EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52009XC0115(01)

Mededeling van de Commissie — De herkapitalisatie van financiële instellingen in de huidige financiële crisis: beperking van steun tot het noodzakelijke minimum en bescherming tegen buitensporige mededingingverstoringen (Voor de EER relevante tekst)

OJ C 10, 15.1.2009, p. 2–10 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

15.1.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 10/2


Mededeling van de Commissie — De herkapitalisatie van financiële instellingen (1) in de huidige financiële crisis: beperking van steun tot het noodzakelijke minimum en bescherming tegen buitensporige mededingingverstoringen

(Voor de EER relevante tekst)

(2009/C 10/03)

1.   INLEIDING

(1)

De Commissie erkent in haar mededeling van 13 oktober 2008 betreffende de toepassing van de staatssteunregels op maatregelen in het kader van de huidige wereldwijde financiële crisis genomen met betrekking tot financiële instellingen (2) (hierna „de bankenmededeling” genoemd) dat herkapitalisatieregelingen een van de beslissende maatregelen zijn die lidstaten kunnen nemen om de stabiliteit en het goede functioneren van de financiële markten veilig te stellen.

(2)

In hun conclusies hebben de Ecofin-Raad van 7 oktober 2008 en de bijeenkomst van de Eurogroep van 12 oktober 2008 herkapitalisatie in diezelfde geest benaderd, toen zij verklaarden: „De regeringen verbinden zich ertoe passende hoeveelheden kapitaal te verstrekken wanneer daar behoefte aan is en tegelijk op alle mogelijke manieren het aantrekken van privé-kapitaal aan te moedigen. De financiële instellingen zijn verplicht bijkomende beperkingen te aanvaarden, met name ter voorkoming van mogelijk misbruik van deze regelingen ten nadele van wie er niet voor in aanmerking komt” en „om de rechtmatige belangen van concurrerende instellingen te beschermen, zullen in het bijzonder de regels voor staatssteun worden ingeroepen”.

(3)

Tot dusver heeft de Commissie, overeenkomstig de beginselen uit de bankenmededeling, toestemming gegeven voor herkapitalisatieregelingen in drie lidstaten, alsmede voor individuele herkapitalisatiemaatregelen (3). Herkapitalisatie, met name in de vorm van gewone en preferente aandelen, is goedgekeurd met name op voorwaarde dat marktconforme vergoedingspercentages werden ingevoerd, dat er passende waarborgen op gedragsgebied waren en dat de maatregelen op geregelde tijdstippen werden doorgelicht. Aangezien evenwel de aard, de omvang en de voorwaarden van herkapitalisatieregelingen die thans worden overwogen, sterk uiteenlopen, hebben zowel de lidstaten als de potentiële begunstigde instellingen verzocht om nadere richtsnoeren ten aanzien van de vraag in hoeverre specifieke vormen van herkapitalisatie aanvaardbaar zouden zijn op grond van de staatssteunregels. Met name overwegen bepaalde lidstaten banken te herkapitaliseren, niet in de eerste plaats om deze te redden, doch veeleer om de kredietverschaffing aan de reële economie te garanderen. De Ecofin-Raad van 2 december 2008 erkende dat er verdere richtsnoeren nodig zijn wat betreft herkapitalisaties die uit voorzorg worden uitgevoerd om de kredietverschaffing gaande te houden, en heeft de Commissie opgeroepen deze richtsnoeren dringend aan te nemen. De onderhavige mededeling biedt richtsnoeren voor nieuwe herkapitalisatieregelingen en opent de mogelijkheid de bestaande herkapitalisatieregelingen aan te passen.

Gemeenschappelijke doelstellingen: herstel van de financiële stabiliteit, veilig stellen van de kredietverschaffing aan de reële economie en aanpakken van het systeemrisico van eventuele insolventies

(4)

Gezien de huidige toestand op de financiële markten kan de herkapitalisatie van banken meer doelstellingen dienen. Ten eerste dragen herkapitalisatiemaatregelen bij tot het herstel van de financiële stabiliteit en helpen zij het vertrouwen te herstellen dat nodig is om de interbancaire kredietverlening weer op gang te brengen. Bovendien biedt extra kapitaal in tijden van recessie een buffer die verliezen opvangt en de risico's beperkt dat banken insolvent worden. Onder de huidige omstandigheden, die met name zijn veroorzaakt door het omvallen van Lehman Brothers, hebben fundamenteel gezonde banken mogelijk kapitaalinjecties nodig, als reactie op een wijdverspreide opvatting dat hogere kapitaalratio's nodig zijn, omdat risico's in het verleden zijn onderschat en de kosten voor financiering zijn toegenomen.

(5)

Ten tweede kunnen herkapitalies helpen de kredietverschaffing aan de reële economie veilig te stellen. Fundamenteel gezonde banken kunnen er de voorkeur aan geven hun kredietverschaffing in te krimpen om risico's te vermijden en hogere kapitaalratio's aan te houden. Kapitaalinjecties door de Staat kunnen beperkingen op de kredietverschaffing voorkomen en ervoor zorgen dat het doorsijpelen van de moeilijkheden van de financiële markten naar andere ondernemingen beperkt blijft.

(6)

Ten derde kan herkapitalisatie door de Staat ook een gepast antwoord zijn op de moeilijkheden van financiële instellingen die als gevolg van hun specifieke commerciële model of beleggingsstrategie aan de rand van de insolventie staan. Een kapitaalinjectie van overheidsmiddelen waarmee een individuele bank noodsteun wordt geboden, kan ook de systeemeffecten op de korte termijn als gevolg van een eventuele insolventie van die bank helpen voorkomen. Op de langere termijn zou herkapitalisatie inspanningen kunnen flankeren om de betrokken bank op de lange termijn opnieuw winstgevend te maken of haar op ordelijke wijze te liquideren.

Mogelijke mededingingsbezwaren

(7)

In het licht van deze gemeenschappelijke doelstellingen moet de beoordeling van een herkapitalisatieregeling of -maatregel rekening houden met eventuele mededingingverstoringen op drie verschillende niveaus.

(8)

Ten eerste mag, doordat in één lidstaat de eigen banken worden geherkapitaliseerd, aan die banken geen buitensporig concurrentievoordeel ten opzichte van banken in andere lidstaten worden verleend. De toegang tot kapitaal tegen aanzienlijk lagere vergoedingen dan concurrenten uit andere lidstaten kan, zonder een passende risicogebaseerde rechtvaardiging, een substantieel effect hebben op de concurrentiepositie van banken op de ruimere, Europese interne markt. Buitensporige steun in één lidstaat kan tot een subsidierace tussen lidstaten leiden en moeilijkheden opleveren voor de economieën van lidstaten die geen herkapitalisatieregelingen hebben ingevoerd. Een coherente en gecoördineerde benadering van de vergoeding voor injecties van overheidsmiddelen en van de overige voorwaarden die aan herkapitalisatiemaatregelen worden verbonden, is van onmisbaar belang om een gelijk speelveld in stand te houden. Eenzijdig en ongecoördineerd optreden op dit gebied kan ook de inspanningen ondermijnen om de financiële stabiliteit te herstellen. („Garanderen van eerlijke concurrentie tussen lidstaten”).

(9)

Ten tweede kunnen herkapitalisatieregelingen die voor alle banken in een lidstaat openstaan zonder een passende graad van differentiëring tussen de begunstigde banken naargelang hun risicoprofiel, een ongerechtvaardigd voordeel verlenen aan noodlijdende of minder goed presterende banken ten opzichte van fundamenteel gezonde en beter presterende banken. Daardoor wordt de mededinging op de markt verstoord, worden prikkels uitgeschakeld, neemt het morele risico toe en wordt het algemene concurrentievermogen van de Europese banken aangetast. („Garanderen van eerlijke concurrentie tussen banken”).

(10)

Ten derde dient herkapitalisatie door de overheid, en vooral de daarvoor betaalde vergoeding, niet ten gevolge te hebben dat banken die geen beroep op overheidsfinanciering doen, maar die op de markt extra kapitaal pogen aan te trekken, in een aanzienlijk minder gunstige concurrentiepositie terechtkomen. Een overheidsregeling die marktwerking fnuikt, dwarsboomt ook het herstel van de normale marktwerking. („Garanderen van normale marktwerking” ).

(11)

Iedere voorgenomen herkapitalisatie heeft op elk van deze drie niveaus cumulatieve effecten op de mededinging. Toch moet worden gezocht naar een evenwicht tussen deze mededingingsbezwaren en de doelstellingen van het herstel van de financiële stabiliteit, het veilig stellen van de kredietverschaffing aan de reële economie, en het aanpakken van het insolventierisico. Enerzijds moeten de banken tegen voldoende voordelige voorwaarden toegang krijgen tot kapitaal, om de herkapitalisatiemaatregel zo doeltreffend als nodig te maken Anderzijds moeten de aan de herkapitalisatiemaatregelen verbonden voorwaarden garanties bieden voor een gelijk speelveld en voor een terugkeer op langere termijn naar normale marktvoorwaarden. De overheidsmaatregelen moeten daarom evenredig en tijdelijk zijn en moeten zodanig zijn ontworpen dat wordt voorzien in prikkels voor de banken om de Staat zo snel als de marktomstandigheden het toelaten uit te kopen, zodat een concurrerend en doelmatig Europees bankbedrijf uit de crisis herrijst. Een marktconforme vergoeding van kapitaalinjecties zou de beste garantie zijn tegen ongerechtvaardigde verschillen in het niveau van kapitalisatie en oneigenlijk gebruik van dat kapitaal. In ieder geval dienen de lidstaten te verzekeren, dat iedere herkapitalisatie van een bank op een reële behoefte is gebaseerd.

(12)

Het te bereiken evenwicht tussen financiële stabiliteit en mededingingsdoelstellingen, toont het belang aan van het onderscheid tussen fundamenteel gezonde, goed presterende banken en noodlijdende minder goed presterende banken.

(13)

Bij haar beoordeling van herkapitalisatiemaatregelen, in de vorm van regelingen dan wel steun aan individuele banken, besteedt de Commissie daarom bijzondere aandacht aan het risicoprofiel van de begunstigde banken (4). In beginsel dienen banken met een hoger risicoprofiel meer te betalen. Wanneer de lidstaten herkapitalisatieregelingen uitwerken die open staan voor een reeks uiteenlopende banken, dienen deze zorgvuldig na te denken over de toelatingscriteria en over de wijze waarop banken met verschillende risicoprofielen worden behandeld, en dienen zij hun behandeling dienovereenkomstig te differentiëren (zie bijlage 1). Daarbij dient rekening te worden gehouden met de situatie van banken die met moeilijkheden te kampen hebben als gevolg van de huidige uitzonderlijke omstandigheden, ook al zouden deze vóór de crisis als fundamenteel gezond zijn beschouwd.

(14)

Naast factoren, zoals de inachtneming van prudentiële kapitaalvereisten en toekomstige kapitaaltoereikendheid welke door de nationale toezichthouders worden bevestigd, zouden bijvoorbeeld Credit Default Swap (CDS) spreads en ratings van vóór de crisis een goede basis kunnen vormen om de vergoedingspercentages voor de verschillende banken te differentiëren. In de huidige spreads kunnen ook inherente risico's tot uiting komen, die de concurrentiepositie van sommige banken zullen aantasten wanneer deze uit de algemene crisissituatie komen. In de spreads van vóór de crisis en in de huidige spreads dient in ieder geval de eventuele druk van toxische activa en/of de zwakte van het commerciële model van de bank als gevolg van factoren, zoals te grote afhankelijkheid van kortetermijnfinanciering of een abnormale grote hefboom, tot uiting te komen.

(15)

In naar behoren gerechtvaardigde gevallen kan het nodig zijn om op de korte termijn een lagere vergoeding te accepteren voor noodlijdende banken, in de aanname en op voorwaarde dat op de langere termijn de kosten van het overheidsoptreden ten voordele van deze banken worden vertaald in de herstructurering die nodig is om de levensvatbaarheid te herstellen en om, door middel van compenserende maatregelen, rekening te houden met de gevolgen van de aan hen gegeven steun voor de mededinging. Financieel gezonde banken kunnen tegen betrekkelijk lage vergoedingen tot herkapitalisatiemaatregelen worden toegelaten, en dienovereenkomstig aanzienlijk verminderde voorwaarden voor overheidssteun op de langere termijn, mits zij instemmen met voorwaarden betreffende het inkopen of de omzetting van de instrumenten die het tijdelijke karakter van de betrokkenheid van de Staat handhaven, en het daarmee beoogde herstel van de financiële stabiliteit of de kredietverschaffing aan de economie, en die moeten voorkomen, dat de middelen voor ruimere strategische doeleinden worden misbruikt.

Aanbevelingen van de Raad van bestuur van de Europese Centrale Bank

(16)

De Europese Centrale Bank heeft, in de aanbevelingen van haar Raad van bestuur van 20 november 2008, een methode voorgesteld voor de vaststelling van referntiewaarden ter bepaling van de vergoedingen van herkapitalisatiemaatregelen die de Staat ten behoeve van fundamenteel gezonde instellingen in het eurogebied neemt. In de fundamentele overwegingen welke aan die aanbevelingen ten grondslag liggen, zijn de in deze inleiding uiteengezette beginselen volledig terug te vinden. De Europese Centrale Bank legt, in overeenstemming met haar specifieke taken en verantwoordelijkheden, er de bijzondere klemtoon op, dat de herkapitalisatiemaatregelen doeltreffend moeten zijn, gelet op de versterking van de financiële stabiliteit en het stimuleren van een onverstoorde kredietstroom naar de reële economie. Tegelijk beklemtoont zij, dat de vergoeding marktgericht moet zijn, daaronder begrepen het specifieke risico van de individuele begunstigde banken, en dat een gelijk speelveld tussen concurrerende banken in stand moet worden gehouden.

(17)

De Commissie verwelkomt deze aanbevelingen van de Europese Centrale Bank die voor kapitaalinjecties een vergoedingsregeling voorstellen die is gebaseerd op een bandbreedte van rendementspercentages voor begunstigde banken die, ondanks verschillen in hun risicoprofiel, fundamenteel gezonde financiële instellingen zijn. Dit document wil ook richtsnoeren geven inzake andere voorwaarden dan vergoedingspercentages en inzake de voorwaarden waarop banken die niet fundamenteel gezond zijn, tot overheidskapitaal toegang kunnen krijgen.

(18)

Voorts erkent de Commissie dat de huidige, uitzonderlijke markttarieven geen redelijke referentiewaarden vormen ter bepaling van het juiste niveau van de kapitaalvergoeding, maar zij is niettemin van mening dat bij de herkapitalisatiemaatregelen van de lidstaten rekening moet worden gehouden met het feit dat de risico's in de periode vóór de crisis zijn onderschat. Anders zouden met de vergoedingstarieven voor de overheidssteun aan de begunstigde banken ongerechtvaardigde concurrentievoordelen worden verleend, hetgeen uiteindelijk erin kan resulteren dat particuliere herkapitalisatie wordt weggedrukt.

2.   BEGINSELEN VAN TOEPASSING OP VERSCHILLENDE SOORTEN HERKAPITALISATIEMAATREGELEN

(19)

De vergoedingen die aansluiten bij markttarieven zijn de beste garantie om mededingingverstoringen te beperken (5). Hieruit volgt, dat de herkapitalisatiemaatregel zodanig moet zijn ontworpen dat daarin met de marktsituatie van elke instelling, daaronder begrepen haar huidige risicoprofiel en solvabiliteitsniveau, rekening wordt gehouden en dat daarmee een gelijk speelveld in stand wordt gehouden door ten opzichte van de bestaande alternatieven op de markt niet te ruim steun te verlenen. Daarnaast moet de vergoeding de bank een prikkel geven om de Staat, zodra de crisis voorbij is, terug te betalen.

(20)

Deze beginselen impliceren, dat bij de beoordeling de volgende aspecten van het algemene ontwerp van de herkapitalisatiemaatregelen worden bezien: het doel van de herkapitalisatie; de vraag of de begunstigde bank solide is; de vergoeding; de prikkels om uit de maatregel te stappen, met name om kapitaal van de Staat te vervangen door particuliere investeerders (6), zodat de aanwezigheid van de Staat in het kapitaal van de banken tijdelijk is; de garanties tegen misbruik van de steun en tegen mededingingverstoringen, en een doorlichting van de effecten van de herkapitalisatieregeling en de situatie van de begunstigde banken in regelmatige verslagen of door middel van herstructureringsplannen, naargelang het geval.

2.1.   Herkapitalisatie tegen actuele markttarieven

(21)

Wanneer kapitaalinjecties door de Staat op voet van gelijkheid met particuliere investeerders met een aanzienlijke deelneming (30 % of meer) gebeuren, aanvaardt de Commissie de vergoeding die voor de transactie is vastgesteld (7). Gezien de beperkte mededingingsbezwaren die een dergelijke transactie opwerpt, lijkt er, tenzij de voorwaarden van de transactie dusdanig zijn dat daarmee de prikkels voor particuliere investeerders aanzienlijk worden gewijzigd, in beginsel geen behoefte te zijn aan voorafgaande maatregelen ter bescherming van de mededinging of prikkels voor uitstappen.

2.2.   Tijdelijke herkapitalisaties van fundamenteel gezonde banken om de financiële stabiliteit en de kredietverschaffing aan de reële economie te stimuleren

(22)

Wanneer de Commissie de behandeling van de banken uit deze categorie beoordeelt, hecht zij een aanzienlijk belang aan het onderscheid tussen fundamenteel gezonde en andere banken, zoals dat in de punten 12 tot en met 15 is besproken.

(23)

Bij het bepalen van de totale vergoeding moet afdoende rekening worden gehouden met de volgende factoren:

a)

het huidige risicoprofiel van elke begunstigde (4);

b)

de kenmerken van het gekozen instrument, daaronder begrepen het niveau van achterstelling, het risico en alle betalingsvoorwaarden (8);

c)

ingebouwde prikkels voor uitstappen (zoals clausules voor oplopende vergoedingen en aflossing);

d)

een passend risicovrij referentierentepercentage.

(24)

De vergoeding voor herkapitalisatie door de Staat kan niet zo hoog zijn als de huidige marktpercentages (rond 15 %) (9), omdat die mogelijk niet noodzakelijkerwijs weergeven wat als normale marktvoorwaarden kan gelden (10). Daarom is de Commissie bereid te aanvaarden, dat de vergoeding voor de herkapitalisatie van fundamenteel gezonde banken onder de huidige markttarieven ligt, om zo banken te helpen van dit soort instrumenten gebruik te maken — en daardoor de financiële stabiliteit te herstellen en de kredietverschaffing aan de reële economie te verzekeren.

(25)

Tegelijk mag het totale van een herkapitalisatie door de Staat te verwachten rendement niet al te sterk van de huidige markttarieven afwijken, omdat: i) vermeden dient te worden dat risico's, zoals vóór de crisis, te laag worden geprijsd; ii) dit de onzekerheid moet weergeven ten aanzien van het tijdstip en het niveau waarop een nieuwe evenwichtsprijs tot stand zal komen; iii) dit prikkels moet bevatten om uit de regeling te stappen, en iv) het risico op mededingingverstoringen tussen lidstaten, maar ook ten aanzien van banken die thans zonder enige staatssteun kapitaal op de markt ophalen, daarmee tot een minimum moet worden beperkt. Een vergoedingspercentage dat niet te sterk van de huidige markttarieven afwijkt, is van wezenlijk belang om te vermijden dat herkapitalisatie via de particuliere sector wordt weggedrukt, en moet de terugkeer naar normale marktomstandigheden helpen mogelijk te maken.

Hoogte van de instapvergoeding voor herkapitalisatiemaatregelen

(26)

De Commissie is van mening, dat een passende methode ter bepaling van de vergoeding voor herkapitalisatiemaatregelen wordt gegeven in de Eurosysteem-aanbevelingen van 20 november 2008. De vergoedingen die aan de hand van deze methode worden berekend, vormen, volgens het Eurosysteem, een passende basis (instapniveau) voor het vereiste nominale rendementspercentage bij de herkapitalisatie van fundamenteel gezonde banken. Deze vergoeding kan opwaarts worden bijgesteld wanneer de terugbetaling van kapitaal aan de Staat dient te worden aangemoedigd (11). De Commissie is van mening dat dergelijke bijstellingen ook de doelstelling kunnen dienen van het beschermen van een ongestoorde mededinging.

(27)

Volgens de Eurosysteem-aanbevelingen kan het door de overheid verlangde rendementspercentage op herkapitalisatie-instrumenten voor fundamenteel gezonde banken — preferente aandelen en andere hybride instrumenten — bepaald worden op basis van een bandbreedte voor de vergoedingen die wordt afgebakend door: i) het vereiste rendementspercentage op achtergestelde schulden, dat een ondergrens vormt, en ii) het vereiste rendementspercentage op gewone aandelen, dat een bovengrens vormt. Deze methode omvat de berekening van een bandbreedte voor de vergoedingen op basis van verschillende bestanddelen, die ook de specifieke kenmerken van individuele instellingen (of groepen van vergelijkbare instellingen) en van lidstaten tot uiting moeten brengen. Aan de hand van deze methode wordt, gebruikmakend van gemiddelde waarden (het gemiddelde of de mediaan) voor de relevante parameters (rendement op overheidsobligaties, CDS-spreads, premies voor aandelenrisico's), een bandbreedte bepaald met een gemiddeld vereist rendementspercentage van 7 % voor preferente aandelen met kenmerken vergelijkbaar met die van achtergestelde schulden, en een gemiddeld vereist rendementspercentage van 9,3 % voor gewone aandelen voor banken uit het eurogebied. Als dusdanig levert deze bandbreedte van gemiddelde vergoedingen een indicatieve bandbreedte op.

(28)

De Commissie stemt in met een minimumvergoeding die op de bovenstaande methode voor fundamenteel gezonde banken is gebaseerd (12). Deze vergoeding wordt gedifferentieerd op het niveau van de individuele banken op basis van verschillende parameters:

a)

het soort kapitaal dat wordt gekozen (13): hoe geringer de achterstelling is, des te lager is ook de vereiste vergoeding binnen de bandbreedte voor vergoedingen;

b)

een passend risicovrij referentierentepercentage;

c)

het individuele risicoprofiel op het nationale niveau van alle in aanmerking komende financiële instellingen (zowel financieel gezonde banken als noodlijdende banken).

(29)

De lidstaten kunnen een vergoedingsformule kiezen die daarnaast ook clausules voor oplopende vergoedingen en terugbetaling bevat. Deze kenmerken dienen gericht te worden gekozen, zodat deze niet alleen stimuleren dat er snel een eind komt aan de kapitaalsteun van de Staat aan banken, maar tegelijk niet resulteren in een buitensporige toename van de kapitaalkosten.

(30)

De Commissie aanvaardt ook alternatieve vergoedingsmethoden, op voorwaarde dat deze resulteren in hogere vergoedingen dan die volgens de bovenstaande methode.

Prikkels om het kapitaal van de Staat terug te betalen

(31)

De herkapitalisatiemaatregelen dienen passende prikkels te bevatten om het door de Staat verstrekte kapitaal terug te betalen, zodra de marktomstandigheden dat toelaten (14). De eenvoudigste wijze om banken te prikkelen naar alternatief kapitaal op zoek te gaan, is dat de lidstaten voor de herkapitalisatie door de Staat een voldoende hoge vergoeding verlangen. Om die reden acht de Commissie het dienstig, dat er in de regel een opslag bovenop de vastgestelde instapvergoeding (15) komt, om tot uitstappen aan te zetten. Een vergoedingsstructuur waarin een stijging in de tijd en clausules inzake oplopende vergoedingen zijn opgenomen, versterkt dit mechanisme dat tot uitstappen moet aanzetten.

(32)

Indien een lidstaat de voorkeur eraan geeft, het nominale vergoedingspercentage niet te verhogen, kan deze overwegen de totale vergoeding op te trekken door middel van callopties of andere terugbetalingsclausules, of door middel van mechanismen die aanzetten tot het aantrekken van particulier kapitaal, bijvoorbeeld door de uitkering van dividenden te koppelen aan een verplichte vergoeding van de Staat die mettertijd toeneemt.

(33)

De lidstaten kunnen ook overwegen een restrictief dividendbeleid te hanteren, om te garanderen dat de staatsmaatregel tijdelijk van aard is. Een restrictief dividendbeleid zou ook sporen met de doelstelling om de kredietverschaffing aan de reële economie veilig te stellen en de kapitaalbasis van de begunstigde banken te versterken. Tegelijkertijd is het van belang, een dividenduitkering toe te staan wanneer dit een prikkel is om fundamenteel gezonde banken nieuw particulier aandelenkapitaal te verschaffen (16).

(34)

De Commissie beoordeelt de voorgestelde uitstapmechanismen van geval tot geval. In het algemeen geldt, dat hoe groter de omvang van de herkapitalisatie is en hoe hoger het risicoprofiel van de begunstigde bank, des te noodzakelijker het wordt een helder uitstapmechanisme vast te leggen. De combinatie van de hoogte en het soort vergoeding en, voor zover passend, een restrictief dividendbeleid moet, in haar geheel genomen, voor de begunstigde banken een afdoende prikkel zijn om uit te stappen. De Commissie is met name van oordeel dat, wanneer de hoogte van de vergoeding het risicoprofiel van de banken op juiste wijze tot uiting brengt, beperkingen inzake de dividenduitkering niet noodzakelijk zijn en dat de clausules inzake oplopende vergoedingen of vergelijkbare elementen afdoende prikkels voor uitstappen en voor een beperking van de omvang van de herkapitalisatie bieden.

Voorkoming van buitensporige mededingingverstoringen

(35)

In de bankenmededeling wordt in punt 35 beklemtoond dat er bij herkapitalisatieregelingen beschermingsmaatregelen tegen mogelijke misbruiken en mededingingverstoringen moeten worden getroffen. Volgens punt 38 van diezelfde mededeling moeten kapitaalinjecties tot het noodzakelijke minimum beperkt blijven en mogen deze de begunstigde instelling niet in staat stellen agressieve commerciële strategieën te ontwikkelen die onverenigbaar zouden zijn met de onderliggende doelstellingen van de herkapitalisatiemaatregel (17).

(36)

Als algemeen beginsel kan gelden dat hoe hoger de vergoeding is, des te geringer de behoefte is aan beschermingsmaatregelen, omdat de hoogte van de vergoeding de mededingingverstoringen zal beperken. De banken die herkapitalisatie van de Staat ontvangen, dienen ook te vermijden daarmee voor commerciële doeleinden reclame te maken.

(37)

Beschermingsmaatregelen kunnen nodig zÿn ter voorkoming van een door staatssteun gefinancierde agressieve zakelijke expansie. In beginsel kunnen fusies en acquisities een waardevolle bijdrage leveren tot de consolidatie van de banksector met het oog op de stabilisering van de financiële markten en het garanderen van een gestage kredietstroom naar de reële economie. Om de instellingen die overheidssteun krijgen, niet te begunstigen ten koste van concurrenten die dit soort steun niet krijgen, dienen fusies en acquisities in de regel te worden georganiseerd door middel van een concurrerende biedprocedure.

(38)

Hoever die beschermingsmaatregelen op gedragsgebied moeten reiken, wordt bepaald aan de hand van een beoordeling van de evenredigheid, waarbij met alle relevante factoren rekening wordt gehouden, en met name het risicoprofiel van de begunstigde bank. Terwijl banken met een zeer laag risicoprofiel wellicht slechts zeer beperkte beschermingsmaatregelen op gedragsgebied verlangen, kan de behoefte aan dergelijke beschermingsmaatregelen toenemen naarmate het risicoprofiel toeneemt. De beoordeling van de evenredigheid wordt voorts beïnvloed door de relatieve omvang van de kapitaalinjectie door de Staat en door het behaalde niveau van kapitaalverschaffing.

(39)

Wanneer de lidstaten herkapitalisatiemaatregelen gebruiken om de reële economie te financieren, dienen zij ervoor te zorgen, dat de steun daadwerkelijk daartoe bijdraagt. Hiertoe dienen zij, in overeenstemming met hun nationale wet- en regelgeving, doeltreffende en afdwingbare nationale beschermingsmaatregelen aan de herkapitalisatie te verbinden, die ervoor zorgen dat het geïnjecteerde kapitaal wordt gebruikt om de kredietverschaffing aan de reële economie gaande te houden.

Doorlichting

(40)

Daarnaast moeten de herkapitalisatiemaatregelen, zoals in de bankenmededeling is gesteld (18), op regelmatige tijdstippen worden doorgelicht. Zes maanden na de invoering van de genomen maatregelen dienen de lidstaten bij de Commissie een verslag in over de uitvoering ervan. Dit verslag bevat volledige inlichtingen over:

a)

de geherkapitaliseerde banken, daaronder begrepen ten aanzien van de in de punten 12 tot en met 15 en de in bijlage 1 genoemde elementen, alsmede een beoordeling van het commerciële model van de banken. Deze gegevens moeten het mogelijk maken het risicoprofiel en de levensvatbaarheid van de banken te beoordelen;

b)

de bedragen die deze banken hebben ontvangen en de voorwaarden waarop de herkapitalisatie heeft plaatsgevonden;

c)

het gebruik dat van het ontvangen kapitaal is gemaakt, daaronder begrepen ten aanzien van: i) het gaande houden van de kredietverschaffing aan de reële economie; ii) de externe groei, en iii) het dividendbeleid van de begunstigde banken;

d)

de inachtneming van de toezeggingen die de lidstaten hebben gedaan ten aanzien van de prikkels voor uitstappen en andere voorwaarden en beschermingsmaatregelen; en

e)

de route die wegvoert van afhankelijkheid van door de Staat verschaft kapitaal (19).

(41)

In het kader van die doorlichting gaat de Commissie onder meer na in hoeverre de beschermingsmaatregelen op gedragsgebied gehandhaafd moeten worden. Afhankelijk van de ontwikkeling van de marktsituatie kan zij ook eisen dat de beschermingsmaatregelen die ter flankering van de maatregelen zijn genomen, worden aangepast, om ervoor te zorgen dat de steun beperkt blijft tot het noodzakelijke minimum en tot de minimumperiode die nodig is om de huidige crisis door te komen.

(42)

De Commissie herhaalt hier, dat wanneer een bank die aanvankelijk als fundamenteel gezond werd beschouwd, in moeilijkheden geraakt nadat de herkapitalisatie heeft plaatsgevonden, een herstructureringsplan voor die bank moet worden aangemeld.

2.3.   Herkapitalisatie om andere banken te redden

(43)

Voor de herkapitalisatie van banken die nièt fundamenteel gezond zijn, dienen striktere eisen te gelden.

(44)

Wat de vergoedingen betreft, deze dienen, zoals reeds uiteengezet, in beginsel het risicoprofiel van de begunstigde bank tot uiting te brengen en dienen hoger te zijn dan die voor fundamenteel gezonde banken (20). Een en ander laat voor de toezichthouders de mogelijkheid onverlet, bij herstructureringszaken, zo nodig, noodmaatregelen te nemen. Wanneer de vergoeding niet kan worden vastgesteld op het niveau dat aan het risicoprofiel van de bank beantwoordt, dient het toch zo dicht mogelijk de vergoedingen te benaderen die onder normale marktomstandigheden van een soortgelijke bank worden verlangd. Ondanks het feit dat de financiële stabiliteit moet worden verzekerd, kan het gebruik van kapitaal van de Staat ten behoeve van dit soort banken alleen worden aanvaard, mits de bank wordt geliquideerd of grondig en diepgaand wordt geherstructureerd, daaronder begrepen, in voorkomend geval, een verandering van het management en het corporate-governancebeleid. Daarom dient voor deze banken binnen zes maanden na de herkapitalisatie een omvattend herstructurerings- of een liquidatieplan te worden ingediend. Zoals in de bankenmededeling is vermeld, wordt een dergelijk plan beoordeeld overeenkomstig de beginselen die zijn neergelegd in de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden, en dient het compenserende maatregelen te bevatten.

(45)

Totdat de middelen aan de Staat zijn terugbetaald, dienen de beschermingsmaatregelen op gedragsgebied voor noodlijdende banken die in de reddings- en herstructureringsfase verkeren, in beginsel een restrictief dividendbeleid (daaronder begrepen een verbod op dividenden gedurende ten minste de periode van de herstructurering) te omvatten, de beperkingen van de beloning van het management of de uitkering van bonussen, een verplichting tot herstel en aanhouden van een verhoogde solvabiliteitsratio die met de doelstelling van financiële stabiliteit verenigbaar is, en een tijdschema voor het inkopen van de deelneming van de Staat.

2.4.   Slotopmerkingen

(46)

Ten slotte houdt de Commissie ook rekening met de mogelijkheid, dat banken deelnemen aan herkapitalisatieoperaties die open staan voor alle of een groot deel van de banken in een bepaalde lidstaat, ook op basis van geringere differentiatie, en met als doel mettertijd een passend algemeen rendement te behalen. Sommige lidstaten kunnen de voorkeur geven aan minder ingewikkelde methoden, bijvoorbeeld omdat die eenvoudiger te beheren zijn. Onverminderd de mogelijkheid voor lidstaten om hun vergoedingen te baseren op de hiervoor uiteengezette methode, accepteert de Commissie vergoedingsmechanismen die resulteren in een totaal jaarrendement voor alle aan de regeling deelnemende banken dat voldoende hoog is om met de verschillen tussen de banken rekening te houden, en die prikkels voor uitstappen kunnen geven. Dit niveau moet normaal worden vastgesteld boven de in punt 27 bedoelde bovengrens voor Tier 1-kapitaalinstrumenten (21). Hierbij kan het gaan om een lagere instapvergoeding en passende, oplopende vergoedingen, maar ook om andere elementen voor differentiatie en beschermingsmaatregelen zoals hier reeds beschreven (22).


(1)  Gemakshalve worden financiële instellingen in dit document kortweg „banken” genoemd.

(2)  PB C 270 van 25.10.2008, blz. 8.

(3)  Zie het besluit van de Commissie van 13 oktober 2008 betreffende steunmaatregel N 507/08 — Financial Support Measures to the Banking Industry in the UK (PB C 290 van 13.11.2008, blz. 4); besluit van de Commissie van 27 oktober 2008 betreffende steunmaatregel N 512/08 — Rettungspaket für Kreditinstitute in Deutschland (PB C 293 van 15.11.2008, blz. 2); besluit van de Commissie van 19 november 2008 betreffende steunmaatregel N 560/08 — Steunmaatregelen voor de kredietinstellingen in Griekenland; besluit van de Commissie van 12 november 2008 betreffende steunmaatregel N 528/08 — Nederland — Steun aan ING Groep NV, en besluit van de Commissie van 25 november 2008 betreffende steunmaatregel NN 68/08 — Steun van de Litouwse Staat voor JSC Parex Banka.

(4)  Zie bijlage 1 voor nadere bijzonderheden.

(5)  Zie punt 39 van de bankenmededeling.

(6)  Telkens wanneer in dit document sprake is van „prikkels voor uitstappen” of „prikkels om de Staat uit te kopen”, moet dit worden begrepen als prikkels om staatskapitaal door particulier kapitaal te vervangen, voor zover zulks in het kader van een terugkeer naar normale marktomstandigheden noodzakelijk en passend is.

(7)  Zie bijv. het besluit van de Commissie van 27 oktober 2008 betreffende steunmaatregel N 512/08 — Rettungspaket für Kreditinstitute in Deutschland, punt 54.

(8)  Bijvoorbeeld doet een aantal parameters de waarde van preferente aandelen dalen of stijgen, naargelang de precieze definitie ervan, zoals: de mate waarin zij in gewone aandelen of andere instrumenten kunnen worden geconverteerd; de vraag of dividenden al dan niet cumuleerbaar zijn; een vast of variabel dividendpercentage; de voorrang op gewone aandelen in het geval van liquidatie; deelname of niet in de inkomsten bovenop het dividendpercentage dat voor gewone aandelen wordt uitgekeerd; putopties; aflossingsclausules, of stemrechten. De Commissie gebruikt de algemene indeling van kapitaalinstrumenten uit de verschillende bij het toezicht gehanteerde categorieën als maatstaf (bijv. core/non-core, Tier 1/Tier 2).

(9)  Bv. JP Morgan, Europe Credit Research, 27 oktober 2008; gegevens Merrill Lynch over tier-1-schulden, luidend in euro, van financiële instellingen met een rating „investeringswaardig”, via publieke emissies op de Eurobond-markt of op de nationale markt van lidstaten die de euro hebben ingevoerd. Gegevens aangeleverd door ECOWIN (ml: et10yld).

(10)  Het huidige vergoedingsniveau kan ook de afspiegeling zijn van de momenteel betrekkelijk hoge vraag naar Tier 1-kapitaal (omdat banken afstappen van wat thans als het ondergekapitaliseerde commerciële model uit het verleden wordt gezien), gecombineerd met een betrekkelijk gering aanbod en erg volatiele markten.

(11)  Zie de punten 5, 6 en 7 van de aanbevelingen van de raad van bestuur van de Europese Centrale Bank van 20 november 2008 betreffende de vergoeding van rkapitalisatiemaatregelen.

(12)  Daarbij moet misschien rekening worden gehouden met de specifieke situatie van lidstaten buiten het Eurosysteem.

(13)  Zoals gewone aandelen, non-core Tier 1-kapitaal, of Tier 2-kapitaal.

(14)  Rekening houdend met het soort herkapitalisatie-instrument en de kwalificering ervan door de toezichthouders.

(15)  Dit is te meer van belang omdat de hier gepresenteerde methode vertekend kan zijn doordat risico's vóór de crisis te laag waren geprijsd.

(16)  Rekening houdend met deze overwegingen, zouden beperkingen op het uitkeren van dividenden bijvoorbeeld in de tijd beperkt kunnen zijn of tot een percentage van de gemaakte winst kunnen worden beperkt, of worden gekoppeld aan het inbrengen van nieuw kapitaal (bijv. door de uitkering van dividenden in de vorm van nieuwe aandelen). Wanneer de terugbetaling aan de Staat naar verwachting in meer stappen zal gebeuren, valt ook te overwegen eventuele dividendbeperkingen geleidelijk te versoepelen naarmate deze terugbetaling vordert.

(17)  Gezien de doelstellingen om de kredietverschaffing aan de reële economie te garanderen, zijn beperkingen inzake balansgroei niet noodzakelijk voor herkapitalisatieregelingen van fundamenteel gezonde banken. Dit zou in beginsel ook moeten gelden voor garantieregelingen, tenzij er een ernstig risico is voor verschuiving van kapitaalstromen tussen lidstaten.

(18)  Zie de punten 34 tot en met 42 van de bankenmededeling. Aansluitend bij de bankenmededeling behoeven individuele herkapitalisatiemaatregelen die in overeenstemming met een door de Commissie goedgekeurde herkapitalisatieregeling zijn genomen, niet te worden aangemeld; deze worden door de Commissie beoordeeld in het kader van de doorlichting en de indiening van een plan voor het herstel van de levensvatbaarheid.

(19)  Rekening houdende met de kenmerken van het voor herkapitalisatie gekozen instrument.

(20)  Zie punt 28 over de verruimde bandbreedte voor vergoedingen, hetgeen impliceert dat voor banken in ademnood hogere vergoedingen moeten gelden.

(21)  De Commissie heeft tot dusver ingestemd met herkapitalisatiemaatregelen met een verwacht totaal jaarlijks rendement van ten minste 10 % voor Tier 1-instrumenten voor alle banken die aan een regeling deelnemen. Voor lidstaten met risicovrije rendementspercentages die aanzienlijk van het gemiddelde in het eurogebied afwijken, moet dit niveau misschien overeenkomstig worden aangepast. Ook zullen aanpassingen nodig zijn naargelang de evolutie van de risicovrije percentages.

(22)  Voor een voorbeeld van een combinatie van een lage instapvergoeding met dergelijke differentiëringselementen, zie het besluit van de Commissie van 12 november 2008 betreffende steunmaatregel N 528/08 — Nederland — Steun aan ING Groep NV, waar voor de vergoeding van een sui generis kapitaalinstrument dat als core Tier 1-kapitaal kwalificeert, een vaste coupon (8,5 %) is gekoppeld aan bovenproportionele en stijgende couponbetalingen en een mogelijk opwaarts risico, die resulteert in een verwacht jaarrendement van meer dan 10 %.


BIJLAGE

Vergoeding kapitaalverstrekking

Aandelenkapitaal (gewone aandelen) is de best bekende vorm van core Tier 1-kapitaal. De vergoeding voor gewone aandelen bestaat uit onzekere, toekomstige dividenduitkeringen en de toename van de aandelenkoers (kapitaalwinst/-verlies), die beide uiteindelijk afhankelijk zijn van de verwachte toekomstige kasstromen/winst. Onder de huidige omstandigheden is een prognose van de toekomstige kasstromen nog moeilijker te maken dan onder normale omstandigheden. De belangrijkste factor is dan ook de beursprijs voor gewone aandelen. Daar er voor niet ter beurze genoteerde banken geen beursprijs is, dienen de lidstaten tot een passende marktgebaseerde benadering te komen, zoals een volledige waardering.

Indien steun wordt verleend in de vorm van de uitgifte van gewone aandelen (inschrijven op aandelen), worden aandelen die niet door bestaande of nieuwe investeerders worden opgenomen, door de lidstaat als inschrijver op die uitgifte opgenomen tegen de laagst mogelijke prijs ten opzichte van de aandelenkoers op het tijdstip onmiddellijk vóór de aankondiging van de plaatsing van een open bod. De uitgevende instelling dient ook een passende emissiepremie te betalen (1). De Commissie houdt rekening met de invloed die reeds ontvangen staatssteun op de aandelenkoers van de begunstigde onderneming kan hebben.

Indicatoren voor de beoordeling van het risicoprofiel van een bank

Bij de beoordeling van het risicoprofiel van een bank door de Commissie in het kader van een beoordeling van een herkapitalisatiemaatregel op grond van de staatssteunregels, houdt de Commissie rekening met de positie van de bank ten aanzien van met name de hiernavolgende indicatoren:

a)

de kapitaaltoereikendheid: de Commissie staat positief tegenover de beoordeling van de solvabiliteit en haar toekomstige kapitaaltoereikenheid wanneer die de uitkomst is van een doorlichting door de nationale toezichthouder. Bij een dergelijke doorlichting wordt gekeken naar de blootstelling van de bank aan diverse risico's (zoals kredietrisico, liquiditeitsrisico, marktrisico, rente- en wisselkoersrisico's), de kwaliteit van het portfolio met activa (binnen de nationale markt en ten opzichte van de beschikbare internationale normen), de houdbaarheid van haar commerciële model op de lange termijn, en andere relevante elementen;

b)

de omvang van de herkapitalisatie: de Commissie beschouwt het als een positief element wanneer een herkapitalisatie in omvang beperkt is, en bijvoorbeeld niet meer dan 2 % van de risicogewogen activa van de bank vertegenwoordigt;

c)

de huidige CDS-spreads: de Commissie beschouwt een spread die gelijk is aan of lager dan het gemiddelde als een indicator van een lager risicoprofiel;

d)

de huidige rating van de bank en haar outlook: de Commissie beschouwt een rating A (of hoger) en een stabiele of positieve outlook als een indicator van een geringer risicoprofiel.

Bij de beoordeling van deze indicatoren dient rekening te worden gehouden met de situatie van banken die als gevolg van de huidige uitzonderlijke omstandigheden met moeilijkheden te kampen hebben, ook al zouden zij vóór de crisis als fundamenteel gezond zijn beschouwd, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de ontwikkeling van marktindicatoren zoals CDS-spreads en aandelenkoersen.

Tabel 1

Soorten kapitaal

Image


(1)  Zie bv. het besluit van de Commissie van 13 oktober 2008 betreffende steunmaatregel N 507/08 — Financial Support Measures to the banking Industry in the UK, punt 11, en het besluit van de Commissie van 27 oktober 2008 betreffende steunmaatregel N 512/08 — Rettungspaket für Kreditinstitute in Deutschland, punt 12.


Top