This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52018DC0010
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS EU actions to improve environmental compliance and governance
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S EU-maatregelen om de naleving van de milieuwetgeving en milieugovernance te verbeteren
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S EU-maatregelen om de naleving van de milieuwetgeving en milieugovernance te verbeteren
COM/2018/010 final
EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 18.1.2018
COM(2018) 10 final
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S
EU-maatregelen om de naleving van de milieuwetgeving en milieugovernance te verbeteren
{SWD(2018) 10 final}
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S
EU-maatregelen om de naleving van de milieuwetgeving en milieugovernance te verbeteren
1.Inleiding en achtergrond
In deze mededeling wordt een actieplan gepresenteerd om de naleving van de milieuwetgeving van de EU te versterken en milieugovernance te verbeteren. Hierbij zal de Commissie hand in hand met de lidstaten en professionals, zoals inspecteurs, auditors, politiefunctionarissen en openbaar aanklagers, samenwerken om een slimme en gezamenlijke cultuur te creëren van naleving van de EU-milieuvoorschriften voor activiteiten zoals industriële productie, afvalverwijdering en landbouw.
De EU heeft al een omvangrijke, goed ontwikkelde milieuwetgeving. In de uitvoering daarvan zijn de uitdagingen echter groot, zoals uit de evaluatie van de uitvoering van de milieuwetgeving door de Commissie (EIR) 1 naar voren komt. Deze uitdagingen houden verband met hardnekkige milieuproblemen zoals diffuse waterverontreiniging, slechte luchtkwaliteit in de steden, onvoldoende afvalbehandeling en dalende aantallen soorten en habitats. Bovendien komt milieucriminaliteit zorgwekkend vaak voor 2 , ontvangt de Commissie veel milieugerelateerde klachten 3 en het Europees Parlement veel milieugerelateerde petities. De kosten van niet-uitvoering worden geraamd op 50 miljard EUR per jaar 4 . Door betere uitvoering kunnen vele resultaten worden geboekt zonder nieuwe wetgeving op te stellen.
Hiervoor is onder andere naleving van de milieuvoorschriften in de praktijk nodig: de industrie, openbare nutsbedrijven, landeigenaren en andere verantwoordelijke partijen 5 moeten bij de uitoefening van hun activiteiten aan de milieuverplichtingen voldoen. Verplichtingen kunnen de vorm aannemen van verbodsbepalingen, algemeen bindende voorschriften, vergunningen en andere maatregelen ter bescherming van het milieu, de volksgezondheid en de maatschappelijke behoeften aan hulpbronnen op de lange termijn.
De gebrekkige uitvoering is mede het gevolg van zwakke mechanismen voor het waarborgen van naleving en van doeltreffende governance op nationaal, regionaal en lokaal niveau 6 . Deze kunnen ook leiden tot oneerlijke concurrentie 7 en economische schade, zoals verlies van belastinginkomsten, en ondermijnen het algemene vertrouwen in de doeltreffendheid van EU-wetgeving.
Het doel van deze mededeling is de versterking van dergelijke mechanismen. Deze mededeling is een aanvulling op "EU-wetgeving: betere resultaten door betere toepassing", waarin de Commissie schetst hoe zij haar inspanningen betreffende de toepassing, uitvoering en handhaving van EU-wetgeving in het algemeen zal intensiveren 8 .
2.De noodzaak de naleving van de milieuwetgeving te waarborgen
De lidstaten zijn verplicht loyaal samen te werken aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de EU 9 . Hieruit heeft het Hof van Justitie een vereiste voor de autoriteiten van de lidstaten afgeleid om de onwettige gevolgen van een schending van het EU-recht te herstellen 10 , alsmede een vereiste dat handhaving doeltreffend, evenredig en afschrikkend moet zijn 11 . De lidstaten moeten derhalve over passende mechanismen beschikken om naleving van van het EU-recht afgeleide verplichtingen te waarborgen.
Niet-naleving kan verschillende oorzaken hebben, waaronder verwarring, een gebrek aan kennis of aan aanvaarding van voorschriften, te weinig investeringen, opportunisme en criminaliteit. De gevolgen daarvan voor het milieu, de gezondheid van de mens en de economie zijn afhankelijk van de aard, de omvang en de hardnekkigheid van de schendingen.
In de praktijk beschikken de lidstaten over drie brede categorieën interventiemaatregelen om mechanismen voor het waarborgen van naleving in te zetten (gezamenlijk omschreven als het waarborgen van de naleving van de milieuwetgeving):
·bevordering van naleving helpt verantwoordelijke partijen bij de naleving door richtsnoeren te geven, vaak gestelde vragen te publiceren en helpdesks in het leven te roepen;
·toezicht op naleving stelt het gedrag van verantwoordelijke partijen vast en karakteriseert dat, spoort niet-naleving op en beoordeelt die, door milieu-inspecties en andere controles;
·follow-up en handhaving maakt gebruik van bestuursrecht, strafrecht of burgerlijke recht om gedrag waarbij de voorschriften niet worden nageleefd, te stoppen, te ontmoedigen, te bestraffen en te doen herstellen en naleving te stimuleren.
Deze interventiemaatregelen worden door verschillende autoriteiten van de lidstaten uitgevoerd. Instanties met inspectietaken voeren gewoonlijk routine- of ad-hoccontroles uit en bevorderen naleving. Politiediensten en het openbaar ministerie hebben een belangrijke rol bij het onderzoek naar en vervolgen van ernstige overtredingen. In de keten van het waarborgen van de naleving van de milieuwetgeving kunnen verschillende instanties met elkaar in verbinding staan, bijvoorbeeld wanneer inspecteurs, douane- en politieambtenaren en openbaar aanklagers bij het verzamelen van bewijs en vervolging samenwerken. Auditinstanties kunnen een waardevolle functie vervullen door naar problemen van algemene niet-naleving of naar de prestaties van specifieke autoriteiten te kijken.
Het waarborgen van de naleving van de milieuwetgeving vermindert het risico dat enkele verantwoordelijke partijen niet aan hun verplichtingen voldoen en derhalve een negatieve invloed hebben op de toestand van het water, de lucht, de biodiversiteit, de gezondheid van de mens en de economie. Hierbij worden de oorzaken en gevolgen van niet-naleving beoordeeld en wordt een aangepaste combinatie van de drie categorieën van interventie gebruikt om het gedrag van verantwoordelijke partijen te beïnvloeden. In de loop der tijd is dit concept 12 in uitwisselingen van deskundigen, bv. uit de lidstaten en in professionele netwerken 13 , verder ontwikkeld.
3.Uitdagingen
De autoriteiten van de lidstaten die verantwoordelijk zijn voor het waarborgen van de naleving van de milieuwetgeving, staan voor vele uitdagingen, in het bijzonder:
·de omvang en diversiteit van de EU-milieuvoorschriften voor activiteiten met milieueffecten,
·het feit dat zij het gehele grondgebied van lidstaten betreffen, zowel het platteland als de stedelijke gebieden,
·het bestaan van erkende problemen met water- en luchtverontreiniging, afvalverwijdering en de verslechterende toestand van de natuur,
·de verwachtingen van het publiek,
·het aantal en de diversiteit van degenen die de milieuvoorschriften moeten naleven,
·de vele verschillende soorten nalevingsproblemen die zich kunnen voordoen,
·de moeilijkheden om deze op te sporen en aan te pakken, met name milieucriminaliteit.
Ook capaciteitsproblemen kunnen aan deze lijst worden toegevoegd, aangezien verantwoordelijkheden vaak worden toegekend aan kleinere instanties met beperkte financiële middelen, weinig personeel of te weinig gespecialiseerde kennis 14 . In veel lidstaten zijn de budgetten van milieu-inspecties als gevolg van de financiële crisis bevroren of verlaagd. Wanneer zij met deze uitdagingen worden geconfronteerd, kan het zelfs voor grote autoriteiten met veel middelen moeilijk zijn onafhankelijk kennis te ontwikkelen van de beste manieren om naleving te waarborgen.
De uitdagingen waarmee deze autoriteiten worden geconfronteerd, hebben tot de vraag naar en het ontstaan van verschillende vormen van ondersteuning op EU-niveau geleid. Deze vormen van ondersteuning worden in tabel 1 hieronder samengevat, samen met de voordelen ervan.
Tabel 1: Vormen van ondersteuning voor het waarborgen van de naleving van de milieuwetgeving en de voordelen ervan
|
Vorm van ondersteuning |
Voordelen |
|
EU-netwerken van beroepsbeoefenaren |
Beroepsbeoefenaren in staat stellen kennis en ervaring uit te wisselen en samen enkele van de andere vormen van ondersteuning in deze tabel te ontwikkelen |
|
Beoordeling op EU-niveau van de systemen van de lidstaten voor het waarborgen van de naleving van de milieuwetgeving |
Maakt het mogelijk te vergelijken en sterke en zwakke punten vast te stellen |
|
Algemeen toegankelijke informatieportalen over het waarborgen van de naleving |
Maken het mogelijk om te leren, goede praktijken te delen en gemakkelijk te vergelijken, en transparantie en het afleggen van verantwoording te versterken |
|
Mechanismen om samenwerking, coördinatie, het delen van kennis en ervaringen in de gehele EU te vergemakkelijken en input over het waarborgen van de naleving van andere lidstaten en autoriteiten |
Grotere doeltreffendheid mogelijk maken door samenwerking Maakt het mogelijk van gespecialiseerde kennis te leren die elders is ontwikkeld |
|
Randvoorwaardensysteem krachtens het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) |
Draagt ertoe bij de naleving van milieuverplichtingen door landbouwers te waarborgen |
|
Informatie en richtsnoeren over goede praktijken |
Maakt het mogelijk van kennis te leren die al is opgedaan Vermindert de noodzaak om vanuit het niets goede praktijken te ontwikkelen (efficiëntievoordelen) |
|
Opleidingsprogramma's, opleidingsmateriaal en begeleiding inzake vaardigheden |
Maakt het mogelijk vaardigheden te ontwikkelen en te onderhouden |
|
Toegankelijkheid van door de EU gegenereerde gegevensbronnen, zoals satellietbeelden |
Breidt de mogelijkheden voor het doeltreffend waarborgen van de naleving uit |
|
Financiële steun van de EU |
Helpt de autoriteiten die de naleving moeten waarborgen, hun doelstellingen beter te realiseren |
Inspecteurs, politiefunctionarissen, douanebeambten, openbaar aanklagers, rechters en auditors hebben op Europees niveau al aparte netwerken gevormd om kennis over het waarborgen van de naleving op te bouwen en te delen 15 . Zij en anderen geven positieve voorbeelden van de verschillende hierboven samengevatte soorten ondersteuning. Rekening houdend met de huidige beperkingen in bereik en bestek, geven deze voorbeelden aan hoe er met hulp van de Commissie meer kan worden gedaan om de milieugovernance te versterken en de naleving te verbeteren 16 .
4.Reden voor maatregelen
De Commissie heeft een aantal opties overwogen om het waarborgen van de naleving van de milieuwetgeving te verbeteren, waaronder wetgevende maatregelen, en heeft in 2014 een ontwerpeffectbeoordeling opgesteld om over gegevens voor haar besluitvorming te beschikken. Zij is tot de conclusie gekomen dat een actieplan met gerichte ondersteunende maatregelen om in praktische behoeften te voorzien, de optie is die het meest waarschijnlijk op de korte termijn op verschillende prioriteitsgebieden al resultaten kan opleveren.
In de voorbereidingsfase, waaronder de raadpleging van de lidstaten en van netwerken van beroepsbeoefenaren 17 , is de waarde bevestigd van de vormen van ondersteuning die in tabel 1 zijn samengevat, en zijn manieren vastgesteld om deze te versterken en nieuwe instrumenten te ontwikkelen. De netwerken van beroepsbeoefenaren benadrukten de waarde van het delen van deskundigheid en van meer gecoördineerde inspanningen in de verschillende lidstaten. Zij wezen ook op het belang van beroepsopleiding en doeltreffend delen van kennis. Uit de raadpleging is bovendien naar voren gekomen dat in een aantal bedrijfstakken een significante vraag naar referentiemateriaal over goede praktijken en nieuwe instrumenten bestaat. Met name de criminaliteit op het gebied van afval en in het wild levende dieren werd specifiek genoemd als onderwerp dat bijzondere aandacht verdient. In het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) 2014-2020 wordt via een scala aan aanvullende beleidsinstrumenten, waaronder het randvoorwaardensysteem, prioriteit gegeven aan het "duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen en klimaatactie". In het werkdocument van de diensten van de Commissie over landbouw en duurzaam waterbeheer in de EU 18 wordt er al op gewezen dat het initiatief dat hier wordt gepresenteerd, een middel biedt om de nationale systemen voor het waarborgen van de naleving van de waterwetgeving in verband met landbouwactiviteiten te verbeteren. Zo wordt ook in het actieplan van de Commissie voor de natuur, de mensen en de economie 19 vastgesteld dat de naleving moet worden versterkt 20 . Andere thema's die in de raadpleging aan de orde kwamen, waren de bijdrage die technologie kan leveren bij de opsporing van niet-naleving, en de belangrijke rol van burgers bij het indienen van klachten en opmerkingen bij nationale overheden. In bepaalde bestaande EU-milieuwetgeving wordt expliciet voorzien in de rol van richtsnoeren voor inspecties 21 en het is nu het moment een begin te maken met de presentatie daarvan. Uit de werkzaamheden betreffende de eerste landenspecifieke verslagen in het kader van de EIR blijkt hoeveel ruimte er voor de Commissie is om haar feedback aan de lidstaten over het waarborgen van de naleving en andere aspecten van openbaar bestuur te verbeteren. Tot slot is uit de raadpleging gebleken dat er behoefte is aan een dialoog op hoog niveau tussen beroepsbeoefenaren op het gebied van het waarborgen van de naleving van de milieuwetgeving en hogergeplaatste leidinggevenden in overheidsdiensten op milieugebied.
5.Maatregelen
Het actieplan bestaat uit negen maatregelen op maat voor de bovenstaande behoeften die in de voorbereidende fase zijn vastgesteld. Zij worden in tabel 2 samengevat 22 .
Tabel 2: Overzicht van de maatregelen
|
Nr. |
Maatregel |
Termijn |
|
1 |
Verbeteren van het inzetten van deskundigheid betreffende het waarborgen van de naleving van de milieuwetgeving in de gehele EU door middel van collegiale toetsingen, gezamenlijke handhavingsmaatregelen, bezoeken in het kader van het waarborgen van de naleving en het gebruik van het TAIEX-EIR Peer2Peer-instrument 23 |
2019 |
|
2 |
Vaststellen van de benodigde beroepsvaardigheden en opleidingsbehoeften van milieu-inspecteurs en verbeteren van de samenwerking met beroepsbeoefenaren en andere instanties die uitmuntendheid bevorderen en opleiding verzorgen voor beroepsbeoefenaren op het gebied van het waarborgen van de naleving op nationaal en Europees niveau |
2018 |
|
3 |
Vergemakkelijken van het delen van goede praktijken, achtergrond- en referentiemateriaal, bevorderen van financieringsmogelijkheden voor het waarborgen van de naleving van de milieuwetgeving en onderzoeken van de mogelijkheid om een breder portaal op te zetten voor de uitvoering van de milieuwetgeving |
2019 |
|
4 |
Opstellen van een document met richtsnoeren voor goede praktijken betreffende strategieën voor de bestrijding van milieucriminaliteit en andere daarmee verband houdende schendingen, met bijzondere aandacht voor overtredingen betreffende afval en in het wild levende dieren |
2019 |
|
5 |
Opstellen van richtsnoeren over goede praktijken betreffende het waarborgen van de naleving van de milieuwetgeving op het platteland (in verband met bodem en water) |
2019 |
|
6 |
Opstellen van technische richtsnoeren voor inspecties van afvalvoorzieningen van winningsindustrieën |
2018 |
|
7 |
Opstellen van documentatie over goede praktijken voor de behandeling van klachten en de betrokkenheid van burgers betreffende het milieu op het niveau van de lidstaten, onder andere via burgerwetenschap en samenwerking met lidstaten om goede praktijken betreffende doeltreffende nationale mechanismen voor de behandeling van klachten inzake de EU-milieuwetgeving te delen |
2019 |
|
8 |
Ontwikkelen van de capaciteit en het gebruik van geospatiale inlichtingen voor het waarborgen van de naleving en het bevorderen van projecten waarbij goede praktijken worden gebruikt (bv. het gebruik van gegevens van Copernicus) |
2019 |
|
9 |
Beoordelen van nationale stelsels voor het waarborgen van de naleving van de milieuwetgeving als onderdeel in een breder kader voor de beoordeling van governance en regelmatig feedback aan de lidstaten geven, ook als onderdeel van de evaluatie van de uitvoering van de milieuwetgeving |
2019 |
6.Versterken van de samenwerking
Enerzijds heeft de Commissie als hoedster van de Verdragen een sleutelrol in het waarborgen van de volledige en juiste toepassing van de EU-milieuwetgeving onder toezicht van het Europees Hof van Justitie. Anderzijds zijn de lidstaten in eerste instantie verantwoordelijk voor de juiste uitvoering van de EU-wetgeving. Dit actieplan zal bijdragen tot het aanpakken van de uitdagingen waarmee de lidstaten te kampen hebben en die aan het begin al zijn genoemd.
Om ervoor te zorgen dat dit actieplan tot de gewenste resultaten leidt, wordt de lidstaten gevraagd:
·deelname van hun autoriteiten aan samenwerking in netwerken op EU-niveau te vergemakkelijken;
·ervoor te zorgen dat erkende goede praktijken, met name het gebruik van een op risico's gebaseerde aanpak en transparantie, worden toegepast en dat instrumenten die in het kader van het actieplan worden ontwikkeld, worden gebruikt;
·opleiding en de ontwikkeling van beroepsvaardigheden te vergemakkelijken;
·voor het juiste niveau van samenwerking en coördinatie te zorgen tussen autoriteiten met taken betreffende het waarborgen van de naleving;
·met het oog op het waarborgen van de naleving op hun gehele grondgebied voor een passende toewijzing van personele en financiële middelen te zorgen.
De Commissie is ook bezig een deskundigengroep op te zetten ("het forum voor de naleving van de milieuwetgeving en milieugovernance") 24 om sturing aan het actieplan te geven en uitwisseling van standpunten tussen hogergeplaatste leidinggevenden in de lidstaten mogelijk te maken over hoe de aspecten van de naleving en governance van de uitvoering kunnen worden verbeterd. Dit forum zal in het bijzonder bestaan uit vertegenwoordigers van professionele netwerken op het niveau van de lidstaten en de EU, waarbij vertegenwoordigers van de Raad, het Parlement, het Comité van de Regio's en het Europees Economisch en Sociaal Comité worden uitgenodigd deel te nemen. De Commissie zal ook proberen hierbij andere belanghebbenden te betrekken, waaronder ngo's en bedrijfsorganisaties, en zal tijdens de eerste vergadering van het forum voor de naleving van de milieuwetgeving en milieugovernance de beste manieren daarvoor bespreken.
Het realiseren van de maatregelen wordt een gezamenlijk proces waarbij niet alleen het forum voor de naleving van de milieuwetgeving en milieugovernance, maar ook het netwerk van beroepsbeoefenaren wordt betrokken. De netwerken zullen ondersteuning aangeboden krijgen om de samenwerking te vergemakkelijken. De Commissie zal hen ook in hun bredere rol blijven ondersteunen.
Bestaande instrumenten voor EU-financiering, zoals LIFE 25 en het Fonds voor interne veiligheid (ISF) 26 , kunnen concrete ondersteuning bieden aan verschillende activiteiten voor het waarborgen van de naleving en governance. De lidstaten, netwerken van beroepsbeoefenaren en andere belanghebbenden worden derhalve verzocht hiervan ten volle gebruik te maken.
Bij de ontwikkeling van het actieplan zal de Commissie ook rekening houden met belangrijke externe en wereldwijde dimensies van de EU-milieuwetgeving, zoals blijkt uit de deelname van de EU aan regionale en wereldwijde overeenkomsten. Wereldhandel en wereldwijde toeleveringsketens zijn bijvoorbeeld van belang voor afvalbeheer en bescherming van de biodiversiteit. Het waarborgen van de naleving van de milieuwetgeving is immers duidelijk wereldwijd van belang, omdat het onder andere noodzakelijk is om de duurzame-ontwikkelingsdoelstellingen te realiseren. Verbetering van de naleving in Europa zal de Unie helpen het goede voorbeeld te geven en op internationaal niveau een doeltreffende partner te zijn.
7.Monitoring en follow-up
Dit actieplan zal de basis vormen voor een lopend werkprogramma voor 2018-2019. Het programma zal in 2019 worden herzien en zo nodig zullen, na raadpleging van het forum voor de naleving van de milieuwetgeving en milieugovernance, nieuwe maatregelen worden toegevoegd.
Het geplande beoordelingskader (maatregel 9) zal een basis vormen om te onderzoeken hoe het waarborgen van de naleving van de milieuwetgeving en het openbaar bestuur in de lidstaten vorderen, zal follow-up via de EIR mogelijk maken en zal het mogelijk maken aan het einde van het eerste werkprogramma te beoordelen of op dit gebied andere initiatieven nodig zijn.
8.Conclusie
Dit actieplan is een antwoord op de vraag naar praktische ondersteuning voor beroepsbeoefenaren in de gehele EU om te helpen het waarborgen van de naleving en governance op milieugebied te verbeteren. Naast de al genoemde specifieke voordelen zal het plan helpen gezamenlijk een consistentere EU-aanpak van de uitdagingen betreffende de naleving van de milieuwetgeving en governance vast te stellen. De resultaten moeten beroepsbeoefenaren in staat stellen: schendingen van milieuvoorschriften en oneerlijke concurrentie, alsmede de daardoor veroorzaakte schade beter aan te pakken; verantwoordelijke partijen bij de vervulling van hun verplichtingen beter te ondersteunen; het vertrouwen van het publiek in het waarborgen van de naleving te vergroten en tot slot het gemeenschappelijk Europees erfgoed beter te beschermen.