EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52000DC0843

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE over de toepassing van Richtlijn 93/109/EG bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in juni 1999 - Actief en passief kiesrecht bij de verkieziengen voor het Europees Parlement ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn

/* COM/2000/0843 def. */

52000DC0843

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE over de toepassing van Richtlijn 93/109/EG bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in juni 1999 - Actief en passief kiesrecht bij de verkieziengen voor het Europees Parlement ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn /* COM/2000/0843 def. */


MEDEDELING VAN DE COMMISSIE over de toepassing van Richtlijn 93/109/EG bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in juni 1999 Actief en passief kiesrecht bij de verkieziengen voor het Europees Parlement ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn

1. Inleiding

Het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat van verblijf zijn nieuwe rechten die in het kader van het burgerschap van de Unie bij het Verdrag aan de burgers zijn toegekend.

Het actief en passief kiesrecht voor het Europees Parlement is vastgelegd in artikel 19, lid 2, van het EG-Verdrag, en wordt ten uitvoer gelegd door middel van Richtlijn 93/109/EG [1] van de Raad van 6 december 1993 tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een Lid-Staat waarvan zij geen onderdaan zijn [2].

[1] PB L 329 van 30.12.1993, blz. 34.

[2] Daarbij moet worden opgemerkt dat de richtlijn alleen betrekking heeft op het stemmen, in de lidstaat van verblijf, op kandidatenlijsten van die lidstaat van verblijf. Van sommige lidstaten hebben de onderdanen die in een andere lidstaat verblijven, het recht om op de lijsten van de lidstaat van herkomst te stemmen. Op die situatie is uitsluitend het nationale recht van de lidstaat van origine van toepassing.

Richtlijn 93/109/EG is voor het eerst toegepast bij de verkieziengen voor het Europees Parlement van juni 1994 [3]. Overeenkomstig artikel 16 van Richtlijn 93/109/EG heeft de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad verslag uitgebracht over de toepassing van de richtlijn bij deze verkiezingen [4].

[3] In Zweden zijn de verkiezingen voor het Europees Parlement voor het eerst gehouden op 17 december 1995, in Oostenrijk op 13 oktober 1996 en in Finland op 20 oktober 1996.

[4] Document COM(1997) 731 def.

De richtlijn schrijft niet voor dat bij de verkiezingen van juni 1999 ook een verslag moet worden opgesteld. Om verschillende redenen lijkt een evaluatie echter noodzakelijk. In de eerste plaats vanwege de omstandigheden waarin de richtlijn in 1994 werd toegepast. Gezien de goedkeuringsdatum van de richtlijn werd deze vlak voor de verkiezingen van juni 1994 door de lidstaten omgezet (omzettingswetten zijn tussen 22 december 1993 en 11 april 1944 aangenomen), waardoor er weinig tijd was voor een gerichte voorlichtingscampagne waarin de burgers van de Unie werden gewezen op het bestaan van deze rechten en de voorwaarden voor de uitoefening ervan. Daarnaast zijn de conslusies uit het verslag over de verkiezingen van 1994, zowel wat artikel 12 (informatieplicht) als wat artikel 13 (systeem voor de uitwisseling van informatie ter voorkoming van dubbelstemmen) van de richtlijn betreft, van voorlopige aard, vanwege de bijzondere omstandigheden van de verkiezingen van 1994. En ten slotte is dankzij de samenwerking tussen de diensten van de Commissie en de bevoegde nationale overheidsdiensten de in artikel 13 bedoelde informatie-uitwisseling op verschillende punten gewijzigd, en moet worden nagegaan of deze wijzigingen doeltreffend zijn.

Deze mededeling is dan ook bedoeld om de toepassing van de richtlijn bij de verkiezingen van juni 1999 te evalueren, de aandacht te vestigen op de belangrijkste problemen en bekendheid te geven aan de goede aanpak van sommige lidstaten en deze te bevorderen, teneinde de deelname van de burgers van de Unie aan het politieke leven in hun lidstaat van verblijf te stimuleren.

Deze mededeling moet ook worden gezien in het licht van de taak die de Commissie op zich heeft genomen om toe te zien op een correcte toepassing van het Gemeenschapsrecht en om de Unie dichter bij de burgers te brengen. De politieke rechten die zijn toegekend aan de burgers van de Unie die in een lidstaat verblijven waarvan zij niet de nationaliteit hebben, spelen een belangrijke rol bij het versterken van het gevoel tot de Europese Unie te behoren, maar zijn ook van wezenlijk belang voor een geslaagde integratie in de lidstaat van verblijf.

Deze mededeling heeft vooral betrekking op de problemen, die voornamelijk verband houden met de voorlichting van de onderdanen van de Gemeenschap en met de werking van het systeem voor de uitwisseling van informatie.

2. Richtlijn 93/109/EG

2.1. Algemeen overzicht

In Richtlijn 93/109 zijn ter verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 19, lid 2, van het EG-Verdrag de beginselen vastgelegd volgens welke burgers van de Unie die in een lidstaat verblijven waarvan zij geen onderdaan zijn, hun rechten in de lidstaat van verblijf kunnen uitoefenen, mits zij aan de voorwaarden voldoen welke krachtens de kieswet van die lidstaat voor zijn eigen onderdanen gelden. Deze beginselen zijn de volgende:

Keuzevrijheid

De burgers van de Unie mogen zelf beslissen waar zij hun kiesrecht uitoefenen, in hun lidstaat van herkomst of in hun lidstaat van verblijf.

Eén stem, één kandidaatstelling

Niemand mag bij dezelfde verkiezingen voor het Europees Parlement in meer dan één lidstaat zijn stem uitbrengen of kandidaat zijn. De burger van de Unie die beslist in de ene lidstaat zijn actief of passief kiesrecht uit te oefenen, verliest dit recht automatisch in de andere lidstaat. Om te vermijden dat iemand twee keer stemt of zich twee keer verkiesbaar stelt, wisselen de lidstaten informatie uit over burgers die hun kiesrecht in een andere lidstaat uitoefenen.

Eerste inschrijving op een kiezerslijst in de lidstaat van verblijf uitsluitend op verzoek

Burgers van de Unie die hun kiesrecht in hun lidstaat van verblijf willen uitoefenen, moeten verzoeken op een kiezerslijst te worden ingeschreven.

Gelijkheid ten aanzien van het kiesrecht

Op grond van het non-discriminatiebeginsel moeten burgers van de Unie in hun lidstaat van verblijf kiesrecht hebben onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat. Dit houdt onder meer in dat zij dezelfde beroepsprocedures moeten kunnen instellen in geval van niet-inschrijving of foutieve inschrijving op een kiezerslijst of kandidatenlijst en dat zij eventueel ook onder de stemplicht vallen. Ook blijft de burger van de Unie die op een kiezerslijst is ingeschreven, daarop ingeschreven totdat hij verzoekt daarvan te worden geschrapt, onder dezelfde voorwaarden als een onderdaan. Het houdt ook in dat de burgers van de Unie volop kunnen deelnemen aan het politieke leven van de lidstaat van verblijf, waarbij zij lid kunnen worden van een bestaande politieke partij of zelf een nieuwe partij kunnen oprichten.

Extraterritoriale werking van het verlies van het passief kiesrecht

Degene die in zijn lidstaat van herkomst zijn passief kiesrecht heeft verloren, kan in zijn lidstaat van verblijf niet voor het Europees Parlement worden verkozen.

Informatieplicht

Om ervoor te zorgen dat burgers van de Unie die in een andere dan hun eigen lidstaat verblijven, zich van hun nieuwe rechten bewust zijn, legt de richtlijn de lidstaat van verblijf de verplichting op deze burgers "tijdig en op passende wijze" te informeren over de wijze waarop zij die rechten kunnen uitoefenen.

Afwijkingen mogelijk indien sprake is van een bijzondere situatie in een lidstaat

Artikel 14 van de richtlijn staat bij wijze van uitzondering afwijkingen van het beginsel van gelijke behandeling toe, wanneer zulks door een bijzondere situatie in een lidstaat wordt gerechtvaardigd. De richtlijn voorziet in twee afwijkingen. De eerste betreft het vereiste van een minimumverblijfsduur, dat aan burgers van de Unie die geen onderdaan van de lidstaat zijn kan worden opgelegd in die lidstaten waar hun aantal meer dan 20% van het totale aantal kiesgerechtigden bedraagt. De tweede betreft die lidstaten waar de in het land verblijvende burgers van de Unie reeds aan de nationale verkiezingen hebben deelgenomen en daartoe onder precies dezelfde voorwaarden als de onderdanen op een kiezerslijst zijn ingeschreven. Het is deze lidstaten toegestaan sommige bepalingen van de richtlijn (artikelen 6 tot 13) niet op die niet-onderdanen toe te passen.

2.2. Omzetting van de richtlijn

Volgens artikel 17 van de richtlijn moest de richtlijn uiterlijk 1 februari 1994 door de lidstaten zijn omgezet, zodat zij kon worden toegepast bij de verkiezingen van juni 1994.

Alle lidstaten hebben de richtlijn op tijd omgezet, hoewel soms de verkiezingsdatum wel erg dichtbij kwam (omzetting tussen 22/12/93 en 11/4/94).

In het algemeen is de richtlijn door de lidstaten naar tevredenheid omgezet. Op verzoek van de Commissie zijn een aantal kleine wijzigingen in de omzettingswetten aangebracht.

In een enkel geval moest de procedure van artikel 226 van het Verdrag worden gevolgd en een met redenen omkleed advies worden uitgebracht. Het gaat hier om de inbreukprocedure die is ingeleid tegen Duitsland. Volgens de Duiste wet wordt voor alle verkiezingen een kiezerslijst opgesteld, die na de desbetreffende verkiezingen weer wordt vernietigd. Voor het opstellen van deze lijst werd in de omzettingswet onderscheid gemaakt tussen kiezers met de Duitse nationaliteit en andere burgers van de Unie. Kiezers met de Duitste nationaliteit werden automatisch op deze lijst ingeschreven, aan de hand van de gegevens uit het bevolkingsregister. Kiezers met een andere dan de Duitse nationaliteit konden daarentegen uitsluitend op verzoek op de kiezerslijst worden ingeschreven, ook al stonden ze geregistreerd in het gemeentelijke bevolkingsregister en ook al waren ze ingeschreven op de kiezerslijst voor de vorige verkiezingen en was hun situatie niet gewijzigd. De burgers van de Unie zouden dus voor iedere verkiezingen opnieuw om inschrijving op de kiezerslijst moeten verzoeken, terwijl artikel 9, lid 4, van de richtijn het volgende bepaalt: de communautaire kiezers die op de kiezerslijst zijn ingeschreven, blijven dezelfde voorwaarden als de nationale kiezers daarop ingeschreven totdat zij verzoeken daarvan te worden geschrapt, of totdat zij ambtshalve daarvan worden geschrapt omdat zij niet langer aan de voorwaarden voor uitoefening van het actief kiesrecht voldoen.

Deze inbreukprocedure loopt nog steeds. Duitsland heeft laten weten voornemens te zijn de nationale wetgeving in overeenstemming te brengen met richtlijn 93/109/EG.

Deze onjuiste omzetting van de richtlijn heeft in Duitsland duidelijk merkbare gevolgen had voor de deelname van de burgers van de Unie aan de verkiezingen van juni 1999 (zie punt 3.2).

3. De verkiezingen van juni 1999

3.1. Algemeen overzicht

Bij de verkiezingen van juni 1999 voor het Europees Parlement was in het algemeen sprake van een lagere opkomst dan bij de vorige verkiezingen.

Daarmee werd de constante tendens die zich sinds de eerste algemene rechtstreekse verkiezingen voor het Europees Parlement heeft afgetekend, voortgezet. Uit het overzicht van de opkomstpercentages in de vijftien landen van de Unie blijkt dat alleen in België, Spanje, Griekenland, Ierland en Portugal sprake is geweest van een lichte stijging. Daarbij moet echter worden opgemerkt dat de Europese verkiezingen in België en Spanje gelijktijdig met respectievelijk de nationale en de gemeentelijke verkiezingen werden gehouden. In sommige landen was sprake van een zeer sterke daling, zoals in Finland, Oostenrijk en Duitsland. In de Europese Unie als geheel is de opkomst van 56,5% in 1994 gedaald naar 49,7% in 1999 (bij de eerste verkiezingen in 1979 was dat nog 63%).

Opkomst bij de verkiezingen voor het EP in 1994 en 1999

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.2. Opkomst van de burgers van de Unie in de lidstaat van verblijf bij de verkiezingen van juni 1999

Ook deze keer was het percentage Unie-burgers op de kiezerslijsten van de lidstaat van verblijf zeer verschillend, maar over het algemeen laag, zoals uit het volgende overzicht blijkt:

Percentage ingeschreven Unie-burgers in de lidstaat van verblijf

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

In alle lidstaten neemt het percentage ingeschreven Unie-burgers toe, behalve in Duitsland. Voorts is het opmerkelijk dat in de twee lidstaten (Duitsland en Frankrijk) met het grootste aantal onderdanen van een andere lidstaat (63% van de burgers van de Unie die in een lidstaat verblijven waarvan zij geen onderdaan zijn, verblijft in één van deze twee landen), het inschrijvingspercentage zeer laag is, waardoor het gemiddelde van de Unie daalt (dit gemiddelde zou 17,3% bedragen als Frankrijk en Duitsland buiten beschouwing zouden worden gelaten).

Tegen Duitsland is een inbreukprocedure ingeleid wegens onjuiste omzetting van richtlijn 93/109/EG.

De burgers die in 1994 waren ingeschreven en die als gevolg van deze onjuiste omzetting in 1999 in strijd met de richtlijn opnieuw een verzoek tot inschrijving op de kiezerslijsten moesten indienen, zijn niet voldoende geïnformeerd over de verplichting om opnieuw een verzoek tot inschrijving in te dienen en over de termijnen om dat te doen, waardoor de opkomst is gedaald en veel klachten en verzoekschriften bij de Commissie en het Europees Parlement zijn ingediend (zie bijlage 5).

In Frankrijk is het percentage ingeschrevenen slechts heel weinig gestegen ten opzichte van 1994: van 3,38% naar 4,9%, ver beneden het gemiddelde van de Unie.

Ook de situatie in Griekenland is opmerkelijk: dit land heeft het laagste inschrijvingspercentage van alle lidstaten, en dat percentage is bovendien amper gestegen ten opzichte van 1994.

Er bestaan geen gegevens over de daadwerkelijke deelname aan de Europese verkiezingen door onderdanen van de Unie die in een lidstaat verblijven waarvan zij geen onderdaan zijn. De beschikbare gegevens hebben betrekking op het aantal Unie-burgers dat is ingeschreven op de kiezerslijsten van de lidstaat van verblijf, en, voor bepaalde lidstaten, op het aantal Unie-burgers dat is ingeschreven om in hun lidstaat van herkomst te stemmen. Het is echter aannemelijk dat de meeste Unie-burgers die op de kiezerslijst van de lidstaat van verblijf staan ingeschreven, en dus de moeite hebben genomen om een verzoek om inschrijving op deze lijst in te dienen, ook daadwerkelijk hun kiesrecht zullen uitoefenen, en dat het aantal niet-stemmers bij deze burgers dus gering is.

Een vergelijking van bovenstaande gegevens met de gegevens betreffende het aantal Unie-burgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij geen onderdaan zijn en die stemmen op een lijst van hun land van herkomst, zou nuttige informatie kunnen opleveren. Helaas hebben slechts negen lidstaten deze gegevens doorgegeven: A, B, D, DK, E, I, IRL, NL, P. Anderzijds hebben sommige lidstaten (FI, IRL, L, NL, UK) de Unie-burgers die op hun lijsten staan ingeschreven niet ingedeeld naar nationaliteit, waardoor deze beide soorten gegevens niet kunnen worden vergeleken. Niettemin kunnen uit bijlage 6, ondanks deze beperkingen, de belangrijkste tendensen worden afgelezen. Zo blijken er enorme verschillen te zijn tussen de lidstaten: terwijl in sommige lidstaten het aantal Unie-burgers dat in de lidstaat van herkomst stemt verwaarloosbaar is (B, IRL), overtreft dit aantal in andere lidstaten het aantal burgers dat in de lidstaat van verblijf stemt (A, E, I, P). Dat is waarschijnlijk het gevolg van een combinatie van factoren, waarbij met name de kieswet in de lidstaat van herkomst, de band met de lidstaat van herkomst en de mate waarin de lidstaat van herkomst heeft geïnvesteerd in voorlichting en aanmoediging om te gaan stemmen, een rol spelen. In ieder geval is dit iets waarmee rekening moet worden gehouden bij de analyse van de opkomst van de Unie-burgers in de lidstaat van verblijf. Dat zoveel burgers besluiten om hun stem uit te brengen op de lijsten van hun lidstaat van herkomst heeft waarschijnlijk ook te maken met het feit dat in de verkiezingscampagne nauwelijks over Europese kwesties wordt gepraat, maar vooral over nationale aangelegenheden.

Het ligt ook voor de hand dat het feit dat veel mensen voor een korte periode in een andere lidstaat verblijven, voor hun werk of om andere redenen, van invloed is op het inschrijvingspercentage.

De burgers van de Unie die in een andere dan hun eigen lidstaat verblijven, zouden wellicht meer geneigd zijn hun actief en passief kiesrecht in de lidstaat van verblijf uit te oefenen als zij het gevoel zouden hebben dat zij daadwerkelijk werden vertegenwoordigd en gehoord. Daarom is het van belang dat zij ook werkelijk de mogelijkheid krijgen actief deel te nemen aan het politieke leven in de lidstaat van verblijf. Uit bijlage 5 blijkt dat het niet altijd mogelijk is in de lidstaat van verblijf een politieke partij op te richten of daar lid van te worden. De Commissie onderstreept opnieuw [5] dat de politieke rechten de voorwaarden moeten scheppen voor de uitoefening van het in artikel 19 van het Verdrag vastgelegde actief en passief kiesrecht, zeker omdat in de meeste lidstaten alleen politieke partijen kandidaten kunnen voordragen voor de Europese verkiezingen. Zonder dit recht op volledige deelname aan het plaatselijke politieke leven is er geen sprake van een compleet passief kiesrecht.

[5] Zie punt 1.4 van het tweede verslag van de Commissie over het burgerschap van de Unie (COM(1997)230 def.).

Het is dan ook niet verbazingwekkend dat er, evenals in 1994, op de lijsten van de lidstaten zeer weinig kandidaten en verkozenen zijn te vinden met een andere nationaliteit dan die van de betrokken lidstaat. Onderstaande tabel geeft per lidstaat een overzicht van het aantal kandidaten en verkozenen met een andere nationaliteit dan die van de betrokken lidstaat bij de verkiezingen van juni 1999.

Aantal kandidaten en verkozenen per lidstaat

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

In 1994 waren er 53 niet-nationale kandidaten, waarvan er slechts één werd verkozen in zijn lidstaat van verblijf.

3.3. Informatie aan de burgers van de Unie (artikel 12 van de richtlijn)

De verkiezingen van juni 1994 waren de eerste waaraan niet-onderdanen konden meedoen [6].

[6] Behalve in Ierland en het Verenigd Koninkrijk, waar niet-onderdanen al stemrecht hadden.

Zoals de Commissie concludeerde in haar verslag over de verkiezingen voor het EP in 1994 [7] "liet de informering over de nieuwe rechten te wensen over." Daarom moesten de lidstaten volgens de Commissie "hun inspanningen op het stuk van de informering van de in hun land verblijvende burgers van de Unie uit andere lidstaten, zoals door artikel 12 van de richtlijn vereist, aanzienlijk opvoeren. Dit geldt met name voor de lidstaten die deze burgers niet individueel contacteren en zich tot de aanplakking van mededelingen van de overheid beperken. Er moet een bijzondere inspanning worden geleverd om de burgers van de Unie over de inschrijvingstermijnen te informeren."

[7] COM(1997) 731 def.

Voor het uitoefenen van de politieke rechten die in het kader van het burgerschap van de Unie zijn toegekend aan meer dan 5 miljoen kiesgerechtigde Europeanen die in een lidstaat verblijven waarvan zij geen onderdaan zijn, was een enorme inspanning nodig op het gebied van voorlichting aan deze burgers, die vaak niet op de hoogte waren van het bestaan van deze rechten of van de manier waarop die in de lidstaat van verblijf konden worden uitgeoefend. Dat kon sterk verschillen van de uitoefening in de lidstaat van herkomst.

Hoewel ervan kan worden uitgegaan dat de meeste betrokkenen nu wel op de hoogte zijn van het bestaan van deze rechten, kan er evenzeer van worden uitgegaan dat de meesten van hen niet voldoende op de hoogte zijn van de manier waarop die rechten kunnen worden uitgeoefend, en met name niet weten dat of hoe zij zich moeten laten inschrijven op de kiezerslijst. Dat blijkt met name uit de klachten die bij de Commissie zijn binnengekomen en uit de vele verzoekschriften die de commissie verzoekschriften van het Europees Parlement hierover heeft behandeld (zie bijlage 5).

De tabel in bijlage 1 geeft een overzicht van de voorlichtingscampagnes van de lidstaten en van het percentage niet-nationale Unie-burgers op de kiezerslijsten. Het stemt tot tevredenheid dat zes lidstaten de informatie rechtstreeks aan de potentiële kiezers blijken te hebben gestuurd (Denemarken, Finland, Nederland, Spanje, Ierland [8] en het Verenigd Koninkrijk [9]. In andere lidstaten hebben sommige gemeenten rechtstreeks informatie aan de kiezers gestuurd (Italië, Duitsland), maar het effect daarvan is moeilijk te meten. Deze vorm van voorlichting is eens te meer doeltreffend gebleken, want het percentage ingeschreven EU-burgers in deze zes lidstaten bedraagt 23,5%, terwijl het gemiddelde voor de Unie op 6% ligt.

[8] Aan alle huishoudens is informatie gezonden over de manier waarop het stemrecht kon worden uitgeoefend.

[9] Idem.

Volgens artikel 12 "stelt de lidstaat van verblijf de communautaire kiezers en verkiesbare personen tijdig en op passende wijze in kennis van de voorwaarden en nadere bepalingen die gelden voor de uitoefening van het actief en passief kiesrecht in die Staat". In de eerste plaats merkt de Commissie op dat dit artikel niet alleen geldt voor de eerste verkiezingen waarop de richtlijn van toepassing is. Niets in dit artikel of in de richtlijn zelf leidt tot die conclusie.

Daarnaast moet worden opgemerkt dat niet eenvoudig is aan te geven wat precies onder "op passende wijze" moet worden verstaan. In antwoord op een parlementaire vraag [10] heeft de Commissie verklaard dat "de enige verplichting die op de Lid-Staten rust, is om de ingezetenen op passende wijze in kennis te stellen, terwijl het volledig aan de lidstaten wordt overgelaten om te bepalen hoe zij dit doen". Hoewel de lidstaten duidelijk een grote bewegingsvrijheid hebben op dit gebied, moet bij de inkennisstelling altijd de bedoeling van dit artikel in het oog worden gehouden, en moet deze inkennisstelling er dus op gericht zijn de doelstelling van de richtlijn te verwezenlijken.

[10] Schriftelijke vraag nr. E-3111/95, PB C 79/50 van 18.3.96.

De Commissie is van mening dat de lidstaten de burgers van de Unie die op hun grondgebied verblijven, specifiek in kennis moeten stellen van de manier waarop zij hun kiesrechten kunnen uitoefenen en van de voorwaarden die daaraan gekoppeld zijn. Dat houdt in dat een lidstaat die zich ertoe beperkt de informatie te verstrekken die ook aan de eigen onderdanen wordt verstrekt, niet voldoet aan de in artikel 12 vervatte verplichting. Want het kan niet zo zijn dat artikel 12 geen enkel effect heeft. Er moet dus gerichte informatie worden verstrekt, die is afgestemd op de specifieke behoeften van deze kiezers.

De Commissie is daarom van mening dat bij de vraag of deze bepaling van de richtlijn correct ten uitvoer is gelegd, niet moet worden gekeken naar de tekst van de omzettingswet, maar naar de praktische resultaten van de inkennisstelling en de gevolgen daarvan voor de opkomst van de Unie-burgers bij de verkiezingen voor het Europees Parlement. De Commissie is zich ervan bewust dat het niet eenvoudig is om drempelwaarden vast te stellen die moeten worden gehaald om te kunnen spreken van een correcte toepassing van artikel 12 van de richtlijn. Dat vraagt eerder om een van-geval-tot-geval-benadering dan om de opstelling vooraf van algemene criteria of drempelwaarden.

De Commissie vindt dat de lidstaten met een inschrijvingspercentage dat onder het EU-gemiddelde ligt (dat al aan de lage kant is vanwege het statistische gewicht van Duitsland en Frankrijk), specifieke voorlichtingsmaatregelen moeten treffen, waarbij kan worden gedacht aan het sturen van persoonlijk geadresseerde informatie per post of aan het geven van informatie aan EU-burgers als zij contact hebben met de plaatselijke of nationale autoriteiten.

De Commissie is van mening dat een uitermate lage opkomst, die ver beneden het EU-gemiddelde ligt, erop wijst dat de informatie ontoereikend is geweest, waardoor de betrokken lidstaat eventueel kan worden aangesproken op een onjuiste toepassing van artikel 12 van de richtlijn.

3.4. Het systeem voor de uitwisseling van informatie

Volgens artikel 13 van de richtlijn wisselen de lidstaten "de voor de toepassing van artikel 4 vereiste gegevens uit. Hiertoe zendt de lidstaat van verblijf, op basis van de in de artikelen 9 en 10 bedoelde formele verklaring, binnen een redelijke termijn vóór de verkiezingen, de lidstaat van herkomst de gegevens toe betreffende de onderdanen van deze laatste lidstaat die zijn ingeschreven op de kiezerslijst of die zich kandidaat hebben gesteld. Overeenkomstig zijn nationale wetgeving neemt de lidstaat van herkomst de nodige maatregelen om te voorkomen dat zijn onderdanen in meer dan een lidstaat hun actief en passief kiesrecht uitoefenen."

Dit artikel vloeit voort uit twee basisbeginselen van de richtlijn: enerzijds het beginsel van de keuzevrijheid en anderzijds dat van één stem, één kandidaatstelling.

Bij de Europese verkiezingen van 1994 heeft de Commissie verschillende problemen geconstateerd bij deze informatie-uitwisseling. In het verslag [11] daarover schreef de Commissie: "de diensten van de Commissie en de lidstaten zijn momenteel tezamen bezig hieraan te werken, teneinde:

[11] COM(1997) 731 def., blz. 24.

*nauwkeurig te bepalen tot welke nationale autoriteiten de lidstaat van verblijf de mededeling moet richten;

*nauwkeurig te bepaling over welke informatie de lidstaten moeten beschikken om de betrokken kiezers van hun eigen kiezerslijsten te schrappen;

*overeenstemming te bereiken over een gemeenschappelijk formaat of een standaardformulier voor de uitwisseling van informatie;

*mogelijkheden te onderzoeken om de informatie langs elektronische weg uit te wisselen, teneinde de procedure te bespoedigen".

"Zou deze poging echter mislukken en zou het huidige systeem vanwege de zeer uiteenlopende inschrijvingstermijnen in de lidstaten (...) onwerkzaam blijken te zijn, dan zou het enige alternatief erin bestaan de richtlijn te wijzigen".

De diensten van de Commissie hebben zich beijverd om deze aanbevelingen uit te voeren, in nauwe samenwerking met de lidstaten. Behalve de verspreiding van een lijst van nationale autoriteiten waar de gegevens naartoe moeten worden gezonden, hebben zij zich gericht op het beschrijven van de gegevens die aan de lidstaat van herkomst moeten worden medegedeeld (opstelling van een standaardformulier), het invoeren van één elektronisch formaat voor de uitwisseling van de gegevens en het beschrijven van de concrete aspecten van de uitwisseling (diskettes en/of e-mail).

Alle denkbare maatregelen zijn dus getroffen, nu moet de werking ervan in 1999 worden geëvalueerd.

Om de werking van het informatie-uitwisselingssysteem bij de verkiezingen van juni 1999 na de doorgevoerde wijzigingen te kunnen evalueren, heeft de Commissie de lidstaten op 12 juli 1999 een vragenlijst over de toepassing van de richtlijn bij de verkiezingen van juni 1999 gezonden. In bijlage 2 zijn de standpunten van de lidstaten over de doeltreffendheid van het uitwisselingssysteem en over de noodzaak om de richtlijn op dit punt te wijzigen, weergegeven.

Volgens de meeste lidstaten (B, D, DK, E, I, IRL, P, UK) heeft het informatie-uitwisselingssyteem beter gewerkt dan in 1994.

Alleen België, Denemarken, Finland en Oostenrijk antwoorden echter bevestigend op de vraag of aan de hand van de ontvangen gegevens de burgers die in een andere lidstaat waren ingeschreven, konden worden geïdentificeerd en op de kiezerslijsten worden doorgehaald. Spanje, Italië, Luxemburg, Nederland en Portugal verklaren dat dat slechts gedeeltelijk mogelijk was. Er worden veel verschillende redenen aangevoerd voor de gebrekkige werking van het systeem, zoals:

*onvolledige gegevens,

*te laat ontvangen gegevens,

*onleesbare informatiedragers,

*onbruikbare informatie op papier,

*wettelijke belemmeringen om vastgestelde kiezerslijsten te wijzigen.

In het algemeen vinden de lidstaten het niet nodig de richtlijn op het punt van het systeem voor de uitwisseling van informatie te wijzigen. Sommige lidstaten (A, B, I. NL) vinden echter wel dat er een periode moet worden vastgesteld voor de uitwisseling van de gegevens, zodat alle lidstaten voldoende tijd hebben om de betrokkenen van hun kiezerslijst te schrappen. Andere lidstaten (IRL, VK) stellen zelfs voor om het uitwisselingssyteem af te schaffen en te vervangen door een verklaring van de kiezer.

Gezien de antwoorden van de lidstaten lijkt het huidige systeem, met een aantal praktische verbeteringen, gehandhaafd te kunnen worden. Er moet met name verder worden gesproken over de gegevens die de lidstaten nodig hebben om de betrokkenen te kunnen identificeren, want dat loopt per lidstaat sterk uiteen en hangt af van de administratieve gebruiken. Er moet ook een oplossing worden gevonden voor de problemen die ontstaan doordat sommige landen geen centraal register kennen.

We moeten echter steeds voor ogen houden dat het systeem voor de uitwisseling van informatie eenvoudig moet blijven, omdat een ingewikkeld systeem niet in verhouding staat tot het probleem waarvoor het als oplossing bedoeld is.

De informatie-uitwisseling heeft deze keer weer nieuwe problemen opgeleverd, die waarschijnlijk bij de volgende verkiezingen ernstiger zullen zijn, en waarvoor dus een oplossing moet worden gevonden.

Het ernstigste probleem, vanwege de consequenties ervan, is dat een lidstaat van herkomst soms kiezers die op de lijst voorkomen die in het kader van de in artikel 13 bedoelde uitwisseling door de lidstaat van verblijf wordt doorgegeven, schrapt van de kiezerslijst in de lidstaat van herkomst, terwijl deze kiezers de lidstaat van verblijf al hebben verlaten en zijn teruggekeerd naar de lidstaat van herkomst. In deze gevallen werd de betrokkenen dus het stemrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement ontnomen. Deze situatie moet met de lidstaten worden besproken, zodat de oorzaken ervan kunnen worden opgespoord en er een praktische oplossing kan worden gezocht.

Verschillende lidstaten hebben erop gewezen dat de richtlijn geen bepalingen bevat inzake personen met een dubbele nationaliteit, die de nationaliteit hebben van twee lidstaten van de Unie. Omdat bepalingen hierover ontbreken, zouden zich mogelijk gevallen van dubbelstemmen kunnen voordoen.

Deze dubbele nationaliteitskwestie valt echter buiten het bestek van de richtlijn. Deze heeft immers betrekking op burgers van de Unie die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn. Maar iemand met een dubbele nationaliteit waarvan één van de nationaliteiten de nationaliteit van de lidstaat van verblijf is, verblijft niet in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is.

Ongeacht de werkelijke omvang van dit probleem, is de dubbele nationaliteit inderdaad een mogelijke oorzaak van dubbelstemmen. Dan doet zich de vraag voor of het informatie-uitwisselingssysteem misschien kan worden gebruikt om dit risico te vermijden. De Commissie is van mening dat deze vraag, hoewel die formeel buiten het toepassingsgebied van de richtlijn licht, moet worden besproken met de lidstaten bij de besprekingen over het systeem voor de uitwisseling van informatie.

Twee lidstaten hebben erop gewezen dat vanwege de uiteenlopende voorschriften inzake verblijf, het kan voorkomen dat iemand volgens de wet in twee verschillende landen verblijft. De Commissie vindt dat dit probleem moet worden uitgediept met de bevoegde autoriteiten van de lidstaten.

4. Conclusies

4.1. De informatie aan de burgers

Hoewel bij de opkomst bij de verkiezingen in de lidstaat van verblijf verschillende factoren een rol spelen en in het algemeen sprake is van een dalende opkomst, zijn de verschillen tussen het aantal inschrijvingen op de kiezerslijsten in de lidstaten zo groot dat zij niet alleen kunnen worden geweten aan factoren waarop de voorlichtingscampagnes geen invloed hebben.

Hoewel de lidstaten vrij kunnen beslissen op welke manier zij de burgers informatie willen verstrekken, moet dit wel "tijdig en op passende wijze" gebeuren. De lidstaten met een inschrijvingspercentage dat ver beneden het gemiddelde van de Unie ligt (met name Griekenland, Duitsland en Frankrijk), moeten alles in het werk stellen om volledig te voldoen aan de verplichting de communautaire onderdanen te informeren, door op een doeltreffender wijze informatie te verstrekken. De Commissie is van mening dat deze drie lidstaten daar onmiddellijk mee moeten beginnen.

De Commissie moedigt alle lidstaten aan om, voor zover zij dat nog niet hebben gedaan, de communautaire kiezers die op hun grondgebied verblijven, per post rechtstreeks en persoonlijk te benaderen. Voor zover mogelijk zouden de lidstaten de inschrijving op de kiezerslijst moeten vergemakkelijken door de betrokkenen te verzoeken het daarvoor bestemde formulier per post terug te zenden.

De Commissie vindt dat ook andere manieren moeten worden overwogen, met name de mogelijkheid om deze burgers, wanneer zij contact hebben met de plaatselijke of nationale autoriteiten, een formulier voor de inschrijving op de kiezerslijst aan te bieden. Voortaan moeten de lidstaten zich evenzeer richten op het bevorderen en vergemakkelijken van de inschrijving op de kiezerslijst in de lidstaat van verblijf als op informatie over het bestaan van het actief en passief kiesrecht in die lidstaat. Deze bevorderingsactiviteiten moeten permanent plaatsvinden, en niet, zoals de traditionele informatiecampagnes, alleen in de periode vooafgaand aan de verkiezingen.

4.2. Het systeem voor de uitwisseling van informatie

Het systeem voor de uitwisseling van informatie heeft ook deze keer niet naar tevredenheid gewerkt. Daarvoor waren waren twee factoren aan te wijzen: enerzijds het niet-naleven door bepaalde lidstaten van de uitvoeringsbepalingen en anderzijds de kieswet van sommige lidstaten.

De Commissie zal samen met de bevoegde autoriteiten van de lidstaten blijven proberen de informatie-uitwisseling binnen het bestaande regelgevingskader in de praktijk te verbeteren. Volgens de Commissie is het niet nodig de richtlijn te wijzigen, hoewel het verschil in inschrijvingstermijnen de informatie-uitwisseling bemoeilijkt.

De Commissie benadrukt dat ieder systeem in verhouding moet staan tot de omvang van het probleem waarvoor het als oplossing bedoeld is.

BIJLAGEN

BIJLAGE 1

Voorlichtingscampagne

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BIJLAGE 2

Werking van het systeem voor de uitwisseling van informatie

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BIJLAGE 3

Systeem voor de uitwisseling van informatie

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BIJLAGE 4

Percentage potentiële en daadwerkelijke kiezers die onderdaan zijn van een andere EU-lidstaat

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BIJLAGE 5

AANTAL KLACHTEN EN VERZOEKSCHRIFTEN PER BETROKKEN LIDSTAAT

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BIJLAGE 6

Politieke participatie door onderdanen van een andere lidstaat van de EU in de periode vóór de verkiezingen [12]

[12] Deze tabel is overgenomen uit het verslag over de toepassing van Richtlijn 93/109/EG bij de verkiezingen voor het Europees Parlement van juni 1994 (COM(1997)731 def.)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BIJLAGE 7

Aantal niet-onderdanen dat in de lidstaat van herkomst en aantal niet-onderdanen dat in de lidstaat van verblijf stemt [13]

[13] Uit deze tabel zijn alleen de grote lijnen af te lezen, omdat slechts negen lidstaten gegevens hebben doorgegeven over hun onderdanen die in een andere lidstaat verblijven maar wel voor een lijst van de lidstaat van herkomst stemmen, en omdat vijf lidstaten de gegevens over de niet-nationale EU-onderdanen die op hun lijsten staan ingeschreven, niet hebben ingedeeld naar nationaliteit.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Top