(1)

De onwettige grootschalige invasie van Oekraïne door de Russische Federatie in februari 2022 heeft duidelijk gemaakt dat de afhankelijkheid van Russisch aardgas dramatische gevolgen heeft voor de markten en de veiligheid. In de Verklaring van Versailles van 11 maart 2022 zijn de staatshoofden en regeringsleiders dan ook overeengekomen de afhankelijkheid van Russische energie geleidelijk af te bouwen en uiteindelijk volledig te beëindigen. In zijn REPowerEU-mededeling van 8 maart 2022 getiteld “REPowerEU: een gemeenschappelijk Europees optreden voor betaalbaardere, veiligere en duurzamere energie” en in zijn mededeling van 18 mei 2022 inzake het REPowerEU-plan heeft de Commissie concrete maatregelen voorgesteld om onze energievoorziening op veilige, betaalbare en duurzame wijze te diversifiëren en volledig af te stappen van energie-invoer uit Rusland. Sindsdien is aanzienlijke vooruitgang geboekt bij het vinden van alternatieven voor gasinvoer uit de Russische Federatie. Aangezien er nog steeds aanzienlijke volumes Russisch aardgas de Unie binnenkomen, heeft de Commissie in haar mededeling van 6 mei 2025 inzake de routekaart voor beëindiging van de invoer van Russische energie (REPowerEU-routekaart) een wetgevingsvoorstel aangekondigd om de invoer van gas uit Rusland volledig uit te faseren en het bestaande kader voor het aanpakken van energie-afhankelijkheid te verbeteren. Om de energiezekerheid en -veerkracht van de Unie te waarborgen, moeten alle resterende energieafhankelijkheden die in de REPowerEU-routekaart worden genoemd, dringend en strategisch worden aangepakt.

(2)

De vele voorbeelden van onaangekondigde en ongerechtvaardigde beperkingen en onderbrekingen van de leveringen die reeds vóór de grootschalige invasie van Oekraïne plaatsvonden, alsook de inzet van energie als wapen sinds de invasie, tonen aan dat de Russische Federatie de bestaande afhankelijkheid van Russische gasleveringen systematisch heeft misbruikt als politiek wapen om de economie van de Unie te schaden. Dit heeft geleid tot ernstige nadelige gevolgen voor de lidstaten en voor de economische veiligheid van de Unie, voor de stabiliteit van de eengemaakte markt, voor de consumenten in de Unie en voor het concurrentievermogen in het algemeen. De Unie kan dan ook niet langer de Russische Federatie en haar energiemaatschappijen als betrouwbare energiehandelspartners beschouwen.

(3)

In januari 2006 heeft de Russische Federatie zijn aardgasleveringen aan sommige landen in Zuidoost- en Midden-Europa stopgezet in het midden van een koudegolf, waardoor de prijzen de hoogte ingingen en burgers schade ondervonden of dreigden te ondervinden. Op 6 januari 2009 heeft de Russische Federatie de gasdoorvoer via Oekraïne opnieuw volledig afgesloten, waardoor 18 lidstaten werden getroffen, met name in Midden- en Oost-Europa. Deze onderbreking van de leveringen leidde tot ernstige verstoringen van de gasmarkten in de regio en in de hele Unie. In sommige lidstaten vielen de aardgasstromen bijna 14 dagen lang stil, waardoor de verwarming in scholen en fabrieken langdurig moest worden uitgezet en deze landen zich gedwongen zagen een noodtoestand uit te roepen. In 2014 viel de Russische Federatie de Krim binnen en annexeerde zij deze regio illegaal, nam zij de Oekraïense gasproductiefaciliteiten op de Krim in beslag en verminderde zij de gasleveringen aan diverse lidstaten die hadden aangekondigd Oekraïne van gas te voorzien, wat op zijn beurt heeft geleid tot marktverstoringen en prijsverhogingen en de economische veiligheid aantastte. De Commissie heeft al meermaals een onderzoek ingesteld naar Gazprom, de door de Russische Federatie gecontroleerde onderneming met een monopolie op de uitvoer van gas, wegens mogelijke schending van de mededingingsregels van de Unie. Sindsdien heeft Gazprom zijn marktgedrag gewijzigd om tegemoet te komen aan de bezorgdheid van de Commissie over de mededinging. In meerdere gevallen hadden de mededingingskwesties waarover de Commissie zich zorgen maakte, betrekking op zogenaamde “territoriale beperkingen” in de gasleveringscontracten van Gazprom, waarbij het verboden was gas door te verkopen buiten het land van bestemming, en op aanwijzingen dat Gazprom oneerlijke tariefpraktijken hanteerde en de energieleveringen afhankelijk stelde van politieke concessies, gaande van deelname aan Russische pijpleidingprojecten tot het verwerven van zeggenschap over energie-activa in de Unie.

(4)

De niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde aanvalsoorlog van de Russische Federatie tegen Oekraïne die sinds februari 2022 aan de gang is en de daaropvolgende verminderde gasleveringen, die als wapen worden gebruikt, in samenhang met marktmanipulatie via opzettelijke verstoringen van de gasstromen, hebben de kwetsbaarheid en afhankelijkheid van de Unie en haar lidstaten blootgelegd, hetgeen manifest directe en ernstige gevolgen kan hebben voor de werking van de gasmarkt, de economie en de essentiële veiligheidsbelangen van de Unie, en directe schade kan toebrengen aan de burgers van de Unie omdat verstoringen van de energievoorziening hun gezondheid of zelfs hun leven in gevaar kunnen brengen. Er zijn aanwijzingen dat het staatsbedrijf Gazprom de energiemarkten van de Unie opzettelijk heeft gemanipuleerd om de energieprijzen op te drijven. De door Gazprom gecontroleerde grote ondergrondse gasopslagplaatsen in de Unie waren leger dan ooit tevoren en Russische bedrijven beperkten hun verkoop aan gashubs in de Unie en zetten het gebruik van hun eigen verkoopplatform volledig stop vóór de invasie, hetgeen gevolgen had voor de kortetermijnmarkten en de reeds krappe voorzieningssituatie na de onwettige invasie van Oekraïne door de Russische Federatie nog verergerde. Sinds maart 2022 heeft de Russische Federatie de leveringen van aardgas aan lidstaten systematisch onderbroken of beperkt, met aanzienlijke verstoringen van de gasmarkt in de Unie tot gevolg. Het betrof met name leveringen aan de Unie via de Yamal-pijpleiding, leveringen aan Finland en de Nord Stream 1-pijpleiding; de gasleveringen via deze laatste pijpleiding werden eerst door Gazprom beperkt en uiteindelijk volledig stopgezet.

(5)

De inzet van gasleveringen als wapen door de Russische Federatie en de marktmanipulatie via opzettelijke verstoringen van de gasstromen hebben geleid tot een plotselinge en sterke stijging van de energieprijzen in de Unie met ongekende prijsniveaus in 2022, tot acht keer het gemiddelde van de vorige jaren. De daaruit voortvloeiende noodzaak om alternatieve bronnen van gasvoorziening te vinden, aanvoerroutes te wijzigen, opslagplaatsen te vullen voor de winter en oplossingen te vinden voor congestieproblemen in de gasinfrastructuur in de Unie, hebben verder bijgedragen tot de hoge prijsvolatiliteit en de nooit eerder geziene prijsstijgingen in 2022.

(6)

De uitzonderlijk hoge gasprijzen hebben geleid tot hoge elektriciteitsprijzen en prijsstijgingen voor andere energieproducten, met aanhoudend hoge inflatie tot gevolg. Een diepe economische crisis met negatieve groeicijfers in veel lidstaten, veroorzaakt door de hoge energieprijzen en de hoge prijsvolatiliteit, bracht de economie van de Unie in gevaar, ondermijnde de koopkracht van de consumenten en deed de productiekosten stijgen, wat leidde tot risico’s voor de sociale cohesie en de stabiliteit, en wat zelfs de gezondheid of het leven van de burgers in gevaar bracht. De verstoringen van de leveringen hebben ook geleid tot ernstige problemen met betrekking tot de energievoorzieningszekerheid in de Unie en hebben 11 lidstaten ertoe gedwongen een energienoodsituatie af te kondigen krachtens Verordening (EU) 2017/1938 van het Europees Parlement en de Raad (3). Door de afhankelijkheid van de Unie tijdens die crisis kon de Russische Federatie via marktmanipulatie recordwinsten halen uit de resterende energiehandel met Europa; in 2024 bedroegen de inkomsten uit gasinvoer nog steeds 15 miljard EUR. Die inkomsten kunnen worden gebruikt om verdere economische aanvallen tegen de Unie te financieren, waardoor de economische veiligheid in het gedrang komt. Zij kunnen ook worden gebruikt voor de financiering van de aanvalsoorlog tegen Oekraïne, een belangrijke bedreiging van de politieke en economische stabiliteit in Europa.

(7)

De recente crisis heeft aangetoond dat betrouwbare handelsbetrekkingen met partners die energieproducten leveren, van cruciaal belang zijn om de marktstabiliteit te behouden en de gezondheid en het leven van de burgers, alsook de essentiële veiligheidsbelangen van de Unie te beschermen, met name omdat de Unie in grote mate afhankelijk is van energie-invoer uit derde landen. De voortzetting van energieleveringen uit de Russische Federatie zou de Unie blootstellen aan aanhoudende economische en veiligheidsrisico’s; de energievoorzieningszekerheid zou daardoor afnemen in plaats van toenemen. Zelfs de invoer van kleinere hoeveelheden Russisch gas kan door de Russische Federatie worden misbruikt om de prijsdynamiek aanzienlijk te verstoren, al was het maar tijdelijk, en kan de energiemarkten ontregelen, met name in regio’s die nog steeds in aanzienlijke mate afhankelijk zijn van invoer uit de Russische Federatie. Gezien het reeds lang bestaande en constante patroon van marktmanipulatie en verstoring van de leveringen, alsook het feit dat de regering van de Russische Federatie de gashandel steevast heeft gebruikt als wapen om beleidsdoelstellingen te bereiken in plaats van handelsdoelstellingen, moeten juridisch bindende maatregelen worden genomen om alle resterende kwetsbaarheden van de Unie ten gevolge van de afhankelijkheid van invoer van aardgas uit de Russische Federatie, zowel via pijpleidingen (“pijpleidinggas”) als vloeibaar aardgas (lng), weg te nemen.

(8)

De in deze verordening vastgelegde beperkingen op internationale transacties zijn samenhangend met het externe optreden van de Unie op andere gebieden, zoals vereist bij artikel 21, lid 3, van het Verdrag betreffende Europese Unie (VEU). De betrekkingen tussen de Unie en de Russische Federatie zijn de afgelopen jaren, en met name sinds 2022, sterk verslechterd. Dit is te wijten aan de flagrante schending van het internationaal recht door de Russische Federatie en met name aan haar niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde aanvalsoorlog tegen Oekraïne. Als reactie op de acties van de Russische Federatie tegen Oekraïne heeft de Unie sinds juli 2014 geleidelijk beperkende maatregelen ingesteld op de handel met de Russische Federatie. Vanwege de uitzonderingen die van toepassing zijn op grond van de Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie, en met name artikel XXI van de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel 1994 (uitzonderingen op grond van veiligheidsoverwegingen) en analoge uitzonderingen op grond van de partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst met de Russische Federatie, staat het de Unie vrij de voordelen voor producten die worden ingevoerd uit andere derde landen (meestbegunstigingsbehandeling) niet toe te kennen aan soortgelijke producten die worden ingevoerd uit de Russische Federatie. Gezien de voortdurende ernstige internationale spanningen tussen de Unie en de Russische Federatie is er dan ook niets dat de Unie belet om invoerverboden of -beperkingen op te leggen aan goederen uit de Russische Federatie als zij van mening is dat dergelijke maatregelen noodzakelijk zijn voor de bescherming van de essentiële veiligheidsbelangen van de Unie.

(9)

De diversificatie van de lng-invoer is van essentieel belang voor de versterking en het behoud van de energiezekerheid in de Unie. Om te voorkomen dat langetermijnreserveringen van lng-terminalcapaciteit in handen van Russische ondernemingen kunnen worden gebruikt om de invoer uit alternatieve bronnen te belemmeren door capaciteit te hamsteren, zoals praktijken om liquefactie- of opslagcapaciteit te reserveren zonder deze daadwerkelijk te gebruiken of praktijken met als doel concurrenten te beletten de infrastructuur te gebruiken, moeten de regulerende instanties en mededingingsautoriteiten, waar nodig, ten volle gebruikmaken van de krachtige rechtsinstrumenten die beschikbaar zijn in het kader van het energie- en mededingingsrecht van de Unie en het nationale energie- en mededingingsrecht. Indien de douaneautoriteiten veiligheids- of beveiligingsrisico’s als gevolg van Russisch gas vaststellen voordat het het douanegebied van de Unie binnenkomt, moeten zij gebruikmaken van de bepalingen inzake risicobeheer in Verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en van de Raad (4) (het “douanewetboek van de Unie”) om dergelijke risico’s te voorkomen.

(10)

De Commissie heeft zorgvuldig beoordeeld welke gevolgen een eventueel verbod op de invoer aardgas uit de Russische Federatie zou hebben voor de Unie en haar lidstaten. Sinds 2022 zijn voorbereidende werkzaamheden en diverse gedetailleerde analyses van de gevolgen van een totale uitfasering van Russisch gas uitgevoerd en gepubliceerd; voorts kon de Commissie ook gebruikmaken van tal van raadplegingen van belanghebbenden, externe deskundigen en agentschappen, en studies over de gevolgen van de uitfasering van Russisch gas. Uit de analyse van de Commissie bleek dat een uitfasering van de aardgasinvoer uit Rusland, mits deze stapsgewijs, gecoördineerd, goed voorbereid en in een geest van solidariteit wordt uitgevoerd, waarschijnlijk weinig invloed zal hebben op de energieprijzen in de Unie, en dat dit de zekerheid van de energievoorziening van de Unie niet in gevaar zal brengen maar eerder zal versterken, omdat een onbetrouwbare handelspartner van de markt verdwijnt in de Unie. Zoals uiteengezet in de REPowerEU-routekaart heeft de uitvoering van het REPowerEU-plan de afhankelijkheid van de Unie van leveringen uit de Russische Federatie reeds beperkt, bijvoorbeeld door maatregelen in te voeren om de vraag naar gas te beperken of om de uitrol van hernieuwbare energiebronnen te versnellen, door actief steun te verlenen aan de diversificatie van de energievoorziening en door het vergroten van de onderhandelingsmacht van de Unie via gezamenlijke gasaankopen. Uit de effectbeoordeling bleek ook dat schadelijke effecten op de prijzen of leveringen kunnen worden vermeden door voorafgaande coördinatie van het diversificatiebeleid.

(11)

Deze verordening is volledig verenigbaar met de strategie van de Unie om haar afhankelijkheid van ingevoerde fossiele energie te beperken door de decarbonisatie te versterken en de productie van schone energie in de Unie snel uit te breiden. Zoals uiteengezet in de REPowerEU-routekaart heeft de toepassing van het REPowerEU-plan al geleid tot een aanzienlijke besparing van meer dan 60 miljard kubieke meter ingevoerd gas per jaar tussen 2022 en 2024, waardoor de Unie haar afhankelijkheid van leveringen uit de Russische Federatie kon afbouwen. Een verdere vermindering van de afhankelijkheid zou verder kunnen worden bereikt door maatregelen om de vraag naar gas te beperken, de energie-efficiëntie te verhogen of de groene transitie te versnellen door een snellere uitrol van de opwekkingscapaciteit van wind- en zonne-energie, hetgeen het aandeel van hernieuwbare energie in de energiemix aanzienlijk zou vergroten, alsook door actieve steun voor de diversificatie van de energievoorziening en het vergroten van de onderhandelingsmacht van de Unie via gezamenlijke gasaankopen. Bovendien zullen de volledige uitvoering van de energietransitie, het recente actieplan voor betaalbare energie en andere maatregelen, met name investeringen in de productie van koolstofarme alternatieven voor energie-intensieve producten, zoals meststoffen, naar verwachting uiterlijk in 2030 tot 100 miljard kubieke meter aardgas vervangen. Deze gecombineerde inspanningen zullen de veerkracht, het concurrentievermogen en de open strategische autonomie van de Unie versterken, de Europese industrie, kmo’s en burgers ondersteunen en de uitfasering van de gasinvoer uit de Russische Federatie vergemakkelijken.

(12)

Overeenkomstig de verklaring van Versailles en de REPowerEU-mededeling hebben een groot aantal gasimporteurs hun gasleveringen uit de Russische Federatie reeds stopgezet of aanzienlijk teruggeschroefd. Zoals uiteengezet in de effectbeoordeling kunnen de resterende gasvolumes op basis van bestaande leveringscontracten worden uitgefaseerd zonder significante economische gevolgen of risico’s voor de voorzieningszekerheid, omdat er voldoende alternatieve leveranciers zijn op de wereldmarkt voor gas, de gasmarkt van de Unie goed onderling verbonden is en er voldoende invoerinfrastructuur beschikbaar is. De desbetreffende maatregelen moeten in overeenstemming zijn met het huidige energiekader van de Unie.

(13)

In sommige gevallen bevatten lng-ladingen gas dat in verschillende landen is geproduceerd en gemengd. Het verbod op aardgasinvoer uit de Russische Federatie moet ook gelden voor de hoeveelheden gas in dergelijke ladingen die in de Russische Federatie zijn geproduceerd. Wanneer importeurs ondubbelzinnig kunnen aantonen welk relevant deel van de lng buiten de Russische Federatie is geproduceerd, moet het mogelijk zijn de niet-Russische lng-hoeveelheden in een lng-lading in te voeren.

(14)

Kortlopende leveringscontracten hebben betrekking op kleinere volumes dan de grote langlopende leveringscontracten die importeurs hebben gesloten met Russische bedrijven en bestaande kortlopende leveringscontracten zullen hoe dan ook bijna aflopen op het moment dat deze verordening in werking treedt. Het risico van deze bestaande kortlopende leveringscontracten voor de economische veiligheid lijkt dan ook klein te zijn. Daarom is het passend bestaande kortlopende leveringscontracten vrij te stellen van de onmiddellijke toepassing van het invoerverbod, zodat een overgangsperiode tot en met 25 april 2026 mogelijk is voor de invoer van lng, rekening houdend met artikel 3 novodecies bis van Verordening (EU) nr. 833/2014 van de Raad (5), en tot en met 17 juni 2026 voor pijpleidinggas.

(15)

Importeurs met langlopende leveringscontracten zullen waarschijnlijk meer tijd nodig hebben om alternatieve aanvoerroutes en leveringsbronnen te vinden dan houders van kortlopende contracten omdat dergelijke leveringscontracten, gezien hun lange tijdsduur, gewoonlijk betrekking hebben op aanzienlijk grotere volumes dan kortlopende leveringscontracten. Derhalve moet worden voorzien in een overgangsperiode voor het verbod op gasinvoer voor bestaande langlopende leveringscontracten om houders van langlopende leveringscontracten voldoende tijd te geven om hun leveringen op ordelijke wijze te diversifiëren. Hoewel lng wereldwijd kan worden verkregen en lng-afnemers doorgaans geen fysieke belemmeringen ondervinden om over te stappen op alternatieve leveranciers op de mondiale lng-markt, kan diversificatie voor afnemers van pijpleidinggas, met name in landen zonder lng-infrastructuur, complexer zijn. Daarom moet een langere overgangsperiode worden toegekend voor gasleveringen in het kader van bestaande langlopende leveringscontracten voor pijpleidinggas.

(16)

Er hebben zich specifieke situaties voorgedaan waarin een land dat momenteel nog steeds in het kader van bestaande langlopende leveringscontracten voor Russisch pijpleidinggas wordt bevoorraad, specifiek wordt getroffen door de recente wijzigingen van de aanvoerroutes vanuit de Russische Federatie, waardoor gas niet langer via deze aanvoerroutes kan worden ingevoerd, als gevolg van beperkte of geen alternatieve routes voor het vervoer van gas waarvoor een leveringscontract is gesloten. Om dit probleem te verhelpen, leveren leveranciers uit andere lidstaten nu het pijpleidinggas op basis van kortlopende contracten met leveranciers uit de Russische Federatie, via niet-verzadigde interconnectiepunten. Gezien deze zeer specifieke situatie en om hen voldoende tijd te geven om nieuwe leveranciers te vinden, moet een langere overgangsperiode ook gelden voor die kortlopende leveringscontracten met leveranciers uit de Russische Federatie die worden gebruikt voor leveringen aan niet aan zee grenzende landen die worden getroffen door de wijzigingen van de aanvoerroutes voor Russisch gas.

(17)

Hoewel het gerechtvaardigd lijkt om bestaande oude leveringscontracten vrij te stellen van de onmiddellijke toepassing van het invoerverbod op Russisch gas, mogen niet alle contracten die vóór de inwerkingtreding van deze verordening zijn gesloten in aanmerking komen voor deze tijdelijke vrijstelling. Een tijdelijke vrijstelling van het verbod voor alle bestaande leveringscontracten zou Russische leveranciers er immers toe hebben kunnen aanzetten de tijdspanne tussen de bekendmaking van het Commissievoorstel voor deze verordening en de inwerkingtreding van het verbod te gebruiken om de huidige leveringen te vergroten door nieuwe contracten te sluiten of de volumes te vergroten door bestaande leveringscontracten te wijzigen of gebruik te maken van flexibiliteitsmechanismen in die contracten. Om te garanderen dat de invoer uit de Russische Federatie afneemt in plaats van toeneemt als gevolg van het verbod, mag deze verordening ondernemingen die nieuwe invoercontracten voor Russisch gas hebben afgesloten in de tijdspanne tussen de bekendmaking van het Commissievoorstel voor deze verordening en de inwerkingtreding van het verbod niet belonen door hun ook een overgangsperiode toe te kennen. De toezegging van de staatshoofden en regeringsleiders om de Russische gasleveringen uit te faseren, dateert namelijk al uit maart 2022 en de Commissie heeft op deze toezegging voortgebouwd met de voorstellen voor de REPowerEU-strategie, het REPowerEU-plan en de REPowerEU-routekaart. Ten laatste vanaf de bekendmaking van het voorstel voor deze verordening mochten contracten die na die datum zijn gesloten niet meer worden beschouwd als oude contracten. Contracten die na 17 juni 2025 zijn gesloten, mogen dan ook niet in aanmerking komen voor de uitzonderlijke overgangsbepalingen voor kort- en langlopende leveringscontracten.

(18)

Om te vermijden dat de invoervolumes in bestaande leveringscontracten worden verhoogd, moeten, met het oog op de toepassing van deze verordening, wijzigingen van bestaande contracten als nieuwe contracten worden beschouwd en mogen verhogingen van invoervolumes door gebruik te maken van contractuele flexibiliteitsmechanismen niet in aanmerking komen voor de overgangsperiode. Er moet worden voorzien in uitzonderingen voor bepaalde gevallen waarin de wijziging van een bestaand leveringscontract noodzakelijk was, op voorwaarde dat deze niet leiden tot hogere overeengekomen hoeveelheden of een langere leveringstermijn. Prijsschommelingen die het gevolg zijn van prijsindexering waarin bestaande leveringscontracten reeds voorzien, vormen geen wijziging van bestaande leveringscontracten.

(19)

Deze verordening creëert een duidelijk wettelijk verbod op de invoer van Russisch aardgas; zij vormt een soevereine handeling van de Unie waarover gasimporteurs geen zeggenschap kunnen uitoefenen en waarbij de invoer van aardgas uit de Russische Federatie onwettig wordt, met rechtstreekse rechtsgevolgen en zonder onderscheid tussen de lidstaten wat de toepassing ervan betreft.

(20)

In tegenstelling tot andere goederen is aardgas een homogeen basisproduct dat in grote volumes wordt verhandeld en vaak meerdere keren wordt doorverkocht tussen handelaars op groothandelsniveau. Aangezien het bijzonder complex is om de oorsprong van aardgas na te gaan, en rekening houdend met het feit dat Russische leveranciers wellicht zullen proberen deze verordening te omzeilen, bijvoorbeeld door verkoop via tussenpersonen, overslag of vervoer via andere landen, moet deze verordening een doeltreffend kader bieden om omzeiling van het verbod te vermijden. De relevante autoriteiten moeten daarom de nodige maatregelen kunnen nemen om vast te stellen of aardgasleveringen uit de Russische Federatie het douanegebied van de Unie worden binnengebracht via constructies die zijn opgezet om deze verordening te omzeilen. Bij het bepalen of aardgas al dan niet in het vrije verkeer in de Unie wordt gebracht, mogen douaneautoriteiten niet alleen afhankelijk zijn van de informatie in de douaneaangifte, maar moet het hun toegestaan zijn om op basis van andere relevante informatie te beoordelen, indien zij dat relevant achten, of een goed dat de Unie wordt binnengebracht daadwerkelijk voor het vrije verkeer is bestemd. In deze verordening moet ook worden voorgeschreven dat het land van productie en de toeleveringsketen van aardgas dat in de Unie wordt ingevoerd, moeten worden bepaald.

(21)

Importeurs van aardgas moeten worden verplicht om de autoriteiten alle nodige informatie te verstrekken om het land van productie van in de Unie ingevoerd aardgas te bepalen en om vast te stellen of het ingevoerde gas onder het algemene verbod of onder een van de vrijstellingen valt. Het begrip “oorsprong” in de zin van het douanerecht van de Unie volstaat wellicht niet altijd om het land van productie van het ingevoerde gas te bepalen, bijvoorbeeld als het gas na het verlaten van de Russische Federatie nog verwerking onderging (zoals liquefactie of hervergassing). Daarom moet deze verordening ook van toepassing zijn op gevallen waarin het land van “oorsprong” volgens het douanerecht van de Unie verschilt van het land van productie van het gas, en voorzien in een mechanisme om na te gaan of het aardgas in de Russische Federatie is gewonnen of vloeibaar is gemaakt. Het verbod moet, behalve in het geval van doorvoer, gelden voor elk gas dat, voordat het in de Unie werd ingevoerd, uit de Russische Federatie werd uitgevoerd, hetzij via directe uitvoer uit Rusland naar de Unie, hetzij via indirecte uitvoer via een derde land.

(22)

Gezien de specifieke kenmerken van pijpleidinggas en lng en om een vlotte verificatie van het land van productie en van de voorwaarden voor een eventuele tijdelijke vrijstelling vóór het gas het douanegebied van de Unie binnenkomt, mogelijk te maken, moet een procedure voor voorafgaande toestemming worden ingevoerd. Bij ontstentenis van een toestemming moet de invoer worden geweigerd. De toestemmingverlenende autoriteiten, en, in voorkomend geval, de douaneautoriteiten, moeten van tevoren in kennis worden gesteld van voorgenomen invoer in de Unie en moeten de informatie ontvangen die nodig is om het land van productie te verifiëren en om na te gaan of aan de voorwaarden voor een tijdelijke vrijstelling uit hoofde van deze verordening is voldaan. Hoewel de toestemmingverlenende autoriteiten ernaar moeten streven toestemming te verlenen binnen de periode tussen de verstrekking van informatie door de importeur en de geplande binnenkomst in het douanegebied van de Unie om de invoer van gas in de Unie te vergemakkelijken, moeten zij ook op een later moment een besluit kunnen nemen, met name wanneer er twijfel bestaat over de verstrekte informatie. De voorafgaande toestemming moet de bestaande handhavingsbevoegdheden van de douaneautoriteiten onverlet laten. De invoer van aardgas uit gasproducerende landen moet van die verplichting worden vrijgesteld indien de Unie in het verleden grote volumes uit die landen heeft ingevoerd en indien die landen door een verbod op de invoer van Russisch gas of door beperkende maatregelen tegen Russische gasinfrastructuur, Russische gasbedrijven of personen die dergelijke bedrijven beheren, hebben aangetoond dat zij de Russische gassector niet willen steunen, of indien die landen niet over de nodige infrastructuur beschikken om aardgas via pijpleidingen of in de vorm van lng in te voeren. De Commissie moet een lijst van die landen opstellen en dienovereenkomstig bijwerken.

(23)

De toestemmingverlenende autoriteiten en, in voorkomend geval, de douaneautoriteiten moeten alle informatie kunnen opvragen die nodig is om de wettigheid van de invoer te beoordelen. Zij moeten zich ook kunnen beroepen op informatie uit andere bronnen. Gezien het vaak complexe karakter van de contractuele voorwaarden die de voor de beoordeling relevante elementen bevatten, moeten de autoriteiten de bevoegdheid krijgen om aan de importeurs gedetailleerde informatie over contracten te vragen, met inbegrip van volledige leveringscontracten, als dat noodzakelijk is om de context van bepaalde clausules of verwijzingen naar andere contractbepalingen te begrijpen. Deze verordening moet regels bevatten om voor een doeltreffende bescherming van de bedrijfsgeheimen van de betrokken ondernemingen te zorgen.

(24)

In het kader van de uitoefening van hun bevoegdheden moeten de toestemmingverlenende autoriteiten en de douaneautoriteiten bij hun handhavingsactiviteiten aandacht besteden aan interconnectiepunten, lng-installaties of doorvoerpijpleidingen waar het risico op omzeiling groot is. Er is vastgesteld dat zogenaamde schaduwvloten worden gebruikt om olie te vervoeren en de beperkende maatregelen te omzeilen. Het risico bestaat dat die praktijken ook worden gebruikt voor de invoer van lng, hetgeen de doelstellingen van deze verordening zou ondermijnen. De autoriteiten moeten nauw samenwerken en hun handhavingsprioriteiten waar nodig aanpassen om op te treden tegen eventuele omzeilingspraktijken die tijdens de uitvoering van deze verordening worden vastgesteld. De Commissie moet ook voortdurend toezicht houden op de doorvoer van Russisch aardgas via derde landen.

(25)

Bepaalde delen van de Russische gastransmissie-infrastructuur staan rechtstreeks in verbinding met de Unie en sommige doorvoerpijpleidingen die de Russische Federatie met de Unie verbinden, lopen door derde landen, maar hebben momenteel geen entrypunten tussen de Russische Federatie en de Unie. Er moet daarom van worden uitgegaan dat aardgas dat in de Unie wordt ingevoerd via grenzen, interconnectoren of interconnectiepunten tussen de Russische Federatie en de Unie of Belarus en de Unie, alsook aardgas dat de Unie bereikt via pijpleidingen zoals de TurkStream-pijpleiding bij het interconnectiepunt Strandzha 2/Malkoclar binnenkomt, van oorsprong is uit of direct of indirect is uitgevoerd uit de Russische Federatie. Er moeten strenge controles worden toegepast op aardgas dat aan deze grenzen, interconnectoren of interconnectiepunten binnenkomt en waarvan wordt beweerd dat het onder een douanevervoerregeling via de Russische Federatie valt. De Russische Federatie is een grote gasexporteur en heeft in het verleden nooit een belangrijke rol gespeeld als doorvoerland voor gas. Hier zijn meerdere redenen voor, zoals het ontbreken van hervergassingsinfrastructuur, de organisatie van de gashandel in de Russische Federatie via een monopolie op de uitvoer via pijpleidingen, de bedrijfsmodellen van Russische gasmaatschappijen, die niet op de organisatie van doorvoer zijn gericht, en de geografische ligging van de Russische Federatie. Derhalve moeten de douaneautoriteiten, rekening houdend met het feit dat Russische leveranciers wellicht geneigd zullen zijn om het invoerverbod te omzeilen, de invoer van aardgas waarvan wordt beweerd dat het in doorvoer is weigeren, tenzij ondubbelzinnig bewijs kan worden geleverd dat het relevante gas is doorgevoerd via de Russische Federatie en dat het in een ander land dan de Russische Federatie is geproduceerd. Dat bewijsmateriaal moet ruim van tevoren aan de toestemmingverlenende autoriteiten worden verstrekt, zodat het ingevoerde gas terug kan worden getraceerd tot de plaats van productie en uiterlijk één maand vóór de binnenkomst in het douanegebied van de Unie.

(26)

Het interconnectiepunt Strandzha 1 vormt de verbinding tussen de Unie en een pijpleidingsysteem dat niet alleen gas uit de Republiek Azerbeidzjan of de Republiek Turkije, maar ook aanzienlijke hoeveelheden gas uit de Russische Federatie vervoert. Daarom moet worden vereist dat ondubbelzinnig bewijs wordt verstrekt om vast te stellen dat het gas niet in de Russische Federatie is geproduceerd, en moeten de autoriteiten voldoende controletijd krijgen om ervoor te zorgen dat via het interconnectiepunt Strandzha 1 ingevoerd gas niet van oorsprong is uit of niet, direct of indirect, is uitgevoerd uit de Russische Federatie. Indien in de toekomst andere interconnectiepunten moeten worden gekoppeld aan leidingsystemen die aanzienlijke hoeveelheden Russisch gas vervoeren, moet dezelfde controlenorm van toepassing zijn.

(27)

Daarnaast kunnen aanzienlijke volumes aardgas ook de Unie binnenkomen in het kader van een douanevervoerregeling. Aangezien de strikte toezichtsregels voor de invoer van gas, zoals de voorafgaande toestemming, niet van toepassing zijn op gas dat in het kader van een douanevervoerregeling door de Unie wordt vervoerd of in het kader van een regeling douane-entrepot wordt opgeslagen, is het passend te voorzien in specifieke waarborgen in de vorm van een toezichtsregeling voor doorvoer, die de douaneautoriteiten in staat stelt toezicht te houden op gasstromen onder een douanevervoerregeling om ervoor te zorgen dat dusdanig door de Unie vervoerd aardgas niet uiteindelijk in het vrije verkeer in de Unie terecht komt. Indien exploitanten gas opslaan in het kader van tijdelijke opslag of een regeling voor douanedoorvoer of douane-entrepot uit hoofde van het douanewetboek van de Unie, moeten de lidstaten over adequate monitoring- en handhavingsmechanismen beschikken om ervoor te zorgen dat het gebruik van opslag in de Unie door derde landen geen risico vormt voor de nationale of regionale leveringszekerheid en de naleving van de opslagverplichtingen, en moeten zij relevante informatie verstrekken aan de Commissie.

(28)

Overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking moeten toestemmingverlenende autoriteiten, douaneautoriteiten, regulerende instanties, bevoegde autoriteiten, het Europees Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER) en de Commissie samenwerken om de bepalingen van deze verordening uit te voeren en relevante informatie uit te wisselen, met name met betrekking tot de beoordeling van tijdelijke vrijstellingen op grond waarvan bepaalde invoer van Russisch aardgas na de inwerkingtreding van deze verordening is toegestaan. Douaneautoriteiten, regulerende instanties, bevoegde autoriteiten en het ACER moeten over de nodige instrumenten en gegevensbanken beschikken om, indien nodig, te garanderen dat relevante informatie kan worden uitgewisseld tussen nationale autoriteiten en tussen autoriteiten in verschillende lidstaten. Het ACER moet zijn deskundigheid ter beschikking stellen voor het toezicht op de uitvoering van deze verordening. Om het opzetten van de nodige interoperabele gezamenlijke informatiesystemen te vergemakkelijken, moeten de Commissie en de lidstaten de mogelijkheden kunnen onderzoeken om gebruik te maken van de beschikbare begrotingsmiddelen uit het Fonds voor interne veiligheid dat is opgericht bij Verordening (EU) 2021/1149 van het Europees Parlement en de Raad (6). De douaneautoriteiten moeten de regulerende instanties, de bevoegde autoriteiten en de Commissie maandelijks op de hoogte houden van belangrijke elementen met betrekking tot de ontwikkelingen inzake de invoer van Russisch gas, zoals ingevoerde hoeveelheden in het kader van langlopende of kortlopende leveringscontracten, entrypunten of contractuele partners. De Commissie moet die informatie in voorkomend geval opnemen in het verslag over de uitvoering van deze verordening. De Commissie moet in dat verslag ook de doeltreffendheid van de informatie-uitwisseling en de samenwerking tussen de betrokken autoriteiten evalueren en, indien passend, aanbevelingen voor de verbetering van dergelijke informatie-uitwisseling en samenwerking in dat verslag opnemen.

(29)

Uit ervaring met de uitfasering van Russische gasleveringen via Oekraïne is gebleken dat een goede voorbereiding en coördinatie, in een geest van solidariteit, kunnen voorkomen dat zich marktverstoringen of eventuele leveringsproblemen ten gevolge van verandering van aardgasleverancier voordoen. Om zich op gecoördineerde wijze voor te bereiden op de volledige uitfasering van Russisch gas en de markt voldoende tijd te geven om te anticiperen op de daaruit voortvloeiende wijzigingen, zonder risico’s voor de gasleveringszekerheid of significante gevolgen voor de energieprijzen, moeten de lidstaten nationale diversificatieplannen voor aardgas opstellen en deze uiterlijk op 1 maart 2026 bij de Commissie indienen. Deze plannen moeten onder de regels van het beroepsgeheim vallen en mogen niet worden bekendgemaakt zonder de instemming van de betrokken lidstaat. In de plannen moeten de maatregelen worden beschreven die op nationaal of regionaal niveau zijn gepland om de vraag te beperken, de productie van hernieuwbare energie aan te moedigen en alternatieve leveringen te waarborgen, alsook de mogelijke belemmeringen vast te stellen van technische, contractuele of regulerende aard die het diversificatieproces kunnen bemoeilijken. Aangezien het diversificatieproces coördinatie van de maatregelen op nationaal, regionaal of Unieniveau kan vereisen, moet de Commissie de nationale diversificatieplannen voor aardgas beoordelen en, indien nodig, aanbevelingen voor aanpassingen kunnen doen.

(30)

Bij het opstellen van de nationale diversificatieplannen moet de Commissie op gecoördineerde wijze en in een geest van solidariteit samenwerken met de lidstaten, met name in Midden- en Zuidoost-Europa, om alternatieve leveringen van aardgas in kaart te brengen. Naast het verbeteren van de voorzieningszekerheid kunnen nieuwe leveringen ook de inkomstenverliezen compenseren door gebruik te maken van de bestaande infrastructuur die voorheen werd gebruikt voor het transport van Russisch gas.

(31)

In de Verklaring van Versailles hebben de staatshoofden en regeringsleiders zich ertoe verbonden niet alleen de leveringen van aardgas uit de Russische Federatie, maar ook andere energieleveringen, met name olieleveringen, uit te faseren. De Russische Federatie heeft ook bij de oliehandel met de Unie soortgelijke praktijken gehanteerd als die met betrekking tot gas, waar het een verleden heeft wat betreft het gebruik van gas als dwang- en manipulatiemiddel, wat onder meer is aangetoond door eerdere onderbrekingen van de olievoorziening. De bestaande betrekkingen met de Russische Federatie op het gebied van olievoorziening leiden tot afhankelijkheden en veiligheidsrisico’s in de Unie. Om te voorkomen dat de Russische Federatie de uitvoer van zijn olie naar de Unie als dwangmiddel gebruikt, is het van essentieel belang de tijdige uitfasering van de olie-invoer uit de Russische Federatie voor te bereiden. Er gelden reeds beperkende maatregelen om de uitfasering van olie-invoer uit de Russische Federatie te garanderen, waardoor de olie-invoer aanzienlijk is afgenomen, maar voor een verdere uitfasering van Russische olie kunnen specifieke voorbereidende stappen en coördinatie met buurlanden nodig zijn.

(32)

De lidstaten moeten daarom ook nationale diversificatieplannen voor ruwe aardolie en aardolieproducten opstellen, die op nationaal niveau bestaande en geplande maatregelen moeten omvatten om de transparantie en traceerbaarheid van de olie-invoer uit de Russische Federatie te waarborgen. De Commissie moet aanbevelingen doen over die plannen. Zij moeten onder de regels van het beroepsgeheim vallen en mogen niet worden bekendgemaakt zonder de instemming van de betrokken lidstaat. De Commissie moet de omzeiling van het gebruik van zogenaamde “schaduwvloten” om de beperkende maatregelen van de Unie voor olie blijven aanpakken, met name door de acties voort te zetten die zijn uiteengezet in de REPowerEU-routekaart.

(33)

Tijdens de gascrisis van 2022 en 2023 is aangetoond dat uitgebreide informatie over de leveringssituatie en mogelijke leveringsafhankelijkheid cruciaal is om toezicht te houden op de gaslevering in de Unie. Importeurs van Russisch gas die gebruikmaken van de in deze verordening vastgelegde overgangsperioden moeten de Commissie dan ook in kennis stellen van alle informatie die nodig is om de mogelijke risico’s voor de gashandel te beoordelen. Die informatie moet belangrijke parameters of zelfs volledige tekstfragmenten van de relevante gasleveringscontracten bevatten, met uitzondering van informatie over de prijs, voor zover dat noodzakelijk is om de context van bepaalde clausules of verwijzingen naar andere bepalingen in het contract te begrijpen. Bij het toezicht op de gasvoorziening in de Unie moet de Commissie ook rekening houden met informatie over invoer die door douaneautoriteiten wordt verstrekt en met de informatie die is opgenomen in nationale diversificatieplannen. De Commissie moet de bij Verordening (EU) 2017/1938 opgerichte Groep coördinatie gas regelmatig informeren over het uitfaseringsproces op het niveau van de Unie en jaarlijks een verslag over de uitfasering van Russisch gas indienen, dat vergezeld kan gaan van specifieke aanbevelingen en acties van de Unie om het uitfaseringsproces te versnellen.

(34)

De lidstaten en de Unie moeten nauw samenwerken bij de toepassing van deze verordening, onder meer met betrekking tot eventuele geschillenbeslechtingsprocedures. In voorkomend geval bevatten Verordeningen (EU) nr. 1219/2012 (7) en (EU) nr. 912/2014 (8) van het Europees Parlement en de Raad nadere bijzonderheden over samenwerking en de toewijzing van de financiële verantwoordelijkheid tussen de lidstaten en de Unie met betrekking tot de beslechting van eventuele geschillen tussen investeerders en staten in verband met deze verordening.

(35)

Gezien de recente praktijk van de Russische Federatie om overeengekomen gerechtelijke en arbitrageprocedures unilateraal te wijzigen en te belemmeren, kunnen noch de getroffen personen noch de Unie en de lidstaten aansprakelijk worden gesteld voor rechterlijke uitspraken, scheidsrechterlijke uitspraken of andere rechterlijke beslissingen die op basis van onwettige procedures zijn vastgesteld en waartegen geen verweer mogelijk is omdat de rechtsmiddelen in het desbetreffende rechtsgebied ontoegankelijk zijn.

(36)

De Unie heeft een robuust rechtskader gecreëerd om de gasleveringszekerheid te allen tijde te garanderen, en om op gecoördineerde wijze om te gaan met eventuele leveringscrisissen, met inbegrip van verplichtingen voor de lidstaten om effectieve en operationele solidariteit te betonen met buurlanden die gas nodig hebben. De Commissie moet constant toezicht houden op de ontwikkeling van de marktrisico’s voor de gaslevering die voortvloeien uit de gashandel met de Russische Federatie, op nationaal, regionaal en Unieniveau. In het geval van plotselinge en significante ontwikkelingen die de leveringszekerheid van een of meer lidstaten ernstig bedreigen, en na de afkondiging van een noodsituatie overeenkomstig artikel 11 of artikel 12 van Verordening (EU) 2017/1938, is het passend de Commissie te machtigen de nodige noodmaatregelen te treffen door een besluit vast te stellen met betrekking tot de bij deze verordening opgelegde invoerverboden op aardgas of lng in een of meer lidstaten. In een dergelijke situatie moet de Commissie ook de verplichting van voorafgaande toestemming voor de binnenkomst van gasinvoer in het douanegebied van de Unie, kunnen opschorten, teneinde extra invoer op korte termijn te faciliteren. Een dergelijke opschorting door de Commissie moet beperkt zijn in de tijd en mag niet worden verleend voor meer dan vier weken tegelijk en mag alleen worden verlengd indien de voorwaarden voor de noodsituatie overeenkomstig artikel 11 van Verordening (EU) 2017/1938 nog steeds van toepassing zijn. Het uitvoeringsbesluit van de Commissie moet de nodige aanvullende voorwaarden opleggen om te garanderen dat elke dergelijke opschorting strikt beperkt blijft tot het aanpakken van de dreiging en mag alleen kortlopende contracten toestaan. De Commissie moet de Groep coördinatie gas op de hoogte brengen en bij het Europees Parlement en de Raad een verslag indienen waarin de opschorting en elke verlenging daarvan wordt gerechtvaardigd, en nauwlettend toezien op de toepassing van dergelijke tijdelijke opschortingen.

(37)

Om wat betreft sancties “forumshoppen” te voorkomen en om te zorgen voor een consistente toepassing van deze verordening, moeten de lidstaten geharmoniseerde regels inzake sancties voor inbreuken op deze verordening vaststellen. Aangezien inbreuken op deze verordening echter ook inbreuken kunnen vormen op andere Uniewetgeving die nauw verband houdt met de verbodsbepalingen en verplichtingen waarin deze verordening voorziet, zoals de douanewetgeving, beperkende maatregelen of Verordening (EU) 2017/1938, mag het opleggen van sancties niet leiden tot een schending van het ne bis in idem-beginsel, in overeenstemming met het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en de desbetreffende jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Deze verordening laat het opleggen van strafrechtelijke sancties uit hoofde van het nationale recht onverlet.

(38)

De bij deze verordening ingevoerde maatregelen weerspiegelen volledig het beginsel van energiesolidariteit. Het niveau van blootstelling aan de invoer van Russisch gas varieert immers van lidstaat tot lidstaat, en veel lidstaten hebben al maatregelen genomen om Russisch gas uit te faseren. Deze verordening garandeert dat de uitfasering van Russisch gas in de hele Unie op gecoördineerde wijze wordt aangepakt, waarbij de solidariteit tussen de lidstaten behouden blijft.

(39)

Daar de doelstellingen van deze verordening niet voldoende door de lidstaten op een gecoördineerde wijze en zonder risico op marktversnippering kunnen worden verwezenlijkt, maar beter door de Unie kunnen worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan nodig is om die doelstellingen te verwezenlijken.

(40)

Gezien het belang voor de Unie om de verdere economische afhankelijkheid van uit de Russische Federatie ingevoerd gas onverwijld uit te faseren, moet deze verordening in werking treden op de dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie. Na de Verklaring van Versailles van maart 2022 en de aanneming van het voorstel voor deze verordening op 17 juni 2025 hebben marktdeelnemers ruimschoots tijd gehad om hun leveringsportefeuille aan te passen. Niettemin lijkt het passend te voorzien in een overgangsperiode zodat gasleveranciers die hun leveringsstrategieën nog niet hebben aangepast de nodige regelingen kunnen treffen om aan deze verordening te voldoen. Het verbod op de invoer van gas uit de Russische Federatie mag daarom pas van toepassing zijn vanaf 18 maart 2026. Om importeurs met bestaande leveringscontracten en importeurs die nieuwe contracten sluiten, in staat te stellen om tijdig en zonder verstoringen van de geplande gasinvoer de nodige voorafgaande toestemming te verkrijgen, moeten de verschillende toestemmingsprocedures waarin deze verordening voorziet van toepassing zijn vóór het verbod op invoer van gas uit de Russische Federatie van toepassing wordt,