Accept Refuse

EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52007IE1002

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over Euregio's

OJ C 256, 27.10.2007, p. 131–137 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

27.10.2007   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 256/131


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over Euregio's

(2007/C 256/23)

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 17 januari 2006 besloten om overeenkomstig artikel 29, lid 2, van zijn reglement van orde een advies op te stellen over het thema Euregio's.

De gespecialiseerde afdeling Economische en Monetaire Unie, economische en sociale samenhang, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 21 juni 2007 goedgekeurd. Rapporteur was de heer ZUFIAUR.

Het Comité heeft tijdens zijn 437e zitting van 11 en 12 juli 2007 (vergadering van 11 juli 2007) het volgende advies uitgebracht, dat met 108 stemmen voor, bij 1 onthouding, is goedgekeurd.

1.   Stand van zaken

1.1   Definitie

1.1.1

Euregio's zijn permanente grensoverschrijdende samenwerkingsverbanden tussen lokale en regionale overheden uit aan elkaar grenzende regio's die door een landsgrens worden gescheiden.

1.1.1.1

Euregio's vertonen onder meer de volgende kenmerken (1):

euregio's en soortgelijke structuren zijn geen administratieve of bestuurlijke entiteit, maar fungeren als platform voor grensoverschrijdende contacten en „horizontale” grensoverschrijdende samenwerking tussen lokale en regionale overheden; zij bevorderen ook de „verticale” samenwerking tussen de betrokken lokale/regionale overheden, de centrale overheid van de desbetreffende landen en de EU-instellingen;

euregio's zijn samenwerkingsverbanden tussen lokale en regionale overheden uit regio's die door een landsgrens worden gescheiden; zij beschikken in sommige gevallen over een eigen parlementaire vergadering;

euregio's hebben een grensoverschrijdende bestuurlijk-administratieve structuur met een vast secretariaat en eigen financiële middelen;

sommige euregio's zijn privaatrechtelijke organen bestaande uit non-profitorganisaties of stichtingen die hun wortels hebben in verschillende landen en conform de wet- en regelgeving van die landen zijn opgericht; in andere gevallen gaat het om publiekrechtelijke organen die zijn opgericht op basis van een overeenkomst tussen verschillende landen en waarbinnen lokale en regionale overheden een actieve rol spelen en met elkaar samenwerken;

vele euregio's vormen niet alleen een geografisch of politiek-bestuurlijke eenheid, maar hebben ook in economisch, sociaal of cultureel opzicht veel met elkaar gemeen.

1.1.2

Euregio's worden met verschillende termen aangeduid: „euregio”, „euroregio”, „Europese regio”, „grote regio” …

1.2   Doelstellingen

1.2.1

Euregio's en soortgelijke structuren (2) hebben in de eerste plaats tot doel de grensoverschrijdende samenwerking te bevorderen. De prioriteiten van deze samenwerking worden vastgesteld in het licht van de specifieke kenmerken (geografische en andere) van de betrokken regio's. Bij het opstarten van een euregio of bij „werkgemeenschappen” met heel specifieke doelstellingen gaat het in de regel om het bevorderen van het wederzijds begrip, het uitbouwen van culturele betrekkingen en het versterken van de bestaande economische samenwerking. Euregio's met een hoger integratieniveau en eigen financiële middelen streven meer ambitieuze doelstellingen na, die de meest uiteenlopende terreinen bestrijken, van het bevorderen van gemeenschappelijke belangen op alle denkbare gebieden tot de uitvoering van grensoverschrijdende programma's en projecten.

1.2.2

De samenwerking beperkt zich niet tot activiteiten op sociaal-economisch of cultureel gebied, maar bestrijkt ook terreinen die van algemeen belang zijn voor de bevolking, zoals sociale voorzieningen, gezondheidszorg, onderwijs en opleiding, onderzoek en ontwikkeling, afvalbeheer, natuur- en landschapsbehoud, toerisme en recreatie, natuurrampen, vervoer en communicatie.

1.2.3

Euregio's vormen een ideaal kader voor de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de arbeidsmobiliteit en ter versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang, omdat de samenwerking bevoegdheidsconflicten helpt voorkomen.

1.2.4

Euregio's geven, van onderaf en vanuit het dagelijks leven van de burger, de nodige impulsen aan de verdere uitbouw en integratie van de EU.

1.2.5

Samenwerking over de grenzen heen leidt vaak tot een grensoverschrijdende gestructureerde aanpak van gemeenschappelijke problemen, zoals de oprichting van interregionale vakbondscomités of sociaal-economische raden, samenwerking tussen werkgeversorganisaties of kamers van koophandel, enz.

1.2.6

De studiegroep heeft dit zelf kunnen vaststellen tijdens een op 13 februari 2007 in Luxemburg gehouden hoorzitting waaraan zij op uitnodiging van de Sociaal-Economische Raad van de Grote Regio (3) heeft deelgenomen.

1.3   Terugblik

1.3.1

De Raad van Europa houdt zich al decennialang met het fenomeen „euregio” en met grensoverschrijdende samenwerking in het algemeen bezig.

1.3.2

De eerste experimenten met grensoverschrijdende samenwerking dateren al van eind jaren '40 van de vorige eeuw. De sluiting van de Benelux-overeenkomst in 1948 was de eerste poging om de scheidingslijnen tussen landen op te heffen. In 1958 richtten de Nederlandse en Duitse regio's rond de steden Enschede en Gronau de Euregio op. Kort daarna werden in de Scandinavische landen de grensoverschrijdende samenwerkingsprojecten Öresund, North Calotte en Kvarken (Denemarken, Finland, Noorwegen en Zweden) opgezet.

1.3.3

Tussen 1975 en 1985 zagen een aantal grensoverschrijdende „werkgemeenschappen” het licht, zoals b.v. de Werkgemeenschap Jura en de Werkgemeenschap Pyreneeën. Het werkterrein van deze samenwerkingsverbanden was echter vrij beperkt.

1.3.4

Vanaf 1990 begon de regionale grensoverschrijdende samenwerking echt op gang te komen en nam het aantal nieuwe euregio's exponentieel toe (4). Aan deze ontwikkeling liggen onder meer de volgende factoren ten grondslag:

het voortschrijden van het Europese integratieproces, en met name de totstandkoming van de interne markt, de invoering van de euro en de verdere uitbreiding van de EU;

de toenemende decentralisatie en regionalisering in de lidstaten;

de toename van grensarbeid;

de (beperkte) erkenning van de rol van regio's in het institutionele bestel van de EU;

het opzetten van „communautaire initiatieven” ter bevordering van grensoverschrijdende samenwerking, zoals Interreg.

1.3.5

De laatste twee uitbreidingen, waarbij het aantal lidstaten is gestegen van 15 tot 27, hebben geleid tot een aanzienlijke toename van het aantal grensregio's en van de heterogeniteit van deze groep regio's. Het aantal grensregio's op NUTS II-niveau bedraagt nu 38 en de lengte van de grenzen is toegenomen van 7 137 tot 14 300 km.

1.3.6

In zijn resolutie van 1 december 2005 (5) verklaart het Europees Parlement dat „grensoverschrijdende samenwerking van fundamenteel belang is voor de Europese cohesie en integratie” en dringt het er bij de lidstaten en de Commissie op aan dat zij dit soort initiatieven aanmoedigen en steunen. Grensoverschrijdende samenwerking wordt ook vermeld in het ontwerp van grondwettelijk verdrag van de EU (art. III-220).

1.4   Vormen van samenwerking

1.4.1

Via het „communautair initiatief” Interreg III ondersteunt de Commissie drie vormen van regionale samenwerking:

grensoverschrijdende samenwerking (Interreg IIIA),

d.w.z. op sociaal-economische integratie gerichte samenwerking tussen grensgebieden (gestructureerde uitwisselingen en uitwerking van gemeenschappelijke ontwikkelingsstrategieën);

transnationale samenwerking (Interreg IIIB),

d.w.z. op territoriale integratie gerichte samenwerking tussen nationale, regionale en lokale overheden uit verschillende landen (oprichting van clusters van Europese regio's of macroregio's);

interregionale samenwerking (Interreg IIIC),

d.w.z. uitwisseling van informatie en ervaringen tussen regio's (grensregio's en andere) uit verschillende landen.

De samenwerking binnen euregio's sluit het best aan bij Interreg IIIA en in toenemende mate ook bij Interreg IIIB.

2.   Europese context

2.1

In het eerste halfjaar van 2006 hebben het Europees Parlement en de Raad hun goedkeuring gehecht aan een aantal voorstellen met implicaties voor de grensoverschrijdende samenwerking. Deze hebben geleid tot een verbetering van de algemene context waarbinnen de euregio's opereren.

2.2   Financiële Vooruitzichten

2.2.1

De Commissie heeft haar voorstel voor de financiering van de EU (EUR-27) in de periode 2007-2013 in 2004 ingediend (6). De totale uitgaven voor de periode 2007-2013 worden daarin begroot op zo'n 1,14 % van het bruto nationaal inkomen (BNI). In zijn advies over het Commissievoorstel (7) heeft het Comité, gelet op de belangrijke uitdagingen waaraan de EU in deze periode het hoofd zal moeten bieden, gepleit voor een verhoging van het eigenmiddelenplafond tot 1,30 % van het BNI (in plaats van 1,24 %). De Europese Raad heeft in december 2005 het uitgavenplafond voor de periode 2007-2013 vastgesteld op 1,045 % van het BNI. Na onderhandelingen tussen Raad en Europees Parlement werd het totaalbedrag in april 2006 definitief vastgesteld op 864 316 mln euro, ofte wel 1,048 % van het BNI.

2.2.2

Deze verlaging van het uitgavenplafond heeft een aanzienlijke impact op het budget voor de versterking van de economische en sociale samenhang, dat van 0,41 % van het BNI (EUR 15) terugvalt tot 0,37 % van het BNI (EUR 27), terwijl de toetreding van de nieuwe lidstaten en andere uitdagingen voor de EU, zoals het mondialiseringsproces, juist een hoger budget noodzakelijk maken.

2.2.3

Voor de Europese territoriale samenwerking — doelstelling 3 van de nieuwe structuurfondsenregeling — wordt 8 720 mln euro uitgetrokken (ofte wel 2,44 % van de voor het cohesiebeleid gereserveerde 0,37 % van het BNI), wat heel wat minder is dan de door de Commissie voorgestelde 13 000 mln euro. Het is duidelijk dat het eropaan zal komen méér te doen met minder geld.

2.2.4

Het EU-budget voor grensoverschrijdende samenwerkingsinitiatieven voor de periode 2007-2013 ligt weliswaar hoger dan dat voor de periode 2000-2006, maar er is minder geld ter beschikking gesteld dan aanvankelijk door de Commissie was voorgesteld, zodat de regionale en lokale overheden meer met elkaar en met de particuliere sector zullen moeten samenwerken. Door de toetreding van de twaalf nieuwe lidstaten moeten de middelen bovendien over méér grensregio's worden verdeeld.

2.3   Nieuwe verordeningen

2.3.1

De Commissie heeft in juli 2004 de nieuwe Structuurfondsenverordeningen voor de periode 2007-2013 gepresenteerd. In de nieuwe regeling worden de oude doelstellingen 1 t/m 3 vervangen door resp. een doelstelling „convergentie”, een doelstelling „concurrentievermogen en werkgelegenheid” en een doelstelling „Europese territoriale samenwerking”. In het kader van de nieuwe doelstelling 3 wordt heel wat aandacht besteed aan maatregelen ter bevordering van regionale grensoverschrijdende samenwerking.

2.3.2

Via deze doelstelling (8), die voortbouwt op de ervaringen met het communautair initiatief Interreg, zal worden gestreefd naar een evenwichtige territoriale integratie via grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking.

2.3.3

Het Comité heeft zich in 2005 in diverse adviezen over de hervorming van de Structuurfondsen en het Cohesiefonds uitgesproken (9). De Raad en het Europees Parlement hebben de nieuwe verordeningen in 2006 goedgekeurd (10).

2.4   Cohesiebeleid: strategische richtsnoeren

2.4.1

De mededeling van de Commissie over de strategische richtsnoeren voor het cohesiebeleid (11) werd na de vaststelling van de nieuwe Structuurfondsenverordeningen goedgekeurd. De Commissie wijst daarin nogmaals op het belang van de nieuwe doelstelling „Europese territoriale samenwerking” en de drie vormen waarin deze samenwerking concreet gestalte krijgt, nl. grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking.

2.4.2

Doel van de nieuwe doelstelling is „de integratie van het grondgebied van de EU te versterken” en „de „barrière-effecten” te beperken door middel van grensoverschrijdende samenwerking en de uitwisseling van goede praktijken”.

2.4.3

De strategische richtsnoeren voor het cohesiebeleid hebben tot doel:

a)

de aantrekkingskracht van de regio's te vergroten zodat zij meer investeringen aantrekken,

b)

de innovatie te bevorderen en het ondernemerschap te stimuleren,

c)

nieuwe werkgelegenheid te scheppen, en

d)

„rekening te houden met de territoriale dimensie van het cohesiebeleid”.

2.4.4

Zoals bekend vormen de nationale grenzen vaak een hinderpaal voor de ontwikkeling van het Europese grondgebied in zijn geheel en voor het Europese concurrentievermogen. Een van de voornaamste doelstellingen van de grensoverschrijdende samenwerking binnen de EU is dan ook het opheffen van het barrière-effect van de nationale grenzen en het creëren van synergie-effecten bij het aanpakken van problemen die een gemeenschappelijke oplossing vereisen.

2.4.5

Het cohesiebeleid moet worden toegespitst op maatregelen die grensoverschrijdende activiteiten een toegevoegde waarde verlenen. Daarbij valt met name te denken aan maatregelen die erop gericht zijn innovatie en O&O te bevorderen en op die manier het grensoverschrijdende concurrentievermogen te versterken, aan de onderlinge aansluiting van materiële of immateriële netwerken (vervoer en diensten) met als doel de grensoverschrijdende integratie als kenmerk van het Europese burgerschap te versterken, aan het bevorderen van de mobiliteit en de transparantie van de grensoverschrijdende arbeidsmarkt, aan grensoverschrijdend waterbeheer en de grensoverschrijdende aanpak van overstromingen en overstromingsrisico's, aan de ontwikkeling van het toerisme, aan het bevorderen van de participatie van de sociaal-economische actoren, aan het exploiteren van het culturele erfgoed, aan het verbeteren van de ruimtelijke ordening, enz.

2.5   Nieuwe rechtsgrond voor territoriale samenwerking

2.5.1

Door het ontbreken van een homogene rechtsgrond is de grensoverschrijdende samenwerking in Europa maar langzaam van de grond gekomen.

2.5.2

De Commissie heeft in 2004 voorgesteld om een Europese Groepering voor Grensoverschrijdende Samenwerking (EGGS) op te richten. In haar laatste voorstel heeft zij de term „grensoverschrijdende” alsnog veranderd in „territoriale”.

2.5.3

In de op 31 juli 2006 gepubliceerde verordening (12) staat het volgende te lezen:

„Er moeten maatregelen worden getroffen om de aanzienlijke moeilijkheden te ondervangen die de lidstaten, en met name de regionale en de lokale overheden, ondervinden om acties op het gebied van territoriale samenwerking uit te voeren en te beheren, in het kader van de verschillende nationale rechtsstelsels en procedures”.

„Om de obstakels die de territoriale samenwerking belemmeren uit de weg te ruimen, moet er een communautair samenwerkingsinstrument tot stand worden gebracht op basis waarvan op het grondgebied van de Gemeenschap samenwerkende groeperingen met rechtspersoonlijkheid kunnen worden opgericht, „Europese groeperingen voor territoriale samenwerking” („EGTS”) genoemd”.

„De voorwaarden voor territoriale samenwerking moeten worden gerealiseerd overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag omschreven subsidiariteitsbeginsel. Overeenkomstig het in datzelfde artikel genoemde evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan nodig is voor de verwezenlijking van de doelstellingen ervan, aangezien de oprichting van een EGTS facultatief is, met eerbiediging van het constitutionele bestel van de individuele lidstaten”.

3.   Economische, sociale en territoriale integratie

3.1   Integratie en specialisatie

3.1.1

In de grotere landen is de economische bedrijvigheid veelal geconcentreerd in het centrum van het land, en vooral ook in de hoofdstad en de belangrijkste steden. In ieder land is er sprake van een zekere regionale economische specialisatie.

3.1.2

Dankzij de Europese integratie krijgen samenwerkingsinitiatieven als de euregio's alle ruimte en zet deze tendens tot regionale specialisatie zich verder door, zij het niet meer binnen de grenzen van de afzonderlijke lidstaten, maar in toenemende mate over de landsgrenzen heen. De grenzen tussen de lidstaten vormen niet langer een onoverkomelijke barrière voor contacten en uitwisselingen. Daardoor gaan regio's uit verschillende landen — en vaak ook met een verschillend ontwikkelingsniveau — steeds meer met elkaar samenwerken om in het kader van de toenemende regionale specialisatie op Europees niveau gemeenschappelijke doelstellingen te realiseren.

3.1.3

Deze samenwerking is vooral belangrijk voor kleinschalige activiteiten die veel hinder ondervinden van het barrière-effect van grenzen, zoals het midden- en kleinbedrijf.

3.1.4

Het Comité is van oordeel dat euregio's een fundamentele bijdrage dienen te leveren aan de verwezenlijking van de doelstellingen van het Europese beleid ter versterking van de economische, sociale en territoriale cohesie. De prioritaire doelstellingen van het nieuwe territoriale beleid van de EU sluiten naadloos bij deze visie aan: convergentie, versterking van het concurrentievermogen en verbetering van de werkgelegenheidssituatie, met name in minder welvarende regio's en regio's die zich in andere activiteiten moeten gaan specialiseren.

3.2   Concurrentievermogen

3.2.1

Euregio's leveren schaalvoordelen op. Zij leiden in de regel tot grotere markten (agglomeratievoordelen), complementaire productiefactoren en interessantere investeringsmogelijkheden. Geschat wordt dat de directe impact van sommige innovatie- en ontwikkelingsinvesteringen tot op een afstand van 250 à 500 km merkbaar is. Slechts een minderheid van de euregio's strekt zich over een grotere afstand uit. Gemiddeld liggen de verst verwijderde punten binnen een euregio zo'n 50 à 100 km uit elkaar.

3.2.2

Euregio's zijn van fundamenteel belang om op bepaalde terreinen een kritische massa te kunnen bereiken. Zij leiden ook tot investeringen in essentiële diensten die zonder grensoverschrijdende samenwerking niet zouden kunnen plaatshebben.

3.2.3

De samenwerkende lokale en regionale overheden kunnen een aantal belangrijke voorzieningen uitbouwen en zo het concurrentievermogen verbeteren:

informatie-, communicatie-, energie- en vervoersnetten en andere grensoverschrijdende infrastructuurvoorzieningen;

gemeenschappelijke diensten, zoals scholen, ziekenhuizen en nooddiensten;

voorzieningen en diensten die het particuliere initiatief (handel, ondernemerschap, grensoverschrijdende samenwerking tussen bedrijven), de werkgelegenheid en de arbeidsmobiliteit ten goede komen.

3.3   Cohesie: problemen met betrekking tot grensarbeid

3.3.1

Het merendeel van de euregio's bestaat uit gebieden met een vergelijkbaar ontwikkelingsniveau, maar er zijn ook euregio's met aanzienlijke ontwikkelingsverschillen tussen de diverse deelgebieden. Euregio's hebben met name tot doel de economische en andere activiteiten in het gebied een zodanige impuls te geven dat de verschillen tussen de deelgebieden kleiner worden. Om dat doel te kunnen bereiken is het van cruciaal belang dat de respectieve nationale overheden en de EU nauwer bij een en ander worden betrokken.

3.3.2

In grensgebieden wordt in de regel minder geïnvesteerd in sociale basisvoorzieningen dan in meer centraal gelegen regio's, wat vaak een gevolg is van het feit dat grensgebieden minder invloed hebben op de besluitvorming. Daardoor is de dienstverlening in grensgebieden in vele gevallen minder gediversifieerd, minder efficiënt en van geringere kwaliteit. Dit geldt met name voor de dienstverlening aan de meest kwetsbare bevolkingsgroepen, zoals kinderen, migranten, minder koopkrachtige gezinnen, gehandicapten, chronisch zieken, enz.

3.3.3

Grensoverschrijdende samenwerking in het kader van een euregio kan de sociale dienstverlening en de sociale bescherming in dergelijke gebieden aanzienlijk verbeteren. Bovendien kunnen euregio's ertoe bijdragen de juridische, bestuurlijke en financiële barrières en asymmetrieën die de ontwikkelingsmogelijkheden voor de lokale bevolking beperken, grotendeels weg te werken. Verder helpen zij historische vooroordelen overwinnen, bevorderen zij een gezamenlijke aanpak van problemen en leiden zij tot een beter begrip van de onderlinge verschillen tussen de betrokken gebieden.

3.3.4

De juridische lacunes en de ontoereikende harmonisatie op het vlak van het vrije verkeer van grensarbeiders zijn door het acquis communautair en het Hof van Justitie slechts ten dele weggewerkt. Door het groeiende aantal grensarbeiders is grensarbeid op Europees niveau een belangrijk item geworden, en dan vooral vanuit fiscaal oogpunt en vanuit de optiek van de sociale zekerheid en andere sociale voorzieningen omdat op deze terreinen nog afwijkende definities of regels worden gehanteerd (b.v. waar het gaat om zaken als woonplaats, gezinssituatie, terugbetaling van medische kosten, dubbele belastingheffing en andere administratieve procedures) (13).

4.   Grensoverschrijdende samenwerking: een toegevoegde waarde voor de Europese integratie

4.1   Wegvallen van grenzen

4.1.1

De bevolking van grensgebieden wordt dagelijks geconfronteerd met problemen die de onderlinge integratie van de betrokken gebieden afremmen. De oplossing voor dit probleem moet niet worden gezocht in grenscorrecties of maatregelen die de soevereiniteit van de landen in kwestie aantasten, maar in het bevorderen van een effectieve samenwerking over de grenzen heen, en zulks op alle mogelijke terreinen. Een dergelijke aanpak komt de levensomstandigheden van de lokale bevolking ten goede en draagt op die manier bij tot de totstandkoming van een „Europa van de burgers”.

4.1.2

De EU-grenzen fungeren allang niet meer als „barrière”, maar er zijn nog wel economische, sociaal-culturele, bestuurlijke en juridische verschillen, zeker aan de buitengrenzen van de EU. Daarom is de samenwerking tussen grensgebieden erop gericht structuren, procedures en instrumenten te creëren die het mogelijk maken om wettelijke en bestuursrechtelijke hinderpalen en historische tegenstellingen uit de wereld te helpen en het voordeel van de geografische nabijheid van de betrokken gebieden te benutten om de mobiliteit, de economische ontwikkeling en de sociale vooruitgang te bevorderen.

4.2   Toegevoegde waarde

4.2.1

Stabiele grensoverschrijdende samenwerking binnen het kader van euregio's maakt het niet alleen mogelijk om conflicten te voorkomen, psychologische barrières te slechten of in te grijpen bij rampen, maar heeft duidelijk ook positieve gevolgen voor de ontwikkeling van de betrokken gebieden. De toegevoegde waarde van euregio's komt op velerlei terreinen tot uiting: op politiek, institutioneel, economisch en sociaal-cultureel gebied en op het vlak van het Europese integratieproces. Grensoverschrijdende samenwerking komt het samenleven, de veiligheid en de Europese integratie ten goede en is een adequaat middel om de Europese beginselen van subsidiariteit, partnerschap en versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang in praktijk te brengen en de integratie van nieuwe lidstaten in goede banen te leiden.

4.2.2

Dergelijke permanente structuren voor grensoverschrijdende samenwerking stellen de burgers, de regionale en lokale overheden, de politieke kringen en grensoverschrijdende maatschappelijke organisaties in staat om zich gedurende lange tijd actief voor hun regio in te zetten. Bovendien vergroten zij het wederzijds begrip en creëren zij mogelijkheden voor horizontale en verticale partnerschappen, ondanks de verschillen tussen de respectieve nationale structuren en bevoegdheden. Voorts maken zij de uitvoering van grensoverschrijdende programma's of projecten of het gezamenlijke beheer van fondsen van verschillende herkomst (EU, nationale overheid, eigen middelen of door derden beschikbaar gestelde middelen) mogelijk. Volgens het Comité zal de verdere ontwikkeling van dergelijke vormen van samenwerking meer effect sorteren als het maatschappelijk middenveld een centrale rol krijgt toebedeeld.

4.2.3

Vanuit sociaal-economisch oogpunt maken grensoverschrijdende samenwerkingsverbanden het mogelijk om het eigen potentieel van de diverse betrokken actoren (Kamers van Koophandel, belangengroeperingen, bedrijfsleven, vakbonden, sociale en culturele instellingen, milieuverenigingen, vvv's, enz.) op een adequate manier te benutten, de arbeidsmarkt open te breken, de beroepskwalificaties te harmoniseren en tot slot de economische ontwikkeling te stimuleren en nieuwe arbeidsplaatsen te scheppen door middel van maatregelen ten behoeve van de infrastructuur, het vervoer, het toerisme, het milieu, het onderwijs, het onderzoek en de samenwerking binnen het MKB.

4.2.4

Op sociaal-cultureel gebied ontleent grensoverschrijdende samenwerking haar toegevoegde waarde aan de permanente verspreiding van algemene kennis — een soort „grensoverschrijdend continuüm” — via allerlei publicaties en andere informatiekanalen. Grensoverschrijdende samenwerking maakt het ook mogelijk om een netwerk van instituten op te bouwen, die een multipliereffect kunnen creëren. Te denken valt aan onderwijsinstellingen, milieubeschermingsinstituten, culturele verenigingen, bibliotheken, musea, enz. Verder bevordert grensoverschrijdende samenwerking de gelijkheid van kansen en de kennis van de taal van het buurland of zelfs van de lokale dialecten — een essentiële factor voor de ontwikkeling van de grensoverschrijdende regio en voor een goede communicatie.

4.2.5

Op die manier verleent grensoverschrijdende samenwerking binnen permanente structuren als euregio's een meerwaarde aan nationale maatregelen, dankzij het additionele karakter van de grensoverschrijdende programma's en projecten, de gecreëerde synergie-effecten, de gezamenlijke innovatie- en onderzoeksinitiatieven, de totstandkoming van dynamische en stabiele netwerken, de uitwisseling van kennis en best practices, de indirecte effecten van het wegvallen van de grenzen en het grensoverschrijdende en efficiënte beheer van de beschikbare hulpbronnen.

4.3   Hinderpalen

Anderzijds zijn er ook factoren die de grensoverschrijdende samenwerking bemoeilijken (14), zoals met name:

door de nationale wetgevingen veroorzaakte juridische belemmeringen voor grensoverschrijdende activiteiten van regionale en lokale overheden;

structurele en bevoegdheidsverschillen tussen de bestuursniveaus aan weerszijde van de grens;

het ontbreken van de nodige politieke wil, met name op het niveau van de centrale overheid, om belemmeringen uit de weg te ruimen, b.v. door het aanpassen van de eigen wet- en regelgeving of door middel van bilaterale verdragen;

het ontbreken van een gemeenschappelijke regeling op het gebied van belastingen en sociale zekerheid, of het feit dat de betrokken landen elkaars diploma's en kwalificaties niet erkennen;

structurele economische verschillen tussen de gebieden aan weerszijde van de grens;

culturele, psychologische en taalbarrières, zoals met name vooroordelen en historische vijandschappen.

4.4   Succesfactoren

4.4.1

Uit de vele succesvolle Europese voorbeelden van grensoverschrijdende samenwerking kan een aantal succesfactoren worden gedistilleerd:

burgernabijheid: voor inwoners van grensgebieden is grensoverschrijdende samenwerking een middel om hun problemen op te lossen of hun levensomstandigheden te verbeteren;

participatie van (lokale, regionale, nationale en Europese) politieke vertegenwoordigers; voor een goede grensoverschrijdende samenwerking is dit van essentieel belang;

toepassing van het subsidiariteitsbeginsel: het meest geschikte bestuursniveau voor grensoverschrijdende samenwerking is het lokale en regionale niveau, maar van cruciaal belang is ook de medewerking van de centrale overheid;

toepassing van het partnerschapsbeginsel: voor het realiseren van gemeenschappelijke doelstellingen is het van fundamenteel belang dat alle actoren aan weerszijde van de grens bij een en ander worden betrokken;

gemeenschappelijke structuren: gemeenschappelijke structuren met een eigen technisch, administratief en financieel instrumentarium en eigen besluitvormingsorganen vormen de beste garantie voor een langdurige en zich steeds verder ontwikkelende samenwerking en zijn een belangrijke voorwaarde om bepaalde bevoegdheden te kunnen uitoefenen, programma's (ook Europese) te kunnen beheren, tot een „grensoverschrijdende consensus” te kunnen komen en nationale „reflexen” te kunnen tegengaan.

5.   Naar een op samenwerking gebaseerde vorm van governance

5.1   Een nieuwe territoriale eenheid die een nieuwe vorm van governance vereist

5.1.1

Euregio's zijn nieuwe territoriale eenheden en bieden dan ook de mogelijkheid om nieuwe vormen van samenwerking — met een grotere inbreng van alle daadwerkelijk betrokken actoren — en nieuwe vormen van publiek-private partnerschappen uit te proberen en zo een meer integraal beleid te voeren.

5.1.2

Het concept „governance” moet worden gezien als een horizontale en meer op participatie gebaseerde vorm van bestuur dan de verticale en meer op hiërarchische verhoudingen stoelende traditionele bestuursvormen. Een dergelijke vorm van governance is bijzonder geschikt voor euregio's, waar het erop aankomt gemeenschappelijke oplossingen te zoeken voor gemeenschappelijke problemen.

5.1.3

Euregio's vervullen in toenemende mate een subsidiaire maar fundamentele functie in het kader van het Europese beleid ter versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang.

5.1.4

Het Comité is dan ook van oordeel dat euregio's en daarmee vergelijkbare structuren een essentiële bijdrage dienen te leveren aan de verdere uitbouw en integratie van de EU.

5.1.5

In euregio's houden de met elkaar samenwerkende institutionele en sociale actoren er vaak sterk uiteenlopende visies en praktijken op na. Het feit dat men elkaars buur is betekent nog niet dat men nauw met elkaar samenwerkt. Daarom is in de governance van euregio's een belangrijke rol weggelegd voor de instituties en organisaties uit het maatschappelijk middenveld.

5.1.6

Voor de deelname van de sociaal-economische actoren aan de governance van euregio's is een adequaat institutioneel kader noodzakelijk, dat het mogelijk maakt om de organisaties uit het maatschappelijk middenveld actief bij de uitwerking en uitvoering van samenwerkingsprojecten tussen overheden op diverse bestuursniveaus en uit meerdere lidstaten te betrekken. De deelname van de sociale partners aan grensoverschrijdende initiatieven binnen het EURES-netwerk is een belangrijke toepassing van dit beginsel.

6.   Conclusies en aanbevelingen

6.1

De vaststelling van de verordening over Europese Groeperingen voor Territoriale Samenwerking (EGTS) en de opname van de nieuwe doelstelling „territoriale samenwerking” in het Verdrag hebben euregio's meer armslag geboden, en wel om twee redenen. In de eerste plaats omdat de EU sindsdien over een juridisch instrument voor grensoverschrijdende samenwerking beschikt en ook de diverse overheden nu aan grensoverschrijdende territoriale samenwerkingsprojecten kunnen deelnemen. In de tweede plaats omdat de overgang van „grensoverschrijdende” naar „territoriale” samenwerking de euregio's de kans geeft om hun werkterrein uit te breiden: de samenwerking hoeft niet langer beperkt te blijven tot het lokale niveau, maar kan nu een veel groter gebied bestrijken, waarbij synergieën kunnen worden gecreëerd en gemeenschappelijke troeven kunnen worden uitgespeeld.

6.2

Het Comité is dan ook van oordeel dat de territoriale samenwerking binnen euregio's een uitstekend middel is om het Europese integratieproces nieuwe impulsen te geven, de door nationale grenzen veroorzaakte economische, sociale en culturele versnippering tegen te gaan en de economische, sociale en territoriale samenhang te bevorderen. Daarom dringt het erop aan dat in de komende discussie over de definitieve goedkeuring van het nieuwe verdrag bijzondere aandacht wordt geschonken aan de problematiek rond grensoverschrijdende territoriale samenwerking.

6.3

Wil de Europese territoriale samenwerking voldoen aan de verwachtingen die door de eerder genoemde hervormingen werden gewekt, dan moeten de nationale overheden en hun intermediaire structuren nauwer bij de ontwikkeling van de euregio's worden betrokken. Dit betekent dat de nationale overheden adequate strategieën ten behoeve van de grensoverschrijdende territoriale samenwerking moeten ontwikkelen, en met name dat de lidstaten een oplossing moeten zoeken voor de meest urgente problemen van hun grensbewoners, die veelal te maken hebben met zaken als arbeidsmarkt, gezondheidszorg, sociale voorzieningen, onderwijs en vervoer.

6.4

Voor een efficiëntere territoriale samenwerking zou het, mede met het oog op het subsidiariteitsbeginsel, een goede zaak zijn dat met Europese of nationale steun uitgevoerde grensoverschrijdende of transnationale projecten rechtstreeks door Europese Groeperingen voor Territoriale Samenwerking worden beheerd.

6.5

Wil men de euregio's omvormen tot „gebieden van gedeelde welvaart”, dan moet de particuliere sector (incl. ondernemingen uit de sociale economie) nauwer bij grensoverschrijdende ontwikkelingsinitiatieven worden betrokken. Daarbij moet rekening worden gehouden met de belangrijke rol van kleine en middelgrote ondernemingen voor het productiebestel en de werkgelegenheid.

6.6

Samen met de op grond van Verordening 1092/2006 opgerichte Europese Groeperingen voor Territoriale Samenwerking vormen euregio's een perfecte illustratie van de beginselen die de Commissie in 2001 in haar Witboek over Europese governance heeft geïntroduceerd. Het Comité is van oordeel dat de efficiëntie van grensoverschrijdende samenwerkingsinitiatieven en van territoriale samenwerking in het algemeen wordt bepaald door de mate waarin men erin slaagt een echt „partnerschap” tussen alle betrokken plaatselijke actoren tot stand te brengen. Het dringt er dan ook op aan dat een regeling wordt ingevoerd om representatieve organisaties uit het maatschappelijk middenveld bij de territoriale samenwerkingsprojecten te betrekken.

6.7

Verder is het Comité van oordeel dat de EU het EURES-netwerk een centrale rol dient te laten spelen bij het op elkaar afstemmen van de vraag naar en het aanbod van arbeid. Grensregio's vormen het ideale kader om dit in de praktijk uit te proberen. Het Comité is dan ook helemaal niet gelukkig met de recente tendens tot renationalisering van het beheer van EURES en pleit voor een echt grensoverschrijdend beheer van dit netwerk, temeer daar dit niet alleen een arbeidsbemiddelende rol speelt, maar ook in belangrijke mate kan bijdragen tot de totstandkoming van een transnationale sociale dialoog.

6.8

Het is algemeen bekend dat sociaal-economische organisaties een belangrijke rol spelen in het Europese integratieproces. Daarom juicht het Comité de transnationaliseringstendens op het vlak van het maatschappelijke middenveld toe (oprichting van interregionale vakbondsraden en van „euroregionale” sociaal-economische raden, diverse vormen van transnationale samenwerking tussen werkgeversorganisaties, kamers van koophandel, onderzoeksinstituten en universiteiten, enz.). Het hoopt dat deze tendens zich verder doorzet en is altijd bereid het zijne daartoe bij te dragen.

6.9

Het Comité is van oordeel dat aan de buitengrenzen van de EU gelegen euregio's een belangrijke rol spelen — een rol die mettertijd nóg belangrijker kan worden — voor de economische ontwikkeling van het gebied en de veiligheid en sociale integratie van de plaatselijke bevolking. Daarom dringt het erop aan dat dit soort samenwerkingsverbanden en de activiteiten daarvan worden ingepast in het nabuurschaps- en pretoetredingsbeleid van de EU.

6.10

Gelet op het grote aantal grensoverschrijdende samenwerkingsinitiatieven (zie bijlage) en de grote onwetendheid daaromtrent (zelfs binnen de euregio's zelf) zou het Comité het een goede zaak vinden dat de Commissie een overzicht van goede praktijkvoorbeelden, incl. succesvolle experimenten met publiek-private partnerschappen, opstelt.

6.11

Grensoverschrijdende territoriale samenwerking is een thema met veel verschillende facetten en is dan ook te complex om in één enkel advies te worden behandeld. Daarom is het Comité van plan om in afzonderlijke adviezen een aantal specifieke aspecten van deze problematiek (arbeidsmarkt, toerisme, ontwikkelingspolen …) uit te diepen.

Brussel, 11 juli 2007

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Zie de Praktische handleiding voor grensoverschrijdende samenwerking van de WVEG, 2000.

(2)  Met „euregio's” worden niet alleen euregio's in strikte zin, maar ook andere daarmee te vergelijken samenwerkingsverbanden bedoeld.

(3)  Een samenwerkingsverband van Saarland, Lotharingen, Luxemburg, Rijnland-Palts, Wallonië en de Franse en Duitstalige Gemeenschap van België.

(4)  Momenteel zijn er 168 euregio's en daarmee vergelijkbare structuren. Ongeveer de helft van de EU-regio's maakt deel uit van een euregio.

(5)  Resolutie van het Europees Parlement over de rol van „euregio's” bij de ontwikkeling van het regionaal beleid.

(6)  Doc. COM(2004) 101 final.

(7)  Advies over de Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement „Bouwen aan onze gemeenschappelijke toekomst:Beleidsuitdagingen en begrotingsmiddelen in de uitgebreide Unie 2007-2013”, PB C 74 van 23 maart 2005, blz. 32.

(8)  Zie doc. COM(2004) 495 final, art. 6 („Europese territoriale samenwerking”).

(9)  Zie de adviezen over de algemene Structuurfondsenbepalingen, het Cohesiefonds, het EFRO en de Europese Groepering voor Grensoverschrijdende Samenwerking (EGGS), PB C 255 van 14 oktober 2005, blz. 76, 79, 88 en 91.

(10)  Zie PB L 210 van 31 juli 2006.

(11)  Doc. COM(2005) 299 final. Zie ook doc. COM(2006) 386, door de Raad op 5 oktober 2006 goedgekeurd.

(12)  PB L 210 van 31.7.2006.

(13)  De toekomstige Waarnemingspost voor de Werkgelegenheid van het Comité zou de problematiek rond grensoverschrijdende arbeid en grensarbeid nader kunnen bekijken.

(14)  Zie het EESC-advies van 21 april 2006 over Industriële veranderingsprocessen in grensoverschrijdende regio's na de uitbreiding van de Europese Unie (PB C 185 van 8.8.2006).


Top