(1)

Bij schrijven van 27 november 2009 heeft de Commissie een klacht ontvangen over voordelen die de luchtvaartmaatschappij Ryanair op een aantal Franse regionale en lokale luchthavens zou hebben genoten. Met betrekking tot de luchthaven Beauvais-Tillé (“de luchthaven Beauvais”) is in deze klacht ook sprake van financiële bijdragen, waarvan de opeenvolgende beheerders van deze luchthaven, de Chambre de commerce et d’industrie de l’Oise (“CCIO”) en de Société aéroportuaire de gestion et d’exploitation de Beauvais (“SAGEB”), de begunstigden zouden zijn geweest. Deze klacht berust met name op een rapport van de Chambre régionale des comptes de Picardie (“CRC”) van 3 september 2007 (2).

(2)

Bij schrijven van 16 maart 2010 heeft de Commissie de Franse autoriteiten een niet-vertrouwelijke versie van de klacht gezonden en hun verzocht de aan de kaak gestelde maatregelen (“de betrokken maatregelen”) te verduidelijken. De Franse autoriteiten hebben geantwoord bij brieven van 31 mei en 7 juni 2010, aangevuld met een brief van 2 november 2011. De Commissie heeft deze informatie aan de klager doorgezonden en Frankrijk bij brief van 5 december 2011 om aanvullende informatie verzocht. De Franse autoriteiten hebben hun opmerkingen en antwoorden bij brief van 31 januari 2012 toegezonden.

(3)

Bij brief van 30 mei 2012 heeft de Commissie Frankrijk in kennis gesteld van haar besluit (“het inleidingsbesluit”) om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) in te leiden ten aanzien van enerzijds de steun die tussen 2000 en 2008 mogelijk aan achtereenvolgens CCIO en SAGEB is betaald en anderzijds de steun die CCIO en SAGEB tussen 1 januari 1997 en 30 mei 2012 mogelijk aan verschillende luchtvaartmaatschappijen hebben betaald.

(4)

Het inleidingsbesluit is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (3). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken maatregelen te maken.

(5)

Bij brief van 14 augustus 2012 heeft de Commissie de opmerkingen van Frankrijk ontvangen. Vervolgens heeft zij op 25 oktober 2012 de gezamenlijk ingediende opmerkingen van het Syndicat mixte de l’aéroport de Beauvais (“SMABT”), CCIO en SAGEB ontvangen. De luchtvaartmaatschappijen Ryanair en Wizz Air hebben beide hun opmerkingen op 26 oktober 2012 aan de Commissie toegezonden. Bij brief van 21 december 2012 heeft Frankrijk te kennen gegeven geen opmerkingen te willen maken naar aanleiding van deze opmerkingen.

(6)

Voorts heeft Ryanair bij brieven van 10 april 2013, 20 december 2013, 9 en 31 januari 2014, 7 februari 2014, 28 maart 2014, 27 januari 2015, 7 december 2015 en 1 april 2019 een aantal algemene opmerkingen ingediend die gezamenlijk golden voor een aantal door de Commissie met betrekking tot Ryanair ingeleide staatssteunzaken. Op 12 en 26 september 2014 en 6 november 2014 heeft Ryanair bij de Commissie ook door het consultancybedrijf Oxera opgestelde economische-analyserapporten ingediend.

(7)

Op 21 maart 2014 heeft ook Wizz Air opmerkingen ingediend. Op 4 november 2014 heeft deze luchtvaartmaatschappij eveneens economische-analyserapporten ingediend die door Oxera waren opgesteld met betrekking tot de luchthaven Beauvais.

(8)

De Commissie heeft Frankrijk in kennis gesteld van de opmerkingen van de belanghebbenden en heeft Frankrijk in de gelegenheid gesteld die opmerkingen van commentaar te voorzien (4). Frankrijk heeft geantwoord bij brieven van 13 juli 2012, 21 december 2012, 7 juni 2013, 29 januari 2014, 23 mei 2014, 18 december 2015 en 24 juni 2019. In zijn brief van 13 juli 2012 heeft Frankrijk de Commissie meegedeeld dat de ontvangen opmerkingen geen aanleiding gaven tot opmerkingen van zijn kant, onder voorbehoud van de opmerkingen die reeds waren ingediend in het kader van de zaak betreffende de luchthaven van Marseille-Provence (5). Bovendien heeft Frankrijk de Commissie bij brieven van 25 juli 2012, 29 januari 2014, 23 mei 2014 en 18 december 2015 meegedeeld dat het geen opmerkingen wenste te maken naar aanleiding van de opmerkingen van derden.

(9)

Bij brief van 24 februari 2014 heeft de Commissie Frankrijk en de belanghebbende derden die reeds opmerkingen hadden ingediend, haar voornemen meegedeeld om de verenigbaarheid van de betrokken maatregelen met de interne markt te beoordelen op basis van de richtsnoeren voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen (6) (“de richtsnoeren van 2014”). De Commissie heeft de ontvangers van deze brieven verzocht hun eventuele opmerkingen ter zake in te dienen. Voorts werd op 15 april 2014 in het Publicatieblad van de Europese Unie (7) een bericht bekendgemaakt waarin Frankrijk en belanghebbende derden werden uitgenodigd hun opmerkingen ter zake te maken.

(10)

Frankrijk heeft op 19 maart 2014 zijn opmerkingen over de richtsnoeren van 2014 ingediend. Op 14 maart 2014 hebben SMABT, SAGEB en CCIO gezamenlijk hun opmerkingen aan de Commissie toegezonden. Wizz Air en Air France hebben respectievelijk op 21 maart 2014 en 25 april 2014 hun opmerkingen ingediend, evenals de niet-gouvernementele organisatie Transport & Environnement bij brief van 13 mei 2014. Deze opmerkingen zijn bij brief van 28 mei 2014 aan Frankrijk meegedeeld. Frankrijk heeft hierover geen opmerkingen willen maken.

(11)

Bij brieven van 16 april 2014 en 16 juli 2014 heeft de Commissie Frankrijk om aanvullende informatie verzocht. Frankrijk heeft hierop geantwoord bij brieven van respectievelijk 19 juni 2014 en 18 augustus 2014.

(12)

De luchthaven Beauvais is een Franse civiele luchthaven in de gemeente Tillé in het departement Oise, 3 km ten noorden van Beauvais en ongeveer 90 km van Parijs. De luchthaven staat open voor commercieel nationaal en internationaal verkeer. De luchthaven Beauvais bevindt zich op 68 km van de luchthaven van Amiens-Glisy, 80 km van de luchthaven Roissy-Charles de Gaulle, ongeveer 90 km van de luchthaven van Rouen en 106 km van de luchthaven Orly-Sud.

(13)

Sinds 1 mei 1997 heeft Ryanair vanaf de luchthaven Beauvais verschillende routes naar Europese bestemmingen geopend. Vanaf 2002 hebben verschillende luchtvaartmaatschappijen (Goodjet, Volare, Air Horizons, Sterling enz.) geleidelijk lijnverbindingen vanaf de luchthaven Beauvais geopend. Ondanks de toename van het verkeer en de komst van nieuwe luchtvaartmaatschappijen bleef Ryanair de belangrijkste luchtvaartmaatschappij van de luchthaven: in de periode 1997-2011 vertegenwoordigde het aan Ryanair toegewezen verkeer gemiddeld meer dan 80 % van de totale activiteit van de luchthaven in termen van het aantal passagiers. In 2011 waren goedkope vluchten goed voor bijna alle activiteiten van de luchthaven.

(14)

Het passagiersverkeer op de luchthaven tussen 1997 en 2011 is samengevat in tabel 1.

Tabel 1

Passagiersverkeer op de luchthaven Beauvais tussen 1997 en 2011  (8)

(15)

Tot 31 december 1992 beheerde CCIO de luchthaven Beauvais op basis van een concessie voor openbare uitrusting met een looptijd van dertig jaar, die in 1960 was overeengekomen met de staat, destijds eigenaar van de luchthaven. Vervolgens beheerde CCIO de luchthaven op basis van een vergunning voor het voor bepaalde duur in gebruik nemen van het openbaar domein (“AOT”), afgegeven bij prefectoraal besluit van 1 oktober 1997, dat het beheer van de luchthaven wettelijk afdekte van 1 januari 1993 tot en met 31 december 1999. Deze AOT is diverse keren verlengd, tot en met 3 mei 2002.

(16)

Bij de concessieovereenkomst van 30 januari 2002, die op 4 mei 2002 in werking trad, verleende de staat CCIO voor een periode van vijf jaar een concessie voor bouw- en aanlegwerkzaamheden op en het onderhoud en de exploitatie van de luchthaven Beauvais.

(17)

Bij overeenkomst van 1 maart 2007 droeg de staat met ingang van 1 maart 2008 de eigendom en de bevoegdheden voor de inrichting, het onderhoud en het beheer van de luchthaven Beauvais over aan SMABT.

(18)

SMABT, opgericht bij prefectoraal besluit van 20 oktober 2006, is een samenwerkingsverband van de regio Picardië (38 % van de financiering voor SMABT), het departement Oise (38 % van de financiering) en de Communauté d’agglomération du Beauvaisis (thans de vereniging van gemeenten van Beauvais (“CCB”), 24 % van de financiering). Uitgangspunt van SMABT is het over en weer gebruikmaken van de reeds bestaande diensten van de aangesloten overheden, en in dit verband is met het departement Oise een dienstverleningsovereenkomst gesloten op basis waarvan ambtenaren van het departement ter beschikking kunnen worden gesteld. SMABT staat onder begrotings- (9) en wettelijke controle van de staat, zoals omschreven in de bepalingen van het het algemeen wetboek van lokale en regionale overheden (Code général des collectivités territoriales) die van kracht waren ten tijde van de oprichting van SMABT, met name de artikelen L1612-1 tot en met L1612-20 en L3132-1 tot en met L3132-4 van dat wetboek.

(19)

Bij besluit van 7 juni 2007 heeft SMABT zich uitgesproken over het beginsel van een delegatie van openbare diensten voor de exploitatie van de luchthaven Beauvais en van de buslijn tussen de luchthaven Beauvais en Parijs, en heeft het de voorzitter van SMABT gemachtigd een aanbestedingsprocedure uit te schrijven. Deze procedure voorzag in de toewijzing van de volgende taken aan de delegatieverkrijger:

(20)

In afwachting van de afronding van de in overweging 19 bedoelde aanbestedingsprocedure werd de met CCIO gesloten concessieovereenkomst van 30 januari 2002 door de staat verlengd tot en met 1 maart 2008 (10). Bij wijziging van 29 februari 2008 heeft SMABT, in de plaats van de staat, de looptijd van de overeenkomst nogmaals verlengd, nu tot en met 31 mei 2008.

(21)

Opgemerkt zij dat de exploitatie van de luchthaven Beauvais door CCIO op een andere rekening is geboekt dan de overige activiteiten van de algemene dienst van CCIO. Bovendien waren de rekeningen van de commerciële activiteiten van de luchthaven Beauvais gescheiden van die betreffende de overheidsactiviteiten voor de berekening van de door het directoraat-generaal Burgerluchtvaart geïnde luchthavenbelasting ter financiering van de luchthaveninfrastructuur en -uitrusting die onder de activiteiten van de staat vallen. De belangrijkste boekhoudkundige en commerciële gegevens van CCIO met betrekking tot het beheer van de luchthaven in de periode 1997-2008 zijn samengevat in tabel 2:

Tabel 2

Belangrijkste cijfers van de boekhouding van de luchthavendienst van CCIO (in duizend EUR)  (11)

(22)

Aan het einde van de in overweging 19 bedoelde openbare aanbestedingsprocedure heeft SMABT de exploitatie van de luchthaven Beauvais gedelegeerd (13) aan de groep CCIO-Veolia Transport in het kader van een delegatieovereenkomst voor openbare diensten (“delegatieovereenkomst”), die op 19 maart 2008 werd gesloten voor een periode van 15 jaar (met ingang van 1 juni 2008) (14). Overeenkomstig de voorwaarden van de delegatieovereenkomst kwam SAGEB meteen nadat zij delegatieverkrijger was geworden, automatisch in de plaats van de groep CCIO-Veolia Transport. De delegatieovereenkomst is op de datum van onderhavig besluit nog steeds van kracht.

(23)

SAGEB is een vereenvoudigde naamloze vennootschap, waarvan het kapitaal oorspronkelijk voor 51 % in handen was van CCIO en voor 49 % in handen van Veolia Transport, zelf in handen van het overwegend private concern Veolia Environnement (15). In maart 2011 werd Veolia Transport vervangen door Veolia-Transdev (voor 50 % in handen van Veolia Environnement en voor de overige 50 % in handen van de Caisse des Dépôts et Consignations), dat alle aandelen van Veolia Transport in SAGEB overnam. De interne werking en organisatie van SAGEB wordt beschreven in de overwegingen 291 en volgende.

(24)

Tabel 3 geeft een overzicht van de opeenvolgende overeenkomsten voor de exploitatie van de luchthaven Beauvais.

Tabel 3

Exploitatie van de luchthaven Beauvais — Overzicht

(25)

De betrokken maatregelen bestaan enerzijds uit financiële steun van lokale en regionale overheden aan de opeenvolgende beheerders van de luchthaven Beauvais en anderzijds uit financiële steun van die beheerders aan verschillende luchtvaartmaatschappijen.

(26)

De financiële steun voor de luchthaven Beauvais is tweeledig: die omvat enerzijds de financiering van investeringen in de luchthaveninfrastructuur van Beauvais en anderzijds de voor de exploitatie van deze luchthaven betaalde bijdragen.

(27)

Volgens deze vergunning was CCIO op eigen risico verantwoordelijk voor de oprichting, het onderhoud, de vernieuwing, de exploitatie en de ontwikkeling van de bouwwerken, terreinen, gebouwen, installaties, uitrusting en diensten die nodig waren voor de exploitatie van de luchthaven Beauvais (16). De staat bleef echter bevoegd om bepaalde diensten te verlenen betreffende de beveiliging, de veiligheid en de regelmaat van het luchtverkeer (17), terwijl CCIO de reddings- en brandbestrijdingsdienst, de werkzaamheden voor het verjagen van vogels en de luchtvaartinformatiedienst verzorgde (18).

(28)

In beginsel haalde CCIO haar middelen uit de luchthavengelden en de exploitatie-inkomsten (19). Er kon ook financiële steun worden verleend ter dekking van de kosten in verband met de eveneens aan CCIO toevertrouwde taak van de inrichting en het onderhoud van de infrastructuur (20). Voor deze uitgaven kon CCIO op grond van artikel 3 van de AOT ook verzoeken om financiële bijdragen van andere overheidsinstanties. Als tegenprestatie voor het in gebruik nemen moest CCIO de staat een vergoeding van 1 000 FRF per jaar betalen.

(29)

De concessieovereenkomst van 4 mei 2002, waarvan een deel betrekking had op de toepassing van het standaardbestek van het decreet van 29 mei 1997 (21), voorzag in een taakverdeling tussen de staat en CCIO. Als concessieverlenende autoriteit verrichtte en financierde de staat alle luchtverkeersdiensten (22). CCIO moest, naast de commerciële exploitatie van de luchthaven (23), bepaalde veiligheidsdiensten verrichten en financieren, zoals de reddings- en brandbestrijdingsdienst, de werkzaamheden voor het verjagen van vogels en de controle van passagiers, ruimbagage en het betreden van de beperkt toegankelijke zones van het luchtvaartterrein (24).

(30)

In beginsel haalde CCIO haar middelen uit de bij de concessieovereenkomst vastgestelde luchthavengelden en de exploitatie-inkomsten (25). De in de vorige overweging bedoelde veiligheidstaken van CCIO werden financieel gedekt door de inkomsten uit de luchthavenbelasting en, indien nodig, met overheidssubsidies (26).

(31)

De delegatieovereenkomst heeft in de eerste plaats tot doel het beheer en de exploitatie van de luchthaven Beauvais toe te vertrouwen aan SAGEB, en in de tweede plaats zorg te dragen voor de exploitatie van buslijnen tussen de luchthaven Beauvais en Parijs. Het risico bij beide activiteiten ligt bij de delegatieverkrijger (27).

(32)

Volgens de voorwaarden van de delegatieovereenkomst is SAGEB financieel aansprakelijk voor de uitvoering van alle activiteiten in verband met de exploitatie van de luchthaven Beauvais, met uitzondering van de beveiliging van de luchtvaartnavigatie en de meteorologische ondersteuning (28). Daarnaast is SAGEB verantwoordelijk voor het verlenen van bepaalde beveiligings- en veiligheidsdiensten (29), waarvoor is voorzien in een financiële bijdrage van de staat die is vastgesteld in de geldende regelgeving (30) of die wordt bepaald op basis van de aard en omvang van het verkeer op het luchtvaartterrein (31).

(33)

Wat de financiële voorwaarden in het kader van de delegatieovereenkomst betreft, ontvangt SAGEB inkomsten uit de luchtvaartgelden en andere exploitatie-inkomsten in verband met de luchthaven en de exploitatie van de buslijn Parijs-Beauvais. Als tegenprestatie moet SAGEB gedurende de gehele looptijd van de overeenkomst aan SMABT een vergoeding van ongeveer 10,8 miljoen EUR betalen. In bijlage 14 bij de overeenkomst is voorts bepaald dat de concessiehouder zich er als tegenprestatie voor de deelneming van SMABT in de financiering van de luchthaveninfrastructuur toe verbindt SMABT een winstaandeel uit te keren dat wordt berekend op basis van een rentabiliteitsoverschot van 10 % ten opzichte van de geraamde interne rentabiliteit. Het recht op een winstaandeel ontstaat in jaar (n) indien het nettoresultaat positief is, het cumulatieve nettoresultaat voor de jaren (1) tot en met (n) positief is en de aldus berekende interne rentabiliteit hoger is dan 10 %. Het winstaandeel wordt vastgesteld op 50 % van het rentabiliteitsoverschot.

(34)

Bovendien wordt aan SAGEB op grond van de delegatieovereenkomst een lijst van investeringen opgedragen die moeten worden gedaan tijdens de looptijd van die overeenkomst (32), investeringen die worden geraamd op 68,2 miljoen EUR, die de delegatieverkrijger met alle middelen moet financieren en waarvoor SMABT een maximale bijdrage van 14,5 miljoen EUR (33) heeft voorzien (zie overweging 41).

(35)

Aan de opeenvolgende beheerders van de luchthaven Beauvais zijn investeringssubsidies betaald in het kader van drie investeringsprogramma’s, die respectievelijk in de periode 2001-2006, 2007-2008 en 2008-2023 zijn uitgevoerd.

(36)

In 2001 heeft CCIO een aanvraag voor een financiële bijdrage ingediend bij het departement Oise, de regio Picardië en CCB, de vereniging van gemeenten van Beauvais. In deze aanvraag overlegde CCIO een programma voor de modernisering, en de aanpassing aan de normen, van de luchthaven Beauvais met een geraamd bedrag van 53,3 miljoen FRF (6,825 miljoen EUR).

(37)

Het departement Oise (34), de regio Picardië (35) en CCB (36) hebben de aanvraag voor de bijdrage toegewezen en CCIO een subsidie toegekend van in totaal 4 311 395 EUR (37), terwijl de overige uitgaven ten bedrage van 2,55 miljoen EUR voor rekening van CCIO kwamen (38). Deze subsidie werd niet berekend in verhouding tot de specifieke kosten van programma 1, maar in verhouding tot het totale geraamde bedrag van dat programma. De precieze datum voor de aanvang van de investeringen was vastgesteld op 2 juli 2001, waarbij de investeringen uiterlijk op 31 december 2006 gedaan moesten zijn. Dit eerste investeringsprogramma moest in de loop van 2005 worden gewijzigd om als gevolg van veranderingen in het passagiersverkeer rekening te houden met de wettelijke eisen inzake de kwaliteit van ontvangst en de veiligheid van de passagiers (39). De in het kader van dit programma geplande en uitgevoerde investeringen kunnen als volgt worden samengevat:

Tabel 4

Geplande en uitgevoerde investeringen in programma 1 (in EUR)

(38)

Hoewel de uiteindelijke kosten hoger waren dan verwacht, hebben de in overweging 37 genoemde lokale en regionale overheden hun bijdragen aan CCIO betaald zoals neergelegd in de financieringsovereenkomsten, dus voor een totaalbedrag van 4,311 miljoen EUR, waarbij het restant voor rekening van CCIO kwam.

(39)

CCIO heeft een tweede investeringsprogramma van 9,5 miljoen EUR ter hand genomen, dat moest worden uitgevoerd over een periode van twee jaar, van 1 januari 2006 tot en met 31 december 2007. Bij overeenkomsten met CCIO van respectievelijk 11 december 2006, 11 juli 2007 en 12 juli 2007 hebben het departement Oise, de regio Picardië en CCB ingestemd met een financiële bijdrage aan deze operatie (berekend op basis van het totale geraamde bedrag van programma 2 en niet op basis van de specifieke kosten). Het investeringsprogramma was als volgt:

Tabel 5

Geplande en uitgevoerde investeringen in programma 2 (in EUR)

(40)

De in overweging 37 genoemde lokale en regionale overheden hadden zich verbonden tot een bijdrage van 74 % van het totale bedrag van de gedane investeringen, terwijl de rest voor rekening van CCIO kwam. De geplande bijdrage van zowel de regio Picardië als het departement Oise beliep 25 % van de investeringen, ofwel 4,6 miljoen EUR in totaal, terwijl CCB 24 % bijdroeg met een definitieve subsidie van 2,2 miljoen EUR aan CCIO. CCIO ontving voor dit investeringsprogramma dus een investeringssubsidie van ongeveer 6,8 miljoen EUR, wat neerkomt op 74 % van het bedrag van de gedane investeringen.

(41)

Zoals vermeld in overweging 34 is SAGEB op grond van de delegatieovereenkomst belast met de uitvoering van een investeringsprogramma van 68,2 miljoen EUR voor de periode 2008-2023, dat voor maximaal 14,5 miljoen EUR wordt gesubsidieerd door SMABT. In bijlage 6 bij de delegatieovereenkomst zijn de aard van deze investeringen, het bedrag ervan en het tijdschema voor de uitvoering ervan vermeld (40). De tot dusver geplande en uitgevoerde investeringen kunnen als volgt worden samengevat:

Tabel 6

Geplande en uitgevoerde investeringen in het kader van programma 3 (miljoen EUR)

(42)

Per 31 december 2018 had SAGEB bijna 62 miljoen EUR aan investeringen gedaan. De prognoses betreffende de investeringen die moeten worden gedaan tot aan de datum waarop de delegatieovereenkomst afloopt, gaan uit van een iets lager totaalbedrag dan oorspronkelijk in die overeenkomst was voorzien.

(43)

De Commissie heeft om te beginnen opgemerkt dat geen van de overeenkomsten waarbij een concessie is verleend voor het beheer en de exploitatie van de luchthaven Beauvais, voorzag in de betaling van exploitatiesubsidies aan de opeenvolgende luchthavenbeheerders (zie punt 3.1.1).

(44)

Niettemin heeft de Commissie in het inleidingsbesluit geconstateerd dat de opeenvolgende beheerders verschillende soorten exploitatiesubsidies hadden ontvangen.

(45)

In de eerste plaats heeft de Commissie vastgesteld dat tussen 2002 en 2008 in de boekhouding van CCIO (luchthavendienst) melding werd gemaakt van meerdere exploitatiesubsidies voor een totaalbedrag van 107 924,59 EUR, die door verschillende entiteiten aan de luchthavendienst van CCIO zijn betaald.

Tabel 7

Door de luchthavendienst van CCIO ontvangen exploitatiesubsidies (in EUR)

(46)

In de tweede plaats hadden de Franse autoriteiten de Commissie ervan in kennis gesteld dat de algemene dienst van CCIO tussen 1995 en 2004 aan de luchthavendienst contante voorschotten tegen een nultarief had toegekend om het hoofd te bieden aan een wanbetalingsrisico in verband met de talrijke en dringende uitgaven van de luchthavendienst als gevolg van de verouderde infrastructuur en de aanzienlijke jaarlijkse toename van het verkeer in die periode. In tabel 8 zijn de steunbedragen weergegeven:

Tabel 8

Door de algemene dienst van CCIO aan de luchthavendienst toegekende contante voorschotten (in EUR)

(47)

Ten slotte heeft de Commissie opgemerkt dat bijlage 19 bij de delegatieovereenkomst een toerismeontwikkelingsplan voor de luchthaven Beauvais bevatte (41). Volgens deze bijlage was het de bedoeling van het plan om er binnen drie jaar na de inwerkingtreding van de delegatieovereenkomst voor te zorgen dat 8 % van de passagiers ook Beauvais, Oise en Picardië zou bezoeken, zodat stad, departement en regio zouden profiteren van hun bestedingen. Hiertoe bevatte het plan verschillende maatregelen en activiteiten om de passagiers op de luchthaven Beauvais over te halen tot een verblijf in de agglomeratie Beauvais, het departement Oise of de regio Picardië (enquêtes onder de passagiers, beeldmarketing enz.). Dit plan zou worden uitgevoerd door de regionale commissie voor toerisme van Picardië, de departementale commissie voor toerisme van Oise en het bureau voor toerisme van Beauvaisis (“de instellingen voor toeristische ontwikkeling”). De financiering van het plan viel onder de verantwoordelijkheid van SMABT en de geselecteerde delegatieverkrijger, in casu SAGEB (elk voor 50 %).

(48)

Op 15 oktober 2008 is tussen SMABT, SAGEB en de instellingen voor toeristische ontwikkeling een doel- en middelenovereenkomst gesloten. Deze overeenkomst bevatte nadere bepalingen over de uitvoering van het in bijlage 19 bij de delegatieovereenkomst opgenomen toerismeontwikkelingsplan door de instellingen voor toeristische ontwikkeling. In de overeenkomst was tevens bepaald dat deze instellingen jaarlijks rechtstreeks verslag moesten uitbrengen aan SMABT (en aan de stuurgroep, bestaande uit vertegenwoordigers van alle ondertekenende partijen) (42). De overeenkomst werd gesloten voor een periode van drie jaar met een jaarlijkse financiering van 462 000 EUR, gelijkelijk verdeeld tussen SAGEB en SMABT en toegekend om hen in staat te stellen de overeengekomen maatregelen en activiteiten ter bevordering van het toerisme uit te voeren.

(49)

Tussen 1 mei 1997 en 30 mei 2012 zijn verschillende overeenkomsten inzake luchthavendiensten gesloten tussen de opeenvolgende exploitanten van de luchthaven Beauvais (CCIO en vervolgens SAGEB) en meerdere luchtvaartmaatschappijen.

(50)

De contractuele relatie tussen de luchthavenexploitant en Ryanair nam de vorm aan van een briefwisseling, terwijl de betrekkingen met de andere luchtvaartmaatschappijen werden geformaliseerd door overeenkomsten op basis van het IATA-model (International Air Transport Association) of door ad-hocovereenkomsten. Alle door onderhavig besluit bestreken overeenkomsten zijn opgenomen in tabel 9.

(51)

SAGEB was de exploitant van de luchthaven Beauvais ten tijde van de ondertekening van de overeenkomsten RYAN4, RYAN5 en WIZZ3. CCIO was de luchthavenexploitant ten tijde van de ondertekening van de andere overeenkomsten.

Tabel 9

Lijst van overeenkomsten inzake luchthavendiensten tussen de exploitant van de luchthaven Beauvais en de luchtvaartmaatschappijen

(52)

De verschillende overeenkomsten hadden allemaal verschillende kenmerken, waarvan de belangrijkste zijn samengevat in tabel 10. Diverse overeenkomsten voorzagen in de mogelijkheid dat de exploitant van de luchthaven Beauvais een financiële bijdrage aan de luchtvaartmaatschappij betaalt als tegenprestatie voor het verkeersaandeel van die maatschappij. In geen enkele overeenkomst wordt echter melding gemaakt van marketingbetalingen door de exploitant van de luchthaven Beauvais in ruil voor reclamediensten van een luchtvaartmaatschappij.

Tabel 10

Kenmerken van de overeenkomsten inzake luchthavendiensten tussen de exploitant van de luchthaven Beauvais en de luchtvaartmaatschappijen

(53)

In de eerste plaats betwijfelde de Commissie of het wel zo is dat er wat betreft de aan CCIO en SAGEB verleende financiële steun geen sprake is van staatssteun.

(54)

Om te beginnen betwijfelde de Commissie of bepaalde door de overheid gefinancierde activiteiten van de luchthaven Beauvais wel aan te merken zijn als vallend onder een overheidsbevoegdheid. Vervolgens betwijfelde de Commissie ook of was voldaan aan de voorwaarden van het arrest Altmark (43) met betrekking tot de maatregelen die in het kader van programma 3 zijn getroffen voor de luchthaven Beauvais. Voorts merkte de Commissie op dat in de motivering van de overheid betreffende de toegekende investeringssubsidies niet werd verwezen naar het directe financiële rendement daarvan. Bijgevolg vroeg de Commissie zich af of deze investeringen voldeden aan het criterium van de voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie. Tot slot kwam de Commissie tot de voorlopige conclusie dat de betrokken maatregelen toerekenbaar waren aan de staat, selectief waren, de mededinging konden vervalsen en het handelsverkeer binnen de Unie konden beïnvloeden.

(55)

In de tweede plaats betwijfelde de Commissie of de investerings- en exploitatiesteun wel verenigbaar was met de interne markt uit hoofde van artikel 107, lid 3, punt c), VWEU.

(56)

Uit de beoordeling van de verenigbaarheid van de ten gunste van de exploitanten getroffen maatregelen met de interne markt is immers gebleken dat, hoewel alle betrokken maatregelen een doelstelling van algemeen belang konden verwezenlijken, de noodzaak en de evenredigheid ervan in het licht van het gestelde doel niet waren aangetoond. Daarnaast vroeg de Commissie zich af of de infrastructuur op middellange termijn wel voldoende gebruiksmogelijkheden bood.

(57)

In het inleidingsbesluit kwam de Commissie tot de voorlopige conclusie dat het sluiten van de overeenkomsten door de luchthavenexploitant (CCIO en later SAGEB) met de luchtvaartmaatschappijen het gebruik van staatsmiddelen impliceerde en dat de beslissingen om die overeenkomsten te sluiten toerekenbaar waren aan de staat.

(58)

De Commissie oordeelde ook dat zij zich niet kon uitspreken over het bestaan van een selectief voordeel voor luchtvaartmaatschappijen. De informatie waarover zij beschikte, was ontoereikend om te concluderen dat de luchthavenbeheerder zich had gedragen als een voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie. De Commissie heeft Frankrijk en de belanghebbenden verzocht nadere informatie te verstrekken.

(59)

De Commissie kwam tot de voorlopige conclusie dat de betrokken maatregelen de mededinging konden vervalsen en het handelsverkeer binnen de Unie konden beïnvloeden.

(60)

Ten slotte betwijfelde de Commissie of de steunmaatregelen ten gunste van de luchtvaartmaatschappijen verenigbaar waren met de interne markt. De Commissie kwam met name tot de voorlopige conclusie dat de betrokken maatregelen voor steun voor het openen van nieuwe verbindingen niet voldeden aan de criteria voor verenigbaarheid met de interne markt.

(61)

Frankrijk heeft de diensten van de Commissie meegedeeld dat het, waar het gaat om de luchthaven Beauvais, niet voornemens was zich te beroepen op het begrip dienst van algemeen economisch belang met betrekking tot alle investeringssubsidies die van lokale en regionale overheden zijn ontvangen en aan de opeenvolgende concessiehouders van de luchthaven Beauvais (CCIO en vervolgens SAGEB) zijn betaald (44).

(62)

Frankrijk heeft tevens aangegeven dat het niet voornemens was een beroep te doen op de toepassing van het criterium van de voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie op investeringssubsidies die waren betaald aan de opeenvolgende concessiehouders van de luchthaven Beauvais (CCIO en vervolgens SAGEB) (45).

(63)

Frankrijk is echter van mening dat deze subsidies niet als staatssteun of als met de interne markt onverenigbare staatssteun kunnen worden aangemerkt op grond van het enkele feit dat zij verband houden met de financiering van activiteiten die onder overheidsbevoegdheden vallen of omdat de verenigbaarheid ervan met de interne markt kan worden aangetoond.

(64)

Frankrijk verklaart dat in het kader van programma 1 de volgende subsidies zijn betaald voor activiteiten die onder overheidsbevoegdheden vallen, voor een totaalbedrag van 1 110 669 EUR (46):

(65)

Frankrijk verklaart dat in het kader van programma 2 de volgende subsidies zijn betaald voor activiteiten die onder overheidsbevoegdheden vallen, voor een totaalbedrag van 567 782 EUR:

(66)

Volgens Frankrijk bedroegen de met overheidsbevoegdheden samenhangende subsidies voor de periode 2001-2008 dus 1 678 451 EUR.

(67)

Frankrijk maakt ook melding van drie in de delegatieovereenkomst voorziene investeringen voor de periode 2008-2023, die volgens Frankrijk verband houden met activiteiten die onder overheidsbevoegdheden vallen:

(68)

Volgens Frankrijk belopen de totale, in overweging 67 genoemde en in het kader van de delegatieovereenkomst (2008-2023) gedane investeringen 15 877 miljoen EUR. De subsidie van maximaal 14,5 miljoen EUR die in het kader van de delegatieovereenkomst aan SAGEB is betaald, komt dus overeen met de tegenwaarde van de investeringen in verband met activiteiten die onder overheidsbevoegdheden vallen en kan derhalve niet als staatssteun worden aangemerkt.

(69)

Frankrijk heeft de volgende argumenten aangevoerd om aan te tonen dat bovengenoemde investeringen voortvloeien uit overheidsbevoegdheden:

(70)

Wat meer in het bijzonder het permanente automatische instrumentlandingssysteem betreft, betoogt Frankrijk dat dit systeem operationeel is in het kader van de luchtvaartnavigatiediensten, die eveneens onder overheidsbevoegdheden vallen. Volgens Frankrijk is dit systeem bedoeld om botsingen tussen vliegtuigen bij het landen en op manoeuvreerterreinen te voorkomen, om het luchtverkeer te versnellen en ordelijk te laten verlopen en om adviezen en inlichtingen te verstrekken die nuttig zijn voor de veilige en efficiënte uitvoering van vluchten. Frankrijk wijst er echter op dat dit systeem nooit verplicht aanwezig is op een luchthavenplatform en niet onder de luchthavenbelasting valt.

(71)

Voor wat betreft de investeringen waardoor vliegclubs en particuliere eigenaren konden worden ondergebracht ten noorden van de luchthaven Beauvais, is Frankrijk van mening dat dankzij deze maatregel een einde kon worden gemaakt aan het passeren van vliegtuigen, passagiers en personeel van deze clubs en particuliere eigenaren in zones die om veiligheids- en beveiligingsredenen beperkt toegankelijk zijn, waarmee de toegangscontrole voor die zones werd versterkt en de veiligheid van de vluchten optimaal werd gewaarborgd, hetgeen een overheidsbevoegdheid is.

(72)

Frankrijk is ook van mening dat de inrichting van een ruimte van 50 m2 in terminal T2 voor de instellingen voor toeristische ontwikkeling hen in staat stelt het lokale toerisme al op de luchthaven Beauvais te bevorderen. Volgens Frankrijk is de ontwikkeling van het toerisme een overheidsbevoegdheid en is de inrichting van een speciale ruimte passend binnen dit kader.

(73)

De Franse autoriteiten hebben de Commissie meegedeeld dat zij hebben ingestemd met de toepassing op het onderhavige geval van de criteria van de richtsnoeren die ten tijde van de feiten golden voor investeringssteun overeenkomstig punt 173 van de richtsnoeren van 2014.

(74)

Frankrijk stelt dat alle investeringssubsidies verenigbaar zijn met de interne markt in het licht van de verenigbaarheidscriteria die zijn vastgesteld in de communautaire richtsnoeren van 2005 voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven (47) (“de richtsnoeren van 2005”).

(75)

Volgens Frankrijk kunnen alle betrokken maatregelen worden aangemerkt als beantwoordend aan een duidelijk omschreven doelstelling van algemeen belang, te weten de plaatselijke economische ontwikkeling. Frankrijk voegt hieraan toe dat de Commissie de gelegenheid heeft gehad om de beveiliging en veiligheid van de luchthaven als een doelstelling van algemeen belang te beschouwen en dat in casu een groot deel van de investeringen die tijdens de onderzochte periode zijn gedaan, ook aan die doelstelling beantwoordde.

(76)

Frankrijk geeft aan dat de aangelegde infrastructuur essentieel was voor het naar behoren functioneren van de luchthaven Beauvais, gezien de redelijkerwijs te verwachten toename van het aantal passagiers. Volgens Frankrijk waren de meeste investeringen terug te voeren op de noodzaak van dringende werkzaamheden om de luchthaven Beauvais te beveiligen en aan de normen aan te passen, in een context van een sterke toename van het luchtverkeer op de luchthaven.

(77)

Bovendien waren deze investeringen evenredig aan het gestelde doel aangezien men, volgens Frankrijk, bij het bepalen van de hoogte ervan altijd uiterst behoedzaam te werk is gegaan, met name omdat werd uitgegaan van bijzonder lage verkeersprognoses in vergelijking met de niveaus die daarna daadwerkelijk werden gehaald. De gedane investeringen hadden qua omvang en kosten dan ook veel hoger kunnen zijn gezien die daadwerkelijk gehaalde verkeersniveaus.

(78)

Frankrijk benadrukt dat de investeringen op de luchthaven Beauvais in de periode 2001-2006 gebaseerd waren op een verkeersprognose van 600 000 passagiers voor 2006. De investeringen van programma 2 berustten op een verkeersprognose van 18 000 bewegingen op middellange termijn, terwijl programma 3 door SAGEB werd opgesteld op basis van een uitgangsscenario waarin het verkeer maximaal 21 000 bewegingen per jaar zou belopen.

(79)

Bovendien bevestigen de groei van het aantal door Ryanair uitgevoerde vluchten die in de besluiten tot goedkeuring van de investeringsprogramma’s werd geconstateerd en de nabijheid van de stad Parijs dat de infrastructuur op middellange termijn voldoende gebruiksmogelijkheden biedt.

(80)

Frankrijk verklaart dat geen enkele luchtvaartmaatschappij die aanwezig is op de luchthaven Beauvais en geen enkele passagier van deze luchtvaartmaatschappijen een voordeel heeft gekregen wat betreft de toegang tot de verschillende voorzieningen en infrastructuur die door de luchthaven ter beschikking worden gesteld.

(81)

Frankrijk is van mening dat de aanwezigheid van de luchthaven Beauvais het mogelijk maakt de congestie van het luchtvervoer op de Parijse luchthavens, en met name Roissy-Charles de Gaulle, tegen te gaan.

(82)

Zonder te ontkennen dat een deel van de klanten van de luchthaven Roissy-Charles de Gaulle door de luchthaven Beauvais zou kunnen worden ‘ingepikt’, wijst Frankrijk er bovendien op dat een dergelijk inpikken moet worden gerelativeerd, met name gelet op de grotere toegankelijkheid en het aantal aangeboden bestemmingen vanaf Roissy-Charles de Gaulle en en het verbod op nachtvluchten op de luchthaven Orly. Op de luchthavens van Amiens en Rouen is geen commercieel verkeer tot ontwikkeling gekomen.

(83)

Frankrijk geeft aan dat de steunintensiteit in het kader van programma 1 ongeveer twee derde van het totale te financieren bedrag beliep. Voor programma 2 zou de steunintensiteit 74 % hebben belopen, maar deze wordt volgens Frankrijk verklaard door de korte afschrijvingsperiode van de werken (iets meer dan een jaar) in verband met de zeer korte duur van de verlenging van de concessie tussen de staat en CCIO. Wat programma 3 betreft, is Frankrijk van mening dat de steunintensiteit ongeveer 21,26 % bedraagt, waarbij Frankrijk erop wijst dat dit een maximum is aangezien het uiteindelijke steunbedrag afhankelijk van de daadwerkelijk gedane investeringen lager kan zijn.

(84)

Frankrijk verklaart dat de hoge intensiteit van de steun die voor de investeringsprogramma’s van 2001-2006 en 2006-2008 aan CCIO is toegekend, noodzakelijk was, aangezien CCIO zonder deze steun niet in staat zou zijn geweest alle investeringen waartoe besloten was, te doen en dus niet in staat zou zijn geweest te voldoen aan de behoefte aan beveiliging en aanpassing aan de normen van de infrastructuur. Frankrijk onderstreept in dit verband dat CCIO de lening heeft gebruikt om haar aandeel in de financiering in het kader van beide investeringsprogramma’s te leveren, zodat een grotere bijdrage van haar kant niet als realistisch had kunnen worden gezien.

(85)

Wat in de eerste plaats de exploitatiesubsidies betreft, betoogt Frankrijk dat CCIO in de periode 1996-2008 uiterst lage bedragen heeft ontvangen. Derhalve benadrukt Frankrijk dat deze subsidies de mededinging niet konden vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten niet konden beïnvloeden.

(86)

Frankrijk stelt aldus dat van de ontvangen 107 924,59 EUR:

(87)

Frankrijk verklaart dat de subsidie van 68 000 EUR verband hield met een beveiligingstaak en dat deze derhalve geen staatssteun vormde. De andere subsidies vormden slechts een billijke vergoeding voor door CCIO verrichte diensten of waren bedoeld als terugbetaling van te veel betaalde bijdragen aan de verenigingen waarbij CCIO was aangesloten.

(88)

Wat in de tweede plaats de door de algemene dienst van CCIO aan de luchthavendienst toegekende voorschotten betreft, is Frankrijk om te beginnen van mening dat de voorschotten die vóór het arrest Aéroports de Paris van 12 december 2000 zijn toegekend, geen staatssteun vormen in de zin van punt 29 van de richtsnoeren van 2014. Daarom kunnen alleen de voorschotten die in 2001, 2002 en 2004 zijn toegekend, staatssteun vormen.

(89)

Bovendien voert Frankrijk aan dat de in 2001 en 2002 verleende voorschotten — die volledig zijn terugbetaald — zijn toegekend terwijl de luchthaven Beauvais in de twee boekjaren voorafgaand aan het jaar waarin de steun werd toegekend, een verkeersvolume had van minder dan 700 000 passagiers per jaar. Overeenkomstig punt 118 van de richtsnoeren van 2014 was de luchthaven op dat moment misschien niet in staat de exploitatiekosten in substantiële mate te dekken, wat de toekenning van voorschotten tegen een nultarief rechtvaardigde. Wat het in 2004 toegekende voorschot betreft, stelt Frankrijk dat de luchthaven Beauvais in de twee boekjaren voorafgaand aan het jaar waarin de steun werd toegekend, een verkeersvolume had tussen de 700 000 en 1 miljoen passagiers per jaar. Naast de rente die niet is toegepast op dit in 2004 toegekende voorschot, wijst Frankrijk erop dat de luchthaven Beauvais niet al haar exploitatiekosten dekte en dus grotendeels heeft voldaan aan de voorwaarde van punt 118 van de richtsnoeren van 2014.

(90)

Wat ten slotte het aan SAGEB toegekende voordeel betreft in de vorm van een vrijstelling van de toeristische uitgaven die zij als luchthavenbeheerder zou hebben moeten bekostigen, is Frankrijk van mening dat SAGEB noch de bevoegdheid noch de taak heeft de ontwikkeling van het lokale en regionale toerisme te bevorderen en dat zij in dit verband geen subsidie heeft ontvangen.

(91)

Frankrijk voert aan dat de ontwikkeling van het toerisme krachtens de nationale wetgeving een bevoegdheid van de staat is. Als zodanig kon het toerismeontwikkelingsplan alleen door de lokale en regionale overheden (in dit geval SMABT) worden uitgevoerd en was het niet bedoeld om de activiteiten van de luchthaven te ontwikkelen, maar om het regionale toerisme te stimuleren. In dit verband voegt Frankrijk daaraan toe dat de doelstellingen van het toerismeontwikkelingsplan alleen door SMABT waren vastgesteld en enkel door de instellingen voor toeristische ontwikkeling waren uitgevoerd, zonder tussenkomst of invloed van SAGEB. Wel moest SAGEB een financiële bijdrage leveren aan de uitvoering van de maatregelen en activiteiten en zo nodig de middelen ter beschikking stellen om het voor deze instellingen mogelijk te maken hun taken te vervullen (terbeschikkingstelling van ruimten, mededelingen via posters e.d. op de luchthaven enz.).

(92)

Ten slotte geeft Frankrijk aan dat geen van de in het kader van het toerismeontwikkelingsplan uitgevoerde maatregelen en activiteiten bedoeld was om de luchthaven Beauvais of de door haar aangeboden bestemmingen te promoten. De steun die SAGEB hiertoe verleende, ging buiten de missie om het toerisme te promoten om en werd door SAGEB uit eigen middelen gefinancierd.

(93)

Aangezien geen van de in dit punt bedoelde subsidies (met uitzondering van de in 2001, 2002 en 2004 toegekende contante voorschotten) staatssteun vormt, is Frankrijk van mening dat de verenigbaarheid ervan met de interne markt niet hoeft te worden aangetoond. Hoe dan ook hebben de Franse autoriteiten aangegeven dat zij zich akkoord hebben verklaard met de toepassing, in het onderhavige geval, van de criteria van punt 137 van de richtsnoeren van 2014 voor exploitatiesteun.

(94)

Frankrijk voert aan dat het gedrag van de luchthavenexploitant (CCIO en vervolgens SAGEB) in overeenstemming is met dat van een voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie. Alle overeenkomsten hebben voor een incrementele winstgevendheid gezorgd en de luchtvaartmaatschappijen geen voordeel opgeleverd in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(95)

Tevens onderstreept Frankrijk dat de exploitanten van de luchthaven Beauvais nooit een marketingovereenkomst hebben gesloten op basis waarvan een luchtvaartmaatschappij marketingdiensten verleent (websitereclame of andere reclame). De marketingbijdragen die deze exploitanten in het kader van bepaalde overeenkomsten hebben betaald, zijn een stimulans voor luchtvaartmaatschappijen om hun verkeer te ontwikkelen en genereren zo extra inkomsten voor de exploitanten (bussen, niet-luchtvaartgebonden inkomsten).

(96)

Frankrijk heeft aangegeven dat CCIO geen economische analyses kon verstrekken die waren uitgevoerd vóór de ondertekening van de individuele overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen toen CCIO de exploitant van de luchthaven was. Frankrijk stelt echter dat CCIO, ondanks het ontbreken van voorafgaande economische analyses, als een voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie heeft gehandeld en dat de besluiten over de komst van een nieuwe luchtvaartmaatschappij of de opening van nieuwe verbindingen stelselmatig zijn genomen met het oog op de ontwikkeling van winstgevende luchthavenactiviteiten. In dit verband heeft Frankrijk een algemene begrotingssimulatie (die de gehele activiteit van de luchthaven bestrijkt) ingediend, die CCIO vooraf had opgesteld en betrekking had op de periode 2001-2006. Uit deze simulatie blijkt dat de luchthaven een algemene positieve cashflow zou kunnen genereren op basis van de ontwikkeling van de activiteiten van Ryanair en andere luchtvaartmaatschappijen (respectievelijk 75 % en 25 % van de verwachte inkomsten in 2006).

(97)

Na het inleidingsbesluit is Frankrijk overgegaan tot het reconstrueren van incrementele bedrijfsplannen in verband met de overeenkomsten tussen CCIO en de in tabel 9 genoemde luchtvaartmaatschappijen (met uitzondering van de overeenkomsten RYAN1 en RYAN2, waarvoor geen enkel gereconstrueerd bedrijfsplan is verstrekt). Frankrijk verklaart dat deze bedrijfsplannen zijn gereconstrueerd op basis van informatie die vóór de ondertekening van de overeenkomsten bekend zou zijn geweest bij CCIO en op basis van aannamen inzake verkeer, inkomsten en kosten die vóór de ondertekening van de overeenkomsten redelijk zouden hebben geleken. Uit deze gereconstrueerde bedrijfsplannen blijkt dat CCIO op basis van de aannamen van Frankrijk mocht verwachten dat zij winst zou behalen door elk van de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen te ondertekenen.

(98)

Frankrijk heeft de economische analyses (achtergrondnota’s, bedrijfsplan) verstrekt die SAGEB, de toenmalige exploitant van de luchthaven Beauvais, had opgesteld vóór de ondertekening van alle door SAGEB gesloten en in tabel 9 genoemde overeenkomsten, namelijk de overeenkomsten RYAN4, RYAN5 en WIZZ3. De conclusie van deze economische analyses luidde dat de overeenkomsten winst opleverden voor de luchthavenexploitant. Na het inleidingsbesluit heeft Frankrijk aangegeven dat deze economische analyses gebaseerd waren op gemiddelde kosten en niet op incrementele kosten. Daarom heeft Frankrijk herziene versies van deze drie economische analyses ingediend (die dus zijn opgesteld na de ondertekening van de overeenkomsten) op basis van een incrementele stijging van de kosten, die bevestigden dat met de drie overeenkomsten incrementele winsten voor SAGEB mogelijk waren.

(99)

Frankrijk voert ook aan dat SAGEB geen exploitatiesubsidies ontvangt (afgezien van subsidies voor activiteiten die onder overheidsbevoegdheden vallen) en dat de risico’s en verantwoordelijkheden van SAGEB tussen CCIO en Veolia zijn verdeeld. Zo moeten de beslissingen van SAGEB over de ondertekening van overeenkomsten met luchtvaartmaatschappijen op grond van het aandeelhouderspact tussen CCIO (51 % van de stemmen) en de particuliere onderneming Veolia (49 % van de stemmen) door de aandeelhouders worden goedgekeurd met een gekwalificeerde meerderheid van 75 % van de stemmen. Frankrijk benadrukt dus dat de door SAGEB ondertekende overeenkomsten niet kunnen worden gesloten zonder de goedkeuring van Veolia, en dat de bekrachtiging van de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen door Veolia erop wijst dat deze overeenkomsten marktconform zijn.

(100)

Frankrijk heeft ook aangegeven dat er op de luchthaven geen enkele investering specifiek namens een luchtvaartmaatschappij is gedaan. De luchthavenexploitant heeft met name contacten gelegd met tal van luchtvaartmaatschappijen om het klantenbestand te diversifiëren. Hoewel Ryanair tussen 1999 en 2011 goed was voor 80 % tot 90 % van het verkeer op de luchthaven, is de infrastructuur op niet-discriminerende wijze toegankelijk voor alle luchtvaartmaatschappijen en is zij in het kader van het ontwikkelingsplan voor de luchthaven gebouwd en aangelegd zonder aan een specifieke overeenkomst gekoppeld te zijn.

(101)

Wat de door onderhavig besluit bestreken investeringssubsidies betreft, begrijpen CCIO, SAGEB en SMABT dat de verenigbaarheid ervan zal worden beoordeeld in het licht van de richtsnoeren van 2005. Bovendien zullen subsidies die vóór 12 december 2000 aan de luchthaven Beauvais zijn verleend, niet worden aangevochten op basis van de staatssteunregels, in overeenstemming met de uitspraak in de zaak Aéroports de Paris (48).

(102)

Wat betreft de financiële betrekkingen tussen de luchthaven Beauvais en de luchtvaartmaatschappijen die deze luchthaven bedienen, begrijpen CCIO, SAGEB en SMABT dat deze zullen worden beoordeeld in het licht van de nieuwe richtsnoeren van 2014.

(103)

Air France heeft in het kader van het onderzoek opmerkingen ingediend die zich beperkten tot de toepassing van de richtsnoeren van 2014. Air France betwist de toepassing met terugwerkende kracht van de richtsnoeren van 2014 op de zaken betreffende de exploitatiesteun aan luchthavens, ook als die steun vóór de bekendmaking ervan zou zijn betaald, en wel om verschillende redenen:

(104)

CCIO, SMABT en SAGEB hebben gezamenlijke opmerkingen ingediend bij de Commissie.

(105)

Met betrekking tot de investeringssteun en de exploitatiesteun waarop de formele onderzoeksprocedure betrekking heeft, verwijzen CCIO, SMABT en SAGEB integraal naar de opmerkingen van Frankrijk.

(106)

Voorts hebben CCIO, SMABT en SAGEB ter ondersteuning van de argumenten van Frankrijk een door het onafhankelijke bureau Microeconomix opgestelde analyse overgelegd van de mededinging die de luchthaven Beauvais uitoefent op de markt voor reizigersvervoer. De conclusie van deze studie luidde dat de steun aan de luchthaven Beauvais het handelsverkeer niet zodanig had beïnvloed dat het gemeenschappelijk belang werd geschaad.

(107)

Ten eerste heeft de aan de luchthaven Beauvais betaalde steun volgens de studie geen invloed gehad op de mededinging met de twee andere Parijse luchthavens Roissy en Orly. Vanuit de vraagzijde bezien sluit de studie niet uit dat er tussen de luchthavens Roissy en Orly en de luchthaven Beauvais ten minste voor een deel sprake kan zijn van substitueerbaarheid, aangezien deze drie luchthavens hun verzorgingsgebied gedeeltelijk delen (49). Maar terwijl het bij het verkeer op de luchthaven Beauvais tussen 2000 en 2011 uitsluitend om goedkope vluchten ging, was het aandeel van deze vluchten op de luchthavens Orly en Roissy in 2011 slechts 13,6 % van hun totale verkeer, een minderheidsaandeel dus (50). Hoe het ook zij, de studie sluit om de volgende redenen uit dat de investeringssteun het handelsverkeer heeft kunnen beïnvloeden:

(108)

Ten tweede heeft de ontwikkeling van de luchthaven Beauvais volgens de studie geen nadelige invloed gehad op de mogelijke mededinging met de andere spoorverbindingen vanaf Parijs naar nationale en internationale bestemmingen (54).

(109)

CCIO, SMABT en SAGEB stellen dat CCIO en SAGEB, als opeenvolgende exploitanten van de luchthaven Beauvais, volgens het criterium van de voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie hebben gehandeld in hun contractuele betrekkingen met de luchtvaartmaatschappijen die verbindingen van en naar die luchthaven exploiteren.

(110)

CCIO, SAGEB en SMABT hebben op dit punt verwezen naar de door Frankrijk verrichte analyses en de Commissie bovendien een gedetailleerd bedrijfsplan doen toekomen betreffende de op 12 februari 2002 met Ryanair gesloten overeenkomst. Volgens deze entiteiten worden de vooruitzichten op winstgevendheid van die overeenkomst voor de economische activiteit van de luchthaven Beauvais aangetoond in dit bedrijfsplan.

(111)

Ryanair heeft alleen opmerkingen gemaakt over de financiële steun die de opeenvolgende beheerders van de luchthaven Beauvais aan de luchtvaartmaatschappijen hebben verleend, de steun waarop onderhavig besluit betrekking heeft. De opmerkingen van Ryanair luiden als volgt.

(112)

In de eerste plaats betwist Ryanair dat de in casu gesloten overeenkomsten inzake luchthavendiensten toerekenbaar zijn aan de staat en met staatsmiddelen zijn bekostigd. Volgens Ryanair is CCIO immers geen andere verschijningsvorm van de Franse staat en kan de toerekenbaarheid aan de staat niet enkel worden vastgesteld op grond van het feit dat CCIO een overheidsbedrijf is en dus onder de zeggenschap van de Franse staat valt. Bovendien vormen belastingen niet alle middelen van CCIO: Ryanair is van mening dat CCIO uit haar commerciële activiteiten over eigen middelen beschikte. Wat SAGEB betreft, betwist Ryanair, gelet op de verdeling van haar kapitaal, dat zij wordt geacht onder toezicht en leiding van de overheid te handelen.

(113)

In de tweede plaats is Ryanair van mening dat de overeenkomsten inzake luchthavendiensten zijn gesloten in overeenstemming met het criterium van de voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie.

(114)

In dit verband is Ryanair van oordeel dat de Commissie de met de luchthaven Beauvais gesloten overeenkomsten moet vergelijken met overeenkomsten die zijn gesloten met luchthavens die als particuliere investeerder handelen. Onder verwijzing naar de jurisprudentie van het Hof van Justitie (55) verklaart Ryanair dat de Commissie slechts een kostengebaseerde benadering mag volgen wanneer er qua voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie geen enkel referentiepunt beschikbaar is.

(115)

Zelfs indien de Commissie een kostengebaseerde benadering zou volgen, is Ryanair nog steeds van mening dat de overeenkomsten inzake luchthavendiensten zijn gesloten in overeenstemming met het criterium van de voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie en dat zij duidelijk winstgevend zijn geweest voor de luchthaven Beauvais. Ter ondersteuning van haar argumentatie heeft Ryanair een studie van het onafhankelijke bureau Oxera overgelegd, waaruit blijkt dat alle overeenkomsten inzake luchthavendiensten die zij met de luchthaven Beauvais heeft gesloten, voldeden aan het criterium van de voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie (56).

(116)

Aangezien de betrokken maatregelen geen staatssteun vormden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, hoeft volgens Ryanair niet te worden onderzocht of zij verenigbaar zijn met de interne markt.

(117)

Wizz Air heeft alleen opmerkingen gemaakt over de financiële steun die de opeenvolgende beheerders van de luchthaven Beauvais aan de luchtvaartmaatschappijen hebben verleend, de steun waarop onderhavig besluit betrekking heeft. De opmerkingen van Wizz Air luiden als volgt.

(118)

In de eerste plaats betwist Wizz Air dat de in casu gesloten overeenkomsten inzake luchthavendiensten toerekenbaar zijn aan de staat en met staatsmiddelen zijn bekostigd. Volgens Wizz Air is CCIO immers geen andere verschijningsvorm van de Franse staat en kan de toerekenbaarheid aan de staat niet enkel worden vastgesteld op grond van het feit dat CCIO een overheidsbedrijf is en dus onder de zeggenschap van de Franse staat valt. Wizz Air voert met name aan dat Frankrijk niet bevoegd is om deel te nemen aan de besluitvormingsprocedure van CCIO, aangezien de rol van de Franse staat beperkt is tot het uitoefenen van toezichthoudende bevoegdheden met betrekking tot bepaalde besluiten. Bovendien vormen belastingen niet alle middelen van CCIO: Wizz Air is van mening dat CCIO uit haar commerciële activiteiten over eigen middelen beschikte. Wat SAGEB betreft, betwist Wizz Air, gelet op de verdeling van haar kapitaal, dat zij wordt geacht onder toezicht en leiding van de overheid te handelen. Een dergelijke benadering zou in strijd zijn met het arrest Stardust Marine, waarin het volgende wordt gesteld: “Het criterium van staatscontrole over een onderneming kan immers niet volstaan om het gedrag van een onderneming aan de staat toe te rekenen.” (57)

(119)

In de tweede plaats is Wizz Air van mening dat de overeenkomsten inzake luchthavendiensten zijn gesloten in overeenstemming met het criterium van de voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie.

(120)

In dit verband is Wizz Air, net als Ryanair, van oordeel dat de Commissie de met de luchthaven Beauvais gesloten overeenkomsten moet vergelijken met overeenkomsten die zijn gesloten met luchthavens die als particuliere investeerder handelen. Onder verwijzing naar de jurisprudentie van het Hof (58) verklaart Wizz Air dat de Commissie slechts een kostengebaseerde benadering mag volgen wanneer er qua voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie geen enkel referentiepunt beschikbaar is (59).

(121)

Zelfs indien de Commissie een kostengebaseerde benadering zou volgen, is Wizz Air nog steeds van mening dat de overeenkomsten inzake luchthavendiensten zijn gesloten in overeenstemming met het criterium van de voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie en dat zij duidelijk winstgevend zijn geweest voor de luchthaven Beauvais. Ter ondersteuning van haar argumentatie heeft Wizz Air een studie van het onafhankelijke bureau Oxera overgelegd, waaruit blijkt dat alle overeenkomsten inzake luchthavendiensten die zij met de luchthaven Beauvais heeft gesloten, voldeden aan het criterium van de voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie (60).

(122)

In die zin bevestigt Wizz Air ook het standpunt van de Commissie dat het criterium van de voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie moet worden toegepast in het licht van alle contractuele en commerciële overeenkomsten die met de opeenvolgende beheerders van de luchthaven Beauvais zijn gesloten. In de in 2005 tussen Wizz Air en CCIO gesloten overeenkomst inzake luchthavendiensten was bepaald dat de marketingbijdrage van CCIO 0,75 EUR bedroeg per vanaf Beauvais vertrekkende passagier. Deze bijdrage is in de overeenkomst inzake luchthavendiensten van 1 juni 2009 verlaagd naar 0,375 EUR per vertrekkende passagier. Volgens Wizz Air waren deze betalingen niet voor haar bestemd, maar werden zij rechtstreeks overgemaakt naar een bankrekening en werden zij uitsluitend gebruikt om derden te betalen die geen banden hadden met Wizz Air en marketingdiensten verleenden, zoals reclamecampagnes in kranten of op internet.

(123)

Frankrijk wenste geen commentaar te doen toekomen over de opmerkingen van de belanghebbenden.

(124)

Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten beïnvloedt.

(125)

Om een maatregel als staatssteun te kunnen aanmerken, moet dus aan elk van de volgende voorwaarden zijn voldaan:

(126)

Artikel 107, lid 1, van het Verdrag is niet van toepassing op het handelen van de staat wanneer het om “uitoefening van overheidsgezag” (61) gaat of wanneer organen die onder de staat vallen, handelen “in hun hoedanigheid van overheid” (62). Een entiteit kan worden geacht bij haar handelen overheidsgezag uit te oefenen wanneer de betrokken activiteit tot de kerntaken van de staat behoort of die wegens haar aard, doel en de regels waaraan zij is onderworpen, met die taken verband houdt. Uit de richtsnoeren van 2014 blijkt ook duidelijk (63) dat niet alle activiteiten van een luchthaven noodzakelijkerwijs van economische aard zijn. Het Hof van Justitie heeft verklaard dat activiteiten die behoren tot de uitoefening van overheidsbevoegdheden die normaal gesproken onder de verantwoordelijkheid van de staat vallen bij de uitoefening van zijn overheidsmacht, niet economisch van aard zijn en doorgaans niet onder het toepassingsgebied van de staatssteunregels vallen. Op een luchthaven worden activiteiten zoals luchtverkeersleiding (64), politietaken (65), douane, brandweer (66) en activiteiten om de burgerluchtvaart te beveiligen tegen wederrechtelijke daden, en de investeringen met betrekking tot de infrastructuur en voorzieningen die nodig zijn om deze activiteiten te verrichten, doorgaans geacht geen economisch karakter te hebben.

(127)

Overheidsfinanciering voor dit soort niet-economische activiteiten vormt geen staatssteun, maar moet strikt beperkt blijven tot het compenseren van de kosten die deze doen ontstaan, en mag niet worden gebruikt voor andere activiteiten. Alle mogelijke overcompensatie door overheidsinstanties van kosten gemaakt in verband met niet-economische activiteiten kan staatssteun vormen. Bovendien zou, indien een luchthaven, naast haar economische activiteiten, ook niet-economische activiteiten uitoefent, een gescheiden kostprijsadministratie vereist zijn om de overdracht te vermijden van overheidsmiddelen van de niet-economische activiteiten naar economische activiteiten.

(128)

Bovendien mag overheidsfinanciering van niet-economische activiteiten niet leiden tot ongeoorloofde discriminatie tussen luchthavens. Het is immers vaste rechtspraak dat er van een voordeel sprake is wanneer overheidsinstanties ondernemingen bevrijden van de kosten die inherent zijn aan hun economische activiteiten (67). Burgerluchthavens die bepaalde kosten die aan hun exploitatie verbonden zijn niet zouden hoeven te dragen, terwijl andere burgerluchthavens dat wel moeten, zouden mogelijk een voordeel verleend krijgen, ongeacht of deze kosten verband houden met een activiteit die als niet-economisch wordt beschouwd.

(129)

De Commissie merkt op dat de in de overwegingen 64 en 65 genoemde investeringen betrekking hadden op infrastructuur of voorzieningen die nodig zijn voor brandbestrijding, veiligheid en beveiliging van de luchtvaart. Volgens de richtsnoeren van 2014 maken deze activiteiten intrinsiek deel uit van de kerntaken van de staat (68), zoals de Commissie in eerdere besluiten (69) heeft geconcludeerd. Aangezien voor de in de overwegingen 64 en 65 bedoelde activiteiten geen marktmechanismen waren ingevoerd, vormden deze activiteiten ten tijde van de toekenning van de betrokken investeringen geen economische activiteiten. Daar de bijdragen die de overheidsinstanties in het kader van de programma’s 1, 2 en 3 hebben betaald, niet formeel aan specifieke kosten zijn toegewezen, is de Commissie bijgevolg van mening dat een deel van het totale bedrag van de in het kader van de programma’s 1 en 2 betaalde subsidies dat overeenkomt met de in de overwegingen 64 en 65 bedoelde investeringsbedragen, in beginsel verband hield met overheidsactiviteiten. De Commissie voegt hieraan toe dat de kosten van de aankoop van veiligheidsuitrusting in het kader van programma 3 (70) ook verband kunnen houden met de overheidsactiviteit op het gebied van de veiligheid in de lucht.

(130)

De Commissie is voorts van mening dat de in de vorige overweging bedoelde investeringen alle in aanmerking kwamen voor een nationale financieringsregeling voor overheidstaken (71) en volledig door die regeling hadden kunnen worden gefinancierd indien zij niet waren gedekt door de betrokken investeringssubsidies. De Commissie heeft immers in eerdere besluiten (72) geconcludeerd dat deze bij de Franse wetgeving vastgestelde nationale financieringsregeling berustte op strenge kostencontrolemechanismen, zowel vooraf als achteraf, die garanderen dat de luchthavenbeheerders via deze regeling uitsluitend de bedragen ontvangen die strikt nodig zijn om de kosten te dekken. Bovendien gold dit systeem ten tijde van de toekenning van de betrokken maatregelen voor alle Franse burgerluchthavens, waaronder de luchthaven Beauvais, met name wat betreft het takenpakket waarvoor vergoedingen worden betaald. Ten slotte voorzag dit systeem in een boekhoudkundige scheiding tussen de commerciële en de overheidsactiviteiten van de luchthaven met het oog op de kostenrapportage aan het directoraat-generaal Burgerluchtvaart. Derhalve is dus voldaan aan de voorwaarde betreffende non-discriminatie.

(131)

Bijgevolg vormen de subsidies van 1 110 669 EUR in het kader van programma 1, 567 782 EUR in het kader van programma 2 en 10,2 miljoen EUR (73) in het kader van programma 3 geen staatssteun.

(132)

Anderzijds is de Commissie van mening dat de in overweging 67 genoemde investeringen geen verband houden met overheidsactiviteiten.

(133)

Wat in de eerste plaats het permanente instrumentlandingssysteem (ILS III) betreft, heeft het Gerecht als volgt geoordeeld: “Dat instrument speelt, ook al was het verplicht en hoewel het — zoals andere systemen — ontegensprekelijk bijdraagt tot de veiligheid van de landingen, evenwel geen rol bij het toezicht op en de bewaking van het luchtruim [...] en houdt evenmin verband met een andere overheidsbevoegdheid die in een luchthaven kan worden uitgeoefend. Het ILS draagt bij tot het verlenen van de diensten die een civiele luchthaven in een mededingingssituatie aan luchtvaartmaatschappijen aanbiedt in het kader van haar algemene activiteit die economisch van aard is” (74).

(134)

Wat in de tweede plaats de investeringen betreft waardoor vliegclubs en particuliere eigenaren konden worden ondergebracht op het terrein voor hobbyvliegers ten noorden van de luchthaven, is de Commissie van mening dat deze maatregel weliswaar bijdraagt tot de verbetering van de beveiliging van het verkeer op de luchthaven, maar vóór alles valt binnen het kader van de commerciële exploitatie van de luchthaven Beauvais en bijdraagt tot het verlenen van de diensten die een civiele luchthaven in een mededingingssituatie aan luchtvaartmaatschappijen aanbiedt in het kader van haar algemene activiteit die economisch van aard is.

(135)

Wat ten slotte de inrichting van een speciale ruimte op de luchthaven voor de instellingen voor toeristische ontwikkeling betreft, zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de activiteit bestaande in de aanleg of uitbreiding van een infrastructuur niet los mag worden gezien van het latere gebruik ervan, en dat de al dan niet economische aard van het latere gebruik van de aangelegde infrastructuur noodzakelijkerwijs de aard van de bouwactiviteit bepaalt (75). De Commissie merkt op dat het in het onderhavige geval, krachtens artikel 6 van de delegatieovereenkomst, zo is dat, ook al zou de betrokken ruimte ter beschikking moeten worden gesteld van lokale openbare instellingen voor toeristische ontwikkeling met het oog op de bevordering van het lokale toerisme, deze ook zou kunnen worden gebruikt voor de verkoop van diensten zoals rondleidingen, hotelreserveringen enz. en regionale toeristische producten. Dit laatste punt is overigens door Frankrijk zelf bevestigd in zijn opmerkingen van april 2014, zonder dat Frankrijk heeft aangetoond dat deze activiteiten op het gebied van de verkoop van diensten en producten slechts goed waren voor een verwaarloosbaar deel van de activiteit van de lokale openbare instellingen voor toeristische ontwikkeling. Gezien deze omstandigheden gaat de Commissie ervan uit dat de ruimte van 50 m2 op de luchthaven gebruikt zou gaan worden voor de uitoefening van een economische activiteit. Daarmee was de bouw van die ruimte door SAGEB eveneens aan te merken als een economische activiteit en valt de financiering ervan binnen de werkingssfeer van de staatssteunregels.

(136)

Zelfs als deze investeringen al verband zouden houden met overheidsactiviteiten, zouden zij nog steeds niet in aanmerking komen voor financiering in het kader van de nationale financieringsregeling voor overheidstaken, zodat Frankrijk niet heeft aangetoond dat andere luchthavens subsidies konden ontvangen om diezelfde investeringen te financieren. Daarom werd de luchthaven Beauvais bevrijd van kosten die andere luchthavens zelf konden of moesten dragen, waardoor zij werden gediscrimineerd.

(137)

Volgens vaste rechtspraak vallen maatregelen van decentrale lichamen van de lidstaten — ongeacht hun statuut en benaming — evenals maatregelen van de centrale overheid binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU, indien aan de voorwaarden van deze bepaling is voldaan (76).

(138)

De betrokken investeringssubsidies werden door de regio Picardië, het departement Oise en CCB toegekend aan achtereenvolgens CCIO en SAGEB, hetzij rechtstreeks (2002-2008), hetzij via SMABT (2008-2023), waarvan deze drie lokale en regionale overheden de exclusieve leden waren (77). Wat SMABT betreft, merkt de Commissie op dat dit overheidsorgaan slechts een groep van lokale en regionale overheden is die geen eigen personeel heeft (ambtenaren van het departement Oise worden ter beschikking gesteld van SMABT) en waarvan de besluiten (met name begrotingsbesluiten) worden genomen door een comité dat is samengesteld uit vertegenwoordigers van bovengenoemde drie lokale en regionale overheden.

(139)

De door deze entiteiten toegekende maatregelen zijn derhalve toerekenbaar aan de staat. Bovendien moeten de middelen van de lokale en regionale overheden en SMABT (waarvan de middelen uitsluitend worden gefinancierd uit de begroting van die overheden en onderworpen zijn aan het begrotingstoezicht van de staat — zie overweging 18) worden beschouwd als staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (78).

(140)

Om te beoordelen of een overheidsmaatregel als steun aan een onderneming moet worden aangemerkt, moet worden nagegaan of dit voor de betrokken onderneming een economisch voordeel oplevert waardoor kosten werden vermeden die normaal gesproken ten laste van haar eigen financiële middelen waren gekomen, dan wel of die onderneming een voordeel ontvangt dat zij onder normale marktvoorwaarden niet had verkregen. Deze beoordeling wordt in beginsel aan de hand van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie verricht.

(141)

Dit betekent dat de Commissie, wanneer een luchthaven overheidsfinanciering geniet, zal nagaan of die financiering steun oplevert door te beoordelen of een particuliere marktdeelnemer in gelijkaardige omstandigheden, op grond van de te verwachten rentabiliteit en afgezien van elke overweging van sociale aard of van regionaal of sectoraal beleid, dezelfde financiering zou hebben verschaft.

(142)

Uit de rechtspraak (79) volgt echter dat het criterium van de particuliere investeerder in de regel van toepassing is wanneer de lidstaat als marktdeelnemer en niet als overheid heeft gehandeld door een onderneming een economisch voordeel toe te kennen. Het criterium van de particuliere investeerder moet dan ook worden toegepast wanneer het gedrag van de lidstaat op zijn minst in beginsel zou kunnen worden vertoond door een particuliere marktdeelnemer die handelt met het oog op het maken van winst of het beperken van verliezen (80).

(143)

De Commissie merkt allereerst op dat de Franse autoriteiten van mening zijn dat de exploitatie van de gehele luchthaven Beauvais niet als een dienst van algemeen economisch belang moet worden beschouwd (81). Zij merkt ook op dat de Franse autoriteiten evenmin een beroep hebben gedaan op de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie op de in het onderhavige geval toegekende investeringssubsidies.

(144)

Er zij echter aan herinnerd dat het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie geen uitzondering vormt die alleen op verzoek van een lidstaat zou gelden. Dit criterium is immers, wanneer het toepasselijk is, een van de factoren die de Commissie in aanmerking moet nemen om uit te maken of er sprake is van steun. Indien de lidstaat zich niet op het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie heeft beroepen, moet, om uit te maken of dit criterium van toepassing is, worden uitgegaan van de economische aard van de handeling van de lidstaat, en niet van de wijze waarop die lidstaat, subjectief, dacht te handelen of van de alternatieve handelwijzen die deze lidstaat heeft overwogen voordat hij de betrokken maatregel heeft vastgesteld (82).

(145)

Er zij aan herinnerd dat, zoals vermeld in overweging 17, de luchthaven Beauvais tot 1 maart 2008 eigendom was van de staat, waarbij CCIO verantwoordelijk was voor het beheer en de exploitatie ervan in het kader van een vergunning voor het voor bepaalde duur in gebruik nemen van het openbaar domein (AOT) en daarna van een concessie voor openbare uitrusting.

(146)

Wat programma 1 betreft, is de Commissie van mening dat de lokale en regionale overheden die de in programma 1 voorziene subsidies aan CCIO toekenden, niet in hun hoedanigheid van marktdeelnemer hebben gehandeld.

(147)

De Commissie is van oordeel dat de regio Picardië, het departement Oise en CCB in het kader van programma 1 en bij de toekenning van de investeringssubsidies (83) geen financieel rendement konden verwachten van hun deelneming in de investeringen van CCIO op de luchthaven Beauvais.

(148)

De drie bovengenoemde overheden waren immers geen aandeelhouders van CCIO en hadden ten tijde van de toekenning van de steun geen enkele titel van eigendom van de luchthaven. Bovendien bevatten de financieringsovereenkomsten die elk van deze overheden met CCIO had gesloten (84), geen winstdelingsregeling als tegenprestatie voor de toegekende subsidies.

(149)

Bovendien werden deze subsidies uitsluitend toegekend om de ontwikkeling van de regionale economie te ondersteunen en de bescherming van milieu en omgeving en van de veiligheid van de omwonenden te verbeteren (85). Bij de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie kan echter geen rekening worden gehouden met overwegingen van algemeen belang (86).

(150)

Derhalve kan niet worden geconcludeerd dat het gedrag van bovengenoemde overheden op zijn minst in beginsel zou kunnen worden vertoond door een particuliere marktdeelnemer die handelt met het oog op het maken van winst. Het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie is in dit geval dus niet van toepassing op de subsidies die in het kader van programma 1 zijn toegekend.

(151)

Aangezien CCIO ten tijde van de toekenning van de subsidies in het kader van de AOT van 1997 verantwoordelijk was voor de ontwikkeling van de infrastructuur en voorzieningen van de luchthaven Beauvais (87), moest zij zelf de verantwoordelijkheid voor de in overweging 37 bedoelde investeringen op zich nemen, met uitzondering van die welke voortvloeien uit overheidstaken (88). Dankzij de investeringssubsidies die zij in het kader van programma 1 heeft ontvangen, kon zij dus kosten vermijden die normaal gesproken ten laste van haar eigen financiële middelen waren gekomen. Deze subsidies hebben haar dus een economisch voordeel opgeleverd.

(152)

De in het kader van programma 1 naar voren gebrachte overwegingen gelden ook voor de subsidies die in het kader van programma 2 zijn toegekend. De Commissie is van mening dat de lokale en regionale overheden die de in programma 2 voorziene subsidies aan CCIO toekenden, niet in hun hoedanigheid van marktdeelnemer hebben gehandeld.

(153)

De Commissie merkt evenwel op dat de financieringsovereenkomst tussen CCIO en het departement Oise weliswaar is gesloten op 18 december 2006 (dat wil zeggen vóór de datum van overdracht van de eigendom van de luchthaven aan SMABT), maar dat de financieringsovereenkomsten met de regio Picardië en CCB zijn gesloten na 1 maart 2007, dat wil zeggen na de datum van ondertekening van de overeenkomst waarbij de eigendom van de luchthaven Beauvais met ingang van 1 maart 2008 aan SMABT werd toegekend (89). Niettemin is de Commissie van mening dat het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie om de volgende redenen niet mag worden toegepast op de in het kader van programma 2 betaalde subsidies.

(154)

Ten eerste sloot elk van de lokale en regionale overheden afzonderlijk de financieringsovereenkomst met CCIO en niet voor rekening van of namens SMABT. Alleen SMABT, dat wil zeggen de entiteit waarvan deze drie overheden deel uitmaken, kon echter een financieel rendement van de gefinancierde investeringen verwachten, en niet elk van deze overheden afzonderlijk. In dezelfde zin voorzien de statuten van SMABT niet in enige vorm van herverdeling van de eventueel in het kader van haar activiteiten behaalde winst aan deze overheden. Bovendien bevatte geen van de financieringsovereenkomsten een winstdelingsregeling als tegenprestatie voor de toegekende subsidies.

(155)

Bovendien werden deze subsidies uitsluitend toegekend om de ontwikkeling van de regionale economie te ondersteunen en de bescherming van milieu en omgeving en van de veiligheid van de omwonenden te verbeteren (90). Bij de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie kan echter geen rekening worden gehouden met overwegingen van algemeen belang.

(156)

Derhalve kan niet worden geconcludeerd dat het gedrag van bovengenoemde overheden op zijn minst in beginsel zou kunnen worden vertoond door een particuliere marktdeelnemer die handelt met het oog op het maken van winst. Het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie is in dit geval dus niet van toepassing op de subsidies die in het kader van programma 2 zijn toegekend.

(157)

Aangezien CCIO ten tijde van de toekenning van de subsidies in het kader van de concessie voor openbare uitrusting van 2002 verantwoordelijk was voor de ontwikkeling van de infrastructuur en voorzieningen van de luchthaven Beauvais (91), moest zij zelf de verantwoordelijkheid voor de in overweging 39 bedoelde investeringen op zich nemen, met uitzondering van die welke voortvloeien uit overheidstaken (92). Dankzij de investeringssubsidies die zij in het kader van programma 2 heeft ontvangen, kon zij dus kosten vermijden die normaal gesproken ten laste van haar eigen financiële middelen waren gekomen. Deze subsidies hebben haar dus een economisch voordeel opgeleverd.

(158)

Met betrekking tot de investeringssubsidies die SMABT in het kader van de delegatieovereenkomst aan SAGEB heeft betaald, merkt de Commissie op dat deze subsidies waren opgenomen in de delegatieovereenkomst om de uitvoering van het aan SAGEB opgelegde investeringsprogramma op eigen kosten te ondersteunen. In het kader van deze delegatieovereenkomst ontving SMABT, als concessieverlenende autoriteit, een vastgoedvergoeding, die was vastgesteld op 10 795 243 EUR voor de gehele looptijd van de delegatieovereenkomst (93) en een winstaandeel in verband met de deelneming in de investeringen van SMABT (94). Het recht op een winstaandeel ontstond onder bepaalde voorwaarden (95) en de hoogte ervan werd vastgesteld op 50 % van het rentabiliteitsoverschot (96).

(159)

De Commissie merkt voorts op dat deze voorwaarden zijn vastgesteld naar aanleiding van een aanbesteding voor de concessie van de exploitatie van de luchthaven Beauvais en de buslijn tussen de luchthaven en Parijs; volgens de voorwaarden van deze aanbesteding moesten de inschrijvers in hun bod een investeringsplan opnemen. Bij deze aanbesteding ging het om een procedure van gunning door onderhandelingen met oproep tot mededinging. Na de indiening van vijf offertes en vier biedingen selecteerde SMABT twee biedingen en startte het onderhandelingen met de groep CCIO-Veolia en de groep “Vinci, Airports-Vinci, SA Keolis, Groupe K Finance”. Na de twee groepen te hebben uitgenodigd om definitieve biedingen in te dienen, onder meer op basis van een uitgangsscenario van een gecontroleerde ontwikkeling van het luchtverkeer (beperkt tot 21 000 bewegingen tegen 2022), gunde SMABT de concessieovereenkomst uiteindelijk aan de groep CCIO-Veolia.

(160)

In de eerste plaats is de Commissie van mening dat het in het onderhavige geval weinig twijfel lijdt dat het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie van toepassing is op de investeringssubsidies die SMABT in het kader van de delegatieovereenkomst aan SAGEB heeft betaald.

(161)

SMABT heeft, als eigenaar van de luchthaven Beauvais, besloten deze subsidies te betalen in het kader van de delegatieovereenkomst, die voorziet in de delegatie van het beheer van de luchthaven aan SAGEB met financiële tegenprestaties voor SMABT. Met andere woorden: de overheidsinstantie, eigenaar van een infrastructuur, heeft besloten het beheer ervan tegen een financiële tegenprestatie uit te besteden aan een derde exploitant. Deze benadering zou op zijn minst in beginsel kunnen worden gevolgd door een particuliere marktdeelnemer die handelt met het oog op het maken van winst of het verkrijgen van een rendement op de waarde van een goed dat hij bezit door het beheer ervan uit te besteden aan een derde.

(162)

Bovendien is het besluit tot vaststelling van de delegatie van de concessie voor het beheer van de luchthaven Beauvais genomen om de delegatieverkrijger te belasten met het onderhoud en de exploitatie van de luchthaven Beauvais, om de buslijn tussen Parijs en de luchthaven Beauvais te exploiteren en om een investeringsprogramma uit te voeren voor de ontwikkeling van de commerciële infrastructuur van de luchthaven Beauvais (overweging 19). Globaal bezien hadden deze taken dus hoofdzakelijk een commercieel doel. Hetzelfde geldt voor de door SMABT nagestreefde doelstellingen, waaronder de ontwikkeling van het commerciële verkeer binnen de door de wet toegestane grenzen (zie overweging 167).

(163)

Hieruit volgt dat het bestaan van een selectief voordeel dat mogelijk in het kader van programma 3 is toegekend, moet worden onderzocht aan de hand van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

(164)

Zoals aangegeven in overweging 159 maakten de subsidies van programma 3 deel uit van een contractueel pakket waarvoor SMABT een aanbestedingsprocedure heeft georganiseerd. Om na te gaan of deze subsidies SAGEB een voordeel opleverden dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen, moet de Commissie onderzoeken of de aanbestedingsprocedure, die zo nodig voorzag in de betaling van subsidies, voldeed aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

(165)

Er zij aan herinnerd dat de verwerving van diensten door de overheid in beginsel moet worden verricht volgens de regels van afgeleid Unierecht inzake de plaatsing van overheidsopdrachten. In dat geval wordt de organisatie van een dergelijke aanbestedingsprocedure vóór een aankoop van diensten door een overheidsinstantie van een lidstaat doorgaans geacht te volstaan om uit te sluiten dat die lidstaat een voordeel kan verschaffen aan de in aanmerking genomen dienstverlenende onderneming dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen (97). Dit is in beginsel het geval wanneer het verlenen van een concessie voor de commerciële exploitatie van een luchthaven verloopt via een concurrerende, transparante, niet-discriminerende en onvoorwaardelijke aanbestedingsprocedure in overeenstemming met de Verdragsbeginselen voor overheidsopdrachten, mits de correcte criteria voor het selecteren van de koper of verkoper zijn gehanteerd (98) die een particuliere marktdeelnemer in dezelfde situatie als SMABT zou hebben aangehouden.

(166)

Een aanbestedingsprocedure moet in de eerste plaats concurrerend zijn, zodat alle geïnteresseerde en aan de voorwaarden beantwoordende inschrijvers aan de procedure kunnen deelnemen. De procedure moet ook transparant zijn om alle geïnteresseerde inschrijvers de kans te bieden tijdens iedere fase van de aanbestedingsprocedure gelijk en afdoende geïnformeerd te zijn. Ten derde zijn niet-discriminerende behandeling van alle inschrijvers in alle fasen van de procedure en objectieve selectie- en gunningscriteria die vóór de procedure zijn vastgesteld, onmisbare voorwaarden om te garanderen dat de daaruit resulterende transactie marktconform verloopt.

(167)

Volgens de door Frankrijk verstrekte informatie is de aanbestedingsprocedure bekendgemaakt in officiële publicatiebladen, waaronder het Publicatieblad van de Europese Unie, en in een vakblad. In artikel 3, lid 3, van het raadplegingsreglement (99) werden de volgende doelstellingen van SMABT genoemd:

(168)

Voorts was in artikel 7 van het raadplegingsreglement bepaald dat de biedingen van de inschrijvers die deelnamen aan de aanbesteding voor de delegatie van openbare diensten voor de exploitatie van het luchthavenplatform van Beauvais, zouden worden beoordeeld aan de hand van de volgende criteria:

(169)

De Commissie merkt op dat de inschrijvers gelijke toegang hebben gehad tot verschillende informatie en documenten, waaronder met name de ontwerpovereenkomst en de gedetailleerde bijlagen daarbij, de financiële gegevens betreffende de boekhouding van CCIO in het kader van de concessieovereenkomst die in 2002 met de staat is gesloten (100), de lijst van goederen die ter beschikking van de delegatieverkrijger worden gesteld, de bestaande afschrijvingstabellen waaruit de staat van die goederen blijkt, de geldende overeenkomsten inzake luchthavendiensten, de geconsolideerde versie van de tussen SMABT en CCIO gesloten overeenkomst betreffende de exploitatie van de buslijn en de economische en financiële gegevens met betrekking tot die exploitatie, alsmede de lijst van het personeel dat belast is met de exploitatie van de luchthaven en diverse uittreksels uit de regelgeving die van toepassing is op de luchthaven (lawaaiblootstellingsplan, omgevingsdiagnose, politieverordening, exploitatievoorschriften enz.). Het door ondernemingen te raadplegen dossier is elektronisch beschikbaar gesteld (cd-rom) en de inschrijvers konden langs elektronische weg vragen stellen binnen de termijn voor de indiening van de biedingen. Ook is aan elk van de inschrijvers een dataroom ter beschikking gesteld om de dossiers fysiek te kunnen inzien in de bedrijfsruimten van SMABT, en voor elk van hen is een bezoek ter plaatse aan de luchthavenfaciliteiten georganiseerd.

(170)

De Commissie merkt op dat deze gegevens zijn bevestigd door nationale administratieve rechtbanken waaraan twee precontractuele beroepen van twee afgewezen inschrijvers waren voorgelegd; ook deze rechtbanken hebben vastgesteld dat de betrokken procedure in overeenstemming was met de redelijke termijnen voor de indiening van de offertes en biedingen (101). Meer in het algemeen zijn deze rechtbanken tot de slotsom gekomen dat het verloop van de procedure in overeenstemming was met het beginsel van gelijke behandeling vóór overheidsopdrachten en met het transparantiebeginsel. Ten slotte merkt de Commissie op dat de procedure een relatief groot aantal inschrijvers (vijf) in staat heeft gesteld een bod in te dienen met kennis van de selectiecriteria en de doelstellingen van SMABT.

(171)

De betrokken procedure is dus op concurrerende, transparante en niet-discriminerende basis gevoerd.

(172)

Wat betreft het criterium inzake de onvoorwaardelijkheid van de aanbesteding herinnert de Commissie er echter aan dat, wanneer overheidsinstanties activa, goederen en diensten kopen, aan de aanbestedingsprocedure verbonden specifieke voorwaarden niet-discriminerend moeten zijn en nauw en objectief verband moeten houden met het voorwerp van de opdracht en de specifieke economische doelstelling van de opdracht. Daarmee zou het mogelijk moeten zijn om het in verhouding tot de waarde van de opdracht economisch meest voordelige bod te selecteren. De criteria moeten daarom zo worden bepaald dat daarmee een daadwerkelijk concurrerende aanbestedingsprocedure mogelijk is die de succesvolle inschrijver een normaal rendement oplevert, en niets meer dan dat. In de praktijk betekent dit dat aanbestedingsprocedures worden gebruikt die aanzienlijk gewicht toekennen aan het bestanddeel “prijs” van het bod of die anders waarschijnlijk een concurrerende uitkomst opleveren (102).

(173)

De Commissie merkt op dat de selectiecriteria voor de biedingen noch geprioriteerd noch gerangschikt waren. SMABT heeft niet het gewicht van elk van de criteria bepaald, waardoor zij bij de keuze van de biedingen over een relatief ruime beoordelingsmarge beschikte. Hoewel de algemene opzet van de opdracht inderdaad een van de door SMABT in aanmerking genomen criteria was, kan niet worden gesteld dat het raadplegingsreglement in beginsel meer gewicht aan dit criterium toekende dan aan de andere criteria. De Commissie moet derhalve nagaan of deze procedure daadwerkelijk een economisch voordeel heeft opgeleverd voor SAGEB dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen.

(174)

Om te beginnen merkt de Commissie op dat van de vijf inschrijvers die een bod mochten indienen, één van hen zich in de loop van de procedure heeft teruggetrokken en twee andere inschrijvers biedingen hebben ingediend die niet voldeden aan de door SMABT gestelde financiële voorwaarden. Wat de groep GTS betreft, heeft de met de analyse van de biedingen belaste commissie inzake de delegatie van openbare diensten bijvoorbeeld vastgesteld dat de groep geen informatie had verstrekt over de verwachte winstgevendheid; zijn zelffinancieringscapaciteit was niet gesimuleerd (geen prognose van de capaciteit van de financiering met eigen middelen), de simulatie van geraamde heffingen/vergoedingen en winstdeling was niet doorgegeven en de groep had niet gespecificeerd hoe de investeringen zouden worden gefinancierd. Het waren dus financiële overwegingen die SMABT ertoe hebben gebracht twee biedingen in het stadium van de analyse ervan af te wijzen en de onderhandelingsprocedure met de indieners van de twee resterende biedingen te starten.

(175)

De biedingen die bij SMABT zijn ingediend door enerzijds de groep Vinci Airport en anderzijds de groep CCIO-Veolia waren beide gebaseerd op verschillende varianten naargelang van het aantal verkeersbewegingen dat was toegestaan in het kader van het op de luchthaven Beauvais toepasselijke lawaaiblootstellingsplan. Tijdens de onderhandelingen heeft SMABT de twee inschrijvers verzocht een bod in te dienen op basis van een uitgangsscenario waarin het aantal verkeersbewegingen was beperkt tot 21 000 gedurende de gehele looptijd van de overeenkomst, in overeenstemming met het lawaaiblootstellingsplan.

(176)

Wat het financiële aspect betreft, heeft de groep Vinci Airport een bod ingediend waarin werd uitgegaan van de betaling van een geraamde, volledig op de bedrijfsresultaten gebaseerde exploitatievergoeding van 40 miljoen EUR, met een investeringsprogramma van 70 miljoen EUR zonder subsidie van SMABT. Het bod van de groep CCIO-Veolia Transport voorzag in een betaling van een vast exploitatievergoedingsdeel van 10,8 miljoen EUR, plus eventueel 5 miljoen EUR aan winstdeling, en in een investeringsprogramma van 68,2 miljoen EUR met inbegrip van een subsidie van 14,5 miljoen EUR.

(177)

Volgens Frankrijk leek het bod van de groep Vinci Airport op voorhand weliswaar aantrekkelijker te zijn, maar was dit gebaseerd op optimistische en niet-conservatieve aannamen in vergelijking met de verkeersramingen waar de groep CCIO-Veolia van uitging, met name gelet op de beperking van het aantal bewegingen op grond van de nationale wetgeving (lawaaiblootstellingsplan). In tegenstelling tot het bod van CCIO-Veolia was de geraamde vergoeding van de groep Vinci Airport uitsluitend gebaseerd op deze ruime schattingen, zonder een vast vergoedingsdeel; vanuit financieel oogpunt kon het bod van CCIO-Veolia, hoewel lager dan dat van Vinci Airport, voor een voorzichtige investeerder die zijn financiële rendement wil waarborgen, redelijker en behoedzamer lijken.

(178)

Bovendien merkt de Commissie op dat ook het bod van de groep CCIO-Veolia nog steeds winstgevend was voor SMABT. De subsidie van SMABT, ongerekend het aandeel in verband met overheidsinvesteringen (zie overweging 131), werd gewaardeerd op 4,3 miljoen EUR (103), terwijl het bod van de groep CCIO-Veolia voorzag in ten minste de betaling aan SMABT van een vast deel van 10,8 miljoen EUR, hetgeen SMABT een winstmarge garandeerde.

(179)

Bij besluit van 25 februari 2008 heeft SMABT de concessieovereenkomst gegund aan de groep CCIO-Veolia, waarvan het bod “het meest aantrekkelijke bod was, aangezien de milieu- en omgevingsvriendelijke ontwikkeling van de luchthaven het best kon worden gewaarborgd met dit bod in het licht van de algemene opzet van de opdracht”. Bij het bepalen van zijn keuze heeft SMABT dus voldaan aan de voorwaarden van het raadplegingsreglement, die vooraf bekend waren bij alle aan de procedure deelnemende inschrijvers.

(180)

In het licht van het bovenstaande concludeert de Commissie dat het door SMABT aanvaarde bod van de groep CCIO-Veolia SMABT een financieel rendement garandeerde en derhalve niet tot gevolg had dat de groep CCIO-Veolia (later SAGEB) een economisch voordeel werd verleend in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(181)

Aangezien de subsidie van 4,3 miljoen EUR deel uitmaakte van de transactie met de groep CCIO-Veolia (later SAGEB), concludeert de Commissie dat de aan programma 3 toegekende subsidie geen staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(182)

Wanneer de Commissie een voordeel in ruime zin vaststelt dat direct of indirect voortvloeit uit een bepaalde maatregel, moet zij ook vaststellen of dat voordeel specifiek ten goede komt aan een of meer ondernemingen. Daartoe moet zij met name bewijzen dat de betrokken maatregel leidt tot differentiaties tussen ondernemingen die zich ten aanzien van het doel van de maatregel in een vergelijkbare situatie bevinden. Het voordeel moet dus op selectieve wijze worden toegekend en moet bepaalde ondernemingen in een gunstiger situatie kunnen brengen dan andere (104).

(183)

Het vereiste van selectiviteit verschilt naargelang de betrokken maatregel bedoeld is als een algemene steunregeling dan wel als individuele steun. In dit laatste geval kan bij de vaststelling van een economisch voordeel in beginsel worden vermoed dat er sprake is van selectiviteit (105).

(184)

In het onderhavige geval zijn alle investeringssubsidies toegekend in de vorm van individuele steun in het kader van bilaterale overeenkomsten die rechtstreeks met elk van de opeenvolgende luchthavenexploitanten waren gesloten. Deze subsidies waren dus selectief in het voordeel van die exploitanten.

(185)

Ten algemene geldt dat, wanneer een door een lidstaat verleend voordeel de positie van een onderneming ten opzichte van concurrerende ondernemingen op een bepaalde markt in de Unie versterkt, dit handelsverkeer tussen lidstaten moet worden geacht te worden beïnvloed door dat voordeel. De Commissie herinnert eraan dat luchthavens concurreren wat betreft het beheer van luchthaveninfrastructuur, ook op lokale en regionale luchthavens. De overheidsfinanciering van een luchthaven kan dus de mededinging vervalsen op de markten voor de exploitatie van luchthaveninfrastructuur.

(186)

In het onderhavige geval concurreert de luchthaven Beauvais met andere nationale luchthavens (zoals Parijs-Roissy). De betrokken investeringssteun, die tot gevolg had dat haar positie ten opzichte van die van die andere luchthavens werd versterkt, kon de mededinging vervalsen. Aangezien de markt voor luchthavendiensten een markt is die openstaat voor concurrentie binnen de Unie, dreigden de bijdragen ook het handelsverkeer tussen de lidstaten te beïnvloeden.

(187)

In het licht van de overwegingen 126, 127 en 128 concludeert de Commissie dat de subsidie van 68 000 EUR die het directoraat-generaal Burgerluchtvaart in 2002 aan CCIO heeft toegekend, verband hield met een activiteit die valt onder een overheidsbevoegdheid. Zoals Frankrijk heeft aangetoond, werd deze subsidie toegekend ter financiering van de uitzonderlijke maatregel van de verhoging, van 25 naar 50 %, van het aantal handbagagecontroles, die na de aanslagen van 11 september 2001 verplicht was gesteld door de staat. Dit is een veiligheidstaak die onder de overheidsbevoegdheden van de staat valt en dus geen economische activiteit vormt (106).

(188)

Bovendien maakte de maatregel deel uit van een steunregeling voor alle regionale luchthavens van klasse 3 en stond het gebruik van die maatregel op het moment van toekennen dus open voor alle luchthavens van dezelfde categorieals de luchthaven Beauvais (107). Deze subsidie heeft dus niet tot discriminatie geleid.

(189)

Het argument van Frankrijk dat de voorschotten die door de algemene dienst van CCIO aan de luchthavendienst zijn toegekend, deels nog vallen onder het criterium van de uitoefening van een overheidsbevoegdheid, kan worden aanvaard. Vóór 12 december 2000, de datum van het arrest Aéroports de Paris van het Hof van Justitie, konden de exploitatie en de aanleg van luchthaveninfrastructuur immers activiteiten vormen die onder overheidsbevoegdheden vallen, zodat de Commissie niet, op grond van artikel 107 VWEU, steun ter discussie kan stellen die vóór die datum is verleend voor de financiering of de exploitatie van luchthaveninfrastructuur (108). Voorschotten die vóór 12 december 2000 door de algemene dienst van CCIO aan de luchthavendienst zijn toegekend, mogen dan ook niet worden beschouwd als steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. De Commissie moet echter beoordelen of de in 2001, 2002 en 2004 toegekende contante voorschotten wel dergelijke steun vormen.

(190)

Om te beoordelen of een overheidsmaatregel als steun aan een onderneming moet worden aangemerkt, moet worden nagegaan of dit voor de betrokken onderneming een economisch voordeel oplevert waardoor kosten werden vermeden die normaal gesproken ten laste van haar eigen financiële middelen waren gekomen, dan wel of die onderneming een voordeel ontvangt dat zij onder normale marktvoorwaarden niet had verkregen. Deze beoordeling wordt in principe aan de hand van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie verricht.

(191)

In de eerste plaats merkt de Commissie op dat het bij de bedragen van 2 005 EUR en 1 600,10 EUR die CCIO heeft ontvangen van respectievelijk het nationaal centrum voor de organisatie van de structuren van landbouwbedrijven (in 2005) en de vereniging voor het beheer van het fonds voor de integratie van personen met een handicap, ging om de terugbetaling door deze twee organisaties van de door CCIO te veel aan hen betaalde bijdragen. Deze terugbetalingen dekten dan ook geen kosten die CCIO normaal gesproken had moeten dragen, en hebben haar dus geen economisch voordeel opgeleverd.

(192)

Wat betreft de bedragen van 30 490 EUR (2002-2003) en 5 829,49 EUR (2005) die respectievelijk door het departement Oise en de stad Tillé zijn betaald, stelt de Commissie op basis van de door de Franse autoriteiten overgelegde facturen en bewijsstukken vast dat het bij deze bedragen inderdaad ging om de vergoeding voor de diensten die de luchthavendienst van CCIO voor rekening van deze twee overheden heeft verricht.

(193)

De Commissie merkt op dat de bevordering van het toerisme door het departement Oise krachtens de nationale wetgeving onder de verantwoordelijkheid van dat departement valt (109). Hetzelfde geldt voor de aansluiting van paviljoenen op het stedelijke afvalwaternet, die onder de verantwoordelijkheid van de gemeenten valt (110). Bijgevolg vormden deze kosten geen normale kosten die inherent zijn aan het beheer van de luchthaven en hoefden zij niet door CCIO te worden gedragen.

(194)

In de tweede plaats merkt de Commissie op dat de betalingen daadwerkelijk overeenkwamen met de uitgaven die CCIO voor het verrichten van deze diensten had gedaan, zodat CCIO geen overcompensatie heeft ontvangen en dus geen economisch voordeel heeft genoten door het ontvangen van deze bedragen.

(195)

Aangezien in dit geval niet is voldaan aan het criterium van het economisch voordeel, is de Commissie van oordeel dat de in dit punt bedoelde exploitatiesubsidies die aan de luchthavendienst van CCIO zijn toegekend, geen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(196)

Zoals aangegeven in overweging 140 wordt het bestaan van een voordeel in beginsel beoordeeld in het licht van de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. De Commissie merkt om te beginnen op dat Frankrijk zich niet op dit criterium heeft beroepen. Aangezien de betrokken maatregelen betrekking hebben op de contante voorschotten die in 2001, 2002 en 2004 aan de luchthavendienst van CCIO zijn toegekend, zal de Commissie bepalen of die voorschotten onder marktvoorwaarden zijn toegekend. Er bestaat geen twijfel dat CCIO (algemene dienst) in dezen is opgetreden in haar hoedanigheid van marktdeelnemer. De luchthavendienst van CCIO vormde een integraal onderdeel van de diensten van CCIO, zodat de contante voorschotten in vergaande mate gelijkgesteld kunnen worden met een transactie binnen dezelfde economische eenheid en dus in beginsel een transactie vormen die een marktdeelnemer in dezelfde situatie als de algemene dienst van CCIO zou kunnen verrichten om een andere dochteronderneming of tak van dezelfde economische eenheid te helpen. Bovendien waren deze contante voorschotten ingegeven door economische overwegingen, aangezien de algemene dienst van CCIO tussenbeide kwam om de luchthavendienst van CCIO te helpen zijn financiële problemen het hoofd te bieden (zie overweging 46).

(197)

In casu merkt de Commissie in de eerste plaats op dat de contante voorschotten zonder vervaldatum zijn verstrekt tegen een nultarief, ook al maakte de luchthavendienst ten tijde van de toekenning van de voorschotten een moeilijke economische periode door (111). Daardoor beschikte de algemene dienst niet over voldoende garanties om te verwachten dat de luchthavenexploitatie rendabel zou worden en de luchthavendienst in staat zou zijn de toegekende voorschotten terug te betalen en voldoende winst te behalen om rendement op het door de algemene dienst van CCIO geïnvesteerde kapitaal uit te betalen. Bovendien blijkt uit de aan de Commissie verstrekte informatie niet dat de luchthavendienst voor de algemene dienst een bedrijfsplan of een begrotingssimulatie heeft opgesteld of gereconstrueerd om het risico van de toekenning van deze contante voorschotten te analyseren.

(198)

De Commissie concludeert derhalve in onderhavig geval dat niet is voldaan aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie en dat de betrokken voorschotten de luchthavendienst een voordeel hebben opgeleverd dat hij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen.

(199)

In casu had het door SMABT vastgestelde toerismeontwikkelingsplan tot doel het lokale en regionale toerisme te stimuleren door een deel van de passagiers op de luchthaven Beauvais over te halen tot een verblijf in Picardië of Beauvaisis in plaats van naar Parijs te gaan. Het plan omvatte dan ook maatregelen en activiteiten (reclamemateriaal op de website van de luchthaven, enquêtes onder de passagiers, websites, informatiepunten van SMABT enz.) ten behoeve van de ontwikkeling van het toerisme in Picardië, Oise en Beauvaisis. Dus ook al was het toerismeontwikkelingsplan gebaseerd op transitpassagiers van de luchthaven Beauvais, SAGEB was niet de begunstigde van deze maatregelen en activiteiten, aangezien die in de eerste plaats gericht waren op passagiers die al aanwezig waren op de luchthaven Beauvais, dat wil zeggen passagiers die toch al naar Beauvais waren gereisd, ongeacht of er nu wel of niet maatregelen en activiteiten van het toerismeontwikkelingsplan bestonden.

(200)

De Commissie stelt in het onderhavige geval dat, aangezien het gaat om de bevordering van het lokale en regionale toerisme, een taak die krachtens de wet aan de overheid toekomt, de daarmee gepaard gaande kosten in beginsel niet voor rekening zouden komen van SAGEB, die enkel tot taak had de luchthaven Beauvais te exploiteren en te beheren. De Commissie merkt in dit verband op dat de delegatieovereenkomst SAGEB niet verplicht om het lokale of regionale toerisme te bevorderen, behalve om financieel bij te dragen aan de uitgaven in verband met deze toeristische maatregelen en activiteiten en om de instellingen voor toeristische ontwikkeling de nodige middelen ter beschikking te stellen om deze maatregelen en activiteiten uit te voeren (toegang tot de luchthaven, posterzuilen enz.).

(201)

De Commissie is derhalve van mening dat het door SMABT uitgevoerde toerismeontwikkelingsplan niet tot gevolg had dat de kosten die SAGEB normaal gesproken had moeten dragen, werden verlicht.

(202)

Aangezien in het onderhavige geval niet is voldaan aan het criterium van het economisch voordeel, is de Commissie van mening dat het door SMABT gedeeltelijk voor zijn rekening nemen van de uitgaven in verband met de bevordering van de ontwikkeling van het lokale toerisme geen staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(203)

Volgens vaste rechtspraak ziet artikel 107, lid 1, VWEU op alle steunmaatregelen die met staatsmiddelen worden bekostigd, zonder dat enig onderscheid wordt gemaakt naargelang de steun wordt verleend door de staat dan wel door openbare of particuliere lichamen die door de staat zijn opgericht of aangewezen om de steun te beheren. Een maatregel die door een dergelijk orgaan wordt gefinancierd, is dus toerekenbaar aan de staat aangezien het in wezen de staat is die besluit tot de invoering van de betrokken maatregel en de voorwaarden voor het gebruik, het beheer of de verdeling van de middelen vaststelt.

(204)

De betrokken contante voorschotten zijn in casu door de algemene dienst van CCIO toegekend. De Commissie herinnert eraan dat de maatregelen van de kamers van koophandel en industrie in eerdere besluiten zijn beschouwd als toerekenbaar aan de staat en als maatregelen waarmee staatsmiddelen zijn gemoeid (112). In het onderhavige geval bevond CCIO zich ten tijde van de toekenning van de betrokken voorschotten in een situatie die vergelijkbaar was met die van de andere door de Commissie onderzochte kamers van koophandel en industrie. Met name gelet op het toepasselijke recht, de besluitvorming binnen deze entiteiten, het toezicht dat de staat op die entiteiten uitoefent en de herkomst van hun middelen (113) concludeert de Commissie dat de contante voorschotten toerekenbaar waren aan de staat en het gebruik van staatsmiddelen inhielden.

(205)

In het onderhavige geval vormden de contante voorschotten individuele steun (114), die tot gevolg had dat de luchthavendienst van CCIO werd bevoordeeld ten opzichte van andere luchthavens. Aangezien deze steun rechtstreeks en bilateraal door de algemene dienst is verleend, is hij dus selectief van aard (115).

(206)

Om de in de overwegingen 185 en 186 uiteengezette redenen is de Commissie van mening dat de contante voorschotten tot gevolg hebben gehad dat het handelsverkeer binnen de Unie en het handelsverkeer tussen de lidstaten is beïnvloed.

(207)

De Commissie concludeert dat alle investeringssubsidies, met uitzondering van de in overweging 131 bedoelde subsidies en die welke aan SAGEB zijn toegekend zoals beschreven in de overwegingen 131 en 181, staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(208)

De Commissie concludeert tevens dat de contante voorschotten die de algemene dienst van CCIO in 2001, 2002 en 2004 aan de luchthavendienst van CCIO heeft toegekend, staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(209)

De exploitatiesubsidies ten belope van een totaalbedrag van 107 924 EUR, de contante voorschotten die vóór 12 december 2000 zijn toegekend en het door SMABT gedeeltelijk voor zijn rekening nemen van de uitgaven voor de bevordering van het toerisme vormen daarentegen geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(210)

Overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU wordt “[d]e Commissie [...] van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. [...] De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.”

(211)

In casu is geen van de betrokken maatregelen bij de Commissie aangemeld. Het gaat dus om onrechtmatige steun.

(212)

De in de overwegingen 207 en 209 genoemde investerings- en exploitatiesteun die aan de opeenvolgende exploitanten van de luchthaven Beauvais is betaald, vormt staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. De verenigbaarheid ervan met de interne markt moet worden beoordeeld in het licht van de uitzonderingen van artikel 107, lid 3, VWEU.

(213)

Artikel 107, lid 3, VWEU voorziet in bepaalde uitzonderingen op de algemene regel dat staatssteun als onverenigbaar met de interne markt wordt beschouwd. Met name kan de betrokken investerings- en exploitatiesteun worden beoordeeld op basis van artikel 107, lid 3, punt c), VWEU, waarin is bepaald dat “steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad”, als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd. De richtsnoeren van 2014 betreffende de luchtvaartsector bieden in beginsel een kader om te beoordelen of investerings- en exploitatiesteun verenigbaar met de interne markt kan worden verklaard op grond van artikel 107, lid 3, punt c), VWEU.

(214)

Wat investeringssteun betreft, is in punt 173 van de richtsnoeren van 2014 het volgende bepaald: “Overeenkomstig de mededeling van de Commissie betreffende de vaststelling van regels voor de beoordeling van onrechtmatig verleende staatssteun zal de Commissie op onrechtmatige investeringssteun voor luchthavens de regels toepassen die van kracht waren op het ogenblik dat de steun werd toegekend. Zij zal de in deze richtsnoeren neergelegde beginselen dan ook niet toepassen op vóór 4 april 2014 verleende onrechtmatige investeringssteun voor luchthavens.” Voor investeringssteun die vóór 4 april 2014 is verleend, zal de Commissie derhalve de richtsnoeren van 2005 toepassen, die overeenkomstig punt 85, eerste alinea, van die richtsnoeren met ingang van 9 december 2005 van toepassing zijn. Wat betreft investeringssteun die vóór 9 december 2005 is toegekend en waarvoor geen specifieke verenigbaarheidscriteria bestonden, zal de Commissie de verenigbaarheid ervan rechtstreeks toetsen aan artikel 107, lid 3, punt c), VWEU, mede rekening houdend met haar besluitvormingspraktijk. Aangezien die praktijk door de richtsnoeren van 2005 is geconsolideerd, zal ook investeringssteun die vóór 9 december 2005 is verleend, moeten worden beoordeeld aan de hand van de criteria van de richtsnoeren van 2005.

(215)

De verenigbaarheid van de in 2007 verleende investeringssteun zal dus worden beoordeeld op basis van de richtsnoeren van 2005.

(216)

Wat exploitatiesteun betreft, is in punt 172 van de richtsnoeren van 2014 bepaald dat de in deze richtsnoeren uiteengezette beginselen van toepassing zijn op alle zaken met betrekking tot onrechtmatige exploitatiesteun voor luchthavens, zelfs indien de steun vóór 4 april 2014 en vóór het begin van de overgangsperiode werd verleend. Aangezien de betrokken maatregelen niet vóór de toekenning ervan zijn aangemeld, vormen zij onrechtmatige steun. De Commissie zal voor de beoordeling van de verenigbaarheid van de contante voorschotten de richtsnoeren van 2014 toepassen.

(217)

Uit punt 53 van de richtsnoeren van 2005 blijkt dat niet alle steun voor de financiering van luchthavens onder hoofdstuk 4 van die richtsnoeren valt. Met name steun voor commerciële activiteiten die niet rechtstreeks verband houden met de basisactiviteiten van de luchthaven, moet getoetst worden aan de desbetreffende sectorale en horizontale regels. Overigens gelden de richtsnoeren van 2005 volgens punt 54 van die richtsnoeren voor alle luchthavenactiviteiten, uitgezonderd veiligheidstaken, luchtverkeersleiding en alle overige activiteiten die onder de overheidsbevoegdheid van een lidstaat vallen.

(218)

De verenigbaarheidscriteria voor investeringssteun voor de financiering van luchthaveninfrastructuur zijn beschreven in paragraaf 4.1 van de richtsnoeren van 2005. De investeringen die in het kader van deze paragraaf voor steun in aanmerking komen, zijn investeringen die worden gedaan voor de bouw van de eigenlijke luchthaveninfrastructuur en -voorzieningen (start- en landingsbanen, terminals, tarmacs, verkeerstoren) of voor rechtstreekse ondersteuning (brandbestrijdingsinstallaties, beveiligings- en veiligheidsvoorzieningen) (116). Steun in verband met het verlenen van met luchtvervoer samenhangende luchthavendiensten valt onder paragraaf 4.3 van de richtsnoeren van 2005 (subsidies voor luchthavendiensten).

(219)

In het kader van programma 1 heeft de Commissie alle gedane investeringen als volgt ingedeeld:

Tabel 11

Aard van de investeringen van programma 1 in het licht van de richtsnoeren van 2005 (in EUR)

(220)

De Commissie merkt in het kader van programma 1 op dat de overheidsinvesteringen 1 110 669 EUR bedragen; dat de investeringen als bedoeld in paragraaf 4.1 van de richtsnoeren van 2005 6 076 756 EUR bedragen en dat de andere investeringen (te weten de niet onder de richtsnoeren van 2005 vallende investeringen in verband met commerciële activiteiten die niet rechtstreeks verband houden met de basisactiviteiten van de luchthaven) 463 467 EUR bedragen. Zoals aangegeven in overweging 37 dienden de bijdragen van de overheid (4,311 miljoen EUR) formeel niet ter dekking van specifieke investeringen van programma 1, maar werden ze vastgesteld op basis van het totale geraamde bedrag van de te verrichten investeringen. Om de verenigbaarheid van de investeringssteun in het kader van programma 1 aan de hand van de richtsnoeren van 2005 te kunnen analyseren, moeten de kosten in verband met de andere investeringen (d.w.z. 463 000 EUR) van de subsidiabele kosten worden uitgesloten. De Commissie merkt echter op dat, na aftrek van de kosten van de overheidsinvesteringen (d.w.z. 1 110 669 EUR) en de andere investeringen (463 467 EUR) van het totale bedrag aan investeringen in het kader van programma 1, het totale bedrag aan subsidies van de overheid (4,311 miljoen EUR), na aftrek van de aan CCIO toegekende subsidie van 1 110 669 EUR ter dekking van de overheidskosten (dus neerkomend op 3,20 miljoen EUR) (118), niet hoger is dan het totale bedrag van de investeringen als bedoeld in paragraaf 4.1 van de richtsnoeren van 2005 (d.w.z. 6,076 miljoen EUR). Daarom hoeft de verenigbaarheid van de investeringssteun in het kader van programma 1 niet te worden onderzocht op basis van andere rechtsgrondslagen dan die van paragraaf 4.1 van de richtsnoeren van 2005.

(221)

In het kader van programma 2 heeft de Commissie de investeringen als volgt ingedeeld:

Tabel 12

Aard van de investeringen van programma 2 in het licht van de richtsnoeren van 2005 (in EUR)

(222)

De Commissie merkt in het kader van programma 2 op dat de overheidsinvesteringen 567 782 EUR bedragen; dat de investeringen als bedoeld in paragraaf 4.1 van de richtsnoeren van 2005 8 338 279 EUR bedragen en dat de andere investeringen (te weten de niet onder de richtsnoeren van 2005 vallende investeringen in verband met commerciële activiteiten die niet rechtstreeks verband houden met de basisactiviteiten van de luchthaven) 215 283 EUR bedragen. Zoals aangegeven in overweging 40 dienden de bijdragen van de overheid (6,8 miljoen EUR) formeel niet ter dekking van specifieke investeringen van programma 2, maar werden ze vastgesteld op basis van het totale geraamde bedrag van de te verrichten investeringen. Om de verenigbaarheid van de investeringssteun in het kader van programma 2 aan de hand van de richtsnoeren van 2005 te kunnen analyseren, moeten de kosten in verband met de andere investeringen (d.w.z. 215 283 EUR) van de subsidiabele kosten worden uitgesloten. De Commissie merkt echter op dat, na aftrek van de kosten van de overheidsinvesteringen (d.w.z. 567 782 EUR) en andere investeringen (215 283 EUR) van het totale bedrag aan investeringen in het kader van programma 2, het totale bedrag aan subsidies van de overheid (6,8 miljoen EUR), na aftrek van de aan CCIO toegekende subsidie van 567 782 EUR ter dekking van de overheidskosten (dus neerkomend op 6,23 miljoen EUR) (120), niet hoger is dan het totale bedrag van de investeringen als bedoeld in paragraaf 4.1 van de richtsnoeren van 2005 (d.w.z. 8,3 miljoen EUR). Daarom hoeft de verenigbaarheid van de investeringssteun in het kader van programma 2 niet te worden onderzocht op basis van andere rechtsgrondslagen dan die van paragraaf 4.1 van de richtsnoeren van 2005.

(223)

De verenigbaarheid van de betrokken investeringssteun moet worden geanalyseerd aan de hand van de criteria van punt 61 van de richtsnoeren van 2005 en aan de hand van de rechtspraak (121). Staatssteun aan luchthavens moet, net als alle andere staatssteun, nodig zijn om de ontwikkeling van een economische activiteit te vergemakkelijken en in verhouding staan tot het gestelde doel om verenigbaar met de interne markt te worden verklaard op grond van artikel 107, lid 3, punt c), VWEU. De Commissie zal dus niet alleen onderzoeken of de eerder vermelde criteria van de richtsnoeren van 2005 zijn nageleefd, maar ook of is voldaan aan de criteria “noodzakelijkheid” en “evenredigheid”.

(224)

Uit de verschillende door Frankrijk overgelegde documenten blijkt duidelijk dat de in programma 1 en in programma 2 voorziene infrastructuur is opgezet om de opeenvolgende beheerders in staat te stellen de luchthaven Beauvais te exploiteren onder veiligheidsomstandigheden die bevredigend zijn voor de luchthavengebruikers, het personeel en de omwonenden, en die zijn aangepast aan de aanzienlijke toename van het luchtverkeer tussen 2000 en 2010, zoals aangegeven in overweging 37. Deze doelstelling was uitdrukkelijk vermeld in de financieringsovereenkomsten voor deze twee investeringsprogramma’s.

(225)

Daarnaast hebben de overheden financiële steun verleend om van het luchthavenplatform van Beauvais een instrument voor regionale economische ontwikkeling te maken. Dit blijkt uit de concrete voorwaarden van de financieringsovereenkomsten en de delegatieovereenkomst. De overheden en de opeenvolgende luchthavenbeheerders hebben zich ten doel gesteld om van de luchthaven Beauvais niet langer een transitluchthaven van Parijs te maken, maar een luchthaven die bijdraagt aan de regionale ontwikkeling van Picardië.

(226)

Ten slotte beantwoordde de luchthaven aan de doelstellingen van duurzame ontwikkeling en milieubescherming. Alle investeringsprogramma’s omvatten studies en werkzaamheden om de belasting van omgeving en milieu als gevolg van het luchtverkeer op de luchthaven Beauvais te verminderen. Bij de aanleg en bouw van de infrastructuur is dus uitgegaan van de noodzaak om de ontwikkeling van het luchtverkeer op de luchthaven Beauvais te beheersen; dit was een eis van de betreffende overheden.

(227)

De Commissie is dan ook van mening dat de steun die aan de opeenvolgende beheerders van de luchthaven Beauvais is verleend, bedoeld was om de ontwikkeling van het luchthavenplatform van Beauvais te vergemakkelijken middels een veilige infrastructuur die ook nog eens een grotere verkeerscapaciteit had.

(228)

De Commissie is van mening dat uit de door Frankrijk verstrekte documenten en gegevens blijkt dat deze infrastructuur ten tijde van de toekenning van de investeringssteun nodig was en in verhouding stond tot het gestelde doel.

(229)

Enerzijds bevond de luchthaven Beauvais zich in het begin van de jaren 2000 in een tamelijk verouderde staat als gevolg van het gebrek aan investeringen door de staat en de beheerder ervan sinds de oprichting. Toen de staat besloot de luchthaven Beauvais commercieel te exploiteren, had de luchthaven dus te lijden onder een aanzienlijk gebrek aan infrastructuur, met name wat betreft de veiligheidsvoorzieningen, de toestand van de wegen en de luchthaveninfrastructuur zelf. De bestaande infrastructuur was niet zodanig dat de stromen van binnenlandse en internationale passagiers onder bevredigende veiligheidsomstandigheden konden worden verwerkt. Alle investeringen die in het kader van investeringsprogramma 1 werden beoogd, waren dus noodzakelijk om de veilige exploitatie van de luchthaven Beauvais te waarborgen.

(230)

Anderzijds lijkt de in het kader van programma 1 tot stand gebrachte infrastructuur in verhouding te staan tot het gestelde doel, aangezien zij niet verder ging dan nodig was om de luchthaven Beauvais in staat te stellen tot dienstverlening die voldoet aan de minimale veiligheidseisen. Zoals uiteengezet in overweging 236 werd bij de aanleg en bouw van de infrastructuur in het kader van dit investeringsprogramma uitgegaan van conservatieve prognoses van een toename van het luchtverkeer op de luchthaven Beauvais.

(231)

De Commissie merkt op dat dezelfde overwegingen als die welke in de overwegingen 229 en 230 met betrekking tot programma 1 naar voren zijn gebracht, de noodzaak en evenredigheid rechtvaardigden van programma 2, dat bedoeld was ter voortzetting en afronding van de beveiligings-, veiligheids- en moderniseringswerkzaamheden die nodig waren om gelijke tred te houden met het alsmaar groeiende luchtverkeer.

(232)

Dit geldt in het bijzonder voor de uitbreiding van de terminal: in een verslag uit 2002 van een architectenbureau, een auditbureau en een in bouweconomie gespecialiseerd bureau werd reeds gewezen op een aanzienlijk tekort aan oppervlakte op de luchthaven Beauvais ten opzichte van de verkeersprognose van 800 000 passagiers voor 2010, waarbij wel werd aangetekend dat de situatie houdbaar zou kunnen blijven als dit aantal niet zou worden overschreden en de luchthaven zorg zou dragen voor een efficiënt beheer van de passagiersstromen. Zoals blijkt uit tabel 1 verwerkte de luchthaven in 2006 echter al bijna twee miljoen passagiers, wat de dringende behoefte aan uitbreiding van de (infra)structuur rechtvaardigde (122).

(233)

Dit is ook het geval voor de werkzaamheden betreffende de parkeerplaats voor vliegtuigen, die tot doel hadden deze te verdiepen, bochtafrondingen tussen taxibanen aan te leggen en grondmarkeringen aan te brengen om het luchtverkeer op de luchthaven Beauvais beter te reguleren en te beveiligen, zonder dat het aantal op de luchthaven beschikbare parkeerplekken daardoor groter werd.

(234)

Meer in het algemeen is alle andere infrastructuur nodig gebleken om de luchthaven in staat te stellen het infrastructuurtekort te verhelpen om het alsmaar groeiende luchtverkeer, dat bijdroeg en bijdraagt tot de economische ontwikkeling van de regio, te kunnen verwerken.

(235)

De infrastructuur is ontwikkeld om aan te sluiten bij prognoses voor de groei van het luchtverkeer op middellange termijn, die redelijk en toereikend waren.

(236)

Zo heeft CCIO in 2001 programma 1 voorgesteld met als streefcijfer 660 000 passagiers tegen 2006, terwijl de verkeersgroei-index voor de luchthaven (+18 % per jaar in 2000) erop wees dat het aantal passagiers tegen die tijd hoger zou zijn (123). De achtergrond van die prognose was de sterke ontwikkeling van het Europese luchtverkeer en met name van het aandeel van de goedkope luchtvaartmaatschappijen daarin, die sinds 1996 een stormachtige groei hadden doorgemaakt (124).

(237)

Volgens een op 29 juni 2006 goedgekeurd verslag van het directoraat-generaal Burgerluchtvaart was programma 2 bovendien gebaseerd op een verkeersprognose van 18 000 bewegingen op middellange termijn.

(238)

Uit de studie in tabel 1 blijkt dat alle verkeersprognoses waarop deze investeringsbeslissingen waren gebaseerd, binnen de verwachte termijn eenvoudig zijn gehaald en zelfs overschreden.

(239)

In de formele onderzoeksprocedure zijn de opmerkingen in het inleidingsbesluit bevestigd volgens welke de infrastructuur voor alle potentiële gebruikers ervan gelijk is en zonder discriminatie toegankelijk.

(240)

Frankrijk heeft in zijn opmerkingen verklaard dat de luchthavens van Amiens-Glisy en Rouen zaken- en recreatieluchthavens zijn zonder commercieel verkeer. De ontwikkeling van de luchthaven Beauvais heeft dus geen gevolgen gehad voor deze twee luchthavens, die niet als echte alternatieven voor de luchthaven Beauvais kunnen worden beschouwd. De concurrentie tussen deze luchthavens en Beauvais was derhalve zeer beperkt en het handelsverkeer zou dus met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet zozeer worden beïnvloed dat dit in strijd was met het gemeenschappelijk belang.

(241)

Ondanks het feit dat de luchthaven Beauvais tussen 2000 en 2013 een zeer sterke groei van het passagiersverkeer kende, van 380 000 naar bijna 4 miljoen vertrekkende passagiers, bleef haar marktaandeel in de Parijse regio zeer beperkt (4 % in 2011) in vergelijking met de luchthavens Roissy en Orly. Wat de goedkope vluchten betreft, was de luchthaven Beauvais in 2011 goed voor 31 % van de vluchten van/naar Parijs, tegenover 69 % voor de luchthavens Roissy en Orly. Tegelijkertijd is volgens een door CCIO, SMABT en SAGEB overgelegde studie van Microeconomix (zie overweging 106 e.v.) het aandeel van goedkope vluchten in het totale verkeer van de luchthavens Roissy en Orly tussen 2009 en 2010 gestegen met 5,7 % en tussen 2010 en 2011 met 11,3 %. Nader beschouwd komt uit deze studie naar voren dat de ontwikkeling van de luchthaven Beauvais, die voornamelijk gericht is op goedkope vluchten, geen invloed heeft gehad op de ontwikkeling betreffende die vluchten op de twee Parijse luchthavens vanwege haar kenmerken, haar markt (uitsluitend gericht op de goedkope-vluchtenmarkt, in tegenstelling tot de Parijse luchthavens) en het ontbreken van een massale verschuiving van het verkeer van de luchthaven Beauvais naar een van de twee andere Parijse luchthavens.

(242)

Bovendien beliep het passagiersverkeer op de luchthaven Roissy 62 052 917 passagiers en dat van Orly in datzelfde jaar 28 274 154 passagiers. Wat de luchthaven Roissy betreft, heeft de Commissie opgemerkt dat de vraag de capaciteit van de luchthaven al in 2025 te boven zal gaan. Aangezien van overheidswege een maximum is vastgesteld voor het verkeer op de luchthaven Orly (125), kan deze nu al als verzadigd worden beschouwd. De luchthaven Beauvais lijkt derhalve, door haar ligging in de buurt van Parijs, een doeltreffend middel om de congestie op de twee Parijse luchthavens tegen te gaan.

(243)

Voorts merkt de Commissie op dat de investeringssteun die de luchthaven Beauvais heeft ontvangen in de eerste plaats bedoeld was om de veiligheid van de infrastructuur te waarborgen, die overbelast was geraakt door de enorme toename van het verkeer tussen 2000 en 2010, en niet zozeer om de ontwikkeling van dergelijk verkeer te stimuleren. Met andere woorden, de luchthaven Beauvais was zonder deze investeringssteun al succesvol (zie overweging 224) als gevolg van de keuze van bepaalde lagekostenmaatschappijen om daar verbindingen te openen en eventueel een duurzame thuisbasis te vestigen.

(244)

Wat de alternatieve vervoerswijzen betreft, kon in de formele onderzoeksprocedure evenmin worden vastgesteld dat de ontwikkeling ervan zozeer is beïnvloed dat het in strijd is met het gemeenschappelijk belang, zoals SMABT, CCIO en SAGEB in hun gezamenlijke opmerkingen hebben aangetoond (zie overweging 108).

(245)

Wat in de eerste plaats programma 1 betreft, merkt de Commissie op dat uit de verstrekte informatie duidelijk naar voren komt dat CCIO de geplande investeringen niet alleen had kunnen financieren. De boekjaren 2000 en 2001 van de luchthavendienst van CCIO lieten immers een tekort zien (zie tabel 2). Bovendien heeft CCIO de lening aangewend om haar deelneming in de financiering van het investeringsprogramma te bekostigen (126). De voor dit investeringsprogramma toegekende steun was dus noodzakelijk.

(246)

De Commissie merkt ook op dat de steunintensiteit van de lokale overheden 53 % van de totale subsidiabele kosten bedroeg, hetgeen niet onevenredig is gezien de onmiddellijke investeringsbehoeften ten tijde van de toekenning van de steun. Bovendien was in de in 2002 gesloten financieringsovereenkomsten een clausule opgenomen voor de terugvordering van steun in geval van niet-gedane uitgaven of uitgaven die lager waren dan het totale geraamde bedrag van de investeringen. Zelfs bij overschrijding van het totale geraamde bedrag zou deze steun nog beperkt zijn geweest. De financieringsovereenkomsten voorzagen ook in controles op de gedane uitgaven door de desbetreffende overheden, waarbij de subsidies in tranches werden toegekend op basis van de door CCIO overgelegde bewijsstukken. De voor dit investeringsprogramma toegekende steun was dus noodzakelijk en evenredig.

(247)

Wat in de tweede plaats de investeringssteun betreft die in het kader van programma 2 aan CCIO is toegekend, heeft de Commissie nota genomen van de dringende behoefte om de beoogde investeringen te doen en van de zeer korte periode voor de afschrijving van deze investeringen voor CCIO (127). Zij is derhalve van mening dat de steun noodzakelijk en evenredig was gezien de specifieke omstandigheden ten tijde van de toekenning van deze steun.

(248)

De Commissie concludeert derhalve dat alle in het onderhavige geval verleende investeringssteun noodzakelijk en evenredig was.

(249)

De Commissie concludeert dat de in onderhavig punt bedoelde investeringssteun in overeenstemming is met artikel 107, lid 3, punt c), VWEU, zoals geïnterpreteerd in de richtsnoeren van 2005.

(250)

In punt 137 van de richtsnoeren van 2014 is bepaald dat exploitatiesteun die is toegekend vóór het begin van de overgangsperiode (daaronder begrepen de steun uitgekeerd vóór 4 april 2014) verenigbaar met de interne markt kan worden verklaard voor het volledige bedrag van de niet-gedekte exploitatiekosten, mits de in paragraaf 5.1.2 genoemde voorwaarden zijn vervuld, met uitzondering van de punten 115, 119, 121, 122, 123, 126 tot en met 130, 132, 133 en 134 van de richtsnoeren van 2014.

(251)

De voorwaarden van paragraaf 5.1.2 van de richtsnoeren van 2014 worden hieronder geanalyseerd.

(252)

De in 2001, 2002 en 2004 tegen een nultarief toegekende contante voorschotten waren bedoeld om de luchthavendienst van CCIO in staat te stellen zijn activiteiten op het gebied van het beheer van de luchthaven Beauvais voort te zetten teneinde van deze luchthaven een instrument voor de economische ontwikkeling van de regio Picardië te maken. Bijgevolg was het doel van de steun de regionale ontwikkeling van de luchthavenactiviteit van Beauvais te vergemakkelijken. Afgezien daarvan wijst de Commissie op het belang van de luchthaven Beauvais voor de Parijse regio om de congestie van het luchtverkeer rond de Franse hoofdstad tegen te gaan.

(253)

Overeenkomstig punt 118 van de richtsnoeren van 2014 merkt de Commissie op dat de luchthaven Beauvais, op basis van het daadwerkelijke gemiddelde aantal passagiers per jaar gedurende de twee boekjaren voorafgaand aan elk van de boekjaren waarin de contante voorschotten werden toegekend (d.w.z. in 2001, 2002 en 2004), ten tijde van de toekenning van de exploitatiesteun kon worden beschouwd als een luchthaven die niet in staat is haar exploitatiekosten in substantiële mate te dekken (128).

(254)

Voorts staat in de richtsnoeren van 2014 dat de steun dient te zorgen voor een wezenlijke verbetering die de markt zelf niet tot stand kan brengen. Volgens de Commissie is dit in casu het geval. De kritieke economische situatie van de luchthaven Beauvais ten tijde van de toekenning van elk van de contante voorschotten (gekenmerkt door een nog beperkt verkeer, een dringende behoefte aan veilige infrastructuur en een tekort op de economische balans) (129) zou het voor de luchthavendienst moeilijk kunnen maken om tegen redelijke rentetarieven toegang te krijgen tot de markt (130). Aangezien deze problemen zodanig waren dat de regio Picardië verstoken zou blijven van een veilige luchthaveninfrastructuur die nuttig zou zijn voor haar economische ontwikkeling, waren de contante voorschotten noodzakelijk om te voorkomen dat de luchthaven Beauvais in een situatie van wanbetaling terecht zou komen.

(255)

Aangezien de luchthavendienst van CCIO ten tijde van de toekenning van de steun verlieslatend was (131) en te kampen had met een tekort aan kasmiddelen, kon de dienst dankzij de contante voorschotten zijn beheer van de luchthaven Beauvais voortzetten om van deze luchthaven een instrument voor de regionale economische ontwikkeling te maken en de infrastructuur te beveiligen. De Commissie merkt op dat deze voorschotten ook in de tijd beperkt waren en het minst verstorende instrument voor de markt vormden, aangezien zij bedoeld waren om te voorzien in een tijdelijke liquiditeitsbehoefte. Daarom was de steun een geschikt instrument om de doelstellingen van gemeenschappelijk belang te verwezenlijken.

(256)

De Commissie merkt op dat de activiteiten van CCIO als luchthavenbeheerder zonder deze contante voorschotten aanzienlijk zouden zijn afgenomen (zo niet helemaal stopgezet vanwege het risico van wanbetaling), hoewel de luchthaveninfrastructuur van Beauvais begin jaren 2000 sterk groeide. Een dergelijke situatie zou de verwezenlijking van de in overweging 252 beschreven doelstelling van algemeen belang ernstig in gevaar hebben gebracht. De steun had dus zonder enige twijfel een stimulerend effect.

(257)

Punt 125 van de richtsnoeren van 2014 stelt het volgende: wil exploitatiesteun voor luchthavens evenredig zijn, dan moet deze beperkt zijn tot het minimum dat nodig is om de gesteunde activiteit te laten plaatsvinden. In het onderhavige geval is de Commissie van mening dat de contante voorschotten in zoverre evenredig waren dat zij de luchthaven Beauvais in staat stelden te voldoen aan haar onmiddellijke betalingsverplichtingen. De Commissie merkt voorts op dat deze voorschotten van geringe omvang waren, zodat de steun beperkt bleef tot wat nodig was om te voorzien in de liquiditeitsbehoeften van dat moment. De Commissie merkt ook op dat zij vanaf 2005 snel door de luchthavendienst van CCIO zijn terugbetaald. De contante voorschotten bleven derhalve beperkt tot het strikt noodzakelijke minimum.

(258)

Ten slotte, en zoals aangegeven in overweging 240 en volgende, was er op sommige van de andere luchthavens in het verzorgingsgebied van de luchthaven Beauvais geen sprake van commercieel verkeer. Bovendien kan het geringe bedrag aan exploitatiesteun dat in casu is toegekend, geen negatieve effecten hebben gehad op de ontwikkeling van de twee andere Parijse luchthavens (Roissy en Orly), die qua omvang en verkeersvolume niet te vergelijken zijn met de luchthaven Beauvais. Ook werd de luchthaveninfrastructuur onder niet-discriminerende voorwaarden ter beschikking gesteld van alle luchtvaartmaatschappijen.

(259)

Op basis hiervan concludeert de Commissie dat aan de verenigbaarheidsvoorwaarden van de richtsnoeren van 2014 is voldaan en dat de contante voorschotten die de algemene dienst van CCIO tegen een nultarief heeft toegekend aan de luchthavendienst van dezelfde entiteit, derhalve staatssteun vormden die verenigbaar is met de interne markt overeenkomstig artikel 107, lid 3, punt c), zoals geïnterpreteerd in de richtsnoeren van 2014.

(260)

Zoals aangegeven in overweging 125 moet een maatregel ten gunste van een luchtvaartmaatschappij aan verschillende cumulatieve voorwaarden voldoen om als staatssteun te worden aangemerkt. De maatregel moet met name een economisch voordeel verlenen aan de luchtvaartmaatschappij. De Commissie is tot de conclusie gekomen dat de betrokken maatregelen ten gunste van de luchtvaartmaatschappijen hun geen economisch voordeel hebben opgeleverd, om de in punt 8.2.1 uiteengezette redenen. Onderhavige paragraaf beperkt zich er dan ook toe aan te tonen dat er geen sprake is van een economisch voordeel: aangezien aan één van de cumulatieve voorwaarden al niet is voldaan, hoeven de andere criteria voor het bestaan van staatssteun niet meer te worden onderzocht.

(261)

Om te bepalen of de overeenkomsten die CCIO en SAGEB met de luchtvaartmaatschappijen hebben gesloten deze maatschappijen een voordeel opleveren, moet de Commissie onderzoeken of een particuliere marktdeelnemer in gelijkaardige omstandigheden, op grond van de te verwachten rentabiliteit, afgezien van elke overweging van sociale aard of van regionaal of sectoraal beleid en opererend onder normale marktvoorwaarden, commerciële overeenkomsten zou hebben gesloten die vergelijkbaar zijn met of identiek zijn aan de overeenkomsten die zijn gesloten door de exploitant van de luchthaven Beauvais (CCIO en vervolgens SAGEB). Overheidsfinanciering die wordt verleend in omstandigheden die overeenstemmen met normale marktvoorwaarden, wordt niet als staatssteun beschouwd.

(262)

Wat de overheidsfinanciering van luchthavens betreft, moet de analyse van de overeenstemming met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie — waarvan de toepasselijkheid in het onderhavige geval weinig twijfel doet rijzen aangezien het om commerciële overeenkomsten gaat die een luchthaven vaak in het kader van haar commerciële activiteit moet sluiten — dan ook gebaseerd zijn op vooruitzichten op winstgevendheid vooraf die bevredigend zijn voor de entiteit die de financiering verstrekt. Prognoses voor passagiers- en/of vrachtstromen die daarvoor worden gebruikt, moeten realistisch zijn en moeten de toets van een redelijke gevoeligheidsanalyse doorstaan. Het ontbreken van een ondernemingsplan is een aanwijzing dat het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie misschien niet in acht wordt genomen (132). Bij gebreke van een ondernemingsplan kunnen lidstaten een analyse of interne documenten van de betrokken overheidsinstanties of luchthaven verschaffen waaruit duidelijk blijkt dat een analyse is gemaakt voordat de overheidsfinanciering is verschaft, hetgeen aantoont dat het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie in acht is genomen.

(263)

De Commissie is van oordeel dat de in de vorige overweging bedoelde transacties marktconform zijn op basis van een reconstructie van de bedrijfsplannen die een marktdeelnemer handelend in een markteconomie zou hebben opgesteld om al dan niet te besluiten de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen te ondertekenen (133).

(264)

Zoals aangegeven in punt 5.2 heeft Frankrijk voor de door CCIO ondertekende, in tabel 9 genoemde overeenkomsten (met uitzondering van de overeenkomsten RYAN1 en RYAN2) analyses overgelegd die achteraf zijn verricht, maar waarbij een simulatie is gemaakt van de redelijke kennis en aannamen waarover de luchthavenbeheerder vóór de ondertekening van de overeenkomsten zou hebben beschikt. Voor de door SAGEB ondertekende overeenkomsten heeft Frankrijk de bedrijfsplannen verstrekt die vóór de ondertekening van de overeenkomsten waren opgesteld, en deze plannen gereconstrueerd om hun incrementele bijdrage aan de winst van de luchthavenexploitant te berekenen.

(265)

De Commissie merkt op dat Frankrijk een aantal aannamen in zowel de analyses ex ante als de analyses ex post onvoldoende heeft onderbouwd. Met name de aannamen over de incrementele kosten van de luchthavenexploitant worden niet gestaafd door een gedetailleerde analyse. Andere aannamen, bijvoorbeeld over de bezettingsgraad van de vliegtuigen of de luchtvaartgebonden of niet-luchtvaartgebonden inkomsten, zijn in sommige analyses amper onderbouwd.

(266)

Aangezien deze aannamen fundamentele parameters van de financiële prognoses zijn, heeft de Commissie ervoor gekozen vast te stellen welke aannamen een luchthavenexploitant die onder normale marktvoorwaarden opereert, zou hebben gedaan. De Commissie heeft er ook voor gekozen de bedrijfsplannen te reconstrueren zoals deze op basis van deze aannamen zouden zijn opgesteld door een luchthavenexploitant die onder normale marktvoorwaarden opereert, alvorens al dan niet te kiezen voor ondertekening van de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen. Indien uit de reconstructie van een bedrijfsplan blijkt dat de luchthavenexploitant door ondertekening van een overeenkomst extra winst kan maken, gedraagt deze exploitant zich als een marktdeelnemer handelend in een markteconomie door de overeenkomst te ondertekenen.

(267)

De in tabel 9 vermelde overeenkomsten hebben elk zeer specifieke kenmerken (zie tabel 10). Voor elk van de overeenkomsten heeft de Commissie een bedrijfsplan gereconstrueerd waarbij rekening is gehouden met de aannamen betreffende passagiersaantallen, bezettingsgraad van vliegtuigen, inkomsten en kosten. Deze reconstructies maken het mogelijk de incrementele winst (of het incrementele verlies) te bepalen die/dat de luchthavenbeheerder mocht verwachten door de overeenkomst te ondertekenen. Er is uitgegaan van de volgende aannamen:

(268)

Sommige overeenkomsten zijn gebaseerd op verkeersverbintenissen in termen van passagiersaantallen (bv. de RYAN4-overeenkomst is gebaseerd op de verbintenis om bovenop de reeds verrichte retourvluchten ten minste tien extra wekelijkse retourvluchten uit te voeren). Andere overeenkomsten hebben betrekking op het door de luchtvaartmaatschappij beoogde verkeer, zonder dat dit een harde toezegging is. Sommige overeenkomsten tot slot bevatten geen enkele verkeersdoelstelling.

(269)

Wanneer de overeenkomsten een verkeersverbintenis bevatten, is de Commissie uitgegaan van dat verkeersvolume. Wanneer een verkeersvolume wordt vermeld zonder dat dit een verbintenis van de luchtvaartmaatschappij inhoudt, heeft de Commissie het vermelde volume aangehouden en gevoeligheidsanalyses uitgevoerd om na te gaan of een hoger of lager volume tot dezelfde conclusie zou leiden, namelijk dat de overeenkomst in kwestie voor de luchthavenexploitant winst of verlies oplevert. Wanneer geen volume wordt vermeld, heeft de Commissie verschillende verkeersanalyses uitgevoerd om er zeker van te zijn dat de conclusies over de winstgevendheid van de overeenkomst niet veranderen naargelang van het aantal aangehouden vluchten. Deze analyse is met name van belang wanneer de inkomsten van de luchthavenexploitant variëren naargelang van het aantal vluchten. Voor de WIZZ1-overeenkomst bijvoorbeeld dalen de inkomsten uit landingsheffingen met 20 % per retourvlucht na vier retourvluchten per dag. Er moet dan ook zeker worden gesteld dat de overeenkomst winstgevend blijft als het aantal dagelijkse retourvluchten hoger is dan vier.

(270)

Het type vliegtuig dat door een luchtvaartmaatschappij wordt gebruikt (en dus de capaciteit ervan) wordt soms in de overeenkomst vermeld. In dat geval wordt de capaciteit van dit type vliegtuig aangehouden. Wanneer het gebruikte vliegtuigtype niet in de overeenkomst wordt vermeld, heeft de Commissie zich gebaseerd op de door Frankrijk verstrekte informatie. De capaciteit van de vliegtuigen varieert van 132 tot 198 stoelen.

(271)

De door de Commissie gehanteerde bezettingsgraad is die waarvan sprake is in de jaren voorafgaand aan het sluiten van de overeenkomst. Voor Ryanair en Wizz Air is uitgegaan van de specifieke bezettingsgraad van de vluchten die deze maatschappijen in de jaren voorafgaand aan het sluiten van de overeenkomst hebben uitgevoerd. Voor de andere luchtvaartmaatschappijen, waarvoor de luchthavenbeheerder niet over historische gegevens beschikt, is gebruikgemaakt van de gemiddelde historische gegevens van de luchthaven (alle luchtvaartmaatschappijen). De bezettingsgraden variëren van 70 % tot 80 %.

(272)

De luchtvaartgebonden inkomsten zijn gebaseerd op de voorwaarden van de overeenkomsten. Zij omvatten de inkomsten uit de landingsheffingen en de heffingen voor elke vertrekkende passagier. In tal van overeenkomsten zijn de landingsheffingen degressief (de tarieven dalen afhankelijk van het aantal wekelijkse of dagelijkse retourvluchten) en veel overeenkomsten omvatten geen passagiersheffingen. Voor de overeenkomsten met een looptijd van meerdere jaren is de Commissie ervan uitgegaan dat de landings- en passagiersheffingen ongewijzigd bleven gedurende de gehele looptijd, voor zover in de overeenkomsten geen tariefsverhogingsclausule was opgenomen.

(273)

Niet-luchtvaartgebonden inkomsten vormen het grootste deel van de inkomsten van de luchthaven Beauvais, en daarbinnen vormen de inkomsten uit de buslijn tussen Parijs en de luchthaven de belangrijkste post. Zo waren in 2009 de inkomsten uit de exploitatie van de buslijn goed voor 49 % van de inkomsten van de luchthaven, terwijl de andere niet-luchtvaartgebonden inkomsten een aandeel van 16 % hadden (de luchtvaartgebonden inkomsten maakten 12 % van de inkomsten uit, de veiligheidsheffing 23 %).

(274)

De Commissie heeft de raming van de inkomsten uit de exploitatie van de buslijn gebaseerd op i) de tarieven die van kracht waren op het moment van ondertekening van de overeenkomsten (134), en ii) het aandeel buspassagiers in het jaar voorafgaand aan de ondertekening van de overeenkomst (dit aandeel beliep [55-60] % tussen 1997 en 2005 en schommelde tussen 2006 en 2011 rond de 50 %). Voor de overeenkomsten met een looptijd van meerdere jaren is de Commissie ervan uitgegaan dat de bustarieven als gevolg van de inflatie met 2 % per jaar stegen. Voor de reconstructie van het RYAN3-bedrijfsplan is de Commissie over een periode van tien jaar ook uitgegaan van een jaarlijkse daling met één procentpunt van het aandeel buspassagiers (van 57 % naar 48 % in tien jaar) om rekening te houden met de toename van het aantal parkeerders op de luchthaven en de verwachte groei van het aantal lokale en vanuit het noorden van de regio komende passagiers.

(275)

De raming van andere niet-luchtvaartgebonden inkomsten (parkeerterreinen, winkels enz.) is gebaseerd op een analyse van de winst-en-verliesrekening van de luchthavenexploitant. Zij bedroegen ongeveer 1,50 EUR per passagier in 2000-2001 en 2,20 EUR per passagier in 2008-2009. Voor de overeenkomsten met een looptijd van meerdere jaren is de Commissie ervan uitgegaan dat de overige niet-luchtvaartgebonden inkomsten als gevolg van de inflatie met 2 % per jaar stegen.

(276)

Bij alle reconstructies van bedrijfsplannen is rekening gehouden met de in de overwegingen 274 en 275 genoemde niet-luchtvaartgebonden inkomsten. Daarnaast zijn er nog wat andere niet-luchtvaartgebonden, uit een aantal specifieke overeenkomsten voortvloeiende inkomsten meegenomen. Het effect ervan blijft echter verwaarloosbaar:

(277)

De incrementele exploitatiekosten van de luchthaven vormen de belangrijkste kostenpost van de bedrijfsplannen. Zij omvatten alle exploitatiekosten van de luchthaven (personeel, aankoop van uitrusting enz.) maar niet de investeringen op de luchthaven, noch de kosten die samenhangen met de uitoefening van overheidsbevoegdheden door de staat.

(278)

Wat de incrementele investeringskosten betreft, moet worden opgemerkt dat er volgens Frankrijk op de luchthaven Beauvais geen investeringen hoefden te worden gedaan op grond van een specifieke overeenkomst waarop onderhavig onderzoek betrekking heeft. Gelet op het feit dat uit het dossier op geen enkele wijze naar voren komt dat een marktdeelnemer handelend in een markteconomie zou hebben verwacht bepaalde investeringen te moeten doen wegens één of meer overeenkomsten waarop de formele onderzoeksprocedure betrekking heeft, zijn in onderhavige analyse geen incrementele investeringskosten in aanmerking genomen.

(279)

De incrementele exploitatiekosten bestrijken de exploitatiekosten voor zowel luchtvaartgebonden als niet-luchtvaartgebonden activiteiten (bussen en andere niet-luchtvaartgebonden activiteiten).

(280)

De incrementele exploitatiekosten omvatten geen kosten in verband met overheidsverplichtingen (veiligheid en beveiliging), die door de staat worden gedekt (en geen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU).

(281)

Om de exploitatiekosten te reconstrueren heeft de Commissie de informatie uit de winst-en-verliesrekeningen van CCIO en SAGEB overgenomen. De jaarlijkse exploitatiekosten bestaan uit de totale exploitatiekosten, waarvan i) de exploitatiekosten in verband met een overheidsbevoegdheid (veiligheid en beveiliging — deze kosten worden gefinancierd uit de veiligheidsheffing) en ii) de afschrijvingen van de investeringen (bestaande uit afschrijvingskosten en voorzieningen voor vernieuwing en grote reparaties) worden afgetrokken.

(282)

Aan de hand van een analyse van de ontwikkeling van de exploitatiekosten naargelang van het aantal passagiers kunnen de incrementele exploitatiekosten per passagier worden berekend, namelijk de extra exploitatiekosten die voortvloeien uit de komst van een extra passagier. Grafiek 1 en grafiek 2 laten een nauw verband zien tussen de exploitatiekosten en de ontwikkeling van het aantal passagiers.

(283)

De Commissie heeft twee perioden onderscheiden waarin de stijging van de exploitatiekosten verschillende kenmerken vertoont. Enerzijds bedroegen de incrementele exploitatiekosten tussen 1997 en 2001 6,54 EUR per passagier (waarde 2001). Voor de overeenkomsten die vóór 31 december 2001 zijn gesloten, heeft de Commissie de incrementele exploitatiekosten op dit cijfer gebaseerd. De waarde waarvan wordt uitgegaan voor het reconstrueren van een bedrijfsplan, wordt voor inflatie gecorrigeerd. Zo heeft de Commissie voor het in 1999 ondertekende RYAN1-bedrijfsplan incrementele exploitatiekosten van 6,35 EUR aangehouden, wat overeenkomt met de voor de inflatie tussen 1999 en 2001 gecorrigeerde waarde van 6,54 EUR. Het resultaat van de analyse van de Commissie wordt weergegeven in grafiek 1.

Grafiek 1

Exploitatiekosten naargelang van het aantal passagiers (1997-2001)

Bron: Gegevens luchthaven Beauvais. Analyse Commissie.

(284)

Grafiek 1 is opgesteld aan de hand van de volgende methode:

(285)

Anderzijds bedroegen de incrementele exploitatiekosten tussen 2002 en 2009 8,47 EUR per passagier (waarde 2009). Voor de overeenkomsten die tussen 2002 en 2010 zijn gesloten, heeft de Commissie de incrementele exploitatiekosten gebaseerd op dit cijfer, waarbij zij is uitgegaan van de veronderstelling dat een voorzichtige exploitant zich in 2010 zou baseren op de exploitatiekosten die tot in 2009 bekend waren. De waarde waarvan wordt uitgegaan voor het reconstrueren van een bedrijfsplan, wordt voor inflatie gecorrigeerd. Zo heeft de Commissie voor het in 2006 ondertekende FLYM1-bedrijfsplan incrementele exploitatiekosten van 8,05 EUR aangehouden, wat overeenkomt met de voor de inflatie tussen 2006 en 2009 gecorrigeerde waarde van 8,47 EUR. Het resultaat van de analyse van de Commissie wordt weergegeven in grafiek 2.

Grafiek 2

Exploitatiekosten naargelang van het aantal passagiers (2002-2009)

Bron: Gegevens luchthaven Beauvais. Analyse Commissie.

(286)

Grafiek 2 is opgesteld aan de hand van de volgende methode:

(287)

Voor de overeenkomsten met een looptijd van meerdere jaren is de Commissie ervan uitgegaan dat de incrementele exploitatiekosten voor het eerste jaar van de overeenkomst worden bepaald volgens de in de overwegingen 285 en 286 beschreven methode en dat de kosten daarna met 2 % per jaar stijgen als gevolg van de inflatie.

(288)

De overeenkomsten RYAN4, RYAN5, WIZZ1, WIZZ2, WIZZ3, VOLA1, AIRH1 en CENT1 bevatten clausules op grond waarvan de luchthavenexploitant zich ertoe verbindt financiële bijdragen aan de luchtvaartmaatschappij te betalen op basis van het verkeersaandeel van die maatschappij. Deze financieringen vormen kosten voor de luchthavenbeheerder en worden in de door de Commissie gereconstrueerde bedrijfsplannen meegenomen. De overige overeenkomsten bevatten geen dergelijke clausules.

(289)

Voor alle door CCIO en SAGEB gesloten overeenkomsten waarop onderhavig besluit betrekking heeft, genereren de door de Commissie gereconstrueerde bedrijfsplannen incrementele winsten voor de luchthavenbeheerder, hetgeen de conclusies van Frankrijk bevestigt dat de door CCIO en SAGEB ondertekende overeenkomsten zijn gesloten door een luchthavenexploitant die onder normale marktvoorwaarden opereert.

(290)

De overeenkomsten die CCIO en SAGEB met de luchtvaartmaatschappijen hebben gesloten, hebben de luchtvaartmaatschappijen dus geen voordelen opgeleverd in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en vormen derhalve geen staatssteun.

(291)

Naast de analyse in punt 8.2.1.3 is de Commissie subsidiair van mening dat de besluiten om overeenkomsten inzake luchthavendiensten te sluiten tussen SAGEB en de luchtvaartmaatschappijen marktconform zijn voor zover zij gezamenlijk zijn bekrachtigd door de twee aandeelhouders van SAGEB (CCIO als overheidsinstantie en Veolia Transport als particuliere marktdeelnemer), die wat deze transacties betreft in gelijke mate profiteren van de winsten en blootstaan aan de risico’s ervan. SAGEB heeft de overeenkomsten RYAN4, RYAN5 en WIZZ3 gesloten (zie overweging 51).

(292)

Volgens de mededeling van de Commissie betreffende het begrip “staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kan het marktconform zijn van een transactie onmiddellijk worden vastgesteld wanneer de transactie plaatsvindt op voet van gelijkheid (pari passu) tussen overheidsinstanties en private partijen (135).

(293)

In casu moet de Commissie het gedrag van SAGEB, exploitant van de luchthaven, analyseren, en niet het gezamenlijke gedrag van SAGEB en andere publieke of particuliere marktdeelnemers. De Commissie heeft dan ook een analyse verricht van het besluitvormingsproces binnen SAGEB met betrekking tot de ondertekening van de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen en de respectieve rollen van de aandeelhouders van SAGEB (CCIO 51 % en Veolia Transport 49 %).

(294)

De rol en de bevoegdheden van CCIO en Veolia Transport binnen SAGEB worden geregeld door de statuten van SAGEB en door het aandeelhouderspact dat door CCIO en Veolia Transport is ondertekend.

(295)

Het comité van vennoten binnen SAGEB bestaat uit tien vertegenwoordigers van de aandeelhouders. Elke aandeelhouder wijst een aantal vertegenwoordigers aan naar rato van zijn deelneming (afgerond op het dichtstbijzijnde gehele getal) (136). CCIO en Veolia Transport benoemen dus elk vijf vertegenwoordigers.

(296)

De voorzitter (die optreedt als directeur van de luchthaven) en de vicevoorzitter (die de voorzitter vervangt indien deze verhinderd is) van SAGEB worden benoemd met gekwalificeerde meerderheid van stemmen van het comité van vennoten (75 % van de stemmen van de aandeelhouders), op voordracht van de meerderheidsaandeelhouder voor de voorzitter en van Veolia Transport voor de vicevoorzitter (137). Zowel CCIO als Veolia Transport hebben een blokkerende minderheid voor deze twee benoemingen, die derhalve consensus vereisen tussen beide aandeelhouders. De voorzitter en de vicevoorzitter zijn beide leden van het comité van vennoten. De benoemingen van de directeur bedrijfsvoering (voorgedragen door Veolia Transport), de directeur technische diensten en de directeur boekhouding en financiën worden met gekwalificeerde meerderheid van stemmen goedgekeurd door het comité van vennoten (138). Voor alle kernfuncties van de exploitatie van de luchthaven hebben CCIO en Veolia Transport dus een blokkerende minderheid en moeten de besluiten bij consensus tussen beide aandeelhouders worden genomen.

(297)

De besluiten over de ondertekening van overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen moeten met gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden bekrachtigd door het comité van vennoten (139). Het gaat met name om de volgende besluiten:

(298)

De besluiten over de ondertekening van de overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen worden onder dezelfde voorwaarden genomen door beide aandeelhouders, die zich in een vergelijkbare situatie bevinden. De Commissie komt met name op grond van de volgende constateringen tot deze conclusie:

(299)

De Commissie concludeert i) dat het sluiten van overeenkomsten met luchtvaartmaatschappijen plaatsvindt op voet van gelijkheid tussen CCIO en Veolia Transport; ii) dat Veolia Transport, door het bestaan van een aandeelhouderspact met CCIO, zeker kan stellen dat het sluiten van overeenkomsten door SAGEB met luchtvaartmaatschappijen in overeenstemming is met haar belangen, en iii) dat deze transacties dus worden verricht door een particuliere marktdeelnemer handelend in een markteconomie en zodoende marktconform zijn.

(300)

Ter ondersteuning van deze conclusie merkt de Commissie voorts op dat SAGEB vóór het sluiten van de overeenkomsten RYAN4, RYAN5 en WIZZ3 economische analyses heeft uitgevoerd om zich te verzekeren van de winstgevendheid van deze overeenkomsten, en dat deze analyses zijn bekrachtigd door het comité van vennoten. Opnieuw ter ondersteuning van haar conclusie merkt de Commissie verder op dat SAGEB winst heeft behaald uit de exploitatie van de luchthaven in de periode 2008-2011, waaruit het goede beheer van SAGEB blijkt.

(301)

Concluderend bevestigt de analyse van de statuten van SAGEB en het aandeelhouderspact van SAGEB de conclusie in overweging 290 dat de overeenkomsten die SAGEB met de luchtvaartmaatschappijen heeft gesloten, deze luchtvaartmaatschappijen geen voordelen verlenen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en derhalve geen staatssteun vormen.

(302)

De Commissie concludeert dat de in tabel 9 vermelde, door CCIO en SAGEB gesloten overeenkomsten inzake luchthavendiensten de luchtvaartmaatschappijen geen economisch voordeel hebben opgeleverd, omdat zij zijn gesloten in overeenstemming met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

(303)

De overeenkomsten inzake luchthavendiensten vormen dan ook geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU,