up in het gedrang komen, met name vanwege verjaring van de feiten. Het Cvt heeft in het kader van zijn toezicht ervaren dat dit inderdaad het geval was, in het bijzonder wat betreft eindverslagen en aanbevelingen toegezonden aan de nationale gerechtelijke instanties. OLAF heeft in Excel-tabellen beknopte aantekeningen ter beschikking gesteld van het Cvt, onder andere vermeldingen van door nationale gerechtelijke autoriteiten opgegeven redenen om verslagen van OLAF naast zich neer te leggen (37).

Het comité is van mening dat de verordening moet worden gewijzigd om de directeur-generaal van OLAF ertoe te verplichten rekening te houden met de wettelijke verjaringstermijnen in de lidstaten die betrokken zijn bij een onderzoek. Ten minste 18 maanden voor het verstrijken van de wettelijke verjaringstermijn zou OLAF een tussentijds verslag moeten doen toekomen aan de autoriteiten van de betrokken lidstaten. De vorm en de inhoud van het tussentijds verslag zouden vergelijkbaar zijn met het eindverslag en het zou geen aanbevelingen bevatten.

30.

Bij artikel 7, lid 8, van de nieuwe verordening is de looptijd van onderzoeken na welke OLAF aan het Cvt moet rapporteren verlengd van negen maanden na de opening tot twaalf maanden, en vervolgens om de zes maanden. De inhoud van die verslaglegging is echter niet wezenlijk veranderd; de directeur-generaal van OLAF dient de redenen te vermelden voor het oponthoud en de overwogen maatregelen om het onderzoek sneller te doen verlopen (38).

31.

32.

Naar het oordeel van het Cvt is de nieuwe bepaling betreffende een door de directeur-generaal van OLAF in te stellen „mechanisme voor interne advisering en controle, mede omvattende een wettigheidstoetsing, onder meer met betrekking tot de verplichting […] het nationale recht van de betrokken lidstaten te eerbiedigen”, van fundamenteel belang voor de doeltreffendheid van de onderzoekswerkzaamheden van OLAF. Deze interne toetsing van de eerbiediging van de wetgeving van de lidstaat is evenwel niet voorzien in de „richtsnoeren betreffende onderzoeksprocedures” als onderdeel van de bevoegdheden van de selectie- en evaluatie-eenheid, die tijdens de gehele onderzoekscyclus verantwoordelijk was voor de wettigheidstoetsing en beoordelingsmechanismen (41). Dit werd gecontroleerd door een beperkt aantal medewerkers in de selectie- en evaluatie-eenheid; deze controle werd niet verscherpt door het mechanisme van controle vooraf door het Cvt voordat deze bevoegdheid in de nieuwe verordening werd geschrapt (42).

De wetgever moet zich goed rekenschap geven van de gevolgen van het wegnemen van dit toezicht- en kwaliteitsbewakingmechanisme bij het Cvt. Wil het Cvt in staat zijn de directeur-generaal bij te staan om zich van zijn taken op dit gebied te kwijten, dan moet het comité van OLAF ten minste zijn onderzoeksverslag aan de nationale gerechtelijke autoriteiten en het antwoord van die autoriteiten aan OLAF toegestuurd krijgen.

33.

Daarom is het des te noodzakelijker in de verordening duidelijke regels inzake verjaring gedurende de gehele onderzoekscyclus vast te stellen en te voorzien in follow-upteams van deskundigen inzake gerechtelijke follow-up en in toetsing van de bewijsgaring. Dit is van bijzonder belang met het oog op de oprichting van het EOM en de kwaliteit van de bijstand die OLAF zal moeten verlenen in overeenstemming met de nationale regels inzake de toelaatbaarheid van bewijs.

34.

Dit onderwerp is door het Cvt in het verleden in diverse documenten behandeld (43). Reeds in zijn eerste voortgangsverslag (van 2010) benadrukte het Comité de eerbiediging van het recht te worden gehoord, het recht van betrokkenen om te worden geïnstrueerd over hun rechten, het recht om te worden geïnformeerd en de gelegenheid te krijgen om hun zaak uiteen te zetten, en het recht op een onpartijdig onderzoek. Ook in zijn advies 5/2010 heeft het Comité de noodzaak onderstreept van bescherming van personen tijdens de verwerking van persoonsgegevens (recht op privacy) en van waarborgen voor de transparantie en objectiviteit van onderzoeken.

35.

Het comité is van mening dat er een rechtstreeks verband is tussen de beschermingsstandaard van de grondrechten en de procedurewaarborgen van betrokken personen en de mate waarin het bewijs in een latere procedure voor de nationale autoriteiten wordt toegelaten. Er dient in het bijzonder te worden over gewaakt dat er geen verschillen inzake standaard zijn, met name als in de relevante nationale procedures of door het EOM een hogere standaard wordt gehanteerd. Dit zou situaties voorkomen waarin OLAF-onderzoeken en het verzamelde bewijsmateriaal ongeldig worden.

36.

Niettegenstaande in overweging 51 van Verordening nr. 883/2013 een algemene verwijzing naar het Handvest wordt gemaakt, moeten in de OLAF-verordening nadere bepalingen met betrekking tot de meest relevante rechten en waarborgen worden opgenomen.

Omdat het Handvest de gemeenschappelijke rechtsbron van fundamentele rechten en waarborgen is, is er geen reden om beperkingen te stellen aan of een fundamenteel onderscheid te maken tussen de rechten van de bij onderzoeken betrokken personen of getuigen in interne of externe onderzoeken of acties uitgevoerd op verzoek van het EOM. Het Cvt is zich ervan bewust dat OLAF zich bij het voeren van externe onderzoeken aan de regels van elke lidstaat moet houden en dat de bevoegdheden van OLAF kunnen verschillen vanwege de verschillende regelgeving voor interne en externe onderzoeken. De standaard inzake fundamentele rechten en procedurewaarborgen zou in beide gevallen echter zo gelijk mogelijk moeten zijn.

37.

Het standpunt van het comité is dat de hoge standaard van procedurewaarborgen zoals bepaald in artikel 41 van het EOM-voorstel (47) en andere relevante wetgeving (48) OLAF op generlei wijze zou belemmeren om zijn taak op onafhankelijke wijze uit te oefenen, maar waarde zou toevoegen aan zijn eindverslagen en het bijbehorende bewijsmateriaal.

De strengere normen voor de bewijsgaring zouden ontegensprekelijk een weerslag hebben op de ontvankelijkheid van bewijs (evenals in de ontvankelijkheid van OLAF-eindverslagen) in rechtszaken voor de nationale rechter. De EOM-standaard van procedurewaarborgen hanteren, zou ook helpen om de twijfels weg te nemen omtrent de ontvankelijkheid of de waarde van bewijsmateriaal afkomstig van (administratieve) onderzoeken die overeenkomstig artikel 101 van het voorstel „op verzoek” van het EOM worden verricht.

Het Cvt is van mening dat het uniformeren van de standaarden de overdracht van bewijsmiddelen van administratieve naar strafprocedures en de overdracht van bewijs tussen rechtsgebieden zou vergemakkelijken (49). Er kunnen wel situaties blijven voorkomen waarin bewijs is verkregen krachtens de wetgeving van één lidstaat, maar in strijd met het recht van een andere waarin de definitieve (of, in het geval van OLAF, de daaropvolgende) procedure plaatsvindt en de zaak wordt afgedaan.

38.

De betrokken personen moeten gebruik kunnen maken van dit recht vóór, tijdens en na hun eerste onderhoud in de procedure. Zij moeten ook inzage kunnen hebben in het door OLAF verzamelde bewijs, uiterlijk voordat het eindverslag met aanbevelingen aan de nationale autoriteiten wordt toegezonden. Deze mogelijkheid is met name van belang wanneer het eindverslag aanbevelingen bevat om actie te ondernemen in strafprocedures. Voor de objectiviteit en de onpartijdigheid van het onderzoek moeten de betrokken personen de mogelijkheid hebben om over het eindverslag opmerkingen te maken, die bij het eindverslag en de aanbevelingen aan de nationale autoriteiten worden gevoegd.

39.

40.

41.

42.

De mate waarin de eerbiediging van de grondrechten wordt onderzocht in het kader van de rechterlijke toetsing van een administratief onderzoeksorgaan kan dienen als maatstaf voor de doeltreffendheid van dit laatste.

Tegelijkertijd kan de mate waarin de grondrechten spelen een maatstaf zijn voor de noodzaak van rechterlijke toetsing van het optreden van een administratief onderzoeksorgaan (52).

De verordening voorziet niet in een daadwerkelijke wettigheidstoetsing van OLAF-onderzoeken, tenzij voor interne onderzoeken, en dan alleen wanneer daarin ambtenaren of andere personeelsleden betrokken zijn. Ambtenaren en andere personeelsleden kunnen een klacht indienen bij de directeur van OLAF volgens de procedure van artikel 90 van het Statuut, op grond waarvan met terugwerkende kracht beroep kan worden ingesteld bij het Gerecht van eerste aanleg.

43.

Het Hof van Justitie heeft verzoeken tot nietigverklaring van OLAF-eindverslagen aan de nationale autoriteiten of de bevoegde EU-organisatie consequent afgewezen. De belangrijkste argumentering voor de afwijzingen was dat de betwiste handelingen de rechtspositie van de verzoekers niet aanmerkelijk wijzigen (53) en dat effectieve rechtsbescherming niet moet worden beschouwd als een zelfstandig rechtsmiddel, maar als de som van vele elkaar aanvullende rechtsmiddelen in opeenvolgende rechtsorden (54).

44.

De huidige verweermogelijkheden tegen het optreden van OLAF (56) zijn zo beperkt dat zij niet kunnen volstaan in het toekomstige, gewijzigde institutionele en procedurele bestel waarin: i) administratieve en strafrechtelijke onderzoeken nauwer met elkaar zullen worden verbonden, en ii) wordt overwogen bewijs dat door OLAF is verzameld in een administratieve procedure ingeleid op verzoek van het EOM toe te laten.

45.

46.

Los van deze kenmerken, is het Cvt van mening dat het VWEU het Hof van Justitie geheel andere taken heeft toevertrouwd dan continu toezicht houden op het verloop van administratieve onderzoeken. Het Cvt ziet in het huidige mandaat van het Hof van Justitie beletsels voor het uitoefenen van continu toezicht op OLAF. Het standpunt van het Hof van Justitie dat OLAF-eindverslagen aan de nationale gerechtelijke autoriteiten geen bezwarende handeling voor een ambtenaar vormen aangezien zij de rechtspositie van de betrokkene niet aanmerkelijk wijzigen, zal blijven gelden tenzij, bijvoorbeeld: i) OLAF bij machte zou zijn om na afloop van het onderzoek een sanctie op te leggen die tot een dergelijke wijziging leidt; ii) er een verplichting zou zijn om een nationale procedure in te leiden op grond van het eindverslag of op verzoek van OLAF.

47.

Tegelijkertijd ziet het Cvt voordelen in het betrekken van het Hof van Justitie bij rechterlijke OLAF-toetsing. Met name de kernset van voor het Hof geldende procedureregels, die dus voor alle partijen uit verschillende lidstaten identiek zouden zijn, zou een voordeel zijn. Als de vraag of het Hof hiervoor bevoegd moet zijn, is beantwoord, verzoekt het Cvt het Europees Parlement, de Raad, de Commissie en het Hof van Justitie de mogelijkheden die artikel 257 VWEU in dit verband bieden, te verkennen.

48.

49.

50.

Mochten OLAF-onderzoeken deel gaan uitmaken van nationale procedures, dan zouden ze onderworpen zijn aan toetsing door de nationale rechter. Bijgevolg zou de nationale rechter het HvJ dan kunnen verzoeken om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de bepalingen van het Unierecht voordat hij in dergelijke gevallen uitspraak doet (61).

51.

Ter versterking van de procedurewaarborgen voor door OLAF onderzochte personen heeft de Commissie voorgesteld om een „Europese Toezichthouder op de procedurewaarborgen” (62) van de betrokkenen aan te stellen. De toezichthouder zou: i) klachten onderzoeken over schending van de procedurewaarborgen en niet-bindende aanbevelingen aan de directeur-generaal van OLAF doen met betrekking tot deze klachten; ii) toezien op de naleving van de procedurewaarborgen bij onderzoeken van OLAF; iii) toezien op een vlot verloop van onderzoeken om onnodige vertragingen te voorkomen; iv) toestemming verlenen voor inspecties en bepaalde procedurele handelingen in de gebouwen van de EU-instellingen.

Maar zelfs indien „de Europese Toezichthouder” zou kunnen bestaan uit rechters, zou het de vereiste status van onafhankelijke rechter ontberen omdat er geen scheiding der machten zou zijn. Bovendien was het de bedoeling dat de toezichthouder administratief zou worden ondergebracht bij de Commissie, een van de instellingen die betrokken zijn bij de aanwijzing van de instantie. Gezien het feit dat de toezichthouder ook advies kan geven over onderzoeksmaatregelen ten opzichte van andere instellingen, zou de positionering onder de uitvoerende instellingen en de administratieve indeling bij de Commissie het evenwicht tussen de instellingen kunnen verstoren.

52.

53.

54.

Er zouden ernstige twijfels kunnen worden geopperd over de onafhankelijkheid van OLAF, afhankelijk van de bevoegdheden van de beoordelaar, van welke maatregelen hij zou nemen in individuele gevallen en of de functie van beoordelaar zou worden ondergebracht bij de Commissie of op de ene of andere manier aan haar zou zijn verbonden. Afhankelijk van waar in de administratieve hiërarchie de beoordelaar wordt geplaatst, zou zijn bevoegdheid om advies te verstrekken over onderzoeksmaatregelen ten aanzien van leden van de Commissie, maar ook ten aanzien van andere instellingen, het evenwicht tussen de instellingen kunnen veranderen.

Voorts, aangezien de Europese Toezichthouder op de procedurewaarborgen eenzelfde positie los van het Cvt zou krijgen, zouden er vraagtekens kunnen worden geplaatst bij zijn onafhankelijkheid en bij de kostenefficiëntie van een apart secretariaat met dezelfde agenda als die van het secretariaat van het Cvt.

55.

De voorkeur van het Cvt gaat uit naar een oplossing waarbij er directe toegang tot een onafhankelijke rechter is die individuele maatregelen van OLAF zou kunnen toetsen en tegemoet komt aan de legitieme verwachtingen van betrokkenen bij onderzoeken van OLAF. Alleen een rechterlijke instantie zou naar behoren kunnen controleren of een onderzoek is gevoerd in overeenstemming met de wettelijke regels voor een eerlijke rechtsgang en de hoge bewijsstandaard waarborgen die (voornamelijk) bij daaropvolgende strafprocedures in een lidstaat vereist is.

56.

57.

Het Cvt is een unieke onafhankelijke instantie met een zeer krachtig mandaat. De keuze van de leden van het comité vereist het akkoord van de Raad, de Commissie en het Parlement, en van een ad-hoc orgaan waarin alle drie de instellingen vertegenwoordigd zijn.

De reikwijdte van de bevoegdheden van het Cvt is bij Verordening nr. 883/2013 verruimd. Dat had vooral te maken met vragen over de manier van inlichting van het comité over documenten die aan de nationale autoriteiten worden bezorgd en over de bevoegdheid van het comité om zaken te behandelen waarin het onderzoek nog loopt (67), alsook met de noodzakelijke versterking van procedurele rechten en waarborgen.

58.

Verordening nr. 883/2013 heeft ook verduidelijkt dat de adviezen van het Cvt aan de directeur-generaal van OLAF aanbevelingen kunnen bevatten. De verordening heeft ook de termijn verlengd na verloop waarvan aan het Cvt moet worden gerapporteerd over dossiers die langer dan twaalf maanden lopen en een jaarlijkse interinstitutionele gedachtewisseling met de instellingen, met deelname van het Cvt (73), geïntroduceerd.

59.

60.

61.

62.

Wanneer de Commissie zich moet beraden op het opheffen van de onschendbaarheid van de DG, is het volgens het Cvt noodzakelijk dat het comité het besluitvormingsproces monitort en toegang heeft tot relevante informatie.

Indien de twijfels omtrent de onafhankelijkheid van OLAF of zijn directeur-generaal voortkomen uit handelingen van de directeur-generaal zelf, moet worden overwogen het comité te machtigen om de tuchtprocedure bij de Commissie in te leiden en aan de procedure deel te nemen.

63.

64.

65.

66.

De verordening dient ook te voorzien in een mechanisme voor het afwikkelen van situaties waarin de informatieverplichtingen niet zijn nageleefd, om de informatiestroom te herstellen.

67.

68.

69.

70.

Voor gevallen waarin het Cvt om aanvullende informatie betreffende onderzoeken verzoekt, met inbegrip van verslagen en aanbevelingen van afgesloten onderzoeken, moet in de verordening een termijn worden bepaald waarbinnen OLAF toegang tot deze informatie en documenten in het dossier moet verschaffen, alsook een mechanisme om de zaak te regelen indien de toegang niet wordt verleend of wordt geweigerd. Dezelfde procedure moet van toepassing zijn voor informatie en gegevens betreffende lopende onderzoeken, evenwel zonder dat het Cvt zich mengt in de manier waarop die onderzoeken worden gevoerd.

71.

72.

73.

74.

75.

76.

Volgens het Cvt mogen fundamentele kwesties betreffende de aard van de onderzoeken, soort procedure, opening en afsluiting van zaken of verplichtingen inzake het delen van informatie niet worden overgelaten aan interpretatie en niet afhangen van toekomstige werkafspraken tussen het EOM, OLAF en andere instellingen. Al deze fundamentele procedurele elementen moeten duidelijk worden geregeld in de verordeningen betreffende OLAF en het EOM, die ook bepalingen omtrent hun onderlinge relatie moeten bevatten.

77.

78.

79.

80.

81.

82.

De herziening van Verordening nr. 883/2013 moet duidelijke regels vaststellen voor OLAF, hetzij door te voorzien in een verplichting om zonder uitzonderingen in actie te komen op verzoek van het EOM, hetzij door de uitzonderingen op te sommen in een exhaustieve lijst van redenen voor weigering. Het Cvt vindt een regeling van deze kwestie via werkafspraken tussen OLAF en het EOM geen geschikte oplossing, omdat artikel 101 van het EOM-voorstel voor uiteenlopende interpretaties vatbaar is, wat haaks staat op de bekommernis van de EU om haar financiële belangen doeltreffend en tijdig te beschermen.

Omdat het comité een krachtig mandaat van de drie instellingen heeft gekregen, wenst het voorts een belangrijke rol te spelen bij de totstandbrenging van structurele, operationele en competentiegerelateerde relaties tussen OLAF en zijn partners, te weten het EOM, de Europese Rekenkamer, Europol, Eurojust en andere partners in het nieuwe stelsel voor de bescherming van de financiële belangen van de EU. Aangezien het nieuwe institutionele stelsel voor de bescherming van de financiële EU-belangen het uitoefenen van regelmatige monitoring en toezicht vereist, stelt het comité voorts zijn jarenlange ervaring op dit gebied ter beschikking voor de besprekingen over de invulling en de toepassing daarvan.

—

Richtlijn 2010/64/EU van het Europees Parlement en de Raad van 20 oktober 2010 betreffende het recht op vertolking en vertaling in strafprocedures (PB L 280 van 26.10.2010, blz. 1);

—

Richtlijn 2012/13/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 betreffende het recht op informatie in strafprocedures (PB L 142 van 1.6.2012, blz. 1);

—

Richtlijn 2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel en het recht om een derde op de hoogte te laten brengen vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te communiceren tijdens de vrijheidsbeneming (PB L 294 van 6.11.2013, blz. 1);

—

Richtlijn (EU) 2016/343 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende de versterking van bepaalde aspecten van het vermoeden van onschuld en van het recht om in strafprocedures bij de terechtzitting aanwezig te zijn (PB L 65, blz. 1);

—

Richtlijn (EU) 2016/1919 van het Europees Parlement en de Raad betreffende het recht op voorlopige rechtsbijstand voor van een misdrijf verdachte of beschuldigde burgers en voor personen tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd (PB L 132 van 21.5.2016, blz. 1).