Advies van het Europees Comité van de Regio’s — Gelijkwaardige levensomstandigheden — Een gemeenschappelijke taak voor alle bestuursniveaus in Europa

(2020/C 440/02)

Rapporteur: Bernd LANGE (DE/EVP), voorzitter van het district Görlitz

BELEIDSAANBEVELINGEN

HET EUROPEES COMITÉ VAN DE REGIO’S

1.

vindt het verontrustend dat de economische, sociale en territoriale ongelijkheden binnen en tussen de lidstaten van de EU toenemen. De recente ontwikkelingen in Europa hebben aangetoond dat er wat economische ontwikkeling, werkgelegenheid en welzijn betreft steeds grotere verschillen zijn tussen verschillende plaatsen en tussen mensen. Deze verschillen doen zich op alle niveaus voor, van sublokaal tot Europees, en hebben een kritisch niveau bereikt. Uit het lopende debat over verlaten of “vergeten” plaatsen blijkt duidelijk dat een meer gebiedsgerichte aanpak nodig is om de ontwikkelingsproblemen van deze plaatsen aan te pakken.

2.

Het Europees Comité van de Regio’s (CvdR) wijst erop dat door de crisis als gevolg van de COVID-19-pandemie in de lidstaten de bestaande uitdagingen op de meeste gebieden worden versterkt. De economische en sociale gevolgen en de herstelvoorwaarden die daaruit voortvloeien lopen in de verschillende gebieden zeer uiteen.

3.

Het CvdR wijst erop dat de doelstelling van territoriale, economische en sociale samenhang op grond van artikel 174 VWEU om deze reden een hoge prioriteit moet blijven voor de Europese Unie. Naast het Europees regionaal beleid en het gemeenschappelijk landbouwbeleid moeten ook alle andere beleidsterreinen van de Unie (bijvoorbeeld het vervoer-, milieu-, sociale en energiebeleid) bijdragen tot deze horizontale doelstelling; dit geldt met name voor de maatregelen van de EU voor de Europese Green Deal en voor verdere digitalisering.

4.

Het CvdR vestigt de aandacht op de specifieke situatie van de ultraperifere regio’s, zoals erkend in artikel 349 VWEU, en benadrukt dat de EU zich via specifieke maatregelen inzet voor hun ontwikkeling, wat niet alleen de regio’s in kwestie maar de hele EU ten goede komt.

5.

Het CvdR benadrukt dat in 2017 een derde van de bevolking in de EU woonde in grote steden met meer dan 100 000 inwoners, in steden met een omvang van 10 000 tot 100 000 inwoners, en in kleine steden en plattelandsgemeenschappen met minder dan 10 000 inwoners (1). In haar beleidslijnen (2) heeft de voorzitter van de Europese Commissie erop gewezen dat meer dan 50 % van de Europeanen in landelijke gebieden wonen.

6.

Het Europese structuurbeleid was in het verleden vooral gericht op de cohesie tussen regionale overheden (NUTS 1 of NUTS 2) onderling, maar de effecten van de maatregelen op de lokale niveaus daaronder zijn niet altijd voldoende onderzocht en in aanmerking genomen.

7.

In verschillende lidstaten en regio’s vielen de afgelopen jaren toegenomen netto migratiestromen uit plattelands- naar stedelijke gebieden waar te nemen (3) en het EU-beleid zou een bijdrage moeten leveren aan de aanpak van de uitdagingen en de kansen die daaruit voortvloeien.

8.

Het CvdR is bezorgd over het feit dat voortdurende migratie naar stedelijke gebieden op veel plaatsen aanzienlijke uitdagingen met zich meebrengt voor de respectieve stedelijke centra, zoals gebrek aan huisvesting, stijgende huurprijzen, overbelasting van de openbare infrastructuur en sociale problemen. Als gevolg van migratie zijn er op het platteland grote uitdagingen voor kleine en middelgrote steden en gemeenten, en ook voor bedrijven die daar gevestigd zijn. Het in stand houden van de openbare infrastructuur en de financiering van openbare diensten worden bemoeilijkt door het lagere aantal gebruikers, die bovendien steeds ouder worden en dus meer dienstverlening nodig hebben, en bedrijven worden vaak geconfronteerd met een tekort aan geschoolde arbeidskrachten.

9.

In dit verband wordt verwezen naar het CvdR-advies “Demografische veranderingen: voorstellen voor het meten en aanpakken van de negatieve gevolgen ervan in de regio’s van de EU” (4), dat in de maak is, en naar het CvdR-advies over de uitdagingen van metropolitane regio’s en hun positie in het toekomstige cohesiebeleid na 2020 (5).

10.

Het CvdR herinnert eraan dat de Territoriale Agenda van de Europese Unie 2020 als eerste van in totaal zes prioriteiten voorziet in het bevorderen van een polycentrische en evenwichtige ruimtelijke ontwikkeling (6) en dat dit doel ook van groot belang blijft bij het opstellen van de Territoriale Agenda 2030.

11.

Op dit moment bestaat er geen horizontale aanpak op EU-niveau die erop gericht is de prikkels voor migratie en ongecontroleerde verstedelijking of ontstedelijking te verminderen door de levensomstandigheden in alle gebieden te verbeteren.

12.

Het CvdR onderstreept de grote relevantie van doelstelling 11 “Duurzame steden en menselijke nederzettingen” van de VN-doelstellingen voor duurzame ontwikkeling (SDG’s), die voor alle soorten gebieden moet gelden.

13.

Het CvdR is van mening dat de algeheel bereikbare openbare infrastructuur, evenals algehele beschikbare openbare netwerkinfrastructuur en algehele openbare diensten een essentiële voorwaarde is voor hoogwaardige levensomstandigheden en duurzame ontwikkeling in alle gebieden van de Europese Unie. In dit verband wordt er nogmaals op gewezen dat de structurele basis sterk verschilt tussen en binnen de afzonderlijke lidstaten en zelfs binnen de regio’s.

14.

Het CvdR is van mening dat de maatregelen van de Europese Unie moeten streven naar een evenwichtige steunverdeling tussen dichtbevolkte stedelijke gebieden en plattelandsgebieden, die vaak vooral vanuit agrarisch perspectief werden beschouwd. Het is in dit verband betreurenswaardig dat plattelandsgebieden relatief weinig steun uit het ESF of het EFRO genieten (7) (8).

15.

Het CvdR vreest dat de coronacrisis in kleinere, afgelegen en geïsoleerde en financieel zwakkere gemeenten en regio’s het aanbod en onderhoud van openbare infrastructuur en de openbare dienstverlening nog moeilijker zal maken, aangezien juist die lokale overheden waarschijnlijk zeer sterk zullen worden getroffen door een daling van de belastinginkomsten. Hierdoor zouden ontwikkelingen van de afgelopen jaren die niet de juiste richting uitgaan aan kracht kunnen winnen. Een afname van de openbare investeringen in infrastructuur en diensten heeft in het algemeen ernstigere gevolgen voor zeer kwetsbare bevolkingsgroepen.

Nationale strategieën voor een evenwichtige territoriale ontwikkeling

16.

Het CvdR is van mening dat het beleid van de Europese Unie en dat van de lidstaten elkaar altijd moeten aanvullen. In geen geval mogen ze tegen elkaar ingaan of tegengestelde doelen nastreven. Bij de omzetting van EU-richtlijnen in nationale wetgeving moet overregulering (gold-plating) door de lidstaten dan ook worden vermeden.

17.

Daarom roept het CvdR de lidstaten op nauw samen te werken met lokale en regionale overheden om het nationale cohesiebeleid verder te ontwikkelen, in nauwe samenwerking met lokale en regionale overheden en overeenkomstig het partnerschapsbeginsel en multilevel governance.

18.

Het CvdR wijst er in dit verband op dat verschillende lidstaten al een nationale aanpak hanteren die gericht is op een evenwichtig structuurbeleid dat aan alle gebieden ten goede moet komen. Sommige lidstaten stellen daarbij algemene beginselen voor de ontwikkeling van alle gebieden (9) voor, terwijl in andere gebieden specifieke plannen voor bepaalde gebiedstypen (10) (11) worden opgesteld.

19.

Bij de genoemde nationale strategieën gaat het niet zozeer om economische cohesie in de zin van economisch prestatievermogen, als wel om het vaststellen van een bepaalde norm voor openbaar bestuur, openbare infrastructuur en openbare diensten, die de grondslag vormen voor verdere sociaal-economische ontwikkeling.

20.

Decentraal bestuur wordt doorgaans in alle nationale strategieën genoemd als een essentiële voorwaarde voor leefbare gebieden. Lokale en regionale structuren zijn essentieel om ervoor te zorgen dat het bestuur dicht bij de burger staat en om democratische participatie te garanderen.

21.

Het CvdR erkent dat, in vergelijking met het Europees beleid, bij alle genoemde nationale beleidsmaatregelen sterker de nadruk wordt gelegd op kleinere gemeenschappen (gemeenten, gemeentelijke samenwerkingsverbanden, kleine en middelgrote steden enz.) in plattelandsgebieden om deze te versterken en zo hun aantrekkelijkheid te vergroten. In alle strategieën worden plattelandsgebieden in de eerste plaats beschouwd als woon- en economische gebieden en wordt voorzien in structurele maatregelen voor de ontwikkeling van deze gebieden.

22.

Het CvdR is met name ingenomen met de sectorale benaderingen die de lidstaten nastreven in hun nationale strategieën. Het is duidelijk dat de uitdagingen in de verschillende lidstaten vergelijkbaar zijn, ondanks de heterogeniteit van de gebieden.

23.

Digitalisering wordt in alle nationale benaderingen een essentieel aspect genoemd. Omdat de digitale infrastructuur en digitale openbare diensten alomtegenwoordig zijn, kunnen er ook buiten de stedelijke centra banen worden gecreëerd en behouden, wat op zijn beurt de trek van werknemers naar de grote steden zou kunnen beperken. Meer telewerk, zoals tijdens de COVID-19-pandemie, zou werknemers meer flexibiliteit kunnen bieden om hun verblijfplaats te kiezen. In dit verband wordt verwacht dat door de gestage digitalisering van veel werkplekken het voordeel van een werkplek in de buurt op lange termijn in veel sectoren waarschijnlijk een minder belangrijke rol zal gaan spelen. Deze trend mag het mobiliteitsbeleid, dat met name de milieueffecten van woon-werkverkeer en zakenreizen wil beperken, niet in het gedrang brengen.

24.

De gebieden die het verst van stedelijke centra liggen en minder dicht bevolkt zijn, moeten over hetzelfde niveau van digitale connectiviteit kunnen beschikken, zodat niets de invoering van online openbare diensten en telewerk, waarmee mensen en talent moeten worden aangetrokken, in de weg staat.

25.

Het CvdR is ingenomen met het feit dat in alle strategieën ook aandacht is voor diensten van algemeen belang. Daarbij gaat het met name om het waarborgen van gezondheidszorg, zorgverlening en sociale diensten, scholen en andere onderwijsinstellingen, en de bescherming van ouderen en integratie; belangrijk daarbij is dat alle burgers, ongeacht hun woonplaats, op gelijke voet toegang krijgen tot openbare diensten.

26.

Het CvdR verzoekt de toekomstige Duitse, Portugese en Sloveense voorzitterschappen van de Raad daarom om als bijdrage aan de uitvoering van de toekomstige Territoriale Agenda 2030 een discussie en een uitwisseling van ervaringen op te starten over de vraag hoe het structuurbeleid van de EU en het beleid voor regionale ontwikkeling van de lidstaten het beste met elkaar gecombineerd kunnen worden om de territoriale ongelijkheden te verminderen en de levensomstandigheden in heel Europa te verbeteren.

Algemene aanbevelingen voor het Europees beleid

27.

Het CvdR verzoekt de Europese Commissie de aanpak van de lidstaten te volgen en in het licht van artikel 174 VWEU en artikel 349 VWEU het doel van “gelijkwaardige levensomstandigheden” concreet op Europees niveau te verankeren.

28.

Er zij gewezen op de speelruimte van de lidstaten om vorm te geven aan diensten van algemeen belang. Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel mag een Europees kader maatregelen van nationale, regionale of lokale bestuursniveaus alleen aanvullen.

29.

Gepleit wordt voor een Europese langetermijnstrategie voor territoriale ontwikkeling, waarbij rekening wordt gehouden met de wisselwerking tussen agglomeraties, stedelijke en landelijke gebieden.

30.

Het CvdR verzoekt de Europese Commissie niet alleen te kijken naar de economische ontwikkeling van de lidstaten, maar ook rekening te houden met inspanningen op het gebied van diensten van algemeen belang en deze te erkennen, vooral in minder dichtbevolkte en dunbevolkte en ultraperifere gebieden met een sterke spreiding van de bevolking.

31.

Het scheppen van adequate structurele voorwaarden in alle lidstaten en in alle regio’s en gemeenten is essentieel voor een duurzame sociaal-economische ontwikkeling in de Europese Unie. De structuurfondsen kunnen hieraan een belangrijke bijdrage leveren, maar mogen niet het enige middel blijven om een evenwichtige ontwikkeling te bevorderen. Alle beleidsterreinen — met inbegrip van de door de Europese Commissie aangekondigde “Visie voor plattelandsgebieden” — moeten bijdragen aan het bereiken van deze horizontale doelstelling.

32.

Het CvdR benadrukt dat een dergelijke doelstelling een gedetailleerde analyse van de territoriale effecten van Europese maatregelen vereist. Dit geldt zowel in de pre- als in de postlegislatieve fase.

33.

Het CvdR beveelt daarom aan dat de “urban proofing” voor Europese beleidsmaatregelen die in het kader van de stedelijke agenda is voorgesteld, wordt uitgebreid met “territorial proofing”, te weten een geïntegreerd onderzoek naar de uitvoerbaarheid in dicht- en dunbevolkte (bijv. stedelijke resp. landelijke) gebieden, rekening houdend met hun specifieke kenmerken en aangevuld met een territoriale effectbeoordeling. Op deze manier kan ervoor worden gezorgd dat de regelgevingsvereisten het gewenste effect hebben en ongecontroleerde verstedelijking of ontstedelijking niet verder bevorderen.

34.

Kleine en middelgrote steden moeten meer aandacht krijgen als ankerpunten in dunbevolkte gebieden. Gemeenten bieden essentiële diensten van algemeen belang en voorzien de burgers van onmisbare infrastructuur die plattelandsgebieden aanmerkelijk aantrekkelijker maakt.

35.

Ook grotere steden staan nog steeds voor grote uitdagingen en hebben daarom de financiële en organisatorische steun van de Europese Unie nodig. De verschillende gebiedstypen mogen niet tegen elkaar worden uitgespeeld. De stedelijke agenda en de daaruit voortvloeiende partnerschappen worden erkend als goede voorbeelden van mogelijke samenwerking tussen het Europese en het lokale niveau.

36.

De Europese Commissie wordt aangespoord om de systematische verzameling van vergelijkbare statistische gegevens voor de evaluatie van de ontwikkeling van plattelandsgebieden onder NUTS 2-niveau te verbeteren, zonder de administratieve lasten op lokaal niveau te vergroten.

37.

Het CvdR beveelt de voorzitters van de interfractiewerkgroepen in het Europees Parlement aan om vertegenwoordigers van het CvdR volledig te betrekken bij de werkzaamheden van interfractiewerkgroepen op het gebied van stedelijke en plattelandsontwikkeling, en zodoende een discussie over specifieke uitdagingen te bevorderen.

38.

Bij toekomstige werk- en deskundigengroepen van de Europese Unie moet worden gezorgd voor een evenwichtige deelname van vertegenwoordigers van overheden op verschillende bestuursniveaus en van verschillende omvang uit stedelijke en landelijke gebieden. Benaderingen die voor en door grotere steden zijn ontwikkeld, zijn vanwege de verschillende organisatorische en financiële omstandigheden in het algemeen niet geschikt voor kleinere regionale overheden.

39.

Het CvdR verzoekt alle directoraten-generaal van de Europese Commissie en de commissies van het Europees Parlement terdege oog te hebben voor de interacties tussen stedelijke en landelijke gebieden en coherent Europees beleid te creëren dat in alle gebiedstypen op evenwichtige wijze effectief is.

40.

Bij alle directoraten-generaal van de Europese Commissie en de commissies van het Europees Parlement zou er meer erkenning moeten komen voor de voordelen van samenwerking op institutioneel en functioneel niveau, bijvoorbeeld wat betreft planning, mobiliteit, milieu, verlening van diensten van algemeen belang en overheidsinvesteringen. Deze samenwerking maakt het mogelijk om schaalvoordelen te realiseren en biedt een kans om de banden aan te halen en voor meer territoriale, economische en sociale samenhang te zorgen tussen stedelijke, voorstedelijke en plattelandsgebieden die deel uitmaken van eenzelfde functioneel gebied of regio.

41.

Het Comité pleit voor een EU-brede aanpak, waarbij wordt gekeken naar de uitdagingen in verband met de grensoverschrijdende samenwerking tussen steden, regio’s en gemeenten en de mogelijkheden om deze samenwerking beter te benutten om zo de kloof tussen de verschillende soorten woongebieden te verkleinen.

Aanbevelingen betreffende het Europees regionaal beleid

42.

Het CvdR is van mening dat het Europees regionaal beleid er in het streven naar convergentie en ontwikkeling van de EU-regio’s in de eerste plaats op gericht moet zijn in alle gebieden voor een structurele grondslag voor evenwichtige groei te zorgen. Een duurzame en langdurige sociaal-economische ontwikkeling is alleen mogelijk in gebieden waar voor burgers en bedrijven de noodzakelijke voorwaarden aanwezig zijn. In dit verband moeten er sterkere stimulansen voor bedrijven in plattelandsgebieden komen.

43.

Het CvdR herhaalt dat het doel van gelijkwaardige levensomstandigheden ook een rol moet spelen in de thematische concentratie van de ESI-fondsen (en het Elfpo). De ESI-fondsen moeten in alle regio’s ondersteuning van de noodzakelijke lokale en regionale infrastructuur en openbare diensten mogelijk maken. Het schrappen van het Elfpo uit de gemeenschappelijke bepalingen inzake de structuurfondsen is contraproductief. Daardoor wordt immers een coherente steunverlening uit verschillende fondsen in stedelijke en landelijke gebieden onnodig bemoeilijkt.

44.

Het CvdR neemt in dit verband kennis van de specifieke toewijzing voor stedelijke gebieden in het kader van het EFRO, maar wijst er tegelijkertijd op dat een dergelijke toewijzing een tegenhanger van vergelijkbare omvang voor plattelandsgebieden noodzakelijk maakt. Voor de lange termijn acht het CvdR het zinvoller in een afzonderlijke toewijzing te voorzien voor een universele levering van diensten die bijdragen aan een evenwichtige territoriale ontwikkeling en aan de weerbaarheid van alle lokale overheden (breedbandinfrastructuur, ziekenhuizen of gezondheidszorg, vervoersinfrastructuur enz.). Daardoor krijgen burgers en bedrijven meer redenen om zich buiten de stedelijke centra te vestigen, wat dan weer banen creëert en de druk om naar de steden te verhuizen vermindert.

45.

Gezien de geringe rentabiliteit van openbare diensten in minder dichtbevolkte gebieden is het CvdR van mening dat financiering door de structuurfondsen in de eerste plaats in de vorm van subsidies moet geschieden.

46.

Steun uit de structuurfondsen moet meer bedoeld zijn voor de uitrol en het onderhoud van technologische infrastructuur, zowel op het vlak van telecommunicatie als van digitale diensten; deze infrastructuur is immers een noodzakelijke voorwaarde voor eerlijke territoriale ontwikkeling. Daartoe moeten publiek-private partnerschappen worden bevorderd, waarbij de publieke sector fungeert als motor achter de desbetreffende investeringsmaatregelen.

47.

Het CvdR verzoekt de Europese Commissie dit thema aan te snijden in het komende 8e cohesieverslag, dat wordt verwacht in september 2021.

48.

Er is een sterkere koppeling geboden tussen de nieuwe Territoriale Agenda 2030 van de EU en het nieuwe cohesiebeleid 2021-2027 teneinde het cohesiebeleid te voorzien van een territoriaal strategisch richtinggevend kader voor een groen en rechtvaardig Europa waar geen enkel gebied achterblijft.

Aanbevelingen betreffende andere beleidsterreinen

49.

Ook wat de Europese voorschriften voor het vervoersbeleid betreft, moet beter worden gekeken welke gevolgen zij hebben voor een evenwichtige vestiging van mensen. Dit heeft betrekking op de planning van het stads- en streekvervoer, het spoorverkeer, maar ook op het gebruik van diensten voor carpooling. Diensten voor carpooling zijn tot dusver voornamelijk te vinden in stedelijke gebieden, omdat de lagere bevolkingsdichtheid op het platteland tot lagere inkomsten leidt. Op de lange termijn moet er indien nodig met openbaredienstverplichtingen voor worden gezorgd dat dergelijke vervoersdiensten op het gehele grondgebied beschikbaar zijn.

50.

Europese voorschriften op vervoersgebied (met name inzake emissies en klimaatbescherming) vormen voor het stads- en streekvervoer op het platteland dikwijls grotere uitdagingen dan voor vervoersexploitanten in stedelijke gebieden. Met name in minder dichtbevolkte en bergachtige gebieden is de omschakeling naar emissiearme technologieën momenteel op grond van de technologische situatie en de beschikbaarheid op de markt vooral voor bussen niet overal mogelijk, vanwege de hogere kosten, de beperkte actieradius en tot op zekere hoogte ook de langere oplaadtijden. Tegelijkertijd gaan Europese subsidies voornamelijk naar stedelijke mobiliteit, omdat in steden doorgaans hogere waarden aan schadelijke stoffen worden gemeten. Om overal een functionerend stads- en streekvervoer te creëren en te behouden moeten de voorschriften voorzien in verschillende maatregelen voor de afzonderlijke gebiedstypen, of moeten er voor gebieden waar de financiering bijzonder lastig is, zoals landelijke gebieden, afgelegen gebieden, eilanden en ultraperifere en berggebieden, extra middelen ter beschikking worden gesteld.

51.

Mobiel werken speelde al vóór de COVID-19-pandemie een essentiële rol. Ook digitale overheidsdiensten kunnen alleen worden aangeboden en afgenomen op plaatsen waar zowel de aanbieders als de gebruikers van dergelijke diensten beschikken over krachtige breedbandverbindingen.

52.

Daarom is het CvdR van mening dat bij de uitbreiding van breedband- en mobiele netwerken dan wel van 5G- en 6G-netwerken altijd een aan de Europese emissienormen voldoende universele beschikbaarheid moet worden nagestreefd. Een en ander moet in de eerste plaats worden gerealiseerd door de particuliere sector. In gebieden waar de universele uitrol van glasvezel om economische redenen alleen mogelijk is met financiële steun van de overheid, moeten lokale en regionale overheden in staat worden gesteld om zich hier gericht en met de nodige rechtszekerheid van te kwijten.

---

(1)  Die Unterschiede bestimmen die Vielfalt in Europa — Ein Atlas ausgewählter Aspekte der räumlichen Strukturen und Entwicklungen, Bundesinstitut für Bau, Stadt- und Raumforschung.

(2)  https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/political-guidelines-next-commission_en.pdf

(3)  https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Archive:Statistics_on_rural_areas_in_the_EU#Further_Eurostat_information

(4)  COR-2019-04647-00-00-PAC.

(5)  COR-2019-01896-00-00-AC (PB C 79 van 10.3.2020, blz. 8).

(6)  https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/communications/2011/territorial-agenda-of-the-european-union-2020

(7)  “Evolution of the Budget Dedicated for Rural Development Policy”, studie voor de commissie Natuurlijke Hulpbronnen, Progress Consulting, 2016 (bijgewerkt in 2020).

(8)  “EU Cohesion Policy in non-urban areas”, studie voor de Commissie REGI van het Europees Parlement, EPRC, 2020.

(9)  Eindrapport van de commissie “Gleichwertige Lebensverhältnisse”, Duitsland.

(10)  “Ruralités: une ambition à partager — 200 propositions pour un agenda rural”, Frankrijk.

(11)  “Masterplan für den ländlichen Raum”, Oostenrijk.