EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013DC0567
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the requirements for children crossing the external borders of the Member States
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de voorschriften voor kinderen die de buitengrenzen van de lidstaten overschrijden
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de voorschriften voor kinderen die de buitengrenzen van de lidstaten overschrijden
/* COM/2013/0567 final */
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de voorschriften voor kinderen die de buitengrenzen van de lidstaten overschrijden /* COM/2013/0567 final */
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES
PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de voorschriften voor kinderen
die de buitengrenzen van de lidstaten overschrijden 1. Inleiding Bij Verordening
(EG) nr. 444/2009[1]
van het Europees Parlement en de Raad van 28 mei 2009 tot wijziging van
Verordening (EG) nr. 2252/2004 van de Raad betreffende normen voor de
veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in door de lidstaten
afgegeven paspoorten en reisdocumenten (hierna “de verordening” genoemd) is het
beginsel van “één persoon per paspoort” ingevoerd. Volgens
dit beginsel worden paspoorten en reisdocumenten als individuele documenten
verstrekt en mogen geen gezinspaspoorten of andere collectieve paspoorten meer
worden afgegeven. Het voornoemde beginsel is
al in 1997 door de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO)
aanbevolen, aangezien het veiliger wordt geacht dat elke persoon – ook kinderen
– een eigen paspoort heeft[2].
Met dit verslag
wordt voldaan aan de volgende in artikel 1 van de verordening vastgestelde
verplichting: “De Commissie dient uiterlijk op 26 juni 2012 een verslag in over
de voorschriften voor kinderen die alleen of onder begeleiding reizen en
daarbij de buitengrenzen van de lidstaten overschrijden, en stelt indien nodig
passende initiatieven voor ter waarborging van een gemeenschappelijke aanpak
met betrekking tot de regels inzake de bescherming van kinderen die de
buitengrenzen van de lidstaten overschrijden”. Het onderhavige verslag is
gebaseerd op een uitgebreide studie (hierna “de studie” genoemd[3]) die voor de Commissie werd
verricht naar de wetgeving en praktijken die de EU, de lidstaten en de
geassocieerde Schengenlanden[4]
toepassen op het gebied van kinderen die onderdaan zijn van de EU of van een
derde land[5]
en die al dan niet onder begeleiding de buitengrenzen overschrijden[6]. In het verslag wordt (in het
bijzonder) ingegaan op controles van kinderen die op legale wijze de
buitengrenzen overschrijden. 2. Tenuitvoerlegging van het beginsel van
“één persoon per paspoort” De meeste lidstaten
passen het beginsel van “één persoon per paspoort” al jaren toe. Desondanks
werd in de verordening een overgangsperiode vastgesteld die de lidstaten de
tijd gaf om uiterlijk op 26 juni 2012 het beginsel ten uitvoer te leggen.
Eveneens werd bepaald dat de tenuitvoerlegging ervan “geen gevolgen [heeft] met
betrekking tot de initiële geldigheid voor de houder van het document”. Deze laatste
bepaling houdt in dat: ·
per 26 juni 2012 paspoorten van EU‑onderdanen
enkel als individuele documenten mogen worden verstrekt; ·
na deze datum alle kinderen, ongeacht hun leeftijd,
moeten beschikken over een eigen EU‑paspoort en niet louter op grond van
hun bijschrijving in het paspoort van de ouders mogen reizen; ·
de paspoorten van de ouders na 26 juni 2012 geldig
blijven voor de ouders (voor de houder van het paspoort), ook als de kinderen
in het paspoort zijn bijgeschreven. Enkele lidstaten
hebben de overgangsperiode echter anders geïnterpreteerd en stelden dat zij nog
tot 26 juni 2012 paspoorten mochten afgeven waarin de kinderen zijn
bijgeschreven (zogenaamde gezinspaspoorten) en dat de bijschrijving van de
kinderen geldig zou blijven voor de volledige geldigheidsduur van het paspoort. De Commissie
heeft in de relevante werkgroep van de Raad duidelijk gemaakt dat een dergelijke
interpretatie zou indruisen tegen het doel van de bepaling en de vaststelling
van een overgangsperiode van drie jaar. De Commissie
heeft over het onderwerp verdere richtsnoeren geformuleerd in haar aanbeveling
van 14 december 2012[7]
tot wijziging van de aanbeveling tot vaststelling van een gemeenschappelijk
“Praktisch handboek voor grenswachters (Schengenhandboek)” voor gebruik door de
bevoegde autoriteiten van de lidstaten bij de uitvoering van grenstoezicht op
personen[8]. In de aanbeveling
wordt verduidelijkt dat de verordening niet van toepassing is op Ierland en het
Verenigd Koninkrijk en evenmin op paspoorten die door derde landen worden
afgegeven. Ook wordt eraan herinnerd dat de bepalingen van Richtlijn 2004/38/EG[9] betreffende het recht van vrij
verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de
Unie en hun familieleden van toepassing zijn. Overeenkomstig artikel 5, lid 4,
van de voornoemde richtlijn[10]
mag het ontbreken van een individueel paspoort voor kinderen die in het
paspoort van hun ouders zijn ingeschreven, niet automatisch leiden tot een
weigering van toestemming om het grondgebied van een lidstaat te verlaten of
binnen te komen. De bijschrijving van het kind in het paspoort van de ouders
kan beschouwd worden als een andere wijze om “te bewijzen dat hij het recht van
vrij verkeer […] geniet”. In de meeste
lidstaten is het beginsel van “één persoon per paspoort” al jaren geleden op
grond van de nationale wetgeving ingevoerd. Slechts enkele lidstaten hebben tot
26 juni 2012 gewacht om de gezinspaspoorten volledig af te schaffen. De lidstaten
hebben geen problemen gemeld rond de invoering van het beginsel en de betrokken
studie heeft evenmin problemen aan het licht gebracht. Integendeel, de studie
heeft aangetoond dat het beginsel van “één persoon per paspoort” goed is
ontvangen door alle belanghebbenden, en in het bijzonder door de grenswachters,
de nationale autoriteiten en de ngo’s op het gebied van kinderbescherming. De
meeste belanghebbenden zijn van oordeel dat kinderen nu veiliger kunnen reizen
en sneller de grenzen kunnen overschrijden, doordat de grenswachters het kind
daadwerkelijk als de houder van het paspoort kunnen identificeren. In bepaalde
gevallen is het nu moeilijker om een reizend kind dat een andere familienaam
heeft dan zijn of haar ouder, te koppelen aan de ouder. Verschillende
belanghebbenden, waaronder Frontex[11],
zijn dan ook voorstander van het idee om informatie over de ouder(s)/wettelijke
voogd(en) op te nemen in het paspoort van het kind. 3. Specifieke wetgeving en praktijken met
betrekking tot kinderen die de grenzen overschrijden Het beginsel van
“één persoon per paspoort” is slechts een van de voorschriften om
grensoverschrijdingen door kinderen veiliger te maken, de rechten van kinderen te
waarborgen en ontvoeringen en kinderhandel te bestrijden. Op nationaal en EU‑niveau
bestaan nog verschillende andere bepalingen en processen op dit gebied. In dit
hoofdstuk wordt een kort overzicht gegeven van de meest relevante bepalingen en
praktijken. 3.1. Wetgeving en praktijken op EU‑niveau De belangrijkste
bepalingen in verband met kinderen die de buitengrenzen van het Schengengebied
overschrijden, zijn vastgelegd in Verordening (EG) nr. 562/2006[12] tot vaststelling van een
communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen
(hierna “de Schengengrenscode” genoemd) en de bijlagen daarbij[13]. In punt 6 van bijlage VII bij
de Schengengrenscode wordt erop gewezen dat grenswachters bijzondere aandacht
moeten besteden aan al dan niet begeleide minderjarigen en dat wanneer de
minderjarige begeleid is, de grenswachter moet nagaan of de begeleidende
volwassene het ouderlijke gezag over de minderjarige uitoefent. Dit moet in het
bijzonder gebeuren wanneer de minderjarige door slechts één volwassene wordt
begeleid en er “ernstige redenen” bestaan om aan te nemen dat de minderjarige
onwettig is onttrokken aan het toezicht van de persoon die wettelijk het
ouderlijke gezag over hem uitoefent. In het laatste geval verrichten de
grenswachters verder onderzoek. Wanneer een minderjarige alleen reist, dienen
de grenswachters in de regel de documenten van het kind grondig te controleren. Voorts is in punt
3.7 van deel twee van rubriek 1 van het Praktisch handboek voor
grenswachters[14]
bepaald dat wanneer er enige twijfel bestaat of het kind de grens bij
uitreis mag overschrijden, de grenswachters contact moeten opnemen met het
nationale contactpunt[15]
van de Schengenlidstaat waarvan de minderjarige de nationaliteit heeft of
ingezetene is. Als bepaalde informatie wijst op een mogelijke ontvoering of
ongeautoriseerde uitreis, kunnen de grenswachters het kind de uitreis weigeren,
of kunnen zij alle mogelijke informatie verzamelen met betrekking tot de
bestemming van het kind en de persoon die hem of haar begeleidt. De procedures en
voorwaarden voor onderdanen van derde landen die het Schengengebied binnenkomen
en onder de visumplicht vallen, zijn vastgelegd in Verordening (EG)
nr. 810/2009[16]
tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (hierna “de Visumcode”
genoemd). In de verordening wordt bepaald dat het visumaanvraagformulier van
minderjarigen moet zijn ondertekend door een persoon die het ouderlijke gezag
of de wettelijke voogdij uitoefent. Overeenkomstig de handleiding voor de
behandeling van visumaanvragen en de wijziging van afgegeven visa[17] (hierna “de handleiding
betreffende de Visumcode” genoemd) moeten consulaten nagaan of de persoon
die de aanvraag voor de minderjarige indient, de persoon is die het ouderlijke
gezag of de wettelijke voogdij uitoefent. Als de aanvrager jonger is dan
achttien jaar, moet de ouder of wettelijke voogd om toestemming worden
verzocht, ongeacht de meerderjarige leeftijd in het land van verblijf. De
consulaten moeten ook controleren of het kind niet onwettig is onttrokken aan
het toezicht van de persoon die wettelijk het ouderlijke gezag over hem of haar
uitoefent. Wanneer het denkt dat dit het geval zou kunnen zijn, moet het
consulaat het nodige onderzoek verrichten om dat te voorkomen. Op EU‑niveau is door Frontex in november-december 2010 een
gezamenlijke operatie uitgevoerd met betrekking tot illegale immigratie van
kinderen (Agelaus 2010). De operatie vond plaats in 42 luchthavens over heel
Europa en had als doel de aandacht te vestigen op illegale migratie van kinderen.
Met de operatie Hammer, die door verschillende agentschappen onder leiding van
Frontex gezamenlijk is uitgevoerd, is in november 2011 de kwestie van
kinderhandel nogmaals onder de aandacht gebracht. In dit verband zijn
operationele richtsnoeren opgesteld, waarin wordt benadrukt dat het belang van
het kind altijd voorop moet staan en het beginsel van non-refoulement moet
worden geëerbiedigd. De richtsnoeren bevatten een niet-uitputtende lijst van
indicatoren van kinderhandel en bepalen dat indien er aanwijzingen zijn dat het
kind risico loopt, de grenswachters een grondigere controle moeten verrichten
(een zogenaamde tweedelijnscontrole). Verder zijn er ook nuttige tips over
communiceren met kinderen in opgenomen. In 2011 heeft Frontex een opleidingspakket
over de bestrijding van mensenhandel opgesteld voor grenswachters. Het
opleidingshandboek bevat rubrieken waarin de specifieke situatie en behoeften
van kinderen worden behandeld. 3.2. Wetgeving en praktijken op
nationaal niveau Wat de nationale
wetgeving en praktijken betreft, zijn er zeer weinig concrete voorschriften met
betrekking tot kinderen die de grenzen overschrijden. Voor de
bescherming van deze kinderen wordt vaak de vereiste van ouderlijke
toestemming toegepast. In de meeste lidstaten wordt de toestemming al
gevraagd bij de aanvraag voor een paspoort. Een aantal lidstaten[18] vereist dat een van de
ouders/de wettelijke voogd schriftelijke toestemming verleent of het
aanvraagformulier invult. Andere lidstaten[19]
vragen schriftelijke toestemming van beide ouders. In bepaalde lidstaten[20] moet ten minste één ouder het
kind vergezellen bij de aanvraag, terwijl in andere lidstaten[21] in principe beide ouders
aanwezig moeten zijn. In de meeste
lidstaten hebben grenswachters overeenkomstig bijlage VII van de Schengengrenscode
bovendien het recht om bewijsstukken te vragen teneinde de relatie tussen het
kind en de begeleidende volwassene(n) te kunnen vaststellen. In de praktijk
gaat het meestal om een bewijs van toestemming van de ouders dat het
kind het land mag verlaten of binnenkomen. Enkele lidstaten vereisen
toestemming voor kinderen uit de EU[22],
andere lidstaten voor kinderen uit eigen land[23]
en weer andere voor kinderen uit derde landen[24].
In enkele lidstaten zijn specifieke autoriteiten aangewezen om aan eigen
onderdanen het bewijs van toestemming af te geven. In de meeste lidstaten wordt
het bewijs echter niet afgegeven door een specifieke autoriteit en bestaat er
geen specifiek formulier. De landen passen ook niet allemaal dezelfde regels
toe wat het authenticeren en/of vertalen van de toestemming betreft. Om zeker te zijn
dat het kind toestemming heeft van zijn of haar wettelijke voogd(en), kan het
onder bepaalde omstandigheden nuttig zijn aan de grens de voogdijregeling te
controleren. In veel lidstaten is het vrij moeilijk voor de grenswachters
om informatie te verkrijgen over de voogdijregelingen, zeker op korte termijn.
In sommige lidstaten[25]
hebben de grenswachters rechtstreeks toegang tot de nationale databanken of
bevolkingsregisters, terwijl zij zich in andere lidstaten[26] voor informatie moeten richten
tot de gemeenten en lokale rechtbanken. Overeenkomstig de
EU‑wetgeving inzake de aansprakelijkheid van de vervoerder, in het
bijzonder Richtlijn 2001/51/EG van 28 juni 2001[27], moeten vervoerders controleren
of passagiers die uit derde landen komen in het bezit zijn van de nodige
reisdocumenten om het grondgebied van de lidstaten te mogen betreden. De vervoerders
kunnen in deze context een rol spelen bij het controleren van de identiteit van
de kinderen en van de relatie van het kind met de begeleidende volwassenen. De
studie heeft aangetoond dat vervoerders enkel specifieke aandacht besteden aan
kinderen die alleen reizen. Naar kinderen die met één ouder reizen, gaat veel
minder aandacht uit. Kinderen die zonder begeleiding per vliegtuig reizen,
lijken het best beschermd. De luchtvaartmaatschappijen volgen namelijk de
richtsnoeren[28]
die de internationale vereniging voor luchtvervoer (IATA) heeft opgesteld met
betrekking tot kinderen die alleen reizen. De meeste luchtvaartmaatschappijen
hebben bovendien kinderbegeleidingsdiensten. Voor kinderen die over zee of land
reizen, lopen de procedures meer uiteen. De mate waarin de grenswachters en de
vervoerders samenwerken, verschilt ook per lidstaat. In sommige lidstaten
werken luchtvaartmaatschappijen en grenswachters actief en formeel samen, onder
meer om verdachte situaties te identificeren. Dit is echter zeker niet altijd
het geval. Hoewel de
voorschriften met betrekking tot de toestemming van de ouders verschillen,
hanteren de lidstaten vrij identieke praktijken om mogelijke
risicosituaties te identificeren (bv. mogelijke ontvoering of smokkel). Of
een grenswachter een situatie verdacht vindt, hangt sterk af van zijn
persoonlijke inschatting en zijn contact met het kind. Onder meer de volgende
factoren zouden argwaan kunnen wekken of de grenswachters ertoe kunnen
aanzetten bij de paspoortcontrole enkele routinevragen te stellen: - het kind
en de begeleidende volwassene hebben een verschillende achternaam of vertonen
weinig gelijkenissen; - het gedrag van het kind en de interactie tussen het
kind en de begeleidende volwassene; - het land van vertrek of bestemming, bv.
als het land deel uitmaakt van een bekende mensenhandelroute. De studie heeft
uitgewezen dat bij de beslissingen van de grenswachters de noodzaak om te
reizen meestal ondergeschikt is aan de veiligheid van het kind. Doorgaans wordt
in elke zaak die enige argwaan wekt namelijk een tweedelijnscontrole verricht.
Er zijn echter maar weinig statistieken beschikbaar over kinderen van wie aan
de grens wordt vastgesteld dat ze risico lopen (of over grensoverschrijdingen
door kinderen in het algemeen). De aanpak van de
grenswachters lijkt te zijn gebaseerd op een combinatie van beroepsopleiding,
richtsnoeren, ervaring en gezond verstand. In sommige lidstaten[29] bestaan er specifieke
opleidingsprogramma’s en in vele andere lidstaten krijgen de grenswachters
enige vorm van opleiding over de bescherming van kinderen. Toch blijkt uit de
studie dat er relatief weinig aandacht wordt besteed aan dit onderwerp. Er bestaan ook
concrete signaleringen om personen onder de aandacht te brengen van de
grenswachters, met het oog op verdere maatregelen. De Schengenlanden gebruiken
niet alleen de nationale databanken, maar werken ook met het
Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II). Dit systeem is hun
belangrijkste bron van informatie over kinderen die als vermist zijn opgegeven
en voor specifieke signaleringen over de begeleidende volwassene. De
grenswachters kunnen daarbij contact opnemen met het Sirene‑bureau in het
land van herkomst van het kind. Voorts kunnen zij contact opnemen met de
nationale contactpunten voor raadpleging over minderjarigen (bijlage 37 bij het
Handboek voor grenswachters) en de databanken van Europol en Interpol
raadplegen. Deze databanken bevatten informatie over onder meer misdadigers,
vermiste personen en kinderen die het slachtoffer zijn geworden van uitbuiting.
De nationale
verwijzingsmechanismen voor de door de grenswachters geïdentificeerde
risicosituaties lijken te verschillen naargelang de lidstaat. In enkele
lidstaten[30]
zijn deze verwijzingsmechanismen bijzonder duidelijk omschreven en worden zij
gevolgd, terwijl zij in andere lidstaten eerder op ad-hocbeslissingen berusten.
De grenswachters weten meestal wel met welke sociale diensten zij contact
kunnen opnemen, maar wanneer dit moet gebeuren en welke procedure moet worden
gevolgd, is niet altijd precies vastgelegd. Vooral in bijzondere omstandigheden
bestaat daarover onduidelijkheid (bv. bij identificatie van een risicosituatie
vroeg in de ochtend of laat op de avond). 4. Goede praktijken Met het oog op
een betere bescherming van kinderen is een aantal goede praktijken
geïdentificeerd: ·
gespecialiseerde opleiding over de bescherming van
kinderen organiseren voor grenswachters; in enkele lidstaten wordt deze
opleiding ook aangeboden aan het lucht‑ en grondpersoneel van
luchtvaartmaatschappijen; ·
aan belangrijke grensdoorlaatposten bij elke
ploegendienst een grenswachter plaatsen die een speciale opleiding heeft
genoten om met kinderen om te gaan; ·
op grote luchthavens een goede samenwerking tot
stand brengen tussen grenswachters en het personeel aan de check-inbalie; ·
in verdachte gevallen, wanneer toestemming van de
ouders nodig is, de authenticiteit van de documenten controleren door contact
op te nemen met de (andere) ouder(s) en aan de hand van vragen controleren of
de personen daadwerkelijk zijn wie zij beweren te zijn; ·
kinderen onder een bepaalde leeftijd door een
grenswachter laten controleren in de plaats van een automatische grenscontrole
te verrichten; dit wordt veiliger geacht; ·
grenswachters rechtstreekse toegang verlenen tot de
nationale bevolkingsregisters; ·
duidelijke verwijzingsmechanismen vaststellen om
aan te geven met welke autoriteiten wanneer contact moeten worden opgenomen
wanneer een signalering een treffer oplevert. 5. Conclusies 5.1. “Eén persoon per paspoort” De toepassing van
het beginsel van “één persoon per paspoort” lijkt geen problemen te
veroorzaken. Mensen die op het betrokken terrein werken en belanghebbenden zijn
van oordeel dat kinderen nu veiliger kunnen reizen en sneller de grens kunnen
overschrijden, doordat de grenswachters het kind daadwerkelijk kunnen
identificeren als de houder van het paspoort. Toen het kind reisde met een
gezinspaspoort was dat veel moeilijker. Tijdens de discussies over de verordening was
de vraag al gerezen of de opname van de naam van de wettelijke voogd(en) in
het paspoort van de kinderen een meerwaarde zou betekenen. In het geval dat
een ouder en een kind die samen reizen een verschillende achternaam hebben, zou
dit de grensoverschrijding kunnen vergemakkelijken (voor zowel de reizigers als
de grenswachters). Wanneer het kind reist met een andere volwassene dan de op
zijn paspoort vermelde ouder of wettelijke voogd, zullen echter mogelijk meer
documenten moeten worden overgelegd. Wanneer de voogdijregeling verandert of de
ouders hun naam veranderen (bv. wanneer zij hertrouwen), zou ook het paspoort
van het kind moeten worden vernieuwd, wat voor extra administratieve lasten zou
zorgen. Vooralsnog beschikt de Commissie niet over voldoende gronden om te
stellen dat een dergelijk initiatief zou helpen slachtoffers van kinderhandel
en/of ontvoering te identificeren, en dat de EU bijgevolg maatregelen zou
moeten nemen op dit gebied. De Commissie is bereid de voor- en nadelen verder
te bespreken met de lidstaten en de belanghebbenden. Niets staat de lidstaten
overigens in de weg om in de paspoorten van de kinderen de naam van de ouders
of wettelijke voogden op te nemen. Gezien de reikwijdte van de verordening is het
beginsel van “één persoon per paspoort” van toepassing op de lidstaten die deel
uitmaken van het Schengengebied. De Schengengrenscode bepaalt niet dat kinderen
die onderdaan zijn van een derde land in het bezit moeten zijn van een
eigen, individueel paspoort wanneer zij het Schengengebied binnenkomen of
verlaten. Het Schengenvisum biedt visumplichtige kinderen die onderdaan zijn
van een derde land een vergelijkbare bescherming als het beginsel van “één
persoon per paspoort”. Het bevat namelijk een actuele foto van het kind, ook
wanneer het bijgeschreven is in het paspoort van de ouder. Dit betekent dat ook
in het geval van een gezinspaspoort aan elke ouder en elk kind een apart visum
wordt afgegeven met een individuele foto. Bovendien moet het consulair
personeel zich ervan vergewissen dat de personen die namens het kind het visum
aanvragen, daadwerkelijk de ouders of wettelijke voogden zijn. Deze bescherming
strekt zich echter niet uit tot kinderen die als onderdaan van een derde land
vrijgesteld zijn van de visumplicht. Het beginsel van "één persoon per
paspoort" wordt als aanbevolen ICAO‑norm overigens evenwel al
toegepast in de meeste landen die vrijgesteld zijn van de visumplicht. De
Commissie acht het bijgevolg niet nodig om van kinderen die onderdaan zijn van
een derde land te eisen dat zij in het bezit zijn van een individueel paspoort. 5.2. Wetgeving en praktijken op EU‑niveau Volgens bepaalde
belanghebbenden zouden meer gedetailleerde richtsnoeren en voorbeelden
van beste praktijken het werk aan de grensdoorlaatposten kunnen
vergemakkelijken. Anderzijds is het moeilijk om formele regels en procedures
vast te stellen voor de uiteenlopende situaties waarmee de grenswachters te maken
krijgen. De Commissie
heeft een aantal wijzigingen van de Schengengrenscode[31] voorgesteld. Een hiervan
bestaat erin aan de gemeenschappelijke basisinhoud voor de opleiding van
grenswachters specifieke opleiding toe te voegen die hen in staat moet stellen
kwetsbare personen, zoals niet-begeleide minderjarigen en slachtoffers van
mensenhandel, te herkennen en passend te behandelen. De wijzigingsvoorstellen
houden ook in dat de lijst van nationale contactpunten voor raadpleging over
minderjarigen moet worden opgesteld (dit gebeurt momenteel op vrijwillige
basis) en dat het gebruik ervan verplicht moet zijn bij twijfel over de
omstandigheden waarin de al dat niet begeleide minderjarige zich bevindt. Aangezien de
situaties bij de grenscontroles van kinderen sterk uiteenlopen, acht de
Commissie het niet nodig in de EU‑wetgeving op dit gebied verdere
bepalingen op te nemen. Zij is evenwel bereid alternatieven te onderzoeken om
grenswachters verder te begeleiden, zoals richtsnoeren of opleidingen. Uiteraard zijn op
het betrokken gebied al resultaten geboekt en is ervaring opgedaan met
gezamenlijke operaties. Daarnaast blijft de Commissie zich inspannen om
specifieke richtsnoeren op te stellen aan de hand waarvan consulaire diensten
en grenswachters slachtoffers van mensenhandel kunnen identificeren. Dit
stimuleert Frontex om de kwesties in verband met grensoverschrijdingen door
kinderen verder onder de aandacht te brengen door de gemeenschappelijke
basisinhoud voor de opleiding van grenswachters[32] te verbeteren en/of een
specifieke opleidingsmodule, richtsnoeren en workshops te ontwikkelen. Ook de
lidstaten worden aangemoedigd om bij de opleiding van hun grenswachters meer
nadruk te leggen op deze kwestie. De grenswachters
lijken bijzonder veel belang te hechten aan de veiligheid van kinderen.
Doorgaans wordt in elke zaak die enige argwaan wekt een tweedelijnscontrole
verricht. Desondanks zal de Commissie overwegen het Praktisch handboek voor
grenswachters en de handleiding betreffende de Visumcode aan te passen om duidelijk
te maken dat het belang van het kind steeds voorop moet staan. 5.3. Wetgeving en praktijken op
nationaal niveau De wetgeving en
praktijken van de lidstaten met betrekking tot de toestemming van de ouders lopen
enigszins uiteen. Hoewel er op het gebied van controle van kinderen weinig
harmonisatie is, gaan de grenswachters op min of meer dezelfde manier te werk. Het is niet
mogelijk vast te stellen of kinderen in lidstaten waar aan de grens een bewijs
van toestemming van de ouders moet worden overgelegd, beter beschermd zijn.
Sommige mensen die op het betrokken terrein werken, menen dat het bewijs van
toestemming van de ouders gemakkelijk na te maken is. Anderen zijn van mening
dat het bewijs een bijkomende complicatie vormt die niet nodig is, in het
bijzonder wanneer voor de afgifte van het paspoort ook ouderlijke toestemming
vereist is. Verschillende belanghebbenden zijn echter voorstander van een
modelformulier voor ouderlijke toestemming voor reizen naar en van het
Schengengebied (Frontex) en voor internationale reizen (ICAO). Harmonisatie zou
het voor de reizigers wel gemakkelijker maken om te weten of de begeleidende
volwassene of het niet-begeleide kind aan de grens een bewijs van toestemming
van de ouders/de ouderlijke toestemming moet overleggen. De Commissie en de
lidstaten moeten bijgevolg het debat volgen over de mogelijke ontwikkeling van
een modelformulier betreffende “toestemming om te reizen”, dat werd voorgesteld
door het Permanent bureau van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht[33] en verder zou kunnen worden
overwogen door de ICAO. Aangezien de
lidstaten verschillende bepalingen toepassen, vooral wat de plicht betreft om
aan de grens een bewijs van toestemming van de ouders over te leggen, is het
van cruciaal belang aan de bevolking betrouwbare informatie te verstrekken.
Reizigers kunnen gemakkelijk in verschillende talen informatie vinden over de
voorschriften voor paspoorten en visa. Op de vraag welke ondersteunende
documenten, zoals het bewijs van toestemming van de ouders, nodig zijn, is
daarentegen moeilijker een concreet antwoord te vinden. Dergelijke informatie
bestaat vaak uitsluitend in de taal van de lidstaat, en is moeilijk te vinden
of stemt niet overeen met andere informatiebronnen. Ook op Europa Portal, de officiële
website van de Europese Unie, wordt over dit onderwerp geen specifieke
informatie gegeven. Het Europees justitieel netwerk in burgerlijke en
handelszaken werkt aan een gegevensblad over de burgerrechtelijke aspecten van
rechtmatige overbrenging van kinderen naar een andere staat. Het gegevensblad
zal gebaseerd worden op de inbreng van de lidstaten en zal op het Europees
e-justitieportaal[34]
worden geplaatst. Daarnaast zal de Commissie haar website over reizen in Europa
(europa.eu/travel) verbeteren op basis van de bijdragen van de lidstaten. Ook
moeten de lidstaten het publiek van veel betere informatie voorzien over de
voorschriften voor kinderen die de grenzen overschrijden. De
procedures die de grenswachters toepassen na de identificatie van een mogelijke
risicosituatie verschillen per lidstaat. Hetzelfde geldt voor hun kennis van de
nationale verwijzingsmechanismen. Slechts een gering aantal lidstaten
beschikt over een duidelijk nationaal coördinatiemechanisme. De lidstaten
worden daarom aangemoedigd om passende nationale verwijzingsmechanismen te
ontwikkelen en ervoor te zorgen dat deze bekend zijn bij de
grensdoorlaatposten. Zo weten grenswachters met wie zij in welke situatie
contact moeten opnemen en welke verantwoordelijkheden de verschillende actoren
hebben. Bijzondere aandacht moet worden besteed aan de moeilijke afweging die
de grenswachters moeten maken tussen de bescherming van het belang van het kind
en de eventuele reishinder. Voor de ontwikkeling van dergelijke
verwijzingsmechanismen kan worden geput uit de ervaring die is opgedaan op het
gebied van de bestrijding van mensenhandel. Er bestaan
slechts weinig statistieken over kinderen van wie aan de grens wordt
vastgesteld dat ze risico lopen (of over grensoverschrijdingen door kinderen in
het algemeen). Ook over kinderhandel en ontvoering zijn weinig statistieken
beschikbaar. Om meer bewijsgebaseerde beleidsopties te kunnen vaststellen op
dit gebied, worden de lidstaten en Frontex aangemoedigd meer gegevens en
statistieken te verzamelen over kinderen die de grenzen overschrijden. [1] PB L 142 van 6.6.2009, blz. 1. [2] http://legacy.icao.int/icao/en/atb/sgm/OnePassportConcept.htm [3] De studie werd door het consortium Ramboll-EurAsylum
uitgevoerd in het kader van het Buitengrenzenfonds. Het definitieve verslag is
te vinden op de website van het directoraat-generaal Binnenlandse Zaken van de
Europese Commissie:
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/borders-and-visas/general/index_en.htm.
In het verslag wordt een aantal kwesties behandeld met betrekking tot kinderen
die de grenzen overschrijden. Het onderhavige verslag spitst zich evenwel toe
op de belangrijkste kwesties, zoals het effect van het beginsel van “één
persoon per paspoort”. [4] IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland. [5] Overeenkomstig artikel 1 van het VN‑verdrag inzake
de rechten van het kind wordt in dit verslag met "kind" elke persoon
onder de 18 jaar bedoeld. [6] Gezien de afwezigheid van controles aan de binnengrenzen
en overeenkomstig artikel 1 van de verordening worden de kwesties in verband
met het verkeer van kinderen in het Schengengebied niet behandeld in dit
verslag. De Commissie is zich er evenwel van bewust dat ook daar kinderhandel
en ontvoeringen plaatsvinden. [7] C(2012) 9330 final. [8] C(2006) 5186 definitief. [9] PB L 158 van 30.4.2004, blz. 77. [10] “Wanneer de burger van de Unie of het familielid dat niet
de nationaliteit van een lidstaat bezit, niet over de vereiste reisdocumenten
of, in voorkomend geval, de nodige visa beschikt, stelt de betrokken lidstaat
deze persoon alvorens tot uitzetting over te gaan binnen redelijke grenzen in
de gelegenheid de vereiste documenten te verkrijgen dan wel zich deze binnen
een redelijke termijn te laten bezorgen, dan wel op andere wijze te laten
vaststellen of te bewijzen dat hij het recht van vrij verkeer en verblijf
geniet.” [11] Dit idee werd ook voorgesteld tijdens de onderhandelingen
over de Verordening. Het werd evenwel opgegeven omwille van verschillende
redenen, onder meer in verband met de wettelijke basis voor een dergelijke
bepaling (zie ook punt 5.1). [12] PB L 105 van 13.4.2006, blz. 1. [13] In het bijzonder bijlage VII: bijzondere regels voor
bepaalde categorieën personen. [14] Aanbeveling van de Commissie tot vaststelling van een
gemeenschappelijk “Praktisch handboek voor grenswachters (Schengenhandboek)”
voor gebruik door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten bij de uitvoering
van grenstoezicht op personen (C(2006) 5186 definitief), gewijzigd bij
aanbeveling C(2008) 2976 definitief van de Commissie. [15] De nationale contactpunten voor raadpleging over
minderjarigen zijn te vinden in bijlage 37 bij het Handboek. [16] PB L 243 van 15.9.2009, blz. 1. [17] Besluit van de Commissie van 19.3.2010 tot vaststelling
van een handleiding voor de behandeling van visumaanvragen en de wijziging van
afgegeven visa, C(2010) 1620 definitief. [18] Bv. Estland, Letland, Oostenrijk, Portugal, Roemenië,
Slovenië, Tsjechië en het Verenigd Koninkrijk. [19] Bv. Denemarken, Finland, Griekenland, Ierland, Malta,
Nederland, Polen en Zweden. [20] Bv. België, Duitsland, Litouwen, Slowakije en Spanje. [21] Bv. Bulgarije, Frankrijk en Italië. [22] Bv. Italië, Polen en Portugal. [23] Bv. Bulgarije, Litouwen en Roemenië. [24] Bv. België, Cyprus, Frankrijk, Letland, Malta, Portugal en
Spanje. [25] Bv. Duitsland, Estland, Finland, Letland, Nederland en
Zweden. [26] Bv. Malta en Tsjechië. [27] PB L 187 van 10.7.2001, blz. 45. [28] Recommended Best Practice for Minors, IATA/CAWG, 41e
vergadering, 16-17 mei 2007, Tokyo. [29] In het Verenigd Koninkrijk worden specifieke opleidingen
met betrekking tot kinderen georganiseerd, zoals ook wordt aangemoedigd in de
“Code of Practice for Keeping Children Safe from Harm” van het grensagentschap
van het Verenigd Koninkrijk. [30] Bv. Bulgarije en het Verenigd Koninkrijk. [31] COM(2011) 118 definitief. [32] Artikel 5 van Verordening (EG) nr. 2007/2004 van de
Raad van 26 oktober 2004 tot oprichting van een Europees agentschap voor het
beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten
van de Europese Unie. [33] http://www.hcch.net/upload/wop/abduct2012pd15e.pdf [34] https://e-justice.europa.eu/home.do