CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

L. A. Geelhoed

van 28 juni 2005 (1)

Zaak C-366/04

Georg Schwarz

tegen

Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg

[Verzoek van het Unabhängige Verwaltungssenat des Landes Salzburg (Oostenrijk)]

„Uitlegging van artikelen 28 EG en 30 EG en artikel 7 van richtlijn 93/43/EEG – Verenigbaarheid van nationale bepaling houdende verbod om in automaten niet-verpakte suikerwaren te koop aan te bieden”

I –    Inleiding

1.     In de onderhavige zaak wordt het Hof verzocht zich uit te spreken over een hem door het Unabhängige Verwaltungssenat Salzburg voorgelegde prejudiciële vraag betreffende de uitlegging van de artikelen 28 EG en 30 EG en richtlijn 93/43/EEG van de Raad van 14 juni 1993 inzake levensmiddelenhygiëne (hierna: „richtlijn”).(2) Het bij de verwijzende rechter aanhangige hoofdgeding betreft de verhandeling in Oostenrijk van verschillende soorten niet‑verpakte kauwgom die in Duitsland en Italië zonder verpakking vrij worden verhandeld.

2.     De verwijzende rechter heeft het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:

„Staan de artikelen 28 EG tot en met 30 EG, gelezen in samenhang met artikel 7 van richtlijn 93/43/EEG van de Raad van 14 juni 1993 inzake levensmiddelenhygiëne, in de weg aan een nationale bepaling die vóór de inwerkingtreding van deze richtlijn is vastgesteld en op grond waarvan het verboden is, suikerwaren of met gebruik van suikervervangende stoffen vervaardigde waren zonder verpakking in automaten te koop aan te bieden?”

II – Juridisch kader

A –    Gemeenschapsrecht

3.     Artikel 28 EG verbiedt kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten.

4.     Artikel 30 EG bepaalt evenwel dat de beperkingen van invoer welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van, onder meer, bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, zijn toegestaan voorzover zij geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.

5.     De eerste overweging van de considerans van de richtlijn vermeldt:

„Overwegende dat het vrije verkeer van levensmiddelen een eerste voorwaarde is voor de voltooiing van de interne markt; dat dit principe vertrouwen veronderstelt in de veiligheid voor menselijke consumptie van zich in het vrije verkeer bevindende levensmiddelen, en met name in de hygiëne daarvan in alle stadia, namelijk bereiding, verwerking, vervaardiging, verpakking, opslag, vervoer, distributie, hantering en aanbieding ter verkoop of levering aan de consument.”

6.     Volgens de vierde overweging van de considerans van de richtlijn moeten de algemene voorschriften inzake levensmiddelenhygiëne die in acht moeten worden genomen bij bereiding, verwerking, vervaardiging, verpakking, opslag, vervoer, distributie, hantering en aanbieding ter verkoop of levering aan de consument, worden geharmoniseerd om de volksgezondheid te beschermen.

7.     Artikel 3, lid 1, van de richtlijn luidt als volgt:

„Bereiding, verwerking, vervaardiging, verpakking, opslag, vervoer, distributie, hantering en aanbieding ter verkoop of levering van levensmiddelen moeten op hygiënische wijze plaatsvinden.”

8.     Ingevolge artikel 3, lid 2, van de richtlijn moeten levensmiddelenbedrijven elk aspect van hun werkzaamheden identificeren dat bepalend is voor de voedselveiligheid en ervoor zorgen dat passende veiligheidsprocedures worden vastgesteld, toegepast, gehandhaafd en herzien op basis van de volgende beginselen die zijn gehanteerd voor de ontwikkeling van het HACCP‑systeem (Hazard Analysis and Critical Control Points ‑ risicoanalyses en kritische controlepunten).

9.     Artikel 7, lid 1, van deze richtlijn bepaalt vervolgens:

„De lidstaten kunnen onder inachtneming van het Verdrag nationale bepalingen inzake de hygiëne die specifieker zijn dan die van deze richtlijn, handhaven, wijzigen of invoeren, op voorwaarde dat die bepalingen

–       niet minder streng zijn dan die in de bijlage,

–       geen beperking, belemmering of hinderpaal vormen voor het handelsverkeer in levensmiddelen die overeenkomstig deze richtlijn zijn vervaardigd.”

10.   Hoofdstuk III van de bijlage bij de richtlijn geeft voorschriften voor mobiele en/of tijdelijke bedrijfsruimten (zoals tenten, marktkramen, winkelwagens), ruimten die voornamelijk als particuliere woning worden gebruikt, ruimten die af en toe voor catering worden gebruikt, en automaten.

„1.   Bedrijfsruimten en automaten moeten zodanig zijn gesitueerd, ontworpen, geconstrueerd en zodanig worden schoongehouden en onderhouden dat het risico van besmetting van levensmiddelen en van ongedierte voorzover redelijkerwijs doenlijk wordt voorkomen.

2.     Met name moeten waar nodig:

[…]

b)     oppervlakken die in contact komen met voedsel goed onderhouden zijn en gemakkelijk kunnen worden schoongemaakt en waar nodig gedesinfecteerd. Dit houdt in dat glad, afwasbaar, niet-toxisch materiaal moet worden gebruikt, tenzij exploitanten van levensmiddelenbedrijven ten genoegen van de bevoegde autoriteiten kunnen aantonen dat andere gebruikte materialen voldoen;

[…]

d)     passende voorzieningen aanwezig zijn voor het schoonmaken van de levensmiddelen;

[…]

h)     levensmiddelen zo geplaatst zijn dat het risico van besmetting voorzover redelijkerwijs doenlijk wordt voorkomen.”

11.   Punt 3 van hoofdstuk IX schrijft voor dat:

„Alle levensmiddelen die worden gehanteerd, opgeslagen, verpakt, uitgestald en vervoerd worden beschermd tegen besmettingen waardoor zij ongeschikt voor menselijke consumptie of schadelijk voor de gezondheid kunnen worden, dan wel zodanig kunnen worden besmet dat zij redelijkerwijs niet in die staat kunnen worden geconsumeerd. Met name moet voedsel zodanig worden geplaatst en/of beschermd dat het risico van besmetting tot een minimum wordt beperkt. Adequate maatregelen moeten worden getroffen om ongedierte onder controle te houden.”

B –    Nationaal recht

12.   De bepalingen van richtlijn 93/43 werden in Oostenrijks recht omgezet bij verordening inzake levensmiddelenhygiëne van 3 februari 1998.(3) De voorschriften van de richtlijn inzake levensmiddelenhygiëne zijn hierin min of meer ongewijzigd overgenomen.

13.   In artikel 1, leden 1 en 2, van de verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren in automaten van 10 februari 1988 (hierna: „verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren”) wordt bepaald:

„1.   Suikerwarenautomaten in de zin van deze verordening zijn verkoopautomaten die tegen de inworp van geld via een uitwerpschacht en een opvangbak (uitneemlade) suikerwaren of met gebruik van suikervervangende stoffen vervaardigde waren afleveren uit een gesloten houder.

2.     Suikerwarenautomaten dienen zo te worden opgesteld of aangebracht dat zij niet rechtstreeks blootstaan aan het zonlicht. De opvangbak (uitneemlade) moet tegen weersinvloeden zijn beschermd teneinde verontreiniging te voorkomen.”

14.   Artikel 2 van de verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren luidt als volgt:

„Het is verboden suikerwaren of met gebruik van suikervervangende stoffen vervaardigde waren zonder verpakking te koop aan te bieden in automaten.”

III – Feiten en procedure

15.   De burgermeester van de hoofdstad van de deelstaat Salzburg heeft G. Schwarz (hierna: „verzoeker”) een strafbeschikking opgelegd omdat deze verscheidene overtredingen in de zin van artikel 2 van de verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren heeft begaan doordat hij verschillende soorten kauwgom, welke niet waren verpakt, in automaten met een uitneemlade heeft afgeleverd en daarmee in het verkeer heeft gebracht. Verzoeker heeft bij het Unabhängige Verwaltungssenat Salzburg beroep ingesteld tegen de hierboven vermelde strafbeschikking. In zijn beroep voert hij aan dat de verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren, in het bijzonder artikel 2 van deze verordening, in strijd is met de verdragsbepalingen over het vrije verkeer van goederen en met richtlijn 93/43.

16.   De litigieuze waren zijn uit Canada afkomstige waren die verzoeker via Duitsland naar Oostenrijk invoert. Deze waren worden speciaal gefabriceerd voor de verkoop ervan in automaten. Het vereiste dat suikerwaren uitsluitend met een verpakking in automaten te koop mogen worden aangeboden geldt volgens verzoeker, die eveneens in Duitsland en Italië werkzaam is, alleen in Oostenrijk. Hieruit volgt, aldus verzoeker, dat de in het buitenland geproduceerde waren, die op zijn minst in de Bondsrepubliek Duitsland en in de Italiaanse Republiek probleemloos zonder bijkomende verpakking in automaten mogen worden verkocht, in casu speciaal voor Oostenrijk zouden moeten worden verpakt. Voorts wijst verzoeker erop dat het product en de handelsvorm ervan volgens de HACCP‑normen zijn getest en veilig bevonden.

17.   De aangezochte rechter is van mening dat een dergelijke invoerbeperking van het handelsverkeer in beginsel inderdaad verboden is. In de beschikking laat de verwijzende rechter, ofschoon hij een uitspraak van het Hof op de prejudiciële vraag nodig acht, echter blijken dat hij ertoe neigt de nationale regel in kwestie verenigbaar met het gemeenschapsrecht te beschouwen. Zijns inziens is de nationale bepaling krachtens artikel 30 van het Verdrag gerechtvaardigd uit hoofde van de bescherming van de volksgezondheid, aangezien deze de voedselveiligheid verhoogt. Volgens de verwijzende rechter had de beoogde bescherming niet kunnen worden verzekerd door minder vergaande middelen. Artikel 2 van de verordening inzake de hygiëne bij suikerwaren is geschikt om de gewettigde nationale doelstelling van een hoog niveau van levensmiddelenhygiëne, niet enkel tot aan het tijdstip van de verkoop, maar eveneens tot aan het tijdstip van het verbruik, te verwezenlijken door het verplicht stellen van een verpakking voor in automaten verkochte suikerwaren. Een alternatief om dit niveau van bescherming op een andere wijze te bereiken lijkt, aldus de verwijzende rechter, niet voorhanden.

IV – Beoordeling

18.   De prejudiciële vraag is erop gericht te vernemen of een nationale bepaling inhoudende een verbod op het onverpakt aanbieden van suikerwaren of met gebruik van suikervervangende stoffen vervaardigde waren die in automaten worden verkocht, al dan niet verenigbaar is met artikel 7 van richtlijn 93/43 en de artikelen 28 EG en 30 EG. De verwijzende rechter gaat ervan uit dat de richtlijn inzake levensmiddelenhygiëne slechts in beperkte mate van toepassing is op een nationale regel betreffende een verpakkingseis, en dat een dergelijke regel aan het primaire gemeenschapsrecht, neergelegd in de artikelen 28 EG en 30 EG, getoetst moet worden.

19.   In het geval deze vaststelling van de verwijzende rechter juist is, is een beroep op artikel 30 EG of op een van de dwingende eisen nog mogelijk. Een rechtvaardiging krachtens artikel 30 of uit hoofde van een van de dwingende eisen is echter uitgesloten, wanneer communautaire richtlijnen voorzien in harmonisatie van de maatregelen die nodig zijn om die specifieke doelstelling te verwezenlijken.(4) In dat geval moeten namelijk beschermende maatregelen worden getroffen binnen het door de harmonisatierichtlijn afgebakende kader. In casu moet derhalve worden onderzocht of de ingeroepen bepalingen van afgeleid recht van toepassing zijn en voorzien in harmonisatie van de maatregelen ten aanzien van de aanbiedingsvorm van producten.

20.   Zoals ook duidelijk blijkt uit de considerans, heeft de richtlijn tot doel het verzekeren van het vrije verkeer van levensmiddelen en de bescherming van de gezondheid van de mens. Teneinde dit doel te bereiken, voorziet de richtlijn in de harmonisatie van levensmiddelenhygiëne in alle stadia: bij bereiding, verwerking, vervaardiging, verpakking, opslag, vervoer, distributie, hantering en aanbieding ter verkoop of levering aan de consument. De betrokken goederen moeten, om in de Gemeenschap in het vrije verkeer te worden gebracht, aan de voorgeschreven vereisten van levensmiddelenhygiëne voldoen, die gericht zijn op de bescherming van de volksgezondheid. Met deze normering wil de richtlijn bereiken dat producten die in overeenstemming met de communautaire normen zijn vervaardigd en die voldoen aan de essentiële voorschriften van de richtlijn, vrij binnen de gemeenschappelijke markt kunnen circuleren.

21.   De richtlijn legt de verantwoordelijkheid voor de hygiëne in een bedrijf bij het levensmiddelbedrijf zelf. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven moeten ervoor zorgen dat alleen levensmiddelen die geen risico voor de volksgezondheid opleveren, in de handel worden gebracht. Met het oog daarop moeten levensmiddelenbedrijven de in de bijlage van de richtlijn vermelde hygiënevoorschriften voor levensmiddelen naleven. Daarnaast moeten levensmiddelenbedrijven veiligheidsprocedures op basis van de HACCP‑beginselen invoeren. Tot slot kunnen de levensmiddelenbedrijven gidsen voor goede hygiënische praktijken gebruiken om te voldoen aan de hygiëne‑eisen van de richtlijn. Het toezicht op de naleving van deze voorschriften is opgedragen aan de desbetreffende bevoegde nationale autoriteiten.

22.   In de bijlage bij de richtlijn worden algemene voorschriften inzake levensmiddelenhygiëne gegeven. Hoofdstuk III van deze bijlage stelt eisen aan onder meer automaten. Deze automaten moeten zodanig zijn gesitueerd, ontworpen, geconstrueerd en zodanig worden schoongehouden en onderhouden dat het risico van besmetting van levensmiddelen en van ongedierte voorzover redelijkerwijs doenlijk wordt voorkomen. Daarnaast wordt in hoofdstuk IX, punt 3, bepaald dat levensmiddelen moeten worden beschermd tegen besmettingen waardoor zij ongeschikt voor menselijke consumptie of schadelijk voor de gezondheid kunnen worden. Deze globale voorschriften kunnen door meer specifieke communautaire voorschriften op het gebied van levensmiddelenhygiëne verder worden aangevuld en ondersteund.(5) Daarnaast kunnen deze hygiënevoorschriften nader worden uitgewerkt door de verschillende sectoren van de levensmiddelenbranche en vertegenwoordigers van andere belanghebbende partijen.(6)

23.   Artikel 7, lid 1, van de richtlijn biedt lidstaten de mogelijkheid om specifiekere bepalingen inzake de hygiëne te handhaven, te wijzigen of in te voeren, die evenwel moeten worden vastgesteld met inachtneming van de grenzen waarin de richtlijn uitdrukkelijk voorziet. De grenzen worden bepaald door twee cumulatieve voorwaarden: specifiekere nationale bepalingen inzake hygiëne mogen niet minder streng zijn dan die in de bijlage en mogen geen beperking, belemmering of hinderpaal vormen voor het handelsverkeer in levensmiddelen die overeenkomstig deze richtlijn zijn vervaardigd. Wat is nu de omvang van de bevoegdheid die de gemeenschapswetgever de nationale autoriteiten laat?

24.   Uit de bewoordingen van de tweede voorwaarde kunnen twee mogelijkheden worden afgeleid. Ofwel handhaven lidstaten specifiekere bepalingen die betrekking hebben op de vervaardiging van een levensmiddel, ofwel handhaven lidstaten specifiekere bepalingen die betrekking hebben op andere stadia, te weten de bereiding, verwerking, verpakking, opslag, vervoer, distributie, hantering en aanbieding ter verkoop of levering aan de consument van levensmiddelen. In het eerste geval kan een lidstaat een dergelijke bepaling slechts toepassen en handhaven indien deze geen beperking, belemmering of hinderpaal vormt voor het handelsverkeer in levensmiddelen die overeenkomstig deze richtlijn zijn vervaardigd. Aangezien de richtlijn uitdrukkelijk voorziet in de grenzen van deze bepaling heeft dit als consequentie dat de artikelen 28 EG en 30 EG binnen de werkingssfeer van de richtlijn geen functie meer hebben en staat derhalve een beroep op artikel 30 EG niet meer open voor lidstaten.

25.   In het tweede geval kan een lidstaat een specifiekere bepaling handhaven indien de bepaling niet minder streng is dan die in de bijlage en niet in strijd is met het Verdrag. In een dergelijke situatie laat de richtlijn de mogelijkheid open voor een rechtvaardiging krachtens artikel 30 of uit hoofde van een van de in ’s Hofs rechtspraak erkende dwingende eisen van publiek belang.

26.   De verwijzende rechter gaat uit van de veronderstelling dat het betrokken product – kauwgomballen en dan met name de verhandeling van dit product in automaten – onder de materiële werkingssfeer van de richtlijn valt. Het verwijzingsvonnis van de nationale rechter bevat op dit punt geen nadere uitspraken maar concentreert zich voornamelijk op de verdragsrechtelijke rechtvaardigingsgronden van artikel 30 EG. Ik ben van mening dat de nationale bepaling weliswaar binnen de werkingssfeer van de richtlijn en in het bijzonder onder het voorschrift van hoofdstuk IX, punt 3, valt. Zij regelt evenwel aspecten die de richtlijn nog niet uitputtend heeft geharmoniseerd, waaronder verpakkingseisen voor de verkoop van suikerwaren in automaten. De richtlijn beperkt zich in bovengenoemd voorschrift tot de globale regel dat uitgestalde levensmiddelen moeten worden beschermd tegen besmettingen. De richtlijn bevat daarentegen geen specifieke eisen, zoals voor de verpakking, om een dergelijke besmetting tegen te gaan.

27.   De nationale bepaling inhoudende een verbod op het onverpakt aanbieden van suikerwaren of met gebruik van suikervervangende stoffen vervaardigde waren die in automaten worden verkocht, is een specifieker en strenger voorschrift dan het voorschrift zoals opgenomen in de bijlage bij de richtlijn. Voorts heeft de nationale bepaling geen betrekking op de vervaardiging van een levensmiddel maar op de verpakking van een levensmiddel. Derhalve moet zij aan de artikelen 28 EG en 30 EG worden getoetst.

28.   Bij een dergelijke toetsing dient eerst te worden nagegaan of het hier een verkoopmodaliteit betreft in de zin van het arrest Keck en Mithouard.(7) De nationale regeling die voorwerp is van het bodemgeschil behelst een verplichting tot verpakking van suikerwaren die via automaten aan de eindverbruiker worden gedistribueerd. Dit impliceert dat elders in het verkeer gebrachte suikerwaren, voordat zij in Oostenrijk aan de eindverbruiker worden aangeboden, eerst moeten worden verpakt, dat wil zeggen een verandering moeten ondergaan.

29.   Volgens vaste rechtspraak sluit de noodzaak om de verpakking of etikettering van de ingevoerde producten te wijzigen uit dat het gaat om verkoopmodaliteiten.(8) De kwalificatie als verkoopmodaliteit dient te worden voorbehouden aan regelingen die betrekking hebben op de algemene omstandigheden waaronder producten worden verhandeld en die de vrijheid van bedrijfsuitoefening van marktdeelnemers beperken.(9) Zij is niet van toepassing op regelingen die betrekking hebben op de kenmerken van producten of die de commercialisering van producten met bepaalde kenmerken aan banden legt.(10)

30.   Dit brengt mij tot de slotsom dat een verbod op het onverpakt aanbieden van suikerwaren of met gebruik van suikervervangende stoffen vervaardigde waren die in automaten worden verkocht, niet als verkoopmodaliteit in de zin van het arrest Keck en Mithouard kan worden aangemerkt en derhalve volledig aan de artikelen 28 EG en 30 EG moet worden getoetst.(11)

31.   Volgens de rechtspraak van het Hof zijn als door artikel 28 EG verboden maatregelen van gelijke werking aan te merken, belemmeringen van het vrije goederenverkeer die voortvloeien uit de toepassing van voorschriften betreffende de voorwaarden waaraan de goederen moeten voldoen (zoals voorschriften met betrekking tot hun benaming, vorm, afmetingen, gewicht, samenstelling, aanbiedingsvorm, etikettering of verpakking), ook indien die voorschriften zonder onderscheid op alle producten van toepassing zijn, wanneer die toepassing niet kan worden gerechtvaardigd door een doel van algemeen belang, dat zou moeten voorgaan boven de eisen van het vrije goederenverkeer.(12)

32.   De speciale verpakkingseis schept een handelsbelemmering, aangezien elders in de Gemeenschap op de markt gebrachte suikerwaren of met gebruik van suikervervangende stoffen vervaardigde waren, zonder verpakking in Oostenrijk niet rechtmatig in automaten kunnen worden afgeleverd aan de eindgebruiker. Dit vereiste leidt tot extra kosten voor de importeur, waardoor de invoer moeilijker en duurder wordt. Een dergelijke bepaling is bijgevolg in strijd met artikel 28 EG.

33.   Een dergelijke belemmering kan slechts gerechtvaardigd zijn om een van de in artikel 30 EG genoemde redenen van algemeen belang, zoals de bescherming van de gezondheid en het leven van personen, of om een van de dwingende eisen inzake onder andere de bescherming van de consument. Zij moet ook geschikt zijn om het beoogde doel te bereiken en mag niet verder gaan dan daartoe noodzakelijk is.(13)

34.   De litigieuze nationale regeling is van toepassing op suikerwaren verkocht in automaten ongeacht de herkomst van deze waren. Dit brengt met zich mee dat naast het genoemde belang van de bescherming van de volksgezondheid, ook het belang van de bescherming van de consument als rechtvaardigingsgrond zou kunnen dienen. Echter, uit het dossier blijkt dat het verbod op het onverpakt aanbieden van suikerwaren uitdrukkelijk wordt ingegeven uit overwegingen van bescherming van de volksgezondheid.(14) Derhalve zal de toetsing tot artikel 30 EG beperkt blijven. Aan deze toets is inherent dat moet worden nagegaan of de nationale regeling voldoet aan de proportionaliteitstoets.

35.   De verwijzende rechter heeft ten aanzien van de rechtvaardiging van de litigieuze bepaling gewezen op de verklaring van de in Oostenrijk voor het onderzoek van levensmiddelen bevoegde agentschap voor gezondheid en voedselveiligheid, dat in een aantal gevallen is vastgesteld dat de niet-verpakte producten reeds in de automaten door vocht of door insecten (mieren) waren aangetast en dat de gedrageerde laag van de waren volkomen was vergaan en plakkerig was geworden. Door het verpakken van het product zou een dergelijk bederf van de waren kunnen worden voorkomen. Daarnaast heeft de verwijzende rechter gewezen op de mogelijkheid dat de producten zouden kunnen worden aangetast door een besmetting van de uitneemlade met ziektekiemen en de overdracht ervan op de waren van de eerstvolgende koper. Ook zou er het risico van overdracht van een eventuele bacteriële infectie aan de handen van consumenten op het product kunnen bestaan dat zou kunnen worden verminderd door de waren te omwikkelen, waardoor de consument de producten niet met blote handen hoeft aan te raken.

36.   Niet moet worden uitgesloten dat bepaalde verpakkingseisen voor via automaten aangeboden suikerwaren, de volksgezondheid kunnen dienen, waar zij beogen bederf en besmetting tegen te gaan. De vraag is echter of een dergelijke eis, die bovenop de voorschriften van richtlijn 93/43 komen waaraan de suikerwaren reeds moeten voldoen, effectief is.

37.   De richtlijn geeft een aantal voorschriften die betrekking hebben op de gehele productie en distributieketen en zij voorziet ook in een methodologie voor de controle op de naleving van de uit de richtlijn voortvloeiende voorschriften en het identificeren van de werkzaamheden. Ingevolge artikel 3, lid 2, van de richtlijn moeten levensmiddelenbedrijven elk aspect van hun werkzaamheden identificeren dat bepalend is voor de voedselveiligheid en ervoor zorgen dat passende veiligheidsprocedures worden vastgesteld, toegepast, gehandhaafd en herzien op basis van de volgende beginselen die zijn gehanteerd voor de ontwikkeling van het HACCP‑systeem. In die zin beoogt de richtlijn een volledige bescherming van de volksgezondheid te bieden.

38.   Weliswaar houdt de lidstaat ingevolge artikel 7, lid 1, van de richtlijn de bevoegdheid om specifiekere verpakkingseisen ter wille van de gezondheid en de hygiëne te stellen, maar die bevoegdheid is, gelet op het feit dat de richtlijn een volledige bescherming van de gezondheid beoogt, zeer beperkt. Daarom zou enkel een zwaarwegende grond het stellen van een dergelijk specifiek nationaal voorschrift kunnen rechtvaardigen. Een lidstaat moet dan aantonen dat de regeling daadwerkelijk noodzakelijk is.

39.   Het is de vraag of het onverpakt aanbieden van suikerwaren in automaten een reëel gezondheidsrisico zou kunnen opleveren. Het lijkt mij evident dat, gegeven het feit dat bij een behoorlijke naleving van de voorschriften van de richtlijn kan worden aangenomen dat de desbetreffende levensmiddelen op een verantwoordelijke wijze worden verhandeld en afgeleverd, een dergelijke stelling niet kan worden aanvaard.

40.   De risico’s van besmetting lijken hypothetisch, aangezien de verwijzende rechter geen gegevens heeft overgelegd waaruit zou blijken dat suikerwaren die onverpakt worden verkocht via automaten, een gevaar voor de volksgezondheid opleveren.

41.   Een soortgelijke overweging geldt voor het risico op bederf van de waren. In dit verband heeft verzoeker erop gewezen dat er enkel klachten waren wanneer de automaten door vandalisme waren vernield. Indien het bederf hierdoor wordt veroorzaakt, lijkt het meer aangewezen om dit verschijnsel zelf te bestrijden. Het weren van producten die elders in de Gemeenschap op legitieme wijze onverpakt in de handel zijn gebracht en worden afgeleverd per automaat, is geen geschikt middel om dat te voorkomen en het beperkt voorts de verhandeling van deze producten meer dan daarvoor noodzakelijk is. In het geval vocht en mieren kunnen doordringen in automaten die niet door uitzonderlijke omstandigheden zoals vandalisme zijn beschadigd, ligt het eerder voor de hand, de regelgeving ten aanzien van de technische constructie van de automaten aan te passen en niet om specifieke verpakkingseisen ten aanzien van de producten te stellen.

42.   Ik kom dan ook tot de slotsom dat een nationale bepaling op grond waarvan het verboden is, suikerwaren of met gebruik van suikervervangende stoffen vervaardigde waren zonder verpakking in automaten te koop aan te bieden, in strijd is met de artikelen 28 EG en 30 EG.

V –    Conclusie

43.   Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de door het Unabhängige Verwaltungssenat Salzburg gestelde prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden:

„Een nationale bepaling die verder gaat dan de voorschriften van richtlijn 93/43/EEG van de Raad van 14 juni 1993 inzake levensmiddelenhygiëne, en op grond waarvan het verboden is, suikerwaren of met gebruik van suikervervangende stoffen vervaardigde waren zonder verpakking in automaten te koop aan te bieden, vormt een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 28 EG en kan niet worden gerechtvaardigd op grond van het belang van de bescherming van de volksgezondheid, genoemd in artikel 30 EG.”

---

1 – Oorspronkelijke taal: Nederlands.

---

2 – PB L 175, blz. 1.

---

3 – Verordening inzake levensmiddelenhygiëne; BGBl II nr. 31/1998, in de versie van BGBl II nr. 33/1999.

---

4 – Arrest van 23 mei 1996, Hedley Lomas (C‑5/94, Jurispr. blz. I‑2553, punt 18). Zie ook arrest van 19 maart 1998, Compassion in World Farming (C‑1/96, Jurispr. blz. I‑1251, punt 47).

---

5 – Artikel 1, lid 2, van de richtlijn.

---

6 – Artikel 5, lid 2, van de richtlijn.

---

7 – Arrest van 24 november 1993 (C‑267/91 en C‑268/91, Jurispr. blz. I‑6097).

---

8 – Zie arresten van 3 juni 1999, Colim (C‑33/97, Jurispr. blz. I‑3175, punt 37), en 16 januari 2003, Commissie/Spanje (C‑12/00, Jurispr. blz. I‑459, punt 76).

---

9 – Arrest van 29 juni 1995, Commissie/Griekenland (C‑391/92, Jurispr. blz. I‑1621, punt 15).

---

10 – Zie ook mijn conclusie van 11 december 2003 in de zaak Douwe Egberts (C‑239/02, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 72).

---

11 – In het arrest van 18 september 2003, Morellato (C‑416/00, Jurispr. blz. I‑9343), heeft het Hof weliswaar de mogelijkheid opengelaten dat een voorverpakkingseis voor brood onder omstandigheden zou kunnen worden aangemerkt als een verkoopmodaliteit. Echter, de bijzondere omstandigheden van die zaak en de zeer strikte eisen die het Hof heeft gesteld, leiden ertoe dat het onaannemelijk is dat die uitspraak in deze context kan worden toegepast.

---

12 – Arrest van 20 februari 1979, Rewe‑Zentral (120/78, Jurispr.  blz. 649).

---

13 – Zie in die zin arrest van 9 juli 1997, De Agostini en TV‑Shop (C‑34/95–C-36/95, Jurispr. blz. I‑3843), punt 45.

---

14 – Althans, dit leid ik af uit de verwijzingsbeschikking. De Oostenrijkse regering heeft in onderhavige zaak namelijk geen opmerkingen ingediend en heeft dientengevolge de achterliggende redenen achter de litigieuze bepaling niet meegedeeld.