This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52015DC0012
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN CENTRAL BANK, THE ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE, THE COMMITTEE OF THE REGIONS AND THE EUROPEAN INVESTMENT BANK MAKING THE BEST USE OF THE FLEXIBILITY WITHIN THE EXISTING RULES OF THE STABILITY AND GROWTH PACT
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, DE EUROPESE CENTRALE BANK, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ, HET COMITÉ VAN DE REGIO'S EN DE EUROPESE INVESTERINGSBANK OPTIMAAL BENUTTEN VAN DE FLEXIBILITEIT BINNEN DE BESTAANDE REGELS VAN HET STABILITEITS- EN GROEIPACT
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, DE EUROPESE CENTRALE BANK, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ, HET COMITÉ VAN DE REGIO'S EN DE EUROPESE INVESTERINGSBANK OPTIMAAL BENUTTEN VAN DE FLEXIBILITEIT BINNEN DE BESTAANDE REGELS VAN HET STABILITEITS- EN GROEIPACT
/* COM/2015/012 final */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, DE EUROPESE CENTRALE BANK, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ, HET COMITÉ VAN DE REGIO'S EN DE EUROPESE INVESTERINGSBANK OPTIMAAL BENUTTEN VAN DE FLEXIBILITEIT BINNEN DE BESTAANDE REGELS VAN HET STABILITEITS- EN GROEIPACT /* COM/2015/012 final */
Inhoud 1. Inleiding. 3 2.
Verduidelijkingen inzake investeringen. 5 3.
Verduidelijkingen inzake structurele hervormingen. 11 4.
Verduidelijkingen inzake conjuncturele omstandigheden. 17 5.
Conclusie. 21 Bijlage 1 - Statistische registratie van bijdragen in
verband met het Europees Fonds voor strategische investeringen.. 22 Bijlage 2 - Matrix voor de vaststelling van de
jaarlijkse begrotingsaanpassing in de richting van de
middellangetermijnbegrotingsdoelstelling (MTD) in het kader van het preventieve
deel van het pact 24
1. Inleiding
In
haar jaarlijkse groeianalyse 2015[1] heeft de Commissie investeringen, structurele hervormingen en
begrotingsdiscipline aangewezen als de kernelementen van de economische
beleidsstrategie van de Europese Unie om banen en groei te creëren. Ter
ondersteuning van deze strategie heeft zij ook een nieuw investeringsplan voor
Europa voorgesteld[2]. De Europese Raad van 18-19 december 2014 heeft zowel deze algemene
economische aanpak als de concrete onderdelen van het investeringsplan
bekrachtigd. De
Commissie heeft ook aangekondigd dat zij ter versterking van de band tussen
investeringen, structurele hervormingen en begrotingsdiscipline verdere
richtsnoeren zou verstrekken over het optimale gebruik van de in de bestaande
regels van het stabiliteits- en groeipact (hierna: „pact”
genaamd)[3] ingebouwde flexibiliteit, zonder deze regels te veranderen. Dit volgt
uit een belofte die is gedaan in de Politieke beleidslijnen voor de volgende
Europese Commissie[4], en uit eerdere besprekingen in de Europese Raad[5] en het Europees Parlement[6]. Deze
interpretatieve mededeling[7] verstrekt deze aanvullende richtsnoeren, zonder de
bestaande regels te veranderen of te vervangen. Het pact vormt een
hoeksteen van het economische governance van de EU en is van wezenlijk belang
voor de goede werking van de Economische en Monetaire Unie. Het
beoogt de bevordering van een gedegen begrotingsbeleid en het waarborgen van
houdbare overheidsfinanciën in de lidstaten. Sedert de invoering ervan
in 1997 heeft de Uniewetgever het pact in 2005 en in 2011-2013 hervormd en is
het verrijkt door de ervaring. De laatste jaren vormde het pact een onderdeel
van een ruimere en verscherpte coördinatie van het economische beleid binnen
een jaarlijkse cyclus, die bekend staat als het Europees semester. De
geloofwaardigheid van de overeengekomen regels is van wezenlijk belang voor de
houdbaarheid van de overheidsfinanciën en voor de financiële stabiliteit in de
eurozone en in de gehele EU. De financiële crisis en de schuldencrisis van de voorbije
jaren hebben aangetoond hoe sterk de Europese economieën met elkaar zijn verweven
en hoe noodzakelijk een sterke coordinatie van het economische en budgettaire beleid
binnen de Unie is. Het vertrouwen en de geloofwaardigheid konden worden
hersteld omdat er regels bestonden en deze werden nageleefd. Nog maar enkele
jaren geleden hadden verschillende landen af te rekenen met oplopende tekorten
en schulden. Ondertussen heeft de EU aanzienlijke vooruitgang geboekt bij de
verbetering van de gezondheid van de overheidsfinanciën in hun geheel. De
kern van de toepassing van het pact moet worden gevormd door het beginsel van
gelijke behandeling van alle lidstaten. Het pact is een op regels gebaseerd
stelsel, waarin een door alle lidstaten gedeeld en toegepast kader wordt
opgezet en waarbij de Commissie voorstellen doet en de Raad besluiten neemt.
Gelijke behandeling betekent echter niet de toepassing van een eenvormig
keurslijf en moet gepaard gaan met de economische beoordeling die door elke
situatie is vereist. Het pact voorziet bewust in flexibiliteit in de wijze
waarop de regels moeten worden toegepast, zowel in de tijd als van land tot
land. Ook is de Commissie en de Raad bewust, binnen de overeengekomen regels,
enige beleidsruimte gelaten om de gezondheid van de overheidsfinanciën te
beoordelen in het licht van de specifieke omstandigheden van elk land, zodat op
basis van de jongste ontwikkelingen en gegevens de beste aanpak kan worden
aanbevolen. De flexibiliteit varieert naargelang een lidstaat onder
het preventieve dan wel het corrigerende deel van het pact valt. Het
preventieve deel van het pact beoogt een gezonde begrotingssituatie in alle
lidstaten te waarborgen: de kern ervan wordt gevormd door het vereiste dat elke
lidstaat zijn middellange gezonde begrotingssituatie (de zogenoemde middellangetermijndoelstelling
of MTD) bereikt, die is vastgesteld volgens gemeenschappelijk overeengekomen
beginselen[8]. Deze MTD is een structurele doelstelling, namelijk
een doelstelling die rekening houdt met de economische conjunctuur en die de
effecten van eenmalige maatregelen uitsluit en specifiek voor elk land is. De
onderliggende gedachte is dat lidstaten een begrotingssituatie moeten bereiken
en behouden waarin automatische stabilisatoren ten volle hun rol kunnen
vervullen bij het matigen van mogelijke economische schokken. Aldus wordt ook
de schuld tot een verantwoordbaar niveau teruggebracht, doordat rekening wordt
gehouden met het demografisch profiel van elk land en de begrotingskosten voor
de vergrijzing. Het corrigerende deel van het pact is bedoeld
voor situaties waarin het overheidstekort en/of de overheidsschuld de in het
Verdrag vastgestelde referentiewaarden overschrijden: in deze gevallen worden
lidstaten onderworpen aan een buitensporigtekortprocedure (hierna „BTP”) die
striktere voorwaarden en een strenger toezicht inhoudt[9]. De
hier voorgestelde richtsnoeren richten zich vooral op de interpretatieruimte waarover
de Commissie volgens de regels van het pact beschikt zonder daarbij bestaande
wetgeving te wijzigen. Zij verduidelijken hoe bij de toepassing van de regels
drie specifieke beleidsaspecten het best in aanmerking kunnen worden genomen. Die
aspecten zijn: (i) investeringen, met name in verband met de oprichting
van een nieuw Europees Fonds voor strategische investeringen, dat een onderdeel
vormt van het investeringsplan voor Europa; (ii) structurele hervormingen;
en (iii) conjuncturele omstandigheden. Deze
interpretatieve mededeling draagt bij tot de ontwikkeling van een groeivriendelijker
begrotingsbeleid in de eurozone[10]. Zij behoort ook tot de inspanningen die de Commissie levert om de door
haar toe te passen regels – die soms noodzakelijkerwijs complex zijn –
doeltreffender en begrijpelijker te maken. Transparantie en voorzienbaarheid
van regelgeving zijn essentieel voor het vinden van een draagvlak bij alle
belanghebbenden.
2. Verduidelijkingen inzake
investeringen
2.1. Het nieuwe Europees
Fonds voor strategische investeringen
Een centraal onderdeel van het door de
Commissie voorgestelde Investeringsplan voor Europa is de oprichting door de
Commissie, in samenwerking met de Europese Investeringsbank (EIB), van een
nieuw Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI). Nadat de Europese
Raad van 18-19 december 2014 daarvoor zijn steun had uitgesproken, heeft de
Commissie een voorstel van verordening betreffende het EFSI ingediend[11]. Met het fonds ontstaat een nieuw
risicodragend vermogen, waardoor de EIB kan investeren in kapitaal,
achtergestelde schuld en risicovollere tranches van preferente schulden, en aan
passende projecten kredietverbeteringen kan verlenen. Een eerste bijdrage aan dit
risicodragend vermogen wordt geleverd vanuit de EU-begroting, in de vorm van
een nieuw garantiefonds, en vanuit de eigen middelen van de EIB. Het gebruik
van deze EU-garantie en van EIB-middelen heeft geen invloed op het tekort of
het schuldniveau van de lidstaten. Het risicodragend vermogen van het EFSI
kan verder worden verhoogd via bijkomende financiële bijdragen van de
lidstaten. In haar Investeringsplan voor Europa heeft de Commissie aangekondigd
dat zij „bij de beoordeling van de overheidsfinanciën in het kader van de
uitvoering van het stabiliteits- en groeipact [...] gunstig [zal] staan
tegenover zulke kapitaalbijdragen aan het Fonds”. De Europese Raad van 18-19
december 2014 heeft nota genomen van dit voornemen.[12] Naast de bijdragen in het EFSI kunnen de
lidstaten afzonderlijke projecten cofinancieren die ook door het EFSI worden gecofinancierd.
Hierna wordt uiteengezet hoe deze verschillende bijdragen in het kader van het
pact zullen worden beoordeeld. 2.1.1. Financiële
bijdragen van de lidstaten aan het EFSI Dienaangaande moeten twee vragen worden
onderscheiden, namelijk: (i) of deze bijdragen statistisch als tekort en/of
schuld worden geregistreerd, zoals vereist door de geijkte definities van het
Europees rekeningenstelsel (ESR), en (ii) hoe de Commissie met dergelijke
bijdragen zal omgaan bij haar beoordeling of het pact is nageleefd. Statistische registratie De statistische registratie hangt af van
de specifieke aard van de bijdragen en van de indeling ervan in categorieën
door het Europees bureau voor statistiek (Eurostat), dat volledig zelfstandig handelt.
Bijlage 1 biedt meer informatie hierover op basis van concrete
voorbeelden. Toepassing
van het pact Rechtskader Volgens het pact stelt de Raad, bij de beoordeling van de nodige begrotingsaanpassing in het kader van het preventieve en het corrigerende deel, doelstellingen vast die „structureel” van aard zijn. Preventief deel Artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1466/97 bepaalt: „Op basis van beoordelingen door de Commissie en het Economisch en Financieel Comité [...] beoordeelt de Raad of [...] de [door de lidstaat] [...] genomen of voorgenomen maatregelen afdoende zijn om de middellangetermijndoelstelling voor de begroting gedurende de cyclus te halen. De Raad en de Commissie onderzoeken, wanneer zij het aanpassingstraject richting de middellangetermijndoelstelling voor de begroting beoordelen, of de betrokken lidstaat een passende jaarlijkse verbetering van zijn conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo nastreeft, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen, die nodig is om zijn middellangetermijndoelstelling voor de begroting te bereiken, waarbij 0,5 % van het bbp geldt als benchmark. [...]” Corrigerend deel Artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1466/97 bepaalt: „Indien de Commissie [...] van mening is dat er een buitensporig tekort bestaat, richt zij een advies en een voorstel voor een besluit tot de Raad [...] en brengt zij het Europees Parlement hiervan op de hoogte. [...].[D]e Raad [besluit] [...] of er al dan niet een buitensporig tekort bestaat. Wanneer de Raad besluit dat er een buitensporig tekort bestaat, richt hij terzelfder tijd [...] aanbevelingen tot de betrokken lidstaat. In de aanbeveling van de Raad [...] wordt een termijn van ten hoogste zes maanden bepaald waarbinnen de betrokken lidstaat effectief gevolg aan die aanbeveling moet geven.[...] In de aanbeveling van de Raad wordt tevens een termijn bepaald voor het corrigeren van het buitensporige tekort, dat, behoudens bijzondere omstandigheden, binnen het jaar nadat het is geconstateerd, verholpen moet zijn. In zijn aanbeveling verzoekt de Raad de lidstaat dat hij jaarlijkse begrotingsdoelstellingen realiseert die op grond van de prognoses die aan de aanbeveling ten grondslag liggen, stroken met een benchmark die overeenstemt met een minimale jaarlijkse verbetering van ten minste 0,5 % van het bbp in zijn conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen, teneinde het buitensporige tekort binnen de in de aanbeveling vastgestelde termijn te corrigeren. […]” Zonder
af te doen aan de statistische registratie door Eurostat van de bijdragen aan
het EFSI kan de Commissie reeds richtsnoeren verstrekken over de wijze waarop
de bestaande regels van het pact in deze gevallen van toepassing zullen zijn. Bij
de beoordeling van de nodige begrotingsaanpassing in het kader van het
preventieve en het corrigerende deel stelt de Raad structurele doelstellingen
vast. Daarbij houdt de Raad geen rekening met uitzonderlijke eenmalige
maatregelen, die geen invloed hebben op de onderliggende begrotingssituatie. Een
eerste financiële bijdrage aan het startkapitaal van het Fonds vormt daarvan
een typisch voorbeeld.[13] In het bijzonder zal de Commissie
uitgaan van het volgende: § In het
kader van het preventieve deel van het pact wordt noch het bereiken van de MTD,
noch de vereiste begrotingsaanpassing richting deze doelstelling nadelig
beïnvloed, aangezien zowel de MTD als de begrotingsaanpassing in structurele
termen zijn gesteld. Het structurele saldo wordt per definitie niet nadelig
beïnvloed door eenmalige uitgaven, zoals bijdragen aan het Fonds. § In het
kader van het corrigerende deel van het pact (BTP) wordt de naleving van de
door de Raad aanbevolen begrotingsinspanning niet nadelig beïnvloed, aangezien ook
deze in structurele termen wordt gemeten. Een bijdrage aan het EFSI hoeft
daarom niet te leiden tot de vaststelling dat een lidstaat de BTP-aanbeveling
niet nakomt. § Bij
niet-naleving van de tekortreferentiewaarde zal de Commissie bij het opstellen
van het in artikel 126, lid 3, VWEU bedoelde verslag de bijdrage aan
het EFSI beschouwen als een „relevante factor”, als bedoeld in artikel 2,
lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97. Dit betekent dat er geen BTP
wordt ingeleid indien deze niet-naleving te wijten is aan de bijdrage en indien
de overschrijding klein is en naar verwachting tijdelijk zal zijn. § Bij niet-naleving
van de schuldreferentiewaarde zal de Commissie bij het opstellen van het in artikel 126,
lid 3, VWEU bedoelde verslag de bijdrage aan het EFSI beschouwen als een „relevante
factor”, als bedoeld in artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97.
Dit betekent dat er geen BTP wordt ingeleid indien de niet-naleving te wijten
is aan de bijdrage. 2.1.2. Cofinanciering
door lidstaten van investeringsprojecten die ook het EFSI cofinanciert Het EFSI dient ter ondersteuning van
uiteenlopende investeringsprojecten en ter waarborging van bijkomende particuliere
en/of openbare investeringen voor deze projecten. Cofinanciering door lidstaten
van afzonderlijke projecten, waaronder mogelijke investeringsplatforms, zal doorgaans
de vorm aannemen van innoverende financiële instrumenten, zoals leningen,
schuldtitels of deelnemingen in kapitaal. De statistische registratie varieert
naargelang het instrument (zie bijlage 1). Wat de uitvoering van het pact betreft, zal
de Commissie bij de toepassing van de zogenoemde „investeringsclausule”, die in
onderdeel 2.2 nader wordt toegelicht, rekening houden met nationale cofinanciering
van investeringsprojecten die ook het EFSI cofinanciert. Samenvatting: Europees Fonds voor strategische investeringen Bij de vaststelling van de begrotingsaanpassing in het kader van het preventieve of corrigerende deel van het pact houdt de Commissie geen rekening met nationale bijdragen aan het EFSI. Bij een overschrijding van de tekortreferentiewaarde die enkel aan de bijdrage te wijten is, klein is en naar verwachting tijdelijk, leidt de Commissie geen BTP in. Wanneer de Commissie een overschrijding van de schuldreferentiewaarde beoordeelt, houdt zij geen rekening met bijdragen aan het EFSI.
2.2. Andere
investeringen in het kader van het preventieve deel van het pact
Rechtskader Krachtens artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1466/97
„houden de Raad en de Commissie rekening met de uitvoering van grote
structurele hervormingen die direct positieve langetermijneffecten voor de
begroting hebben, mede doordat zij de potentiële duurzame groei verhogen [...]”.
Dit artikel wordt uitgebreider weergegeven in het vak Rechtskader in
onderdeel 3.1 hieronder. In het kader van het preventieve deel
van het pact kunnen onder bepaalde voorwaarden sommige investeringen die worden
geacht evenwaardig te zijn met grote structurele hervormingen, rechtvaardigen
dat tijdelijk wordt afgeweken van de MTD van de betrokken staat of van het
aanpassingstraject in die richting. De Commissie heeft in het verleden reeds
richtsnoeren verstrekt over hoe deze bepalingen moeten worden toegepast op overheidsinvesteringen
die positieve, rechtstreekse en verifieerbaar langdurige begrotingseffecten hebben
op de groei en op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën.[14] Deze
richtsnoeren (gewoonlijk „investeringsclausule” genoemd) worden in deze
mededeling verduidelijkt en geformaliseerd om overeenkomstig de letter en de
geest van het pact beter rekening te houden met de specifieke situaties van elk
land. Voortaan zal een lidstaat van de „investeringsclausule” kunnen
gebruikmaken indien aan de volgende voorwaarden is voldaan: (i) een
negatieve bbp-groei of een bbp dat ruim onder het potentieel van de lidstaat
ligt (met als gevolg een negatieve output gap van meer dan 1,5 % van het
bbp); (ii) de
afwijking van de MTD of van het overeengekomen traject voor de aanpassing van
de begroting in die richting leidt niet tot een overschrijding van de
tekortreferentiewaarde van 3 % van het bbp en er wordt een passende
veiligheidsmarge behouden; (iii) de
afwijking hangt samen met nationale uitgaven voor projecten die de EU in het
kader van het structuur- en cohesiebeleid[15],
de trans-Europese netwerken en de financieringsfaciliteit voor Europese
verbindingen cofinanciert, alsmede met nationale cofinanciering van door het
EFSI gecofinancierde investeringsprojecten, die rechtstreeks langdurig positive
en verifieerbare begrotingseffecten hebben; (iv) de gecofinancierde
uitgaven mogen niet in de plaats komen van nationaal gefinancierde
investeringen, zodat de totale overheidsinvesteringen niet dalen; (v) de
lidstaat moet elke tijdelijke afwijking compenseren en de MTD moet worden
bereikt binnen de vierjarige looptijd van zijn stabiliteits- of
convergentieprogramma. Anders dan in de vorige richtsnoeren
betekent dit dat de Commissie de „investeringclausule” zal toepassen ongeacht
de economische toestand van de eurozone of de EU in haar geheel, om deze
uitsluitend te koppelen aan de conjuncturele omstandigheden waarmee
afzonderlijke lidstaten worden geconfronteerd. Door lidstaten van deze clausule
te laten profiteren wanneer hun eigen groei negatief is of wanneer de output veel
lager is dan het potentieel, wordt een ruimere toepassing van de clausule
mogelijk dan in het verleden, en een die beter aansluit bij de specifieke
omstandigheden van elk land.[16] Samenvatting: de „investeringsclausule” in het kader van het preventieve deel van het pact In het kader van het preventieve deel van het pact kunnen de lidstaten, om investeringen in aanmerking te nemen, tijdelijk afwijken van hun MTD of van het aanpassingstraject in die richting, op voorwaarde dat: de bbp-groei negatief is of het bbp ruim onder zijn potentieel blijft; de afwijking niet leidt tot een overschrijding van de tekortreferentiewaarde van 3 % van het bbp en er een passende veiligheidsmarge wordt behouden; het investeringsniveau daardoor daadwerkelijk stijgt; en de afwijking wordt gecompenseerd binnen de looptijd van het stabiliteits- of convergentieprogramma van de lidstaat. Passende investeringen zijn nationale uitgaven voor projecten die de EU in het kader van het structuur- en cohesiebeleid, de trans-Europese netwerken en de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen cofinanciert, alsmede nationale cofinanciering van projecten die ook het Europees Fonds voor strategische investeringen cofinanciert.
3. Verduidelijkingen
inzake structurele hervormingen
3.1. Structurele
hervormingen in het kader van het preventieve deel van het pact
Rechtskader Artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1466/97 schrijft voor hoe de lidstaten vooruitgang moeten boeken in de richting van een gezonde begrotingssituatie. In het bijzonder staat daarin te lezen dat: “[b]ij het bepalen van het aanpassingstraject richting middellangetermijndoelstelling voor de begroting voor de lidstaten die dit doel nog niet hebben bereikt, en bij het toestaan van een tijdelijke afwijking van deze doelstelling voor lidstaten die de doelstelling wel hebben bereikt, mits een passende veiligheidsmarge voor wat betreft de tekortreferentiewaarde is gewaarborgd en verwacht wordt dat de begrotingssituatie binnen de programmaperiode terugkeert naar de middellangetermijndoelstelling voor de begroting, houden de Raad en de Commissie rekening met de uitvoering van grote structurele hervormingen die direct positieve lange termijneffecten voor de begroting hebben, mede doordat zij de potentiële duurzame groei verhogen, en bijgevolg een verifieerbare invloed op de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn hebben. Bijzondere aandacht wordt besteed aan pensioenhervormingen die een meerpijlerstelsel invoeren, dat een verplichte pijler met volledige kapitaaldekking omvat. Het wordt lidstaten die dergelijke hervormingen doorvoeren, toegestaan om van het aanpassingstraject richting middellangetermijndoelstelling voor de begroting of van de doelstelling zelf af te wijken, waarbij de afwijking het bedrag van de directe incrementele gevolgen van de hervorming voor het overheidssaldo moet weerspiegelen, mits een passende veiligheidsmarge ten opzichte van de referentiewaarde van het overheidstekort wordt aangehouden.” Artikel 9 van dezelfde verordening bepaalt dat deze regel ook van toepassing is op niet-lidstaten van de eurozone. In
dit onderdeel van de richtsnoeren wordt toegelicht hoe onder het corrigerende deel
van het pact rekening kan worden gehouden met structurele hervormingen. Dit is
de zogenoemde „clausule inzake structurele hervormingen”[17]. Volgens
de bestaande regels van het pact kunnen lidstaten die grote structurele
hervormingen uitvoeren tijdelijk afwijken van hun MTD of van het
aanpassingstraject in die richting. Aldus kunnen zij de kortetermijnkosten opvangen
voor de uitvoering van structurele hervormingen die langdurige positieve
effecten voor de begroting hebben, onder meer door een verhoging van de
potentiële duurzame groei. „Structurele
hervormingen” die volgens het pact in aanmerking mogen worden genomen Wil
de „clausule inzake structurele hervormingen” volledig operationeel zijn, dan
moet zij uitgaan van welomschreven beginselen die bepalen welke structurele
hervormingen in aanmerking komen. De Commissie zal haar beoordeling op de
volgende criteria baseren: (i) Het
moet gaan om grote hervormingen. Bepaalde afzonderlijke hervormingen
zoals pensioenhervormingen hebben weliswaar een belangrijk positief effect op de
groei en op de langdurige houdbaarheid van de overheidsfinanciën, maar ook
weldoordachte en omvattende hervormingspakketten ter remediëring van
structurele gebreken kunnen een grote positieve impact hebben. Dit is met name
het geval wanneer de hervormingen elkaar in hun effecten versterken door een
juiste keuze van de beleidsmix en een passende fasering in de tenuitvoerlegging
ervan. (ii) De
hervormingen moeten, onder meer door een verhoging van de potentiële duurzame
groei, direct langdurige positieve begrotingseffecten hebben en
bijgevolg een verifieerbaar effect op de langdurige houdbaarheid van de openbare
financiën. De effecten voor de houdbaarheid van de openbare financiën kunnen het
gevolg zijn van hetzij directe budgettaire besparingen door de hervormingen
(bijvoorbeeld in de pensioenen of in de gezondheidszorg), hetzij hogere
inkomsten die op middellange tot lange termijn voortspruiten uit een
efficiëntere economie met een hogere potentiële output (bijvoorbeeld door een
lagere structurele werkloosheid of een grotere beroepsbevolking), hetzij door
een combinatie van beide soorten effecten.[18] (iii) De
hervormingen moeten volledig worden uitgevoerd. Vanzelfsprekend komen hervormingen
slechts voor de clausule in aanmerking nadat zij zijn goedgekeurd, maar dit
neemt niet weg dat de daadwerkelijke uitvoering van de goedgekeurde
hervormingen tijd kan vergen en er zich vertragingen en tegenslagen kunnen
voordoen. Dit doet de vraag rijzen naar de invoering van strenge waarborgen
tegen het risico van een gebrekkige tenuitvoerlegging. Hoewel het pact niet voorziet
in instrumenten voor het toezicht op de tenuitvoerlegging van structurele
hervormingen, kunnen de Commissie en de Raad toch, via het rechtskader
waarbinnen het pact wordt uitgevoerd en met name via de procedure van het
Europees semester en de nieuwe procedure bij buitensporige onevenwichtigheden
(PBO)[19],
problemen en onevenwichtigheden evalueren die structurele hervormingen vereisen
en kunnen zij toezicht houden op de door de lidstaten vastgestelde maatregelen. Activering
van de „clausule inzake structurele hervormingen” De
Commissie zal ervan uitgaan dat ex ante aan het criterium van
tenuitvoerlegging van hervormingen is voldaan wanneer: § de
lidstaat een volledig en gedetailleerd middellangetermijnplan voor structurele
hervormingen indient (bijvoorbeeld als onderdeel van het nationaal
hervormingsprogramma dat samen met het stabiliteits- of convergentieprogramma
wordt gepubliceerd), dat duidelijk omschreven maatregelen en realistische
tijdschema’s voor de vaststelling en de uitvoering ervan bevat. Op de
tenuitvoerlegging van de hervormingen zal nauwlettend worden toegezien in het
kader van het Europees semester. § in het
specifieke geval van een lidstaat die zich in de procedure bij buitensporige
onevenwichtigheden (PBO) bevindt, de lidstaat een corrigerend actieplan (CAP)
met de nodige informatie heeft ingediend. In dat geval wordt op de
tenuitvoerlegging van de hervormingen toegezien in het kader van de PBO. In
beide gevallen moeten de lidstaten gedetailleerde en transparante documentatie
verstrekken en moeten zij de hervormingen cijfermatig toelichten, betreffende
zowel de middellangetermijneffecten voor de begroting als de potentiële groei.
Daaronder valt ook gedetailleerde informatie over het tijdpad voor de
tenuitvoerlegging van de hervormingen. Toepassing
van de „clausule inzake structurele hervorming” Voor
het specifieke geval van pensioenhervormingen ter invoering van een
meerpijlerstelsel met daarin een verplichte pijler met volledige
kapitaaldekking, schrijft artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1466/97
(zie het vak aan het begin van dit onderdeel)[20]
de methode voor om deze hervormingen onder het preventieve deel van het pact in
aanmerking te nemen. Voor andere structurele hervormingen zal de Commissie zich
baseren op de informatie uit het specifieke plan voor structurele hervormingen
(of het corrigerend actieplan). In dat geval zal zij aanbevelen lidstaten extra
tijd te verlenen om de MTD te bereiken en dus toe te staan dat zij tijdelijk
van het structurele aanpassingstraject in die richting afwijken, of, voor lidstaten
die deze doelstelling hebben bereikt, zij tijdelijk van de MTD afwijken, op
voorwaarde dat: (i) de
hervormingen voldoen aan bovengenoemde criteria; (ii) de
tijdelijke afwijking niet meer dan 0,5 % van het bbp bedraagt en de MTD
wordt bereikt binnen de vierjarige looptijd van het stabiliteits- of
convergentieprogramma van het jaar waarin de clausule is geactiveerd; (iii) er
doorlopend een passende veiligheidsmarge wordt behouden zodat de afwijking van
de MTD of het overeengekomen aanpassingstraject niet leidt tot een
overschrijding van de tekortreferentiewaarde van 3 % van het bbp. Bij
een verzuim van een lidstaat om de overeengekomen hervormingen ten uitvoer te leggen,
wordt de tijdelijke afwijking van de MTD of van het aanpassingstraject in die
richting niet langer gerechtvaardigd geacht. Indien dit verzuim leidt tot een
aanzienlijke afwijking van de MTD of van het aanpassingstraject in die richting,
past de Commissie de in artikel 6, lid 2, en artikel 10, lid 2,
van Verordening (EG) nr. 1466/97 bedoelde procedure toe. Dit betekent dat
de Commissie een waarschuwing tot deze lidstaat zal richten, gevolgd door een
voorstel voor een aanbeveling van de Raad, om ervoor te zorgen dat de lidstaat
binnen vijf maanden de passende beleidsmaatregelen neemt om deze afwijking te
verhelpen. Voor lidstaten van de eurozone kan voortdurende niet-naleving
uiteindelijk leiden tot de verplichting een rentedragend deposito te storten[21]. Samenvatting: de „clausule inzake structurele hervormingen” in het kader van het preventieve deel van het pact De Commissie zal in het kader van het preventieve deel van het pact rekening houden met de positieve invloed op de begroting van structurele hervormingen, op voorwaarde dat deze hervormingen (i) aanzienlijk zijn, (ii) verifieerbare rechtstreekse langdurige positieve begrotingseffecten hebben, onder meer doordat zij de potentiële duurzame groei verhogen, en (iii) volledig worden uitgevoerd. Hervormingsmaatregelen kunnen „ex ante” in aanmerking worden genomen, indien de lidstaten een specifiek plan voor structurele hervormingen indienen met gedetailleerde en verifieerbare informatie en met realistische tijdschema’s voor de vaststelling en de uitvoering ervan. De Commissie zal het betrokken hervormingsplan beoordelen voordat zij een tijdelijke afwijking van de MTD of van het aanpassingstraject in die richting aanbeveelt. De Commissie zal nauwlettend toezien op de uitvoering van de hervormingen. Indien de hervormingen niet worden uitgevoerd, zal de Commissie de nodige maatregelen nemen.
3.2. Structurele
hervormingen in het kader van het corrigerende deel van het pact
Rechtskader Artikel 2 van Verordening (EG) nr. 1467/97
bepaalt: “[...] Bij de opstelling van een verslag [waarom is verzocht]
krachtens artikel 126, lid 3, VWEU [namelijk wanneer een lidstaat
niet voldoet aan de vereisten van het tekort- of schuldcriterium of aan beide]
houdt de Commissie rekening met alle andere relevante factoren zoals vermeld in
dat artikel, voor zover zij de beoordeling of de betrokken lidstaat de tekort-
en schuldcriteria naleeft, aanzienlijk beïnvloeden. Het verslag weerspiegelt in
voorkomend geval: (a) de middellangetermijnontwikkelingen in de economische
situatie [...]; (b) de middellangetermijnontwikkelingen in de
begrotingssituatie, met name het aanpassingstraject ter verwezenlijking van de
middellangetermijndoelstelling voor de begroting, het niveau van het primaire
saldo en de evolutie van de primaire uitgaven, zowel lopende uitgaven als
kapitaaluitgaven, de uitvoering van beleidsmaatregelen in het kader van de
preventie en correctie van buitensporige macro-economische onevenwichtigheden,
de uitvoering van beleidsmaatregelen in het kader van de gemeenschappelijke
groeistrategie van de Unie en de algemene kwaliteit van de overheidsfinanciën,
in het bijzonder de doeltreffendheid van de nationale begrotingskaders; (c) het
verloop [...] van de schuldpositie van de overheid op middellange termijn
[...]. De Commissie houdt terdege en uitdrukkelijk rekening
met alle andere factoren die naar het oordeel van de betrokken lidstaat
relevant zijn om de naleving van de tekort- en schuldcriteria uitvoerig te
kunnen beoordelen, welke factoren die lidstaat aan de Raad en de Commissie
kenbaar heeft gemaakt.[...] De Raad en de Commissie verrichten een evenwichtige
algehele beoordeling van alle relevante factoren [...]. Indien de verhouding
tussen de overheidsschuld en het bbp de referentiewaarde overschrijdt, wordt
bij de nalevingsbeoordeling op basis van het tekortcriterium in de in artikel 126,
leden 4, 5, en 6, VWEU bedoelde stappen die leiden naar het besluit over
het bestaan van een buitensporig tekort, alleen rekening met deze factoren
gehouden indien volledig is voldaan aan de tweeledige voorwaarde van het
overkoepelende principe, namelijk dat het overheidstekort dicht bij de
referentiewaarde blijft en de overschrijding van de referentiewaarde slechts
van tijdelijke aard is [...]. Indien de Raad [...] besluit dat in een lidstaat een
buitensporig tekort bestaat, houden de Raad en de Commissie in de
daaropvolgende fasen van de procedure van artikel 126, VWEU rekening met
de in lid 3 van dit artikel bedoelde relevante factoren [...], met name
bij de vaststelling van een termijn voor het corrigeren van het buitensporige
tekort en de eventuele verlenging daarvan. [...]” Het
corrigerende deel van het pact dient er voornamelijk toe te waarborgen dat
buitensporige tekorten snel worden gecorrigeerd. De toepasselijke regels
bevatten geen nadere aanwijzingen over hoe structurele hervormingen (of
investeringen) in aanmerking moeten worden genomen bij de beoordeling of een
lidstaat doeltreffende maatregelen heeft genomen om de door de Raad verstrekte aanbevelingen
over de correctie van het buitensporige tekort na te leven. Structurele
hervormingen worden onder het corrigerende deel van het pact echter in
aanmerking genomen bij de beslissing over de verschillende stappen van de BTP.[22] In
de eerste plaats analyseert de Commissie bij de beoordeling of er voor een
bepaalde lidstaat een BTP moet worden ingeleid, zorgvuldig alle relevante
ontwikkelingen op middellange termijn voor de economische, begrotings- en
schuldsituatie. De uitvoering van structurele hervormingen in het kader van het
Europees semester, zoals binnen de procedure bij buitensporige
onevenwichtigheden, behoort tot deze „relevante factoren”. De Commissie beschouwt
een gebrekkige uitvoering van structurele hervormingen als een verzwarende
relevante factor. In
de tweede plaats worden relevante factoren ook in aanmerking genomen bij de
vaststelling van de termijn voor de correctie van het buitensporige tekort. Hoewel
een buitensporig tekort normaal moet worden gecorrigeerd in het jaar volgend op
het jaar waarin het is vastgesteld, vormt de uitvoering van grote structurele
hervormingen een belangrijke factor waarmee rekening wordt gehouden wanneer in
plaats daarvan een meerjarentraject voor de correctie van het buitensporige
tekort wordt overwogen. Om
deze regeling te kunnen toepassen op hervormingen die nog niet volledig zijn
uitgevoerd, zal de Commissie aannemen dat deze hervormingen ex ante in
aanmerking kunnen worden genomen, op voorwaarde dat de lidstaat, onder dezelfde
voorwaarden als voor de in onderdeel 3.1. beschreven activering van de „clausule
inzake structurele hervormingen”, een specifiek plan voor structurele
hervormingen indient, vastgesteld door de regering en/of het nationale
parlement, en dat gedetailleerde en verifieerbare informatie bevat en realistische
tijdschema's voor de vaststelling en uitvoering ervan. Die mogelijkheid doet
niet af aan het vereiste van een minimale jaarlijkse verbetering van 0,5 %
van het bbp als benchmark, als bedoeld in artikel 3, lid 4, van
Verordening (EG) nr. 1467/97. Het
verzuim van een lidstaat om de overeengekomen hervormingen uit te voeren, zal door
de Commissie worden beschouwd als een verzwarende factor bij de beoordeling of
daadwerkelijk gevolg is gegeven aan de BTP-aanbeveling en bij de vaststelling
van een termijn voor de correctie van het buitensporig tekort. Indien er geen
daadwerkelijke actie volgt, zal dit leiden tot een intensivering van de
procedure en de mogelijke schorsing van Europese structuur- en
investeringsfondsen.[23]
Voor lidstaten van de eurozone betekent dit dat de Commissie de Raad zal
aanbevelen een boete op te leggen.[24] In
de derde plaats zal de Commissie in voorkomend geval bij de afsluiting van de BTP
rekening houden met de directe kosten van pensioenhervormingen waardoor een
meerpijlerstelsel is ingevoerd dat een verplichte pijler met volledige
kapitaaldekking omvat. Concreet kan een BTP zelfs worden afgesloten wanneer het
tekort meer dan 3 % van het bbp bedraagt, op voorwaarde dat de
overschrijding volledig te wijten is aan de kosten voor de uitvoering van de
pensioenhervorming en het tekort in aanzienlijke mate en gestaag is afgenomen
en een niveau heeft bereikt dat dicht bij de referentiewaarde ligt. Samenvatting: structurele hervormingen in het kader van het corrigerende deel van het pact Wanneer de Commissie een termijn voor de correctie van het buitensporig tekort of enige verlenging daarvan aanbeveelt, zal zij rekening houden met een specifiek plan voor structurele hervormingen dat gedetailleerde en verifieerbare informatie verstrekt en realistische tijdschema’s voor de vaststelling en uitvoering ervan bevat. De Commissie zal nauwlettend toezien op de uitvoering van de hervormingen. Indien deze niet worden uitgevoerd, zal de Commissie de nodige maatregelen nemen.
4. Verduidelijkingen inzake
conjuncturele omstandigheden
4.1. Aanpassing in het kader
van het preventieve deel van het pact van de begrotingsinspanning gedurende de conjuncturele
cyclus
Rechtskader Artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1466/97 schrijft voor hoe lidstaten vooruitgang moeten boeken in de richting van een gezonde begrotingssituatie. Artikel 5 bepaalt: „[D]e Raad en de Commissie onderzoeken, wanneer zij het aanpassingstraject richting de middellangetermijndoelstelling voor de begroting beoordelen, of de betrokken lidstaat een passende jaarlijkse verbetering van zijn conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo nastreeft, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen, die nodig is om zijn middellangetermijndoelstelling voor de begroting te bereiken, waarbij 0,5 % van het bbp geldt als benchmark. Voor lidstaten die een overheidsschuld van meer dan 60 % van het bbp hebben of aantoonbare risico’s lopen wat betreft de algehele houdbaarheid van de schuldpositie, onderzoeken de Raad en de Commissie of de jaarlijkse verbetering van het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen, groter is dan 0,5 % van het bbp. De Raad en de Commissie nemen in aanmerking of in economisch goede tijden een grotere aanpassing wordt nagestreefd, terwijl in economisch slechte tijden een minder zware inspanning toelaatbaar kan zijn. Er wordt met name rekening gehouden met mee- en tegenvallers aan de ontvangstenzijde. [...]” Voor
de beoordeling van het passende aanpassingstraject van elke lidstaat naar zijn
respectieve MTD, vereist het pact dat voldoende aandacht wordt geschonken aan
de economische situatie en aan de voorwaarden inzake de houdbaarheid van de
begroting. In beginsel moeten de lidstaten die hun MTD nog niet hebben bereikt,
een jaarlijkse verbetering van het structurele begrotingssaldo van 0,5 %
van het bbp als benchmark nastreven. Volgens het pact moet de Commissie ook
nagaan of in economisch goede tijden een grotere begrotingsinspanning wordt
geleverd, terwijl de inspanning in slechte tijden kleiner kan zijn. De
Commissie heeft daarom een matrix (zie bijlage 2) opgesteld waarin de
noodzakelijke begrotingsinspanningen in het kader van het preventieve deel van
het pact worden verduidelijkt en nader omschreven. Deze matrix is symmetrisch
en maakt een onderscheid tussen een grotere begrotingsinspanning die in betere
tijden moet worden geleverd, en een kleinere budgettaire inspanning die in
moeilijke economische omstandigheden moet worden geleverd. Dit moet het
mogelijk maken conjuncturele omstandigheden beter op te vangen. Het moet ook de
vereiste begrotingsinspanning in de loop van de tijd gelijkmatiger doen
verlopen en ongerechtvaardigde onderbrekingen wegens veranderingen van
economische omstandigheden vermijden. Samenvatting: de aanpassing van de inspanning gedurende de conjuncturele cyclus in het kader van het preventieve deel van het pact Voortaan zal de Commissie, in het kader van het preventieve deel van het pact, een matrix (voorgesteld in bijlage 2) toepassen om de passende begrotingsaanpassing te bepalen en zal zij beter rekening houden met de conjuncturele situatie van afzonderlijke lidstaten.
4.2. Het in aanmerking nemen in
het kader van het corrigerende deel van het pact van een onverwachte daling van
de economische activiteit
Rechtskader Het corrigerende deel van het pact voorziet in een
regeling voor onverwachte negatieve economische omstandigheden in de lidstaat.
Artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 bepaalt dat de Raad,
indien hij van mening is dat er een buitensporig tekort bestaat, een
aanbeveling doet om doeltreffende maatregelen te nemen, met daarin een termijn
voor de correctie van het buitensporig tekort en jaarlijkse begrotingsdoelstellingen
voor de lidstaat. De betrokken lidstaat is verplicht binnen de door de Raad
gestelde termijn doeltreffende maatregelen in die zin te nemen. Met name bepaalt artikel 3 van Verordening (EG)
nr. 1467/97: „Indien effectief gevolg is gegeven aan een aanbeveling
krachtens artikel 126, lid 7, VWEU, en indien zich na de vaststelling
van de aanbeveling onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met een
ernstige negatieve weerslag op de openbare financiën voordoen, kan de Raad, op
grond van een aanbeveling van de Commissie, een herziene aanbeveling krachtens
artikel 126, lid 7, VWEU vaststellen. Bij de herziene aanbeveling,
waarin rekening wordt gehouden met de in artikel 2, lid 3, van deze
verordening genoemde relevante factoren, kan met name de termijn die is bepaald
voor het corrigeren van het buitensporige tekort worden verlengd, in de regel
met één jaar. […]” Omdat
het nodig is maatregelen voor de consolidatie van de begroting te onderscheiden
van de resultaten van die consolidatie, die vaak worden beïnvloed door
ontwikkelingen die buiten de macht van de betrokken autoriteiten liggen,
voorzien de regels in de mogelijkheid om rekening te houden met een onverwachte
verslechtering van de economische situatie. Indien
een land doeltreffende maatregelen heeft genomen door het leveren van de door
de Raad aanbevolen structurele begrotingsinspanning, kan het extra tijd krijgen
om het buitensporig nominaal tekort te corrigeren zonder dat financiële
sancties worden opgelegd (lidstaten van de eurozone), of zonder dat betalingen
en vastleggingen van Europese structuur- en investeringsfondsen worden
geschorst (alle lidstaten).[25] Voor
de beoordeling of de vereiste structurele begrotingsinspanning is geleverd,
heeft de Commissie een systematische benadering ontwikkeld waarvoor de Raad onlangs
zijn steun heeft uitgesproken.[26]
Daardoor kan zoveel mogelijk het onderscheid worden gemaakt tussen begrotingsontwikkelingen
waarvan kan worden aangenomen dat deze binnen de macht van de overheid vallen,
en begrotingsontwikkelingen die kunnen worden toegeschreven aan een onverwachte
daling van de economische activiteit. Samenvatting: het in aanmerking nemen van de conjuncturele cyclus onder het corrigerende deel van het pact De Commissie zal in het kader van het corrigerende deel van het pact blijven beoordelen of daadwerkelijk maatregelen zijn genomen, en zal zich baseren op een meting van de structurele begrotingsinspanning, zonder rekening te houden met begrotingsontwikkelingen die buiten de macht van de overheid vallen.
4.3. Ernstige economische
neergang in de eurozone of in de Unie als geheel
Rechtskader Zowel het preventieve als het corrigerende deel van het pact voorzien in een regeling voor buitengewoon negatieve economische omstandigheden op het niveau van de EU of van de eurozone. Preventief deel Zoals toegelicht in het vak Rechtskader voor de delen 2.1.1, 3.1 en 4.1, onderzoekt de Raad of lidstaten onder het preventieve deel van het pact voldoende maatregelen nemen om binnen de conjuncturele cyclus de middellangetermijnbegrotingsdoelstelling te bereiken. In dit verband wordt rekening gehouden met relevante factoren en met de uitvoering van structurele hervormingen. Voorts behandelt artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1466/97 het geval van negatieve, buitengewone economische omstandigheden. Artikel 5 bepaalt met name: „In het geval van een buitengewone gebeurtenis die buiten de macht van de betrokken lidstaat valt en een aanzienlijke invloed heeft op de financiële positie van de overheid, of in perioden van ernstige economische neergang in het eurogebied of in de Unie als geheel, kan het de lidstaten worden toegestaan om tijdelijk af te wijken van het aanpassingstraject richting middellangetermijndoelstelling voor de begroting als bedoeld in de derde alinea, mits de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn daardoor niet in gevaar komt. […]” Corrigerend deel Zoals toegelicht in het vak Rechtskader voor de delen 2.1 en 4.2, bepaalt artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 dat de Raad, indien hij van mening is dat er een buitensporig tekort bestaat, een aanbeveling doet om effectieve maatregelen te nemen, met daarin een termijn voor de correctie van het buitensporig tekort en jaarlijkse begrotingsdoelstellingen voor de lidstaat. De betrokken lidstaat is verplicht binnen de door de Raad gestelde termijn daadwerkelijke maatregelen in die zin te nemen. Artikel 3 voorziet ook in een regeling om rekening te houden met de mogelijkheid van buitengewoon negatieve economische omstandigheden. Artikel 3 bepaalt met name: „In geval van een ernstige economische neergang in het eurogebied of de Unie als geheel kan de Raad ook besluiten om op basis van een aanbeveling van de Commissie een herziene aanbeveling krachtens artikel 126, lid 7, VWEU vast te stellen, op voorwaarde dat de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn daardoor niet in gevaar komt.” Sinds
2011 bepaalt het pact dat in geval van een ernstige economische neergang in de
eurozone of in de Unie als geheel, het tempo van de begrotingsconsolidatie kan
worden aangepast voor elke lidstaat, mits dit de houdbaarheid van de begroting
op middellange termijn niet in gevaar brengt. Deze
bepaling is tot dusver nooit toegepast, hoewel zij de facto aansluit bij
de logica die is gevolgd tijdens de financiële crisis van 2008, toen de
aanpassingstrajecten voor verschillende lidstaten werden herbekeken. Het
activeren van deze bepaling betekent niet dat de begrotingsaanpassing wordt
uitgesteld, maar wel dat per land het aanpassingstraject wordt herbekeken, niet
alleen wat de begrotingsinspanningen betreft, maar ook wat de termijnen voor
het bereiken van de doelstellingen betreft, om rekening te houden met de
uitzonderlijke omstandigheden van de ernstige economische neergang in het
eurogebied of de Unie als geheel. Het gebruik van deze bepaling dient beperkt
te blijven tot uitzonderlijke, nauwkeurig omschreven situaties om het gevaar op
ontsporingen van de begrotingen minimaal te houden. Samenvatting:
gevallen van ernstige economische neergang De Commissie is
van oordeel dat de bepalingen van het pact die betrekking hebben op een
ernstige economische neergang in de eurozone of in de EU als geheel, indien
nodig dienen te worden toegepast.
5. Conclusie
Deze interpretatieve mededeling bevat
aanvullende richtsnoeren over de wijze waarop de Commissie haar
interpretatiemarge zal gebruiken bij de tenuitvoerlegging van de bestaande regels
van het stabiliteits- en groeipact. De Commissie zal deze richtsnoeren
onmiddellijk toepassen. Zij zal met de lidstaten en de Raad een dialoog aangaan
om de nodige toelichting te verstrekken vóór de volgende belangrijke
beslissingen, en met name vóór de presentatie van de stabiliteits- of
convergentieprogramma’s en de nationale hervormingsprogramma’s, die in het
voorjaar van 2015 wordt verwacht. De Commissie zal deze mededeling ook aan het
Europees Parlement voorleggen. Deze mededeling biedt de lidstaten duidelijkheid
over hoe moet worden gewaarborgd dat het gemeenschappelijke begrotingskader de
agenda voor banen en groei van de EU ondersteunt, met name op het gebied van
investeringen en structurele hervormingen, terwijl beter rekening wordt
gehouden met de conjuncturele situatie in afzonderlijke lidstaten. Zij vervangt de bestaande regels van het
pact niet en doet niets af aan de noodzaak dat de Commissie en de Raad de
ruimere economische toestand en de begrotingstoestand van elke lidstaat, de
eurozone en de EU als geheel blijven beoordelen, in overeenstemming met de
geest van het Verdrag en met de algemene doelstelling ervan inzake gezonde
overheidsfinanciën. Bovendien bestaan er passende waarborgen en voorwaarden om
ervoor te zorgen dat de flexibiliteit binnen de bestaande regels optimaal wordt
benut en tegelijkertijd de geloofwaardigheid en de doeltreffendheid van deze
regels ter waarborging van de begrotingsverantwoordelijkheid behouden blijven. Naast deze mededeling zal de Commissie ook
met belanghebbenden op alle niveaus samenwerken om verdere stappen te bepalen om
ervoor te zorgen dat het economisch beleid nauwer wordt gecoördineerd en vooruitgang
wordt geboekt bij de verdieping van de economische en monetaire unie. Zoals overeengekomen door de Europese
Raad, zal de voorzitter van de Commissie, in nauwe samenwerking met de
voorzitter van de Eurotop, de voorzitter van de eurogroep en de president van
de Europese Centrale Bank, over deze aangelegenheden verslag uitbrengen aan de
Europese Raad van juni 2015. Als onderdeel van haar werkprogramma voor 2015[27]
heeft de Commissie zich ook ertoe verbonden voorstellen te ontwikkelen voor
verdere stappen in de richting van een gebundelde soevereiniteit op het gebied
van economische governance.
Bijlage 1 - Statistische registratie van bijdragen in verband met het Europees
Fonds voor strategische investeringen
Ter
illustratie volgen hieronder enkele voorbeelden van hoe Eurostat verschillende
soorten bijdragen statistisch kan registreren. Deze statistische registratie
vormt een afzonderlijke handeling en wijzigt niets aan de wijze waarop de
Commissie deze bijdragen volgens de toepasselijke bepalingen van het
stabiliteits- en groeipact beoordeelt. Voorbeeld 1.
Financiële bijdragen van de lidstaten aan het EFSI De
vraag of de financiële bijdragen van de lidstaten aan het EFSI hun tekort statistisch
beïnvloeden, kan pas met volledige zekerheid worden beantwoord na de vaststelling
van de gedetailleerde wettelijke en bestuursrechtelijke regelingen van het
Fonds. Wanneer een lidstaat niet beschikt over de middelen voor deze bijdragen
en deze middelen leent, vergroot dit de overheidsschuld. Voorbeeld 2.
Verlenen van waarborgen door de lidstaten aan het EFSI Ingeval
de lidstaten waarborgen aan het EFSI verlenen, heeft dit geen onmiddellijk
effect op het tekort of de schuld, tenzij en totdat de waarborg wordt
ingeroepen, maar dan enkel voor het ingeroepen bedrag. Voorbeeld 3.
Cofinanciering door de lidstaten van afzonderlijke projecten Directe
bijdragen van de lidstaten aan projecten, waaronder investeringsplatforms, kan
verschillende vormen aannemen zoals deelnemingen in het kapitaal, leningen,
waarborgen, enz. De statistische registratie hangt af van de aard van het
instrument:
Voor
waarborgen verloopt de statistische registratie volgens dezelfde
beginselen als in voorbeeld 2.
Voor een
deelneming in het kapitaal hangt dit af van de vraag of er een
marktrendement kan worden verwacht (vergelijkbaar met dat van een
particuliere investeerder). Indien dit het geval is, is er geen effect op
het tekort. Indien de deelneming in het kapitaal via overheidsleningen
wordt gefinancierd, kan dit het schuldniveau beïnvloeden.
Voor
leningen is er geen effect op het tekort, tenzij er bewijs is dat de
lening niet zal worden terugbetaald. Indien de lening via
overheidsleningen wordt gefinancierd, kan dit het schuldniveau
beïnvloeden.
Voor
bijdragen is er een direct effect op het tekort en een indirect effect op
de schuld wanneer die bijdrage via overheidsleningen wordt gefinancierd.
Indien de
lidstaat middelen uit de Europese structuur- en investeringsfondsen
gebruikt, beïnvloedt het gedeelte dat nationaal wordt gecofinancierd het
tekort. Indien de cofinanciering via overheidsleningen wordt gefinancierd,
kan dit het schuldniveau beïnvloeden. De Europese cofinanciering wordt als
financiële transactie geregistreerd en heeft dus geen gevolgen voor de
overheidsrekeningen.
Voorbeeld 4.
Bijdragen via nationale stimuleringsbanken Een
lidstaat kan overwegen om bijdragen aan het EFSI of aan afzonderlijke
projecten, waaronder investeringsplatforms, te leveren via een nationale stimuleringsbank.
Het effect daarvan hangt in de eerste plaats af van de vraag of de nationale
stimuleringsbank een overheidsbank is. Wanneer de nationale stimuleringsbank een
overheidsbank is, zullen de effecten ervan precies dezelfde zijn als wanneer de
overheid de investering zelf heeft verricht. Wanneer de stimuleringsbank geen
overheidsbank is, hangt de registratie af van de vraag of de nationale stimuleringsbank
namens de overheid de investering verricht of aan het project bijdraagt. Indien
dit het geval is, wordt de verrichting in aanmerking genomen als onderdeel van de
overheidsrekeningen. Dit betekent dat het namens de overheid uitgegeven geld
als overheidsuitgave wordt beschouwd en dat de verbintenissen die voor het
verkrijgen van deze middelen zijn aangegaan als overheidsschuld worden
behandeld.
Bijlage 2 - Matrix voor de vaststelling van de jaarlijkse
begrotingsaanpassing in de richting van de
middellangetermijnbegrotingsdoelstelling (MTD) in het kader van het preventieve
deel van het pact
|| || Vereiste jaarlijkse begrotingsaanpassing* || Omstandigheid || Schuld onder 60 en geen houdbaarheidsrisico || Schuld boven 60 of houdbaarheidsrisico Uitzonderlijk slechte tijden || Reële groei < 0 of output gap < -4 || Geen aanpassing nodig Zeer slechte tijden || -4 ≤ output gap < ‑3 || 0 || 0,25 Slechte tijden || -3 ≤ output gap < -1,5 || 0 indien groei onder potentieel, 0,25 indien groei boven potentieel || 0,25 indien groei onder potentieel, 0,5 indien groei boven potentieel Normale tijden || -1,5 ≤ output gap < 1,5 || 0,5 || > 0.5 Goede tijden || Output gap ≥ 1.5 || > 0,5 indien groei onder potentieel, ≥ 0,75 indien groei boven potentieel || > 0,75 indien groei onder potentieel, ≥ 1 indien groei boven potentieel * alle
cijfers zijn uitgedrukt in procentpunten van het bbp Definities:
Begrotingsaanpassing:
verbetering van het algemene structurele (namelijk conjunctuurgezuiverd en
zonder eenmalige maatregelen) begrotingssaldo van de overheid.
Groeipotentieel:
geraamd groeipercentage wanneer de economie haar potentiële output bereikt.
Output gap:
verschil tussen de reële en de potentiële output (uitgedrukt in
procentpunten ten opzichte van de potentiële output).
Potentiële
output: een samenvattende indicator van de capaciteit van de economie om
duurzame, niet-inflatoire output te genereren.
Toelichting: De matrix zorgt ervoor dat de lidstaten hun
begrotingsinspanning tijdens de economische conjunctuur kunnen aanpassen, zonder
daarbij hun behoeften aan begrotingsconsolidatie uit het oog te verliezen. Hoe groter de positieve (negatieve) output gap, hoe
hoger (lager) de vereiste begrotingsinspanning. De matrix houdt rekening met de
richting waarin de economie zich beweegt, namelijk of de economische situatie
verbetert dan wel verslechtert, door een onderscheid te maken naargelang het
reële bbp uitstijgt of achterblijft ten opzichte van het specifieke
groeipotentieel van een land. De vereiste inspanning is ook hoger voor de lidstaten
met een ongunstige algemene begrotingssituatie, namelijk wanneer de
houdbaarheid van de begroting in gevaar is of de schuldquote hoger is dan de in
het Verdrag vastgestelde referentiewaarde van 60 % van het bbp. Van alle lidstaten wordt verwacht dat zij in goede
tijden besparingen accumuleren zodat zij in perioden van neergang voldoende
bewegingsruimte hebben voor de werking van de zogenoemde automatische stabilisatoren
(bijvoorbeeld hogere sociale uitgaven en lagere belastinginkomsten). In goede
tijden stijgen de inkomsten van de overheid wegens de krachtiger economische
activiteit en dalen de uitgaven voor werkloosheid. Daarom voorziet de matrix in
een grotere begrotingsaanpassing voor de lidstaten waarvan de economie wordt
geacht het goed te doen, namelijk wanneer hun output gap op ≥ 1.5 %
wordt geraamd. Dit is bijzonder belangrijk voor de lidstaten met risico’s voor de
houdbaarheid van hun begroting of die een schuldquote van meer dan 60 %
van hun bbp hebben, zodat van hen dus, naargelang
hun goede economische toestand al dan niet blijft verbeteren,
een structurele begrotingsaanpassing van ≥ 0.75 % van
het bbp of ≥ 1 % van het bbp wordt vereist. In normale tijden, geïnterpreteerd als tijden waarin de
output gap tussen -1,5 % en +1,5 % ligt, wordt van alle lidstaten met
een schuldquote van minder dan 60 % van het bbp een inspanning van
0,5 % van het bbp gevraagd, terwijl de lidstaten met een schuldquote van
meer dan 60 % van het bbp een aanpassing moeten verrichten van meer dan
0,5 % van het bbp. In slechte tijden, geïnterpreteerd als tijden waarin de
output gap tussen -3 % en -1,5 % ligt, is de vereiste aanpassing
lager. Van alle lidstaten met een schuldquote van minder dan 60 % van het
bbp wordt een begrotingsinspanning van 0,25 % van het bbp verwacht wanneer
hun economie meer groeit dan het potentieel, en een budgettaire aanpassing van 0 %
wordt tijdelijk toegestaan wanneer hun economie minder groeit dan het
potentieel. In
zeer slechte tijden, geïnterpreteerd als tijden waarin de output
gap tussen -4 % en -3 % ligt, wordt tijdelijk van alle lidstaten met
een schuldquote van minder dan 60 % een nulaanpassing verwacht, wat
betekent dat er geen begrotingsinspanning is vereist, terwijl de lidstaten met
een schuldquote van meer dan 60 % moeten zorgen voor een jaarlijkse
aanpassing van 0,25 % van het bbp. In
uitzonderlijk slechte tijden, geïnterpreteerd als tijden waarin
de output gap lager ligt dan -4 % of waarin het reële bbp krimpt,
worden alle lidstaten, ongeacht hun schuldniveau, tijdelijk vrijgesteld van elke
budgettaire inspanning. De
outputdrempels van -3 % en -4 % zijn gebaseerd op gegevens uit het
verleden: sinds de jaren 1980 lagen de output gaps in de EU-lidstaten slechts in
één jaar op twintig lager dan -4 %, terwijl de gaps in één jaar op tien op
-3 % lagen, wat betekent dat deze twee waarden werkelijk zeer slechte en
uitzonderlijk slechte tijden aanduiden. [1] COM(2014)
902 van 28 november 2014. [2] COM(2014)
903 van 26 november 2014. [3] Het pact
is verankerd in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)
en bestaat uit Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad (het „preventieve
deel”, gebaseerd op artikel 121 VWEU) en Verordening (EG) nr. 1467/97
van de Raad (het „corrigerende deel”, gebaseerd op artikel 126 VWEU), en de
daaropvolgende wijzigingen en desbetreffende wetgeving. De documenten zijn
beschikbaar op:
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_en.htm. [4] „Wat
het inzetten van de nationale begrotingen voor groei en investeringen betreft,
moeten wij – zoals door de Europese Raad van 27 juni 2014 andermaal is
bevestigd – het stabiliteits- en groeipact respecteren, daarbij maximaal
gebruikmakend van de flexibiliteit die de regels van het pact sinds de
hervormingen van 2005 en 2011 bieden. Ik neem mij voor op dit punt concrete
aanbevelingen te doen in het kader van mijn ambitieus banen-, groei- en
investeringspakket.” Jean-Claude Juncker, Een nieuwe start voor Europa:
mijn agenda voor banen, groei, billijkheid en democratische verandering.
Politieke beleidslijnen voor de volgende Europese Commissie, 15 juli 2014.
Beschikbaar op: http://ec.europa.eu/priorities/docs/pg_nl.pdf. [5] „Wij
voldoen aan het stabiliteits- en groeipact. Al onze economieën moeten voortgaan
met structurele hervormingen. Het lijdt geen twijfel dat onze
gemeenschappelijke kracht afhangt van het welslagen van elk land afzonderlijk.
Daarom moet de Unie doortastende maatregelen nemen om groei te stimuleren, de
investeringen te verhogen, meer en betere banen te scheppen en hervormingen aan
te moedigen die het concurrentievermogen vergroten. Dat houdt ook in dat de
flexibiliteit die is ingebouwd in de bestaande regels van het stabiliteits- en
groeipact, optimaal moet worden benut.” Conclusies van de Europese Raad van
27 juni 2014. Beschikbaar op:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/143496.pdf [6] Zie met
name de resolutie van het Europees Parlement inzake het Europees semester voor
economische beleidscoördinatie: uitvoering van de prioriteiten voor 2014
(A8-0019/2014) van 22 oktober 2014. [7] Voor
een ander voorbeeld van een interpretatieve mededeling, zie de interpretatieve
mededeling van de Commissie over bepaalde aspecten van de bepalingen van de
richtlijn „Televisie zonder grenzen” betreffende televisiereclame, PB C 102
van 28.4.2004, blz. 2. [8] De MTD
wordt berekend als functie van de potentiële groei, de overheidsschuld en de
kostprijs van de vergrijzing. [9] Thans wordt
het corrigerende deel van het pact (de buitensporigtekortprocedure) toegepast
op 11 lidstaten, in vergelijking met 24 lidstaten in 2011. [10] Zie hierover
de toespraak van de president van de ECB Mario Draghi in Jackson Hole op 22 augustus 2014:
„Het zou [...] nuttig
kunnen zijn om tegelijkertijd een discussie te voeren over de algehele
begrotingskoers van het eurogebied. Anders dan in andere geavanceerde economieën is
onze begrotingskoers niet gebaseerd op één begroting die door één parlement
wordt aangenomen, maar op de aggregatie van achttien [vanaf 1 januari 2015: 19]
nationale begrotingen en de EU-begroting. Verdergaande coördinatie van de
diverse nationale begrotingskoersen zou in principe een meer groeibevorderend
begrotingsbeleid voor het gehele eurogebied mogelijk moeten maken.” [11] COM(2015) 10
van 13 januari 2015. [12] „De
Europese Raad neemt er nota van dat de Commissie heeft te kennen gegeven ten
aanzien van dergelijke kapitaalinbreng een gunstig standpunt in te zullen nemen
bij de beoordeling van de overheidsfinanciën in het kader van het stabiliteits-
en groeipact, die noodzakelijkerwijs in overeenstemming zal zijn met de
flexibiliteit die in de regels van het pact is ingebouwd.” Conclusies van
de Europese Raad (18-19 december 2014), beschikbaar op:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/146411.pdf. [13] Hetzelfde
geldt voor garanties, voor zover deze het tekort en/of de schuld beïnvloeden. [14] Brief van 3 juli
2013 van gewezen vicevoorzitter van de Commissie Olli Rehn aan de ministers van
Financiën van de EU inzake de tenuitvoerlegging van artikel 5, lid 1,
van Verordening (EG) nr. 1466/97. Deze benadering gold in 2013 voor
Bulgarije en in 2014 voor Bulgarije, Roemenië en Slowakije. [15] Met inbegrip
van projecten die in het kader van het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief
worden gecofinancierd. [16] Zie ook onderdeel 4
hieronder. [17] Zie hierover de toespraak van de
president van de ECB Mario Draghi in Jackson Hole op 22 augustus 2014:
„[D]e flexibiliteit binnen de bestaande regels [zou] kunnen worden gebruikt
om het zwakke herstel beter aan te pakken en om ruimte te maken voor de kosten
van de noodzakelijke structurele hervormingen.” [18] Voor een
bespreking van de effecten van hervormingen, zie European Economy, Economic
Papers 541, december 2014: „The potential growth impact of structural
reforms in the EU – a benchmarking exercise”, gepubliceerd door het
directoraat-generaal Economische en Financiële Zaken, Europese Commissie. [19] Zie Verordening (EU) nr. 1176/2011. [20] Deze methode
is bijvoorbeeld gevolgd om rekening te houden met de pensioenhervorming in
Letland in 2013. [21] Artikel 4
van Verordening (EU) nr. 1173/2011. [22] Bovendien
moeten alle lidstaten van de eurozone, wanneer zij aan een procedure bij
buitensporige tekorten zijn onderworpen, een economisch partnerschapsprogramma
indienen waarin de beleidsmaatregelen en structurele hervormingen worden
omschreven die noodzakelijk zijn voor een effectieve en duurzame correctie van
het buitensporige tekort. Zie artikel 9 van Verordening (EU) nr. 473/2013. [23] Artikel 23
van Verordening (EU) nr. 1303/2013. [24] Artikel 6
van Verordening (EU) nr. 1173/2011. [25] Artikel 23
van Verordening (EU) nr. 1303/2013. [26] Zie
de conclusies van de Ecofin-Raad van 20 juni 2014:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ecofin/143293.pdf [27] COM(2014)
910 van 16 december 2014.