11.6.2014   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 177/9

1.1

Het EESC wijst er andermaal op dat het van belang is de grijze economie en zwartwerk een halt toe te roepen zoals overigens ook door de Europese Commissie, gespecialiseerde instellingen als Eurofound en internationale organisaties als met name de Wereldbank wordt bepleit.

1.2

Gelet op de aanslepende zware economische crisis in Europa hebben deze fenomenen een schadelijke invloed op de dynamiek en groei van ondernemingen en de mogelijkheden voor innovatie en ontplooiing van het menselijk kapitaal. Door bedrijven en zwartwerkers uit de grijze zone te halen zou daarentegen een bijdrage kunnen worden geleverd aan het economisch herstel en zouden de grondslagen kunnen worden gelegd voor een duurzamere ontwikkeling.

1.3

Hoewel een en ander onder de bevoegdheid van de lidstaten valt, wordt algemeen aangenomen dat slechts doeltreffend te werk kan worden gegaan als informatie, gegevens en evaluaties systematisch op Europees niveau worden uitgewisseld, met medewerking van de bevoegde overheden en de betrokken sociale partners.

1.4

Het EESC is van nature de aangewezen instantie om de uitwisseling van instrumenten, maatregelen en goede praktijken te bevorderen en aan te moedigen, teneinde zowel de economische factoren als de culturele en sociale context te beïnvloeden in het kader van de door de EU vastgestelde strategie ter bestrijding van illegale arbeid en belastingontduiking, die gebaseerd is op een inclusieve formele arbeidsmarkt.

1.5

Het is volgens het EESC eerst zaak een kwantitatieve en kwalitatieve beoordeling te maken van de genoemde fenomenen, die in de diverse lidstaten sterk uiteenlopen, alsook van hun negatieve economische en sociale gevolgen, die op hun beurt in de lidstaten ook verschillend inwerken omdat de situaties en de structurele omstandigheden nu eenmaal niet dezelfde zijn. Zonder samenhangende gegevens en informatie van de lidstaten houdt de bestrijdingsstrategie geen steek, daar zij het niet kan stellen zonder maatregelen om de omvang van het probleem in kaart te brengen en de impact van de getroffen maatregelen te evalueren.

1.6

Aangezien de omvang en de ontwikkeling van de grijze economie en het zwartwerk tot dusver niet volledig kunnen worden ingeschat en er over deze schattingen ook onenigheid bestaat, stelt het EESC voor dit methodologische probleem op te lossen door zich te baseren op informatie over de beroepsbevolking die op uniforme wijze in alle lidstaten is verzameld. Deze methode is met name ontwikkeld door het Italiaanse instituut voor de statistiek en werd dus beproefd in een land dat bijzonder te lijden heeft onder de genoemde fenomenen en op dat gebied bovendien ook grote regionale verschillen vertoont.

1.7

De verschillen betreffen vooral de omvang van de grijze economie, die in sommige lidstaten en regio's tot 30% van de totale productie voor haar rekening neemt en dus niet zozeer een residuaal probleem vormt maar integrerend deel uitmaakt van het productiesysteem. Het EESC blijft er daarom op hameren dat moet worden voorzien in een gediversifieerde mix van bestrijdingsmaatregelen — afgestemd op de verschillende regio's, de verschillende productiesectoren en de verschillende soorten activiteiten — teneinde een doeltreffende aanpak te verzekeren van de specifieke factoren die de grijze economie en het zwartwerk in stand houden en die niet alleen van economische maar ook van culturele en sociale aard zijn.

1.8

De sociale partners kunnen een bijdrage leveren om de „ondergrondse” economie aan de oppervlakte te brengen, met name in regio's waar deze grijze economie niet een louter middeltje is om de productiekosten te drukken maar integrerend deel uitmaakt van de productiestructuur. In het kader van deze bestrijdingsmaatregelen moet immers een beroep kunnen worden gedaan op een netwerk van Europese, nationale en lokale actoren die zich van het probleem bewust zijn en in staat zijn acties te bevorderen die ervoor zorgen dat zwartwerk niet langer voordelig is. Dit kan door degenen die zich met zwartwerk inlaten de wind uit de zeilen te nemen via doeltreffende afschrikkingsmaatregelen, en door te stimuleren dat zwartwerk wordt vervangen door witwerk via preventieve en corrigerende maatregelen. Gelet op de huidige economische crisis zijn deze laatste waarschijnlijk het nuttigst.

1.9

Het EESC pleit ervoor dat op regionaal niveau waarnemingscentra voor zwartwerk in het leven worden geroepen, met medewerking van vertegenwoordigers van werkgevers, vakbonden en bevoegde overheden. Deze waarnemingscentra moeten onderzoeken hoe het probleem zich in de loop van de tijd ontwikkelt, de belangrijkste kenmerken ervan identificeren, evalueren welke bestrijdingsmaatregelen het doeltreffendst zijn en de concrete tenuitvoerlegging ervan monitoren.

1.10

De bestrijding mag niet beperkt zijn tot zwartwerk binnen de EU maar er moet ook een beroep worden gedaan op de sociale verantwoordelijkheid van ondernemingen om te zorgen voor fatsoenlijke minimumarbeidsnormen in derde landen die toeleveren aan de EU. Deze praktijken zijn immers niet alleen schadelijk voor de concurrentie tussen ondernemingen, maar zetten ook de poort open voor kinderarbeid, waarbij de veiligheid van deze werknemers in het gedrang komt wanneer zelfs de meest elementaire veiligheidsmaatregelen in de wind worden geslagen, zoals recent nog bij het instorten van een fabriek in Bangladesh is gebleken.

2.1

In het kader van de Europa 2020-strategie — die gericht is op slimme, duurzame en inclusieve groei — worden de richtsnoeren voor het economisch beleid van de lidstaten gekoppeld aan richtsnoeren voor maatregelen op werkgelegenheidsgebied, waaronder bestrijding van de grijze economie en zwartwerk, niet-regulier of informeel werk, die evenwel onder de bevoegdheid van de lidstaten blijven vallen (1). Onder het algemene begrip „grijze economie” vallen verschillende werkzaamheden, waaronder zowel illegale activiteiten als legale werkzaamheden die op een illegale manier worden verricht. Zwartwerk wordt omschreven als „alle betaalde werkzaamheden die op zichzelf wettig zijn, maar niet aan de overheid worden gemeld, waarbij echter wel rekening moet worden gehouden met verschillen in de wetgeving van de lidstaten. Deze definitie (...) heeft betrekking op diverse werkzaamheden, die variëren van informele huishoudelijke diensten tot zwart werk door mensen zonder verblijfspapieren, maar criminele activiteiten worden ervan uitgesloten” (2).

2.1.1

De grijze economie beïnvloedt de goede uitvoering van productieactiviteiten en de kwaliteit van het personeelsbestand, staat op groei gerichte economische, sociale en begrotingsmaatregelen in de weg en zet de inspanningen ter verwezenlijking van de ambitieuze economische en werkgelegenheidsdoelstellingen van de Europa 2020-strategie op de helling. Deze negatieve impact wordt nog versterkt door de gevolgen van de economische crisis op sociaal en werkgelegenheidsgebied, want hiermee worden de kansen op werk immers beperkt en komen de vooruitzichten op winst en inkomsten voor bedrijven en werknemers in het gedrang.

2.1.2

Dankzij de Europese werkgelegenheidsstrategie is de aandacht de laatste jaren toegenomen voor deze fenomenen (3), die nu ofwel rechtstreeks worden aangepakt, ofwel in het kader van algemenere overwegingen over de noodzakelijke hervorming van de arbeidsmarkt, of in samenhang met daaraan gerelateerde thema's als illegale immigratie naar de EU en fatsoenlijk werk in derde landen.

2.1.3

De grijze economie en zwartwerk zijn thema's die aan bod zijn gekomen in het werkgelegenheidspakket dat in april 2012 werd bepleit, in de jaarlijkse groeianalyses van 2012 en 2013, en in de aanbevelingen aan tal van lidstaten m.b.t. de bestrijding van zwartwerk en belastingontduiking. In het werkprogramma van de Commissie (4) is als een van de in 2014 te realiseren wetgevingsinitiatieven het „Europees platform ter bestrijding van zwartwerk” opgenomen, dat de samenwerking tussen de betrokken overheden in de lidstaten moet verbeteren, goede praktijken moet helpen verspreiden en daarbij ook een aantal gemeenschappelijke beginselen vaststelt.

2.2

Er wordt op gewezen dat de deelname van werkgevers- en vakbondsorganisaties aan het besluitvormingsproces van cruciaal belang is: „Op nationaal niveau spelen de sociale partners een belangrijke rol bij de vaststelling van de arbeidsvoorwaarden” (5). Ook het EESC heeft het Europees beleid ter bestrijding van de grijze economie en zwartwerk onder de loep genomen en de ontwikkeling van dergelijk beleid bepleit in twee adviezen van 1999 en 2005 (6).

2.2.1

In het eerste advies heeft het EESC zich positief uitgelaten over de bestrijdingsstrategie die gebaseerd is op integratie in de formele arbeidsmarkt en op een mix van maatregelen die op de verschillende wetgevings- en productiesituaties in de lidstaten kunnen worden afgestemd. Ook werd gewezen op een aantal aspecten die dubbelzinnig zijn of niet de nodige aandacht krijgen. Dit geldt bijv. voor de definitie van zwartwerk, het onderscheid tussen degenen die gedwongen zijn zwartwerk te blijven verrichten en anderen die er vrijwillig voor kiezen om hun positie niet in overeenstemming te brengen met de voorschriften, de administratieve en fiscale lasten voor kleine, middelgrote en ambachtelijke ondernemingen, het beheer van illegale migranten, de regulering van nieuwe arbeidsvormen, het heterogene karakter van de diverse zwartwerkers, en het mogelijke gebrek aan doeltreffendheid van sommige geplande bestrijdingsmaatregelen.

2.2.2

In het tweede, in 2005 door het EESC goedgekeurde initiatiefadvies (7) werden de in het eerdere advies vermelde heikele punten andermaal onderstreept en aangevuld met nieuwe elementen. Zo werd bijv. gewezen op de noodzaak van betere stimuli om werkgelegenheid in overeenstemming te brengen met de voorschriften, vermindering van de rompslomp bij de oprichting van nieuwe ondernemingen, bijzondere aandacht voor vrouwelijke werknemers met een laag inkomen, bevordering van voorlichtings- en vormingscampagnes voor ondernemingen en werknemers, tenuitvoerlegging van een doeltreffend systeem van ontmoedigende controles en sancties, aandacht voor arbeidsnormen in derde landen, en op het verband met werkloosheid.

3.1

De grijze economie is niet alleen te wijten aan de buitensporig geachte kosten (met name van arbeid) en is dus niet alleen gericht op een illegale vermindering van de productiekosten via belasting- of socialezekerheidsfraude, maar komt tevens voort uit de onwil om de wetgeving en de arbeidsnormen (minimumloon, maximumarbeidsduur, veiligheid, certificeringen) in acht te nemen. Hierbij moet niet worden gedacht aan criminele activiteiten, of aan legale activiteiten die door illegale werknemers worden verricht, maar wel aan informele bezigheden die occasioneel in familieverband of door kennissen worden verricht en die doorgaans ook sociaal aanvaard zijn.

3.1.1

De complexiteit van het fenomeen blijkt uit het feit dat hierbij zeer diverse soorten werknemers betrokken zijn (8): zelfstandigen die zich niet willen aanpassen aan de voorschriften, werknemers die buiten de sociale zekerheid vallen, geen contract hebben of „onder couvert” uitbetaald worden, meehelpende gezinsleden, werknemers die hun tweede of derde baantje niet aangeven, illegale immigranten, werknemers die zonder fatsoenlijke minimale arbeidsnormen in derde landen werken als toeleveranciers voor de EU.

3.2

Er moet terdege werk worden gemaakt van bestrijding van de grijze economie en zwartwerk omdat deze tal van gevolgen hebben voor ondernemingen en werknemers, alsook voor de overheidsbegroting:

3.3

Het economisch globaliseringsproces en de sociaaldemografische veranderingen creëren overigens — althans in beginsel — meer mogelijkheden voor de grijze economie en zwartwerk. Het bestrijdingsbeleid moet zich dan ook navenant kunnen ontwikkelen en zich aanpassen aan de veranderde omstandigheden en nieuwe verschijnselen. Hierbij valt te denken aan de grotere vraag naar gezinshulp en zorgdiensten, de afname van standaard-arbeidsvormen en de groeiende flexibiliteit van de arbeidsverhoudingen, de toename van het aantal zelfstandigen en outsourcing, en de versterking van multinationals. Er dient dan ook meer aandacht te worden besteed aan de vaststelling van voorschriften, aan monitoring- en controle-instrumenten en aan internationale coördinatie.

3.4

Vanuit statistisch oogpunt maakt zwartwerk integrerend deel uit van het bbp en zijn er dan ook passende methodes geboden om het in te schatten. Betrouwbare en vergelijkbare informatie over de omvang en de structuur ervan in de EU is evenwel moeilijk te krijgen om minstens drie redenen: i) de fenomenen zijn van nature niet meteen waarneembaar; ii) de lidstaten nemen verschillende standpunten in zodat de nationale wetgevingen ook sterk uiteenlopen; iii) er wordt gebruikgemaakt van verschillende berekeningsmethoden. Verschillende benaderingen leiden uiteraard tot verschillende kwantificeringen, die ook binnen hetzelfde land aanzienlijk kunnen uiteenlopen (zie tabel 1). In cijfers die door officiële nationale bronnen worden gepubliceerd, wordt het fenomeen doorgaans onderschat in vergelijking met studies van deskundigen en internationale organisaties.

3.4.1

Voor de beoordeling van de omvang van zwartwerk bestaan er drie methoden, die overigens ook t.a.v. andere onderzoeksonderwerpen (toegevoegde waarde, werkgelegenheid) kunnen worden toegepast:

3.5

In een Europese studie werd aanbevolen om, met het oog op homogene en tussen de lidstaten vergelijkbare ramingen, zich te baseren op de indirecte methodologie die is ontwikkeld door het Italiaanse instituut voor de statistiek en die is gestoeld op ruim toegankelijke en betrouwbare gegevens over arbeidsinput (10). Op de middellange termijn zou dit de EU een gemeenschappelijk overeengekomen grondslag kunnen bieden voor onderzoek, vergelijking en evaluatie, los van hetgeen door onderzoekscentra of externe organisaties wordt geproduceerd.

3.6

Thans zijn voor alle lidstaten vergelijkbare gegevens afkomstig van econometrische modellen over zwartwerk en van directe steekproefenquêtes over het aantal arbeidskrachten (werknemers en zelfstandigen) dat op informele wijze is tewerkgesteld. Daaruit worden deels tegenstrijdige gegevens gehaald, aangezien verschillende aspecten worden geanalyseerd (zie tabel 2). Bovendien zijn er slechts weinig lidstaten met periodieke nationale gegevens over het fenomeen.

3.6.1

Op basis van de econometrische methode worden de hoogste waarden waargenomen in enkele landen in Midden- en Oost-Europa (tot ruim 30% in Bulgarije), naast hoge waarden in Zuid-Europa, middelmatige waarden in de rest van Midden- en Oost-Europa en in de noordelijke landen, en lage waarden in de continentale en Angelsaksische lidstaten (11).

3.6.2

De directe methode daarentegen laat een meer gediversifieerd beeld zien, met de hoogste waarden in het zuiden (met name Cyprus en Griekenland) maar ook in Ierland en Polen, en de laagste waarden in enkele lidstaten in Midden- en Oost-Europa, alsook in de noordelijke en continentale lidstaten (12).

4.1

De impact van de crisis en het bezuinigingsbeleid is niet meteen duidelijk. Aan de aanbodzijde zou de recessie moeten leiden tot een (zelfs onwettige) verlaging van de productiekosten om het verlies aan winst en inkomsten te compenseren, terwijl er meer werklozen beschikbaar zijn om niet-regulier werk aan te nemen. Aan de vraagzijde zijn de kansen op een baan voor laaggeschoolden evenwel beperkt, omdat er minder wordt geconsumeerd en geïnvesteerd in sectoren als bouw, handel, horeca en huishoudelijke diensten.

4.1.1

Uit de empirische gegevens kunnen m.a.w. geen sluitende conclusies worden getrokken (13). De econometrische modellen wijzen op een recente algemene neerwaartse tendens, met uitzondering van een lichte stijging in 2009 midden in de economische crisis, die daarna echter snel is teruggedraaid tussen 2010 en 2012 (zie tabel 3). Uit de directe enquêtes komt evenwel een ander beeld naar voren, met enkele lidstaten waar een vermindering van de informele werkgelegenheid bij werknemers valt waar te nemen, terwijl andere lidstaten een stijging van het zwartwerk bij zelfstandigen laten zien.

4.2

Behalve de omvang verschilt ook de structuur van de grijze economie en het zwartwerk in de lidstaten, wegens de diversiteit van zowel de productiestructuur als de socialezekerheidsstelsels (14). De arbeidskrachten die bij deze fenomenen het meest betrokken zijn — en wier economische omstandigheden reeds minder gunstig zijn dan gemiddeld — hebben het meest te lijden onder de recessie en hebben slechtere inkomensvooruitzichten (15).

4.3

De dynamische ontwikkeling van de grijze economie en het zwartwerk — met name ingevolge de crisis — heeft dus voor de arbeidskrachten verschillende gevolgen, die zowel tussen de lidstaten als binnen de afzonderlijke economieën uiteenlopen. Met dit heterogene effect moet rekening worden gehouden bij het uitstippelen van maatregelen ter bestrijding van de grijze economie en het ten uitvoer leggen van anticyclische sociale maatregelen.

4.4

Gelet op het complexe en uiteenlopende karakter van de grijze economie en het zwartwerk wordt aangenomen dat er gebruik moet worden gemaakt van een mix van bestrijdingsmaatregelen, gaande van afschrikking, controles en sancties, tot stimuli om de wet na te leven. Het EESC steunt de toenemende inspanningen van de laatste jaren om preventieve en corrigerende maatregelen te treffen die de factoren aan de basis van zwartwerk moeten wegnemen, of om te stimuleren dat zwartwerk wordt vervangen door witwerk, wat waarschijnlijk het nuttigst is om de economische crisis te boven te komen (16) (zie tabel 4).

4.5

Over het algemeen worden verscheidene maatregelen voorgesteld die op verschillende aspecten van invloed zijn:

4.6

Al deze maatregelen hebben echter een gemeenschappelijk doel: ervoor zorgen dat de kosten voor de bedrijven op het vlak van economische sancties of sociale reputatie groter zijn dan de mogelijke voordelen die ze zouden kunnen halen uit fraude of niet-regulier werk, die hun aldus het risico niet meer zullen lonen. Voorts moet er voor de werknemers voor worden gezorgd dat regulier werk beter beloond wordt dan zwartwerk, zowel wat het maandelijks salaris als de vooruitzichten voor de toekomst betreft. Om zwartwerk in witwerk om te zetten, zijn zonder meer ook begeleidende maatregelen nodig.

—

2013 IAO-werkdocument „Labour Inspection and Undeclared Work in the EU”

—

Databank en verslag van Eurofound 2013 „Tackling undeclared work in 27 European Union Member States and Norway. Approaches and measures since 2008”

—

„Werkgelegenheidspakket 2012”: Mededeling van de Commissie „Naar een banenrijk herstel”

—

Mededelingen van de Commissie van 2012 en 2013 „Jaarlijkse groeianalyse”

—

Landenspecifieke aanbevelingen 2012 en 2013

—

2012 PROGRESS peer review van het programma voor wederzijds leren „Combatting undeclared work as a growing challenge in the context of high unemployment”

—

Mededeling van de Commissie van 2010 „Een agenda voor nieuwe vaardigheden en banen: een Europese bijdrage aan volledige werkgelegenheid”, COM(2010) 682 final

—

Besluit van de Raad van 21 oktober 2010 betreffende de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten

—

Mededeling van de Commissie van 2007 „Intensievere bestrijding van zwartwerk”, COM(2007) 628 final

—

Bijzonder Eurobarometer-enquête van 2007 over zwartwerk

—

Mededeling van de Commissie „De resultaten van de openbare raadpleging over het groenboek van de Commissie”De modernisering van het arbeidsrecht met het oog op de uitdagingen van de 21e eeuw", COM(2007) 627 final

—

Groenboek „De modernisering van het arbeidsrecht met het oog op de uitdagingen van de 21ste eeuw”, COM(2006) 708

—

2010 „Feasibility of establishing a European platform for cooperation between labour inspectorates, and other relevant monitoring and enforcement bodies with the aim of preventing and fighting undeclared work” (Regioplan-studie).