EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0199
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT on EU Return Policy
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT betreffende het EU-terugkeerbeleid
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT betreffende het EU-terugkeerbeleid
/* COM/2014/0199 final */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT betreffende het EU-terugkeerbeleid /* COM/2014/0199 final */
MEDEDELING
BETREFFENDE HET EU-TERUGKEERBELEID Deel I -
Inleiding De
EU werkt sinds 1999 aan de ontwikkeling van een brede aanpak van migratie. Die
aanpak bestrijkt onder meer de harmonisering van toelatingsvoorwaarden, de
rechten van legaal verblijvende onderdanen van derde landen[1] en de ontwikkeling van
wettelijke maatregelen en praktische samenwerking om illegale migratiestromen
te voorkomen. Deze
mededeling spitst zich toe op het EU-beleid inzake de terugkeer van illegale
migranten, dat samen met efficiënt grensbeheer, doeltreffende sancties voor
werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen en de
bestrijding van mensensmokkel en -handel een belangrijk instrument is om
illegale migratie aan te pakken. Daarbij wordt erop toegezien dat de
grondrechten en de waardigheid van de betrokkenen worden geëerbiedigd,
overeenkomstig het EU-Handvest van de grondrechten, het Europees Verdrag voor
de Rechten van de Mens en alle andere relevante internationale
mensenrechtenverdragen. De terugkeer van onderdanen van derde landen die geen
wettige reden hebben om in de EU te verblijven en die geen bescherming
behoeven, is essentieel om de geloofwaardigheid van het EU-beleid inzake legale
migratie en asiel te waarborgen. In deze mededeling
wordt verslag uitgebracht over de veranderingen van het EU-terugkeerbeleid in
de afgelopen jaren. Verder omvat de mededeling een analyse van de impact van
dat beleid en een aantal ideeën voor de toekomst. Met dit verslag voldoet de
Commissie aan haar verplichting om bij het Europees Parlement en de Raad een
verslag in te dienen over de uitvoering van de terugkeerrichtlijn, die het
belangrijkste onderdeel vormt van het EU-acquis op het gebied van
terugkeer[2]
(zie het gedetailleerde deel IV van deze mededeling), en geeft zij gevolg aan
haar bij de goedkeuring van de gewijzigde FRONTEX-verordening in 2011 gedane
belofte om verslag uit te brengen over het toezicht op de door FRONTEX
gecoördineerde terugkeeroperaties (zie deel II.4.2). Het terugkeerbeleid
staat in nauw verband met het overname- en re-integratiebeleid, dat integraal
deel uitmaakt van de totaalaanpak van migratie en mobiliteit (TAMM)[3], die het overkoepelende
kader voor het externe asiel- en migratiebeleid vormt. Via de TAMM probeert de
EU haar politieke dialoog en operationele samenwerking met derde landen met
betrekking tot migratiekwesties, waaronder terugkeer en overname, te
bevorderen, in een geest van partnerschap en op basis van gemeenschappelijke
belangen. Hoewel het EU-overnamebeleid hier niet uitgebreid aan bod komt[4], is de externe dimensie
van het terugkeerbeleid essentieel voor de doeltreffendheid ervan en voor het
aanpakken van kwesties zoals vrijwillig vertrek, de re-integratie van
repatrianten in hun land van herkomst en het identificeren van en verstrekken
van documenten aan personen jegens wie een terugkeermaatregel loopt. Deel II - Het
EU-terugkeerbeleid tot op heden 1. Feiten en
cijfers Het aantal
aanhoudingen van illegale migranten in de EU is sinds 2008 ieder jaar gedaald,
tussen 2008 tot 2012 in totaal met bijna 30%. In 2008 waren er 610 000
aanhoudingen, tegenover 440 000 nu. De precieze oorzaak van deze daling is
moeilijk vast te stellen. Een aantal factoren zoals betere controle aan de
buitengrenzen, de economische crisis in Europa en de betere economische
situatie in enkele belangrijke landen van herkomst heeft er wel toe
bijgedragen. Ondanks de daling zal illegale migratie door de complexiteit en de
vele facetten van het probleem, ongetwijfeld een uitdaging blijven voor de EU.
Illegale migratie wordt per definitie vaak beïnvloed door onvoorspelbare
kwantitatieve (het aantal migranten), geografische (de betrokken derde landen
en lidstaten) en kwalitatieve (de redenen voor het migreren) veranderingen. De
statistieken met betrekking tot de terugkeer van personen zonder recht van
verblijf in de EU tonen aan dat er een aanzienlijk verschil is tussen het
aantal personen ten aanzien van wie een terugkeerbesluit is genomen (ongeveer 484 000
personen in 2012, 491 000 in 2011 en 540 000 in 2010) en het aantal
personen dat naar aanleiding daarvan de EU verlaat (ongeveer 178 000
in 2012, 167 000 in 2011 en 199 000 in 2010)[5]. Voorlopige gegevens
voor 2013 bevestigen deze tendens, en tonen aan dat het aantal aanhoudingen in
vergelijking met 2012 licht daalt en het verschil tussen het aantal
terugkeerbesluiten en de daadwerkelijke terugkeer groot blijft. Dat verschil heeft
meerdere oorzaken, zoals in het bijzonder het gebrek aan medewerking van derde
landen van herkomst of doorreis (bv. problemen om van de consulaten van derde
landen de nodige documenten te krijgen) en van de betrokken personen (bv. de
persoon verbergt zijn identiteit of duikt onder). 2. Het
EU-wetgevingskader op het gebied van terugkeer De afgelopen jaren
is aanzienlijke vooruitgang geboekt in de richting van een samenhangend
wetgevingskader voor terugkeermaatregelen in de lidstaten, in het bijzonder met
de goedkeuring van de terugkeerrichtlijn. Die richtlijn moet ervoor
zorgen dat de terugkeer van onderdanen van derde landen die geen wettige reden
hebben om in de EU te verblijven op een doeltreffende manier verloopt, via
eerlijke en transparante procedures waarbij de grondrechten en de waardigheid
van de betrokkenen ten volle worden geëerbiedigd. Het Europees Hof van Justitie
heeft in een reeks arresten een aantal belangrijke aspecten van de richtlijn
(bv. bewaring) verduidelijkt die een omvangrijke impact hebben op de uitvoering
van de richtlijn door de lidstaten. Een gedetailleerde beoordeling van de
impact van de terugkeerrichtlijn op het beleid en de praktijken van de
lidstaten[6]
inzake terugkeer en een overzicht van de rechtspraak van het Europees Hof van
Justitie zijn te vinden in deel IV van deze mededeling. Ook andere op
EU-niveau vastgestelde flankerende rechtsinstrumenten spelen een
belangrijke rol op het gebied van terugkeer. Verwacht wordt dat
Verordening (EG) nr. 767/2008 betreffende het
visuminformatiesysteem (VIS) een belangrijk instrument zal worden om personen
jegens wie een terugkeermaatregel loopt, te identificeren en van documenten te
voorzien. Volgens artikel 2, onder e), bestaat een van de doelstellingen van
het systeem erin "te helpen bij de identificatie van personen die niet
of niet langer aan de voorwaarden voor binnenkomst, verblijf of vestiging op
het grondgebied van de lidstaten voldoen." Artikel 19, lid 1, en
artikel 20, lid 1, bepalen dat migratie-instanties toegang mogen krijgen tot
bepaalde VIS-gegevens voor verificatie- en identificatiedoeleinden. Krachtens
artikel 31, lid 2[7],
mogen deze gegevens worden overgedragen of ter beschikking worden gesteld aan
een derde land om de identiteit van onderdanen uit een derde land vast te
stellen met het oog op terugkeer. Volgens een recent ad-hoconderzoek van het
Europees migratienetwerk (EMN)[8]
maakt een aantal lidstaten ondertussen al gebruik van VIS-gegevens voor
terugkeer- en overnamedoeleinden, en lijkt het erop dat dit een positief effect
heeft op zowel de duur van de terugkeerprocedures als de terugkeercijfers. Het
VIS wordt ook expliciet genoemd als mogelijk bewijsmiddel voor de nationaliteit
in het kader van enkele recentelijk gesloten EU-overnameovereenkomsten. Het
Schengeninformatiesysteem (SIS) is een nuttig instrument gebleken voor de
volledige uitvoering van het Europese aspect van inreisverboden die krachtens
de terugkeerrichtlijn zijn uitgevaardigd. Deze verboden gelden voor het hele
Schengengebied en hebben voornamelijk een preventief doel. In de periode 2008-2013
werden gemiddeld ongeveer 700 000 verboden in het systeem opgeslagen. Toch
zal zelfs efficiënter gebruik van deze instrumenten niet alle problemen kunnen
oplossen met betrekking tot de identificatie van en afgifte van nieuwe
documenten aan illegale migranten die bij binnenkomst in de Europese Unie niet
in het bezit zijn van een visum of over geen enkel document beschikken en een
al dan niet echte identiteit opgeven die niet kan worden geverifieerd. Deze
problemen kosten de migratie-instanties veel tijd en bemoeilijken in grote mate
de organisatie van het terugkeerproces. Zij vereisen nieuwe en innovatieve
oplossingen waarbij nauwer wordt samengewerkt met derde landen, met volledige
inachtneming van de grondrechten. 3. Financiële
steun op EU-niveau Met het Terugkeerfonds
(2008-2013) is voorzien in een mechanisme voor financiële ondersteuning waarmee
aanzienlijke EU-middelen aan de lidstaten zijn toegewezen om hen te helpen de
problemen op het gebied van terugkeer aan te pakken. Voor de periode 2008-2013
is aan alle lidstaten samen in totaal 674 miljoen euro toegewezen. Sinds het
begin van de programmeringsperiode in 2008 hebben de lidstaten hun
jaarprogramma's sterk ontwikkeld. De programma's omvatten nu een groter aantal
maatregelen die meer gericht zijn op programma's voor vrijwillige terugkeer en
naleving van gemeenschappelijke normen van de terugkeerrichtlijn, zoals humane
en waardige bewaringsomstandigheden en de bevordering van duurzame terugkeer en
re-integratie[9].
Ngo's hebben een belangrijke rol gespeeld bij de activiteiten en
projecten om personen jegens wie een terugkeermaatregel loopt, bij te staan. Zij hebben toegang tot migrantengemeenschappen, hebben
ervaring met illegale migranten en worden beschouwd als bemiddelaars die
onafhankelijk zijn van de staat. Vaak zijn zij erin geslaagd spanningen af te
bouwen, het vertrouwen en de samenwerking tussen autoriteiten en de betrokkenen
te bevorderen en de situatie van illegale migranten in zijn geheel te
verbeteren. Het Fonds voor asiel, migratie en integratie dat er in de
toekomst zal komen, zal voortbouwen op de ervaring die de afgelopen zes jaar is
opgedaan en zal financiële steun blijven verlenen voor de verwezenlijking van
de doelstellingen van het EU-terugkeerbeleid, onder meer met betrekking tot
alternatieven voor bewaring, het bieden van sociale bijstand, begeleiding en
rechtsbijstand, het bieden van specifieke bijstand aan kwetsbare personen,
onafhankelijk en doeltreffend toezicht op gedwongen terugkeer, verbetering van
de opvanginfrastructuur, -diensten en -omstandigheden alsook opleiding van
medewerkers. In het kader van de
EU-instrumenten voor externe samenwerking heeft de EU ook steun verleend voor
de capaciteitsopbouw in derde landen met betrekking tot verschillende aspecten
van het terugkeerbeleid, waaronder de integratie van repatrianten. Sinds 2005
heeft de Commissie meer dan 40 projecten gefinancierd in het kader van de
EU-instrumenten voor ontwikkelingssamenwerking. Daarbij werd met de toewijzing
van meer dan 70 miljoen euro sterk de nadruk gelegd op capaciteitsopbouw voor
terugkeer en re-integratie. 4. Praktische
en operationele samenwerking 4.1.
Programma's ter bevordering van vrijwillig vertrek Advies over
vrijwillige terugkeer, op maat gemaakte terugkeerpakketten, efficiënte
re-integratiebijstand en informatie over de mogelijkheden voor legale migratie
zijn essentieel voor een duurzame terugkeer. Gouvernementele en
niet-gouvernementele actoren, in het bijzonder de Internationale Organisatie
voor Migratie (IOM), hebben een grote rol gespeeld bij het vergemakkelijken van
vrijwillig vertrek. Zij hebben programma's voor begeleide vrijwillige
terugkeer uitgevoerd waarbij uitgebreide terugkeerbijstand wordt verleend,
onder meer om de duurzame re-integratie in het land van herkomst te garanderen. De IOM voert momenteel meer dan 70 programma's voor
begeleide vrijwillige terugkeer uit in 26 EU-lidstaten. In de afgelopen zes
jaar zijn zo ongeveer 148 000 migranten geholpen. De IOM heeft in
de context van de uitvoering van de programma's benadrukt dat het belangrijk is
samen te werken met de landen van herkomst en te blijven aanhaken bij de
lopende maatregelen van de EU en de lidstaten om de terugkeer en relevante
migratiekwesties via partnerschappen aan te pakken. De verhouding tussen
vrijwillig vertrek en gedwongen terugkeer in de EU in 2012 bedroeg ongeveer 44:56
(volgens de gegevens van de jaarlijkse risicoanalyse van FRONTEX voor 2013[10]). De verdere
bevordering van vrijwillig vertrek zal een van de belangrijkste
beleidsdoelstellingen van het EU-terugkeerbeleid blijven. 4.2. Door
FRONTEX gecoördineerde gezamenlijke terugkeeroperaties In het kader van de
operationele samenwerking tussen de lidstaten, hebben de lidstaten steeds vaker
gezamenlijke vluchten ingezet voor verwijdering. Het agentschap FRONTEX heeft
daarbij een belangrijke rol gespeeld, door aan te zetten tot gezamenlijke terugkeeroperaties.
Tussen 2006 en december 2013 heeft FRONTEX 209 gezamenlijke terugkeeroperaties
gecoördineerd, waarbij 10 855 personen zijn teruggekeerd[11]. Sinds 2007 voorziet
FRONTEX in standaardopleidingen voor terugkeerfunctionarissen, waarbij de
nadruk ligt op de eerbiediging van de grondrechten en de waardigheid van de
personen die gedwongen worden om terug te keren[12]. In 2010 is artikel 8,
lid 6, van de terugkeerrichtlijn over het toezicht op de gedwongen terugkeer
bindend geworden. Sindsdien heeft de helft van alle gezamenlijke
terugkeeroperaties plaatsgevonden onder toezicht van onafhankelijke controleurs
die in persoon aanwezig waren vanaf het begin van de operatie tot en met de
aankomst op de luchthaven van bestemming. De controleurs hebben tot op heden
geen enkele schending van de grondrechten van repatrianten gemeld. Tabel 1: Toezicht
op de door FRONTEX gecoördineerde gezamenlijke terugkeeroperaties: || Aantal gezamenlijke operaties + totale aantal repatrianten || Aantal gezamenlijke operaties met controleurs aan boord || Percentage gezamenlijke operaties in aanwezigheid van controleurs || Percentage repatrianten bij gezamenlijke operaties in aanwezigheid van controleurs || Nationaliteit van de controleurs (Opmerking: bij sommige gezamenlijke operaties waren twee of drie controleurs aanwezig) 2011 || 39 operaties met 2 059 repatrianten || 23 operaties met 1 147 repatrianten || 59% || 56% || AT: 15; NL: 7; UK: 4; LV: 3; BE: 2; DK: 1; FR: 1; LU: 1 2012 || 38 operaties met 2 110 repatrianten || 23 operaties met 1 059 repatrianten || 60% || 50% || AT: 21; NL: 3; LV: 2; LU: 1; NO: 1 2013 || 39 operaties met 2 152 repatrianten || 20 operaties met 937 repatrianten || 51% || 44% || AT: 10; DE: 3; NL: 3; IE: 1; UK: 1; CH: 1; BE: 2; ES: 1; IS: 1; Op 7 oktober 2013
is een FROTEX gedragscode voor gezamenlijke terugkeeroperaties aangenomen. In
die gedragscode ligt de nadruk op doeltreffende procedures voor het toezicht op
gedwongen terugkeer en op de eerbiediging van de grondrechten en de waardigheid
van repatrianten tijdens terugkeeroperaties. In de gedragscode is bepaald dat
de controleur (een onafhankelijke, externe waarnemer die vaak een ngo
vertegenwoordigt of een ander onafhankelijk orgaan dat door een lidstaat op
grond van artikel 8, lid 6, van de richtlijn belast is met het toezicht op
gedwongen terugkeer) alle nodige informatie vóór aanvang van de operatie moet
krijgen en vanaf de fase voorafgaand aan de terugkeer (interne briefings) tot
de fase na de terugkeer (debriefing) bij het proces betrokken moet zijn. De
controleur moet toegang hebben tot alle informatie en alle plaatsen waartoe hij
toegang wenst. Zijn opmerkingen en zijn verslag worden opgenomen in het verslag
over de gezamenlijke terugkeeroperatie. Hoewel dat op grond van de huidige
wetgeving niet uitdrukkelijk vereist is, zou er volgens de Commissie beter bij elke
gezamenlijke terugkeeroperatie een onafhankelijke controleur aanwezig zijn,
aangezien dergelijke operaties gevoelig liggen en ruchtbaar zijn. Met het oog
daarop zal prioriteit worden gegeven aan de wijziging van de gedragscode. Het Internationaal
Centrum voor de ontwikkeling van het migratiebeleid (ICMPD)[13] voert momenteel een
door de EU gefinancierd project uit om de wijze waarop de lidstaten toezicht
houden, verder te harmoniseren. Dat project moet objectieve en transparante
criteria en gemeenschappelijke voorschriften inzake toezicht tot stand brengen
en zorgen voor de samenstelling van een groep onafhankelijke controleurs
waaruit de lidstaten ook kunnen putten voor het toezicht op gemeenschappelijke
terugkeeroperaties. In 2012 werd de
functie van onafhankelijke FRONTEX-grondrechtenfunctionaris in het leven
geroepen en op 17 december 2012 volgde de eerste benoeming in deze functie. De
grondrechtenfunctionaris heeft als taak toezicht te houden, te evalueren en
aanbevelingen te doen om de bescherming en de eerbiediging van de grondrechten
tijdens alle activiteiten en operaties van FRONTEX te garanderen, ook die welke
verband houden met gezamenlijke terugkeeroperaties. Hij moet voor alle
FRONTEX-activiteiten toegang hebben tot alle informatie die verband houdt met
kwesties die van belang zijn voor de grondrechten. Deel III -
Toekomstige ontwikkelingen Het
EU-terugkeerbeleid is de afgelopen jaren sterk tot ontwikkeling gekomen,
voornamelijk door de omzetting in nationaal recht en de uitvoering van de
terugkeerrichtlijn door de lidstaten. De praktijken op dit gebied zijn hierdoor
verbeterd en meer op één lijn gebracht. Het uitvoeringsverslag in deze
mededeling toont aan dat er in diverse lidstaten nog steeds tekortkomingen
zijn. Zo zijn in een aantal lidstaten de bewaringsomstandigheden voor
verbetering vatbaar of ontbreken onafhankelijke systemen voor het toezicht op
gedwongen terugkeer. Bovendien zou in verschillende lidstaten systematischer
gebruik kunnen worden gemaakt van alternatieven voor bewaring en vrijwillig
vertrek beter kunnen worden bevorderd. De Commissie zal
ten aanzien van alle in het uitvoeringsverslag vastgelegde tekortkomingen
maatregelen nemen. Zij zal bijzondere aandacht besteden aan de uitvoering door
de lidstaten van de bepalingen van de richtlijnen die betrekking hebben op de
bewaring van personen jegens wie een terugkeermaatregel loopt, op waarborgen en
rechtsmiddelen, en op de behandeling van minderjarigen en andere kwetsbare
personen tijdens terugkeerprocedures. Het in het kader van het nieuwe
Schengenevaluatiemechanisme ingestelde evaluatiesysteem, waarvan de Commissie
de coördinatie en het toezicht garandeert, zal nieuwe mogelijkheden bieden om
de praktijken van de lidstaten op deze gebieden te onderzoeken en te beoordelen.
Het zal het ook mogelijk maken na te gaan of de lidstaten ten volle aan de
richtlijn en de internationale mensenrechtennormen voldoen. Het terugkeerbeleid
alleen volstaat niet om illegale migratie naar de EU doeltreffend in goede
banen te leiden. Het moet onderdeel zijn van een bredere aanpak waar ook de
TAMM deel van uitmaakt. Bij die aanpak moet de nadruk liggen op:
een intensievere
dialoog en samenwerking met derde landen van herkomst en doorreis met
betrekking tot migratiekwesties, teneinde op gemeenschappelijke belangen
gebaseerde partnerschappen tot stand te brengen;
een nauwere
praktische samenwerking tussen de lidstaten en met FRONTEX, internationale
organisaties en ngo's;
een parallelle
verbetering van andere instrumenten en ander beleid, zoals doeltreffend
grensbeheer en de bestrijding van mensenhandel en -smokkel;
integratie van
aspecten van het buitenlands beleid in het EU-migratiebeleid en de
koppeling van de interne aspecten aan de externe aspecten. Er moet
voordeel worden gehaald uit het overzicht van de EDEO over de algehele
buitenlandse betrekkingen van de EU.
Bij alle
toekomstige maatregelen ter ontwikkeling van het EU-terugkeerbeleid zal daarom
rekening moeten worden gehouden met alle bovenstaande aspecten en elementen. De toekomstige
maatregelen zullen gericht zijn op de onderstaande kwesties en suggesties. 1. De
adequate en doeltreffende uitvoering van de terugkeerrichtlijn garanderen Een beter toezicht op de uitvoering van de terugkeerrichtlijn is een van
de belangrijkste prioriteiten voor de toekomst. De
Commissie zal alle vastgestelde tekortkomingen systematisch aanpakken. Er zijn
al verschillende EU-Pilotprocedures ingeleid met betrekking tot de in het
verslag behandelde kwesties en er zullen er nog meer volgen in de nabije
toekomst. De nationale rechters spelen nu al een belangrijke positieve rol in
dit proces. Zij zijn het voornaamste referentiepunt voor de uitvoering van het
recht van de Unie in de lidstaten en vragen indien nodig om uitleg via een
verzoek om een prejudiciële beslissing van het Europees Hof van Justitie. Verschillende partijen zullen een actieve rol
spelen om de uitvoering van de terugkeerrichtlijn verder te verbeteren: Þ
Eerst en vooral de Commissie, als hoedster
van het recht van de Unie, op grond van haar bevoegdheden krachtens
artikel 258 VWEU; Þ
De Commissie en de lidstaten, door meer
nadruk te leggen op de overeenstemming met het EU-acquis op het gebied van
terugkeer in het kader van het nieuwe Schengenevaluatiemechanisme; Þ
Nationale organen voor het toezicht op gedwongen terugkeer op grond van
artikel 8, lid 6, van de richtlijn, door hun taak als geïntegreerd
mechanisme voor het toezicht op reguliere terugkeerpraktijken te vervullen. 2. Bevorderen
van consistentere, met de grondrechten verenigbare praktijken De Commissie spant
zich in om de correcte uitvoering van het acquis te garanderen en is
daarnaast van plan om over de onderstaande kwesties een aantal richtsnoeren
en aanbevelingen op te stellen. Die moeten zorgen voor consistentere terugkeerpraktijken
die volledig in overeenstemming zijn met de normen op het gebied van de
grondrechten. Þ
De Commissie zal binnen een jaar een terugkeerhandboek opstellen en zal
daarbij de contactgroep inzake terugkeer raadplegen. Dat handboek zal gemeenschappelijke
richtsnoeren, beste praktijken en aanbevelingen bevatten die de bevoegde
autoriteiten van de lidstaten moeten toepassen bij de uitvoering van
activiteiten op het gebied van terugkeer. Het moet ook als referentiepunt
dienen bij Schengenevaluaties met betrekking tot terugkeer. In het handboek zal
worden verwezen naar het EU-acquis op het gebied van terugkeer, alsook naar
relevante internationale normen zoals die welke zijn ontwikkeld door het
Europees Comité inzake de voorkoming van folteringen en de algemene opmerking
nr. 14 (2013) van de VN-commissie voor de rechten van het kind over het recht
van het kind om zijn of haar belangen vooropgesteld te zien. Het handboek zal
zich toespitsen op onder meer de bevordering van vrijwillig vertrek, het evenredige
gebruik van dwangmaatregelen, het toezicht op gedwongen terugkeer, de
opschorting van verwijdering, de terugkeer van minderjarigen, doeltreffende
rechtsmiddelen, waarborgen in afwachting van terugkeer, humane en waardige
bewaringsomstandigheden en waarborgen voor kwetsbare personen. Þ
Aanhouding met inachtneming van de grondrechten: de Commissie zal deze kwestie aan de orde blijven stellen binnen
de contactgroep en zal in het
terugkeerhandboek daaromtrent aanbevelingen opnemen, op basis van een
studie van het Bureau voor de grondrechten uit 2012. Þ
Bevorderen van alternatieven voor bewaring: het Europees migratienetwerk
zal in 2014 een studie uitvoeren over alternatieven voor bewaring, teneinde
beste praktijken op dit gebied vast te stellen en te verspreiden. Þ Strafbaarstelling van illegaal verblijf van personen jegens wie
een terugkeermaatregel loopt: de
Commissie zal in het terugkeerhandboek rechtspraak van het Europees Hof van
Justitie opnemen over de beperkingen die gelden voor de lidstaten met
betrekking tot strafrechtelijke sancties voor personen jegens wie een
terugkeermaatregel loopt. Þ Niet-verwijderbare
personen jegens wie een terugkeermaatregel loopt: de
Commissie zal de beste praktijken die op nationaal niveau worden toegepast,
verzamelen, om lang aanslepende situaties te vermijden en om te voorkomen dat
niet-verwijderbare personen hun basisrechten voor onbepaalde tijd verliezen en
het risico lopen onrechtmatig opnieuw in bewaring te worden genomen. Þ Codificatie van
normen van de Raad van Europa inzake bewaring: de Commissie steunt de verklaring die de Europese
nationale preventiemechanismen tegen foltering tijdens de conferentie over
bewaring van immigranten in Europa (die in Straatsburg plaatsvond op 21 en 22
november 2013) hebben afgelegd, om de Raad van Europa ertoe op te roepen een
reeks nauwkeurige voorschriften inzake de bewaring van migranten te
codificeren, die gebaseerd zijn op bestaande internationale en regionale
mensenrechtennormen die van toepassing zijn op de vrijheidsbeneming op grond
van de immigratiestatus. 3. Verdere ontwikkeling van de dialoog en de samenwerking met derde
landen Om
migratiestromen beter in goede banen te kunnen leiden en de problemen aan te
pakken met betrekking tot de terugkeer van onderdanen van derde landen die geen
(of niet langer) recht hebben op verblijf in de EU, is het essentieel dat wordt
samengewerkt met de derde landen van herkomst en doorreis. De EU voert een
groot aantal bilaterale en regionale dialogen en is betrokken bij tal van samenwerkingsverbanden
met derde landen teneinde op dit gebied een samenwerking tot stand te brengen
die voor beide partijen voordelig is. Deze activiteiten betreffen een breed
scala aan kwesties, van de institutionele en capaciteitsopbouw en de
doeltreffende integratie van legale migranten tot het beheer van het
terugkeerproces en de reële uitvoering van overnameverplichtingen. De landen
van herkomst en doorreis zouden in overeenstemming met de TAMM ook moeten
worden aangemoedigd om overeenkomstig de internationale normen internationale
bescherming te bieden aan personen die deze behoeven. Verder zouden zij moeten
worden aangespoord hun asiel- en opvangcapaciteit te verhogen, de ontwikkeling
van goed werkende migratiestelsels te bevorderen en de grondrechten van
migranten te beschermen, met bijzondere aandacht voor kwetsbare migranten zoals
niet-begeleide minderjarigen, slachtoffers van mensenhandel, vrouwen en
kinderen. Deze landen zouden met het oog op samenwerking moeten worden geholpen
om hun inspanningen op dit gebied kracht bij te zetten. Voorts zou de EU haar
samenwerking met relevante derde landen moeten uitbreiden om capaciteit op te
bouwen op het gebied van terugkeer en overname en om partnerlanden te helpen
bij hun onderhandelingen met andere derde landen over overnameovereenkomsten. Þ
Het terugkeerbeleid zal consequent deel blijven uitmaken van de uitvoering
en de ontwikkeling van de TAMM, ook wat de mobiliteitspartnerschappen
en de gemeenschappelijke agenda's inzake migratie en mobiliteit met
derde landen betreft; Þ Aanmoedigingsmaatregelen: er zal op worden
toegezien dat de samenwerking met betrekking tot terugkeer, overname en
re-integratie past binnen een evenwichtig en geconsolideerd EU-beleid ten
aanzien van een derde land, dat gebaseerd is op gemeenschappelijk belang,
bijvoorbeeld in verband met betere mobiliteitsbepalingen en andere
beleidsterreinen zoals handel, ondernemingen en industrie. Þ
Capaciteitsopbouw: derde landen zullen meer worden geholpen om hun
capaciteit op het gebied van terugkeer en overname op te bouwen. De
verantwoordelijke autoriteiten van de partnerlanden moeten bijvoorbeeld beter
in staat worden gesteld tijdig op overnameverzoeken te reageren, de personen
jegens wie een terugkeermaatregel loopt te identificeren en hen passende
bijstand te verlenen en bij hun re-integratie te helpen. Þ
In het kader van het Fonds voor asiel, migratie en integratie zal de nadruk
worden gelegd op de duurzame terugkeer van illegale migranten en hun re-integratie
in het land van herkomst. Daartoe moet onder meer de capaciteit van de
betrokken landen worden ontwikkeld om terugkeer en re-integratie in betere
banen te leiden. Þ
De Commissie zal actief de problemen aanpakken die in de evaluatie uit 2011
van de EU-overnameovereenkomsten zijn vastgesteld en follow-up geven aan de
aanbevelingen die daarin zijn gedaan, zoals om voorrang te geven aan
vrijwillige terugkeer (aanbeveling 13) en om een proefproject te lanceren om
personen na hun terugkeer te volgen (aanbeveling 15). 4. Betere
operationele samenwerking tussen lidstaten met betrekking tot terugkeer De naleving van de
grondrechten in terugkeerprocedures en de coherentie van het terugkeerbeleid
zullen worden verbeterd door praktische en operationele samenwerking op onder
meer de volgende gebieden:
bevordering van
vrijwillig vertrek;
het vooropstellen
van het belang van het kind in terugkeerprocedures;
wisselwerking
tussen nationale toezichtsorganen;
betere
statistieken;
uitwisseling van
persoonsgegevens;
afgifte van
reisdocumenten.
Þ De Commissie zal het Europees Migratienetwerk inzetten als
platform om een betere samenwerking tussen lidstaten en belanghebbenden
te bevorderen, vooral op het gebied van vrijwillig vertrek, en zal het
gebruiken als belangrijk instrument om informatie te verzamelen en te delen. Þ
Het Fonds voor asiel, migratie en integratie zal gericht zijn op maatregelen
ter aanmoediging van vrijwillig vertrek, maar er zal tevens op worden
gelet dat die maatregelen geen ongewenst aanzuigend effect hebben. Ook zal meer
werk worden gemaakt van maatregelen die met derde landen worden genomen om
personen die terugkeren gemakkelijker de nodige reisdocumenten af te geven. Þ De doorreis over land van personen die vrijwillig terugkeren,
zou kunnen worden verbeterd door gebruik te maken van bijlage 39 bij het
Schengenhandboek (het standaardformulier voor de erkenning van een
terugkeerbeslissing, voor doorreis over land). De lidstaten die het formulier
nog niet gebruiken, worden aangemoedigd dat wel te doen. Þ De verdere operationele samenwerking tussen lidstaten onderling en
tussen lidstaten en derde landen voor de uitvoering van terugkeer- en
re-integratieprocedures met betrekking tot niet-begeleide minderjarigen,
moet worden aangemoedigd. Voorts zou de samenwerking tussen kinderbeschermingssystemen
van de lidstaten en van derde landen moeten worden aangemoedigd, waarbij de
financiering uit het Fonds voor asiel, migratie en integratie zo goed mogelijk
wordt benut. Þ
Er zal nadruk worden gelegd op de verbetering van de statistische gegevens
met betrekking tot terugkeer, in het bijzonder door gebruik te maken van de
nauwkeurige informatie die FRONTEX nu ontvangt van de lidstaten. Daarbij zal
worden gezocht naar mogelijkheden om de informatie over vrijwillig vertrek te
verbeteren en worden aangezet tot consistentere gegevensverzameling. Þ De Commissie zal de betere uitwisseling van beste praktijken
tussen nationale organen die krachtens artikel 8, lid
6, van de richtlijn belast zijn met het toezicht op gedwongen terugkeer
stimuleren, om het toezicht consistenter te maken, in het bijzonder met
betrekking tot de door FRONTEX gecoördineerde gezamenlijke operaties. Þ
Het potentieel van het VIS en het SIS voor het terugkeerbeleid moet verder
worden vergroot. Met name de herziening van SIS II, voorzien voor 2016, zal
het mogelijk maken het terugkeerbeleid en SIS II dichter bij elkaar te brengen.
Ook zal deze de kans bieden om voor te stellen de lidstaten te verplichten om
een op grond van de terugkeerrichtlijn uitgevaardigd inreisverbod in SIS II te
melden. Þ De operationele samenwerking tussen lidstaten onderling en tussen
lidstaten en derde landen zal worden bevorderd, vooral met het oog op de
identificatie en de afgifte van reisdocumenten overeenkomstig de
gegevensbeschermingsvereisten. Þ Het Europees Migratienetwerk zal in 2014 een studie uitvoeren naar goede
praktijken voor de terugkeer en re-integratie van illegale migranten, meer
bepaald met betrekking tot het inreisverbod dat lidstaten uitvaardigen, hun
beleid en hun toepassing van overnameovereenkomsten. De studie heeft als
doel het terugkeerbeleid doeltreffender te maken door de ervaring van de
lidstaten met betrekking tot deze specifieke aspecten van het terugkeerproces,
te verzamelen en te vergelijken. 5.
Bevordering van de rol van FRONTEX op het gebied van terugkeer De
gezamenlijke uitvoering op EU-niveau van bepaalde operationele aspecten van
terugkeer heeft een duidelijke meerwaarde. FRONTEX heeft op dit gebied een
belangrijke coördinerende rol, die het proactief moet blijven uitoefenen. Het
moet er daarbij op toezien dat operaties worden uitgevoerd overeenkomstig het
EU-acquis en het EU-Handvest van de grondrechten. Þ FRONTEX moet de coördinatie van gezamenlijke terugkeeroperaties
verder versterken, zodat niet alleen aan de wettelijke verplichtingen worden
voldaan, maar de gemeenschappelijke normen met betrekking tot humane en
waardige behandeling van personen die terugkeren ook op voorbeeldige wijze
worden nageleefd. De Commissie verzoekt FRONTEX daarom zijn
gedragscode voor gezamenlijke terugkeeroperaties zo spoedig mogelijk aan
te passen en duidelijk te preciseren dat elke gezamenlijke
terugkeeroperatie aan onafhankelijk toezicht moet worden onderworpen. Þ FRONTEX wordt verzocht de lidstaten verder te ondersteunen door te
voorzien in opleiding inzake terugkeer, waarbij speciale nadruk ligt op
het waarborgen tijdens de terugkeerprocedure van de grondrechten. Deel IV – Uitvoeringsverslag: de impact van
Richtlijn 2008/115/EG (de terugkeerrichtlijn) op het beleid en de praktijken
van de lidstaten op het gebied van terugkeer De uiterste termijn
voor de omzetting van de terugkeerrichtlijn is op 24 december 2010
verstreken. De richtlijn is bindend voor alle lidstaten, behalve het Verenigd
Koninkrijk en Ierland, en voor de vier geassocieerde Schengenstaten. Vier
lidstaten (EE, ES, PT, SK) hebben vóór het verstrijken de uiterste termijn
meegedeeld dat de richtlijn volledig is omgezet. Negentien lidstaten hebben in 2011
mededeling van de omzetting van de richtlijn gedaan, en vijf (BE, LT, NL, PL en
SE) hebben dat in 2012 gedaan. De Commissie opende twintig inbreukprocedures
wegens niet-kennisgeving. Alle procedures zijn nadat de lidstaten alsnog van
hun nationale omzettingsmaatregelen kennis hadden gegeven, gesloten[14]. Enkel van IJsland is nog geen kennisgeving ontvangen. Sinds
de goedkeuring van de richtlijn hebben de diensten van de Commissie veertien contactgroepvergaderingen
gehouden[15] met experts van de lidstaten. Via de contactgroep moeten eventuele
problemen en onopgeloste vragen gemakkelijker in een vroeg stadium kunnen
worden vastgesteld en moeten open en informele besprekingen kunnen
plaatsvinden. De vergaderingen hebben sterk bijgedragen aan de consequente
uitvoering van de richtlijn op nationaal niveau. Naar aanleiding van de bespreking op het niveau van de contactgroep
werden zes vergelijkende studies[16] uitgevoerd
met betrekking tot:
minderjarigen ten aanzien waarvan een terugkeerprocedure loopt
het toezicht op gedwongen terugkeer
de re-integratie van repatrianten
niet-verwijderbare personen jegens wie een terugkeermaatregel
loopt
de juiste juridische omzetting van de terugkeerrichtlijn door de
lidstaten
de impact van de
terugkeerrichtlijn in de praktijk
Op basis van de
bevindingen van de studie over de omzetting van de terugkeerrichtlijn in
nationaal recht, heeft de Commissie een georganiseerd werkprogramma over de
omzetting van de terugkeerrichtlijn (2012-2013) uitgevoerd. In het kader
van dat programma heeft de Commissie de lidstaten vragen gesteld over eventuele
resterende problemen met betrekking tot hun omzetting van de richtlijn. Tijdens
technische bilaterale vergaderingen zijn de bijzonderheden van de vastgestelde
tekortkomingen besproken, en de mogelijke oplossingen daarvoor. De
vergaderingen en besprekingen bleken erg nuttig en de meeste problemen konden
worden opgelost. De problemen hielden vooral verband met de bepalingen inzake:
de EU-brede
uitwerking van inreisverboden;
de vaststelling
van het risico op onderduiken;
de criteria voor
het verlengen van de periode voor vrijwillig vertrek;
de na te leven
voorschriften voor verwijdering per vliegtuig;
het toezicht op
gedwongen terugkeer;
de criteria voor
het opleggen van bewaring;
de
bewaringsomstandigheden.
Met betrekking tot
deze resterende problemen hebben zeven lidstaten ondertussen hun nationale
wetgeving gewijzigd, om te voldoen aan de verzoeken van de Commissie. Dertien
lidstaten werken momenteel aan een wetswijziging en zes andere lidstaten hebben
formeel toegezegd dat in de nabije toekomst te zullen doen. De Commissie volgt
de ontwikkelingen van nabij (via tweemaandelijkse verslaglegging). Dit georganiseerde
programma heeft al concrete resultaten opgeleverd, meer bepaald met betrekking
tot bewaring: - Van de elf
lidstaten die artikel 3, punt 7, en artikel 15, lid 1, niet volledig hadden
omgezet, hebben er zes hun wetgeving gewijzigd teneinde objectieve criteria
vast te leggen om te beoordelen of er redenen zijn om aan te nemen dat een
illegale migrant zal onderduiken. Als gevolg daarvan worden nu minder migranten
in bewaring gehouden. - Zes van de zeven
lidstaten die artikel 15, lid 4, van de richtlijn nog niet volledig hadden
omgezet, hebben hun nationale wetgeving gewijzigd of werken momenteel aan een
wijziging, op grond waarvan een persoon moet worden vrijgelaten indien er geen
redelijk vooruitzicht op verwijdering is. - Vier van de zes
lidstaten die ngo's en internationale organisaties nog geen toegang verleenden
tot bewaringscentra, hebben hun wetgeving gewijzigd of werken daar momenteel
aan. - Vier van de zes
lidstaten die hun voorschriften inzake toegang tot gratis rechtsbijstand
(artikel 13, lid 4) nog niet hadden herzien, hebben dat
ondertussen wel gedaan. - Dertien van de
zestien lidstaten die artikel 8, lid 6, nog niet hadden omgezet, hebben ondertussen
wetgeving aangenomen om een systeem voor het toezicht op gedwongen terugkeer op
te zetten, of werken daar momenteel aan; - Elf van de
veertien lidstaten die de verplichting om elke verwijdering per vliegtuig uit
te voeren overeenkomstig de aan Beschikking 2004/573/EG gehechte
gemeenschappelijke richtsnoeren voor veiligheidsvoorzieningen voor gezamenlijke
verwijdering door de lucht, nog niet formeel hadden vastgelegd, hebben dat
ondertussen wel gedaan of werken daaraan. Met betrekking tot
de overige gevallen waarin geen overeenstemming kon worden bereikt en de
lidstaten niet ingingen op het verzoek van de Commissie om wijziging van de
wetgeving, zijn al verschillende EU-Pilotprocedures gestart. Over de praktische
uitvoering van de terugkeerrichtlijn in de lidstaten is in 2012-2013 een
studie uitgevoerd, die in oktober 2013 is afgerond. De studie werd opgezet als
een metastudie op basis van verschillende soorten bestaande informatie en
studies en de inbreng van alle relevante belanghebbenden[17]. Om een beter
overzicht te krijgen van de situatie in de praktijk, heeft de Commissie ook
gerichte studies en verslagen onderzocht van onder meer het Bureau voor de
grondrechten, organen van de Raad van Europa, de UNHCR en ngo's (o.a. Amnesty
International, Human Rights Watch en Pro-Asyl), over de praktische situatie in
de lidstaten. Daarbij bleek het bijzonder lastig dat op het niveau van de
lidstaten over de meeste betrokken kwesties slechts weinig gegevens
systematisch werden verzameld. Gegevens over basisparameters zoals de
gemiddelde duur van inbewaringstelling, bewaringsgronden, het aantal mislukte
pogingen tot terugkeer en het gebruik van het inreisverbod bleken bijvoorbeeld
slechts in een klein aantal lidstaten beschikbaar te zijn. Bovendien ontbreekt
het vaak aan gemeenschappelijke definities en benaderingen als het gaat om
gegevensverzameling. Daardoor is het moeilijk om de gegevens van de
verschillende lidstaten te vergelijken. Zoals hierboven is
aangegeven, zal de Commissie systematisch maatregelen nemen ten aanzien van
alle tekortkomingen die in dit uitvoeringsverslag worden vastgesteld. Er
zijn met betrekking tot deze tekortkomingen al verschillende EU-Pilotprocedures
gestart en er zullen er nog volgen in de nabije toekomst. 1. Bewaring van personen jegens wie een terugkeermaatregel
loopt, met het oog op hun terugkeer a) Gronden voor en duur van inbewaringstelling (artikel 15) Artikel 15 van de
richtlijn bepaalt dat onderdanen van derde landen jegens wie een
terugkeerprocedure loopt, enkel "zo kort mogelijk" en niet langer dan
de duur van de "voorbereiding van de verwijdering" in bewaring mogen
worden gehouden en alleen indien er een risico op onderduiken bestaat of de
betrokkene de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure
ontwijkt of belemmert. De inbewaringstelling, die
moet berusten op een beslissing van een administratieve of justitiële
autoriteit, moet "met redelijke tussenpozen" worden getoetst en moet
ophouden "indien blijkt dat er omwille van juridische of andere overwegingen
geen redelijk vooruitzicht op verwijdering meer is". De lidstaten moeten
een maximale bewaringsduur vastleggen, die in de regel in totaal niet meer dan
zes maanden en in uitzonderlijke gevallen in totaal niet meer dan achttien
maanden mag bedragen. In de rechtspraak van het Europees Hof van Justitie zijn
verschillende aspecten met betrekking tot de bepalingen inzake bewaring in de
richtlijn, verduidelijkt. In zijn
arrest in zaak C-357/09 (Kadzoev) heeft het Hof de beschermende elementen van
de met bewaring verband houdende artikelen van de terugkeerrichtlijn
uitdrukkelijk bevestigd door te benadrukken dat bewaring niet langer
gerechtvaardigd is en de betrokkene onmiddellijk moet worden vrijgelaten
wanneer er geen redelijk vooruitzicht is dat die binnen de toegestane maximale
duur van inbewaringstelling naar een derde land zal worden gebracht.
Voorts heeft het Hof verduidelijkt dat redenen van openbare orde en openbare
veiligheid geen rechtvaardiging kunnen vormen voor bewaring op grond van de
terugkeerrichtlijn. Het arrest in zaak C-534/11 (Arslan) over het
verband tussen bewaring met betrekking tot terugkeer en bewaring met betrekking
tot asiel (op grond van Richtlijn 2003/9/EG) heeft verduidelijkt dat
het bestaan van de twee verschillende regimes de lidstaten niet verplicht in
bewaring genomen personen jegens wie een terugkeermaatregel loopt, automatisch
vrij te laten zodra zij een asielverzoek indienen, op voorwaarde dat zij snel
een besluit op grond van het nationaal recht nemen om de bewaring van de betrokkene,
met inachtneming van het acquis inzake asiel, voort te zetten. Uit
de beoordeling is gebleken dat de meeste lidstaten in het algemeen hun
wetgeving in overeenstemming hebben gebracht met artikel 15, maar dat de
praktische uitvoering sterk varieert. De interpretatie van
"redelijke tussenpozen" waarmee inbewaringstelling dient te worden
herzien, loopt bijvoorbeeld sterk uiteen. In
sommige lidstaten gebeurt de herziening iedere week, in andere lidstaten enkel
aan het eind van de bewaringsperiode (die dus tot zes maanden kan duren). Op
dit gebied is er daarom meer samenhang nodig. Verschillende belanghebbenden
hebben reeds verzocht om meer verduidelijking over de interpretatie van de
"redelijke tussenpozen". Wat betreft de gronden voor inbewaringstelling van
personen jegens wie een terugkeermaatregel loopt, is de praktijk
daarentegen rechtlijniger. In de meeste lidstaten zijn het risico op
onderduiken en/of de belemmering van de terugkeer de belangrijkste gronden. Een andere vaak genoemde grond is de behoefte om samen met derde landen
duidelijkheid te scheppen over de documenten en de identiteit van de
betrokkene. Het in artikel 3, punt 7, van de
richtlijn omschreven begrip "risico op onderduiken" heeft een
impact gehad op de vaststelling en het gebruik door de lidstaten van de
criteria voor een eventuele inbewaringstelling, en heeft zo — in meer of
mindere mate — tot meer rechtszekerheid geleid. In de meeste lidstaten berust
de beoordeling van het risico op onderduiken voornamelijk op het feit dat de
personen jegens wie een terugkeermaatregel loopt, niet de nodige documenten
voorleggen of een valse identiteit gebruiken. Andere vaak gebruikte criteria
voor de beoordeling van dat risico zijn:
het gebruik van valse documenten of de vernietiging van
documenten;
het ontbreken van een verblijfplaats;
de expliciete verklaring de voorschriften niet te zullen
eerbiedigen;
veroordelingen voor strafbare feiten.
Tabel 2:
Criteria voor de beoordeling van het risico op onderduiken Vaak gebruikte criteria om het risico op onderduiken te bepalen || Aantal lidstaten dat het criterium toepast Ontbreken van documenten || 13 Geen medewerking bij de vaststelling van de identiteit van de betrokkene || 11 Ontbreken van een verblijfplaats || 7 Gebruik van valse documenten of de vernietiging van documenten || 7 Herhaaldelijk verzuim zich bij de relevante autoriteiten te melden || 7 Expliciete verklaring de voorschriften niet te zullen eerbiedigen || 6 Veroordeling voor strafbare feiten || 6 Niet-naleving van een inreisverbod || 5 Niet-naleving van een terugkeerbeslissing || 5 Voorafgaand gedrag (bv. ontsnapping) || 4 Ontbreken van financiële middelen || 4 Persoon is het voorwerp van een door een andere lidstaat genomen terugkeerbesluit || 4 Niet-naleving van de verplichting tot vrijwillig vertrek || 3 Bron:
MATRIX 2013 Het dient te worden opgemerkt dat in de onderzochte
lidstaten ook steeds vaker van alternatieven voor bewaring gebruik wordt
gemaakt. Veel lidstaten voorzien in hun nationale wetgeving ondertussen in
dergelijke alternatieven. Uit onderzoek blijkt dat de alternatieven
verschillende voordelen hebben ten opzichte van bewaring en onder bepaalde
voorwaarden ook tot aanzienlijke besparingen kunnen leiden. Verschillende
lidstaten kiezen in de praktijk echter zelden voor een alternatief. De vaakst
toegepaste alternatieven zijn de regelmatige melding bij de autoriteiten en het
bevel zich te vestigen op een door de autoriteiten gekozen plaats. Ook het
verplicht afgeven van het paspoort en van andere documenten is een van de meest
gebruikte alternatieven voor bewaring. Tabel 3:
Juridische en praktische toepassing van alternatieven voor bewaring || Beperkingen m.b.t. de verblijfplaats || Regelmatige melding bij de autoriteiten || Verplicht afstaan van documenten || Stellen van een financiële waarborg || Elektronisch toezicht || In de wetgeving || In de praktijk || In de wetgeving || In de praktijk || In de wetgeving || In de praktijk || In de wetgeving || In de praktijk || In de wetgeving || In de praktijk AT || ja || ja || ja || ja || neen || neen || ja || ja || neen || neen BE[18] || neen || neen || neen || neen || neen || neen || neen || neen || neen || neen BG || neen || neen || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. || neen || neen || neen || neen CY || neen || neen || neen || neen || neen || neen || neen || neen || neen || neen CZ || neen || neen || ja || ja || neen || neen || ja || neen || neen || neen DE || ja || g.g.b. || ja || ja || ja || ja || neen || neen || neen || neen DK || ja || ja || ja || ja || ja || ja || ja || neen || ja || neen EE || ja || ja || ja || ja || ja || ja || neen || neen || neen || neen EL || ja || neen || ja || neen || ja || neen || ja || neen || neen || neen ES || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. || ja || ja || neen || neen || neen || neen FI || neen || neen || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. || neen || neen FR || ja || g.g.b. || ja || neen || ja || ja || neen || neen || ja || g.g.b. HU || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. || neen || neen || neen || neen IT || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. || neen || neen LT || ja || ja || ja || ja || neen || neen || neen || neen || neen || neen LU || ja || neen || ja || neen || neen || neen || neen || neen || neen || neen LV || neen || neen || ja || ja || ja || ja || neen || neen || neen || neen MT || neen || neen || ja || ja || neen || neen || ja || ja || neen || neen NL || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. || ja || ja || neen || neen PL || ja || neen || ja || neen || neen || neen || neen || neen || neen || neen PT || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. RO || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. || neen || neen || neen || neen || neen || neen SE || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. || neen || neen || neen || neen SI || ja || ja || ja || ja || ja || neen || ja || neen || neen || neen SK || ja || neen || ja || neen || neen || neen || ja || neen || neen || neen CH || ja || neen || ja || ja || ja || neen || ja || neen || neen || neen IS || ja || g.g.b. || ja || ja || ja || g.g.b. || neen || neen || neen || neen LI || ja || ja || neen || neen || ja || ja || neen || neen || neen || neen NO || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. || neen || neen || neen || neen IE || ja || g.g.b. || ja || ja || ja || g.g.b. || ja || neen || neen || neen UK || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. || ja || g.g.b. g.g.b.:
"geen gegevens beschikbaar" Bron: MATRIX 2013 In de meeste lidstaten is er een gebrek aan openbare
ondersteuningsmechanismen voor illegale migranten die worden vrijgelaten
omdat er geen redelijk vooruitzicht is op hun verwijdering. Als de lidstaten
niet wettelijk verplicht zijn deze groep personen te onderhouden, komen de
betrokkenen in een juridisch niemandsland terecht. Zij zijn dan aangewezen op
de particuliere sector of vrijwilligersorganisaties of moeten hun toevlucht
nemen tot zwartwerk om in hun levensonderhoud te voorzien. Enkele lidstaten
geven het goede voorbeeld door de betrokkenen maandelijks zakgeld te geven en
hen te helpen bij het zoeken van een verblijfplaats. Vóór de goedkeuring van de terugkeerrichtlijn varieerde de maximale
duur van inbewaringstelling vrij sterk tussen de lidstaten en in ten
minste negen lidstaten konden personen jegens wie een
terugkeerbesluit loopt, onbeperkt in bewaring worden gehouden. De
terugkeerrichtlijn heeft de maximale duur van inbewaringstelling in heel de EU
meer op één lijn gebracht en in het algemeen ook verkort. Tabel 4: Maximale
duur van inbewaringstelling vóór en na omzetting van de terugkeerrichtlijn Bron: MATRIX 2013. In acht lidstaten is de wettelijke maximumduur van bewaring
toegenomen, en in twaalf lidstaten afgenomen. Er dient te worden opgemerkt dat
de gemiddelde duur van bewaring in de praktijk veel lager blijkt te liggen dan
de vastgelegde limiet. Tabel 5: De duur
van inbewaringstelling in de praktijk Lidstaat || Reële duur van inbewaringstelling (dagen) || Bron || Periode AT || 16,6* || Nationale statistieken || 2012 BG || 64* || Studie door ngo || 2011 DE || Minder dan 42*** || Nationale statistieken || 2011 DK || 31* || Studie door ngo || 2011 EE || 85* || Nationale statistieken || 2011 EL || Ten minste 180** || Internationale organisatie || 2012 FI || 5-6** || Nationale overheidsinstanties || - FR || 13* || Nationale overheidsinstanties || - IT || 31* || Overheidsinstanties van de stad Bologna || - LU || 16* || Nationale overheidsinstanties || - NL || 120-180** || Ngo en internationale organisatie || - RO || 50* || Nationale statistieken || 2012 SE || Minder dan 14** || Ministerie van justitie || - IS || 1** || Overheidsinstanties en ngo's || - LI || 1-2** || Overheidsinstanties en ngo's || - UK || 7** || Nationale overheidsinstanties || - *
Gemiddelde, berekend op basis van de beschikbare gegevens. De bron van de
gegevens is te vinden in de derde kolom. ** De
meest frequente duur van inbewaringstelling volgens schattingen van de
geraadpleegde belanghebbenden. *** In
Duitsland wordt volgens de officiële statistieken 73% van de personen jegens
wie een terugkeermaatregel loopt, minder dan 42 dagen in bewaring gehouden. Bron:
Matrix 2013. b) Omstandigheden waaronder onder meer
minderjarigen en gezinnen in bewaring worden gehouden (artikelen 16 en 17) In
de richtlijn zijn een aantal basisvoorwaarden vastgelegd met betrekking
tot de bewaring van personen jegens wie een terugkeermaatregel loopt. Zij
moeten bijvoorbeeld in speciale inrichtingen (en niet in gevangenissen) in
bewaring worden gehouden of op zijn minst gescheiden worden van gewone
gevangenen. Personen jegens wie een terugkeermaatregel loopt en die in bewaring
worden gehouden, moeten toegang krijgen tot dringende medische zorg en
essentiële behandeling van ziekte. Verder moeten zij de toestemming hebben
contact op te nemen met wettelijke vertegenwoordigers, familieleden en bevoegde
consulaire autoriteiten. Ngo's en instanties moeten deze personen kunnen
bezoeken, maar moeten voldoen aan de eventuele vereisten van voorafgaande
toestemming die de lidstaten stellen. Personen jegens wie een
terugkeermaatregel loopt, moeten naar behoren worden geïnformeerd over hun
rechten en plichten. Minderjarigen (niet-begeleide minderjarigen en
gezinnen met minderjarigen ) mogen slechts in laatste instantie en voor een zo
kort mogelijke periode in bewaring worden gehouden. Hun behoeften vereisen
specifieke aandacht (het belang van het kind dient voorop te staan) en zij
moeten de mogelijkheid krijgen tot vrijetijdsbesteding en (afhankelijk van de
duur van hun verblijf) het volgen van onderwijs. In
de richtlijn zijn geen specifieke voorschriften vastgelegd omtrent de grootte
van de kamers, de toegang tot sanitaire voorzieningen, de toegang tot open
lucht, voeding enzovoort voor de personen die in bewaring worden gehouden.
Overweging 17 bepaalt echter dat in bewaring gestelde personen op een
"humane en waardige wijze" moeten worden behandeld, met
eerbiediging van hun grondrechten en overeenkomstig het internationaal recht.
Wanneer de lidstaten op grond van de artikelen 15 tot en met 17 van de
richtlijn bewaring opleggen, moeten de omstandigheden waarin die plaatsvindt in
overeenstemming zijn met artikel 4 van het EU-Handvest, dat onmenselijke of
vernederende behandelingen verbiedt. De praktische consequenties van deze
verplichting voor de lidstaten zijn in detail uiteengezet in de normen van het
Comité inzake de voorkoming van foltering en onmenselijke of vernederende
behandeling of bestraffing van de Raad van Europa[19]. Deze normen geven een algemeen erkende
beschrijving van de absolute minimumverplichtingen waaraan de lidstaten in
geval van bewaring moeten voldoen om te garanderen dat bij de toepassing van
het EU-recht de verplichtingen uit hoofde van het Europees Verdrag voor de
Rechten van de Mens en het EU-Handvest worden geëerbiedigd. De Commissie zal de situatie van nabij volgen. Zij zal voor de
beoordeling van de faciliteiten die de lidstaten gebruiken voor de
inbewaringstelling van personen vóór hun terugkeer in het bijzonder
gebruikmaken van de mogelijkheden van het nieuwe Schengenevaluatiemechanisme.
Op die manier kan worden gegarandeerd dat alle lidstaten aan alle benchmarks
voldoen. Om de meest ernstige gevallen van
onmenselijke bewaringsomstandigheden aan te pakken, heeft de Commissie de
afgelopen maanden jegens verschillende lidstaten al EU-Pilotprocedures
ingeleid. Van
negen lidstaten is de wetgeving niet volledig in overeenstemming met artikel 16,
lid 1, dat bepaalt dat in bewaring gestelde personen strikt gescheiden
moeten worden gehouden van de gewone gevangenen. Twee van deze lidstaten
hebben zich ertoe verbonden hun wetgeving te wijzigen. Ten aanzien van de
andere lidstaten zijn ondertussen EU-Pilotprocedures ingeleid, of moet dat nog
gebeuren. In de praktijk voorziet slechts de helft van de lidstaten
systematisch in speciale inrichtingen voor bewaring. De andere helft houdt
illegale migranten af en toe of regelmatig in gevangenissen in bewaring. In 2013 hebben Duitse rechters in dit verband drie verzoeken om een
prejudiciële beslissing ingediend bij het Europees Hof van Justitie: in de
zaken C-473/13 (Bero) en C-514/13 (Bouzalmate) werd aan het Hof gevraagd of
lidstaten op grond van artikel 16, lid 1, van de richtlijn ertoe verplicht zijn
personen jegens wie een terugkeermaatregel loopt in speciale voor bewaring
bestemde inrichtingen onder te brengen indien dergelijke inrichtingen enkel in
een aantal regionale subentiteiten van deze lidstaat bestaan (en niet in
andere). Zaak C-474/13 (Thi Ly Pham) betreft de verenigbaarheid met artikel 16,
lid 1, van een nationale administratieve praktijk die erin bestaat een in
bewaring gestelde persoon vóór zijn verwijdering met zijn instemming samen met
gewone gevangenen onder te brengen. Deze drie verzoeken zijn momenteel nog
aanhangig bij het Europees Hof van Justitie. De
verplichting op grond van artikel 16, lid 2, om in bewaring gestelde personen
in staat te stellen contact op te nemen met wettelijke vertegenwoordigers,
familieleden en consulaire autoriteiten is door alle lidstaten correct
omgezet. Het verzamelde bewijsmateriaal wijst er echter op dat in twee
lidstaten deze mogelijkheid niet altijd wordt geboden. De verplichting op grond
van artikel 16, lid 3, om in dringende situaties in medische zorg te
voorzien, is eveneens door alle lidstaten omgezet. Er wordt echter beweerd
dat in zes lidstaten de toegang tot dit recht in de praktijk af en toe wordt
belemmerd. De Commissie zal ten aanzien van alle vastgestelde tekortkomingen
maatregelen nemen. Zeven
lidstaten hebben het zelfstandig recht op grond van artikel 16, lid 4, van
nationale, internationale en niet-gouvernementele organisaties en instanties op
onbeperkte toegang tot inrichtingen voor bewaring nog niet naar behoren
omgezet. Drie van deze lidstaten hebben er zich reeds toe verbonden hun
wetgeving te wijzigen. De praktijk in vier andere lidstaten lijkt dit recht
niet volledig te eerbiedigen. In alle lidstaten is de wetgeving in overeenstemming met
artikel 17 inzake de bewaring van minderjarigen en gezinnen. In de
praktijk zijn echter tekortkomingen gemeld met betrekking tot de afzonderlijke
accommodatie voor gezinnen in twee lidstaten, de toegang tot
vrijetijdsbesteding in drie lidstaten en de toegang tot onderwijs in vijf
lidstaten. Uit de evaluatie blijkt ten aanzien van de praktische toepassing van
artikel 17, op grond waarvan minderjarigen slechts in laatste instantie in
bewaring mogen worden gesteld, dat in zeventien lidstaten inbewaringstelling
van niet-begeleide minderjarigen en in negentien lidstaten inbewaringstelling
van gezinnen met minderjarigen op zijn minst af en toe voorkomt. Aangezien de
definitie van "in laatste instantie" in de richtlijn op uiteenlopende
wijze kan worden geïnterpreteerd, hebben enkele belanghebbenden voorgesteld de
lidstaten ertoe op te roepen in hun wetgeving een bepaling op te nemen tegen de
bewaring van kinderen en alternatieven toe te passen voor de bewaring van
niet-begeleide minderjarigen en gezinnen met kinderen. Met betrekking tot de bijstand aan niet-begeleide
minderjarigen (artikel 10) is uit de evaluatie gebleken dat de manier
waarop bijstand wordt verleend, en de organen die daarvoor verantwoordelijk
zijn, sterk variëren. Tabel 6: Voor
bijstand aan niet-begeleide minderjarigen verantwoordelijke autoriteit Landen || Ngo's || Internationale Organisatie voor Migratie || In illegale niet-begeleide minderjarigen gespecialiseerde instantie || Overheidsinstantie || Algemene jeugd- en sociale diensten || Lokale overheid || Algemene asiel- of immigratiediensten || Openbare aanklager of rechter || Politie of grenswacht || Geen formeel bevoegde instantie AT || || || || || P || || || || || BE || || || || P || || || || || || BG || || || || || P || || || || || CZ || || P || || || P || || || || || CY || || || || || P || || || || || DE || || || || || P || || || || || DK || P || P || || || || || P || || || EE || || || || || P || P || || || || EL || P || P || || || || || || P || || ES || || || || || || P || || || || FI || || || || || || || || || || P FR || || || || || P || || || || || HU || || || P || || || || || || || IT || || P || || || || || || || || LT || || || || || || || P || || || LU || || P || || || || || || || || LV || || || || || || || || P || P || MT || || || || || || || P || || || NL || P || || || || P || || || || || PL || || P || || || || || || P || P || PT || P || || || || P || || || || || RO || P || || || || || || || || || SI || || || || || P || || || || || SK || || || || P || || || || || || SE || || || || || P || || || || || CH || || || || || || P || || || || IS || || || || P || P || || || || || LI || || || || P || || || || || || NO[20] || || P || P || P || || || || || || IE || || || || || P || || || || || UK || || || || || P || P || || || || Bron:
MATRIX 2013. Hoewel in de praktijk de meeste lidstaten wel minderjarigen
doen terugkeren, hebben slechts zeven lidstaten gemeld dat zij gebruik hebben
gemaakt van de mogelijkheid om niet-begeleide minderjarigen terug te brengen
naar opvangcentra of sociale diensten in het land van herkomst. De
uitvoering van de terugkeerrichtlijn heeft met betrekking tot bewaring vooral
gevolgen gehad op de onderstaande gebieden: Tabel 7:
Belangrijkste veranderingen op het gebied van bewaring ten gevolge van de
uitvoering van de terugkeerrichtlijn: Verandering || Lidstaat Kortere duur van inbewaringstelling || BG, CZ, DK, EE, LT, LV, RO, SI, SK, NO Langere duur van inbewaringstelling || EL, ES, FI, FR, IT, LU Specifiek beleid met betrekking tot minderjarigen en gezinnen met minderjarigen (en kwetsbare personen) || AT, CZ, SI Betere omstandigheden in de centra voor bewaring || DK, LU, LV, RO Gespecialiseerde inrichtingen voor bewaring/ afzondering van gevangenen || DE, DK, LU Gebruik van alternatieven || BE, DE, LV, NL Juridisch advies || AT, SK Vaste termijn voor rechterlijke toetsing/beslissing van de rechter || CZ, SK Mogelijkheid tot beroep || LV Schriftelijke beslissing || DK Bron:
MATRIX 2013. 2. Vrijwillig
vertrek (artikel 7) en toezicht op gedwongen terugkeer (artikel 8, lid 6) De terugkeerrichtlijn heeft een positief effect gehad op de
nationale wetgeving en praktijk inzake vrijwillig vertrek. Artikel 7
verplicht de lidstaten te voorzien in een passende termijn van zeven tot dertig
dagen voor vrijwillig vertrek. In sommige lidstaten was er in het nationaal
recht nog geen termijn voor vrijwillig vertrek vastgesteld, of was de duur
ervan niet precies omschreven. Ondertussen hebben alle lidstaten een termijn
vastgelegd. In het merendeel van de onderzochte lidstaten geldt automatisch
een termijn voor vrijwillig vertrek. Slechts drie lidstaten hebben gebruik
gemaakt van de mogelijkheid op grond van artikel 7, lid 1, van de
richtlijn om de termijn alleen op aanvraag toe te kennen. In oktober 2013 heeft een Nederlandse rechter bij het Europees Hof van
Justitie een verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend (zaak C-554/13)
met betrekking tot de mogelijkheid op grond van artikel 7, lid 4, om
redenen van openbare orde geen termijn voor vrijwillig vertrek toe te kennen. Uit de studie
blijkt ook dat de richtlijn voor verandering heeft gezorgd op het gebied van
het toezicht op gedwongen terugkeer. Een groot aantal lidstaten heeft
rechtstreeks naar aanleiding van de richtlijn toezichtsorganen opgericht, vaak
met steun uit het Europees Terugkeerfonds. Zeven lidstaten hebben niet voldaan
aan hun verplichting om een systeem voor toezicht op gedwongen terugkeer in te
stellen. De Commissie heeft daarop EU-Pilotprocedures ingeleid (of zal dat
weldra doen). De lidstaten waar er al een toezichtsorgaan is ingesteld, laten
een uiteenlopend beeld zien, met toezicht door maatschappelijke organisaties
(ngo's werkzaam op het gebied van mensenrechten), ombudsmannen en aan een
nationaal ministerie verbonden autoriteiten. De toezichtssystemen worden bij
wet of via een samenwerkingsovereenkomst geregeld. Uit de evaluatie blijkt dat
de terugkeerrichtlijn een aanzienlijke invloed heeft gehad op de instelling van
organen voor het toezicht op terugkeer en dat er nieuwe ontwikkelingen volgen
naarmate de systemen meer ingeburgerd raken. Deze toezichtsorganen zullen een
belangrijke rol spelen als geïntegreerd mechanisme voor het toezicht op de
reguliere nationale terugkeerpraktijken. Tabel 8: Organen
voor toezicht op gedwongen terugkeer Land || Toezichtsorgaan || Soort toezichtsorgaan AT || √ || Ombudsman en ngo BE || √ || Aan de Belgische politie verbonden orgaan BG || √[21] || Ombudsman en ngo CY || √ || Ombudsman CZ || √ || Aan het Tsjechische parlement verbonden orgaan DE || Informeel || Ngo DK || √ || Ombudsman en ngo EE || √ || Ngo EL || √ || Ombudsman ES || √ || Ombudsman FI || √ || Ombudsman FR || Geen || - HU || √ || Ombudsman IT || Geen || - LT || √ || Ngo LU || √ || Ngo LV || √ || Ombudsman MT || √ || Aan het ministerie van Binnenlandse Zaken en Nationale Veiligheid verbonden orgaan NL || √ || Aan het ministerie van Veiligheid en Justitie verbonden orgaan PL || √ || Ombudsman en ngo PT || √ || Aan het ministerie van Binnenlandse Zaken verbonden orgaan RO || √ || Ngo SE || Geen || De rechters, de parlementaire ombudsman en de minister van Justitie voeren de functie van toezichtsorgaan uit SI || Geen[22] || - SK || √ || Ombudsman en ngo CH || √ || Aan de federale overheidsdienst Justitie en Politie verbonden orgaan IS || Geen || - LI || Geen || - NO || √ || Ombudsman IE || Geen || - UK || √ || Aan het ministerie van Justitie verbonden organen Bron:
MATRIX 2013. 3. Waarborgen (artikelen 12 en 14) en
rechtsmiddelen (artikel 13) Uit de evaluatie is gebleken dat de meerderheid van de
onderzochte lidstaten gebruik maakt van de mogelijkheid om op grond van
artikel 2, lid 2, van de richtlijn af te wijken[23]. De evaluatie heeft
aangetoond dat de beschermingsverplichtingen uit hoofde van artikel 4, lid 4,
in de meeste gevallen worden nagekomen en dat een vergelijkbaar
beschermingsniveau wordt gegarandeerd voor onderdanen van derde landen die
onder de werkingssfeer van de richtlijn vallen als voor die welke door een
"situatie aan de grens" door de lidstaten van de werkingssfeer worden
uitgesloten. Ook is uit de evaluatie gebleken dat de procedurele
waarborgen met betrekking tot de rechten van illegale migranten tijdens de
terugkeerprocedure ruimschoots in het nationaal recht van de lidstaten zijn omgezet.
De bevindingen tonen aan dat de in artikel 12, lid 1, van de richtlijn
vaststelde waarborgen betreffende de vorm van de terugkeerbeslissing
(schriftelijk, met vermelding van de feitelijke en rechtsgronden en de
beschikbare rechtsmiddelen) ook algemeen in de praktijk worden toegepast.
Sommige belanghebbenden hebben zich echter bezorgd getoond over de formulering
van de gronden voor de beslissing (onvoldoende nauwkeurig en onderbouwd). In
bijna de helft van de lidstaten die de richtlijn toepassen, hebben
belanghebbenden vertaling (van de belangrijkste elementen van de
terugkeerbeslissing) en, in mindere mate, vertolking aangestipt als gebieden
waarop vooruitgang zou kunnen worden geboekt. Het is bij de
evaluatie niet mogelijk gebleken belangrijke tendensen of veranderingen vast te
stellen met betrekking tot de waarborgen bij uitstel van terugkeer
(artikel 14 bestrijkt waarborgen bij uitstel van terugkeer met betrekking tot
de eenheid van het gezin, medische zorg, toegang tot onderwijs, de behoeften
van kwetsbare personen en het recht op een schriftelijke bevestiging). De
basiswaarborgen lijken voornamelijk te worden geboden door de uitvoering van
internationale verdragen en de wetgeving inzake universele toegang (in het
bijzonder tot dringende medische zorg en onderwijs). Met betrekking tot de verplichting uit hoofde van artikel 13
voor de lidstaten om personen jegens wie een terugkeermaatregel loopt, een doeltreffend
rechtsmiddel te bieden, blijkt uit de conclusie van de evaluatie dat hoewel
alle lidstaten in hun wetgeving in een rechtsmiddel voorzien, er in de praktijk
een aantal factoren spelen die het recht op een rechtsmiddel kunnen
ondermijnen. Allereerst wordt de informatie over de
beschikbare rechtsmiddelen niet altijd voldoende en in een begrijpbare taal
gecommuniceerd aan onderdanen van derde landen jegens wie een
terugkeermaatregel loopt (problemen met betrekking tot vertaling en
uitlegging/rechtsbijstand), zelfs al is de richtlijn correct omgezet. Ten tweede, en verband houdend met het vorige punt, kan
gebrekkige rechtsbijstandsverlening afbreuk doen aan de mogelijkheid een
doeltreffend rechtsmiddel in te stellen. Dat kan het geval zijn wanneer
lidstaten uitgebreid gebruikmaken van artikel 13, lid 4, van de richtlijn.
Daarin wordt bepaald dat aan gratis rechtsbijstand de voorwaarden als bedoeld
in artikel 15, leden 3 tot en met 6, van Richtlijn 2005/85/EG gekoppeld kunnen
worden. Uit de evaluatie blijkt dat daardoor in verschillende lidstaten in de
praktijk niet vaak beroep werd ingesteld, of minder vaak dan verwacht. De
Commissie zal deze kwestie van nabij volgen. De richtlijn bepaalt dat lidstaten zelf kunnen beslissen of
een beroep automatisch een opschortend effect heeft dan wel de
beroepsinstantie per geval over het opschortend effect beslist. De evaluatie
heeft aangetoond dat in slechts negen lidstaten in geval van beroep de
uitvoering van de beslissing tot terugkeer en/of verwijdering in het algemeen
automatisch op grond van het nationaal recht wordt opgeschort. In de meeste
lidstaten moet de immigrant daartoe een verzoek indienen, dat de rechter in
specifieke gevallen kan weigeren (of toewijzen). Tabel 9: Opschortende werking van beroep Opschortende werking van beroep tegen terugkeerbeslissing || Ja: automatisch || AT, CZ, DK, FR, LT, MT, PL, RO, SI, UK Soms: via beslissing van een bevoegde gerechtelijke of administratieve autoriteit || BE, BG, CY, DE, EE, EL, ES, FI, HU, IT, LU, LV, NL, PT, SE, SK, CH, LI, IS, NO, IE Bron:
MATRIX 2013. In
dit verband is het belangrijk te benadrukken dat het Europees Hof van Justitie
in zijn arrest in zaak C-383/13 PPU (G en R)[24]
heeft bevestigd dat de in artikel 41, lid 2, van het EU-Handvest bedoelde
rechten van de verdediging (het recht te worden gehoord en het recht om
inzage te krijgen in het dossier) bij beslissingen op grond van de
terugkeerrichtlijn moeten worden geëerbiedigd, ook wanneer die rechten niet
uitdrukkelijk zijn vastgelegd in de richtlijn. 4. Strafbaarstelling van illegale binnenkomst en
illegaal verblijf Uit
de bevindingen van de evaluatie en uit een recente studie van het Bureau voor
de grondrechten blijkt dat er in de meeste lidstaten, op verschillende
manieren, bij wet is vastgelegd dat illegale binnenkomst en/of illegaal
verblijf strafbaar is. Noch de terugkeerrichtlijn, noch enig ander
EU-rechtsinstrument weerhoudt de lidstaten ervan op grond van het nationaal
strafrecht illegale binnenkomst en/of illegaal verblijf strafbaar te stellen.
Verschillende uitspraken van het Europees Hof van Justitie hebben echter de
mogelijkheid voor de lidstaten beperkt om personen jegens wie een
terugkeermaatregel loopt, op deze gronden vast te houden. Het Hof heeft in het bijzonder in zaak C‑61/11 (El Dridi) geoordeeld dat de
terugkeerrichtlijn nationale regels tot strafbaarstelling van illegaal verblijf
uitsluit voor zover dergelijke regels de doeltreffendheid van de
terugkeerrichtlijn ondermijnen. Het Hof heeft in dat verband geoordeeld
dat het opleggen van een gevangenisstraf aan een illegaal op het grondgebied
verblijvende onderdaan van een derde land uitsluitend omdat die geen gevolg
heeft gegeven aan een bevel om het nationale grondgebied te verlaten, strijdig
is met de richtlijn. De conclusies van het
El Dridi-arrest zijn bevestigd door een arrest in een vergelijkbare zaak (C-329/11
Achoughbabian), waarin is geoordeeld dat nationaal recht op grond waarvan een
persoon louter wegens illegaal verblijf in gevangenschap kan worden genomen,
niet verenigbaar is met de terugkeerrichtlijn. Het arrest in zaak C-430/11
(Sagor) heeft bevestigd dat de strafrechtelijke sanctie die bestaat uit een
geldboete die kan worden vervangen door een bevel tot verwijdering, kan worden
toegepast, op voorwaarde dat bij de verwijderingsprocedure alle relevante in de
terugkeerrichtlijn vastgelegde procedurele waarborgen in acht worden genomen,
en de strafrechtelijke sanctie huisarrest enkel kan worden opgelegd voor zover
wordt gegarandeerd dat die de terugkeer niet vertraagt. De
bovenstaande uitspraken hebben in de onderzochte landen aanleiding gegeven tot
een groot aantal wetswijzigingen. Ook recent nog heeft deze rechtspraak
verschillende lidstaten ertoe bewogen hun wetgeving te wijzigen. De Commissie volgt de situatie van nabij en is ten aanzien
van bepaalde lidstaten al een EU-Pilotprocedure gestart. Tabel 10: Strafbaarstelling van illegale
binnenkomst Bron: Bureau voor de grondrechten, 2014. Tabel 11: Strafbaarstelling van illegaal
verblijf Bron: Bureau voor de grondrechten, 2014. 5. Terugkeerprocedures (artikel 6) en inreisverboden (artikel 11) De wijze waarop
de lidstaten het in artikel 6 van de terugkeerrichtlijn gebruikte begrip "illegaal
verblijf" definiëren, komt in de lidstaten sterk overeen. In de meeste
lidstaten zijn bij wet nauwkeurig de omstandigheden vastgelegd waarin een
onderdaan van een derde land geacht kan worden illegaal op het grondgebied te
verblijven. De vijf belangrijkste omstandigheden zijn: vervallen visum,
vervallen verblijfsvergunning, intrekking van de verblijfsvergunning,
intrekking van de vluchtelingenstatus en illegale binnenkomst. De meeste
lidstaten passen gunstigere regels toe voor personen ten aanzien van wie er een
procedure tot verlening of vernieuwing van een visum aanhangig is. Het
merendeel van de lidstaten heeft gekozen voor een procedure in één fase,
waarbij de terugkeer- en de verwijderingsbeslissing in één enkel
(administratief) besluit worden gegeven. In slechts negen lidstaten (IT, LT,
LV, MT, PL, SE, IS, IE en UK) bestaat er een procedure in twee fasen. De
richtlijn heeft ook gezorgd voor meer harmonisatie in de EU wat betreft
verblijfsvergunningen of andere vormen van toestemming waarbij illegaal
verblijvende onderdanen van derde landen in schrijnende gevallen of om
humanitaire of andere redenen het recht op verblijf op het nationale
grondgebied wordt toegekend. Alle lidstaten voorzien in hun wetgeving in
dergelijke vormen van toestemming. De verplichting een terugkeerprocedure in
te leiden heeft geen grote veranderingen teweeggebracht wat betreft de
praktijken met betrekking tot de aanhouding van onderdanen van derde landen en
het aantal aanhoudingen. Of een lidstaat illegale onderdanen van derde landen
opspoort via algemene politieacties dan wel op ad-hocbasis, is niet
vastgelegd in de richtlijn. Nationale factoren en overwegingen zijn daarbij
doorslaggevend. Aangezien het concept aanhouding
niet uitdrukkelijk in de richtlijn is gedefinieerd en er niet in wordt
uitgelegd hoe aanhouding moet plaatsvinden, hebben de lidstaten hun bestaande
institutionele structuren zo goed als ongewijzigd gelaten. Er zijn in de lidstaten
twee belangrijke praktijken op het gebied van aanhouding. Allereerst is er
aanhouding tijdens routinecontroles door de politie of gerichte operaties op
plaatsen waarvan redelijkerwijs wordt vermoed dat er zich illegale migranten
schuilhouden. Ten tweede is er aanhouding op verzoek van de
immigratie-instanties van personen die geen gevolg hebben gegeven aan een bevel
om het grondgebied te verlaten of aan een beslissing om vrijwillig te
vertrekken. De terugkeerrichtlijn bepaalt dat de lidstaten bij een
terugkeerbeslissing een inreisverbod moeten uitvaardigen indien geen termijn
voor vrijwillig vertrek is toegekend[25] of wanneer de verplichting om terug te keren niet is nageleefd.
In andere gevallen is het inreisverbod facultatief. Bij de bepaling van de duur
van het inreisverbod moeten alle relevante omstandigheden in aanmerking worden
genomen. De maximale duur van vijf jaar mag enkel worden overschreden wanneer
de persoon een ernstig bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare
veiligheid of de nationale veiligheid. Uit de evaluatie blijkt dat de
terugkeerrichtlijn ertoe heeft geleid dat de praktijk in de lidstaten wat de
(maximale) duur van met terugkeer verband houdende inreisverboden van
vijf jaar (artikel 11, lid 2, van de richtlijn) betreft, uniformer is geworden.
De meeste lidstaten leggen ook een maximale duur vast voor inreisverboden voor
personen jegens wie een terugkeermaatregel loopt en die als een bedreiging voor
de nationale veiligheid worden beschouwd. Overeenkomstig de richtlijn kan de
duur in dat geval bij wijze van uitzondering meer dan vijf jaar bedragen. In
acht lidstaten is naar aanleiding van de uitvoering van de richtlijn de duur
van inreisverboden ingekort. Het onderzoek heeft echter ook aan het licht
gebracht dat in zes lidstaten het aantal inreisverboden voor personen jegens
wie een terugkeermaatregel loopt, is toegenomen. In de praktijk bieden alle
lidstaten illegale migranten de mogelijkheid om in uitzonderlijke humanitaire
omstandigheden om de intrekking of de schorsing van het inreisverbod te
verzoeken. Elk inreisverbod wordt in het Schengeninformatiesysteem ingevoerd,
om te voorkomen dat migranten het Schengengebied opnieuw zouden binnenkomen. Het
Europees Hof van Justitie heeft in zijn arrest in zaak C‑297/12
(Filev/Osmani) bevestigd dat de in de richtlijn vastgelegde maximale duur van
een inreisverbod ook geldt voor "oude" inreisverboden die vóór de
inwerkingtreding van de richtlijn zijn uitgevaardigd. Tabel 12:
Inreisverboden Gronden voor uitvaardiging van een inreisverbod || Lidstaten die zich op deze gronden beroepen Systematische uitvaardiging van inreisverbod bij iedere terugkeerbeslissing || AT, CY, DE, EE, EL, ES, IT, LT, MT, PL, PT, IS, IE, UK Geen systematische uitvaardiging van inreisverbod, maar wel (in ieder geval) indien a) geen termijn voor vrijwillig vertrek is toegekend b) niet aan de terugkeerverplichting is voldaan || BE, BG, CZ, DK, FI, HU, LU, LV, NL, RO, SE, SK, CH, NO Uitvaardiging van inreisverbod per geval (verschillende gronden) || FR, SI, LI Veranderingen ten gevolge van de terugkeerrichtlijn || Lidstaat Kortere duur van inreisverbod || DE, ES, IT, LV, PL, PT, CH, NO Hoger aantal uitgevaardigde inreisverboden || AT, BE, DK, FI, NL, CH Specifieke regeling inzake inreisverboden/standaardisering op nationaal niveau || LT, MT, SI Mogelijkheid tot intrekking || ES, PL Schriftelijk inreisverbod || LU, PL Lager aantal uitgevaardigde inreisverboden || SK Bron:
MATRIX 2013. 6.
Rechtspraak van het Europees Hof van Justitie met betrekking tot de
terugkeerrichtlijn De voorbije vijf
jaar hebben nationale rechters bij het Europees Hof van Justitie verschillende
verzoeken om een prejudiciële beslissing ingediend met betrekking tot de
uitlegging van de terugkeerrichtlijn: Met betrekking tot bewaring: In zijn uitspraak van 30 november 2009 in zaak C-357/09 (Kadzoev)
heeft het Europees Hof van Justitie uitdrukkelijk de beschermende elementen van
de met bewaring verband houdende bepalingen van de richtlijn bevestigd, in het
bijzonder de verplichting de betrokkene onverwijld vrij te laten zodra niet
meer aan de in de richtlijn vastgelegde gronden is voldaan. In de zomer van 2013
zijn door Duitse rechters drie verzoeken om een prejudiciële beslissing
ingediend: de (aanhangige) zaken C-473/13 (Bero) en C-514/13 (Bouzalmate)
betreffende de vraag of de lidstaten op grond van artikel 16, lid 1, van de
richtlijn verplicht zijn personen jegens wie een terugkeermaatregel loopt in
speciale voor bewaring bestemde inrichtingen onder te brengen indien dergelijke
inrichtingen enkel in een aantal regionale subentiteiten van deze lidstaat
bestaan (en niet in andere). De (aanhangige) zaak C‑474/13 (Thi
Ly Pham) betreft de verenigbaarheid met artikel 16, lid 1, van de
richtlijn van een nationale administratieve praktijk die erin bestaat een in
bewaring gestelde persoon vóór zijn verwijdering met zijn instemming samen met
gewone gevangenen onder te brengen. Met betrekking tot de strafbaarstelling van
illegaal verblijf: Op 28 april 2011 heeft het Europees Hof van Justitie een uitspraak gedaan
in zaak C-61/11 (El Dridi). In dit verstrekkende arrest heeft het Hof
geoordeeld dat de terugkeerrichtlijn zich verzet tegen nationale regelingen die
bepalen dat een gevangenisstraf wordt opgelegd aan illegaal op het grondgebied
verblijvende onderdanen van derde landen die geen gevolg geven aan een bevel om
het nationale grondgebied te verlaten. Het Hof oordeelde namelijk dat een
dergelijke straf de beoogde verwezenlijking van een doeltreffend beleid van
verwijdering en terugkeer met inachtneming van de grondrechten in gevaar zou
kunnen brengen. In december 2011 werd een uitspraak gedaan in een soortgelijke
zaak (zaak C-329/11 Achoughbabian) met betrekking tot de situatie in
Frankrijk. Daarin werden de bevindingen van het El Dridi-arrest bevestigd en
werd geoordeeld dat nationaal recht op grond waarvan voor illegaal verblijf
een gevangenisstraf kan worden opgelegd, niet verenigbaar is met de
terugkeerrichtlijn. In december 2012 volgde de uitspraak
in zaak C-430/11 (Sagor) (met betrekking tot de verenigbaarheid van de
bepalingen van de Italiaanse nationale wetgeving op grond waarvan illegaal
verblijf aanleiding kan geven tot de strafrechtelijke sancties huisarrest en
onmiddellijke verwijdering), die een verdere verfijning inhield van de
rechtspraak van het Europees Hof van Justitie op dit gebied. In zijn
beschikking van 21 maart 2013 in zaak C‑522/11 (Mbaye) heeft
het Hof naar de bovenstaande rechtspraak verwezen en zijn conclusies herhaald.
De (aanhangige) zaak C-189/13 (Da Silva) sluit aan bij de zaak
Achoughbabian en heeft betrekking op de verenigbaarheid van nationaal recht op
grond waarvan voor illegale binnenkomst een gevangenisstraf kan worden
opgelegd, met de richtlijn. Met betrekking
tot het verband tussen de terugkeerrichtlijn en het acquis inzake asiel: De uitspraak van
mei 2013 in zaak C-534/11 (Arslan) heeft betrekking op hoe bewaring in
verband met terugkeer (op grond van Richtlijn 2008/115/EG) zich verhoudt
ten opzichte bewaring in verband met asiel (op grond van richtlijn 2003/9/EG)
wanneer een onderdaan van een derde land op grond van de terugkeerrichtlijn in
bewaring wordt gehouden en een asielverzoek indient teneinde zijn terugkeer uit
te stellen. De uitspraak bevestigt dat met asiel verband houdende bewaring en
met terugkeer verband houdende bewaring onder twee verschillende wettelijke
regelingen vallen, die allebei wettelijke garanties omvatten die zijn afgestemd
op de specifieke situatie van asielzoekers en personen jegens wie een
terugkeermaatregel loopt. Het Hof heeft verduidelijkt dat het bestaan van deze
twee verschillende regelingen de lidstaten er niet toe verplicht in bewaring
gestelde personen jegens wie een terugkeermaatregel loopt, automatisch vrij te
laten zodra zij een asielaanvraag indienen. De uitspraak bevestigt
uitdrukkelijk dat bewaring kan worden gehandhaafd, op voorwaarde dat de
lidstaten onverwijld, overeenkomstig het nationaal recht, beslissen de bewaring
te handhaven met inachtneming van het acquis inzake asiel. Met betrekking
tot het inreisverbod: Op 19 september 2013
is in zaak C‑297/12 (Filev/Omani) een uitspraak gedaan over de
geldigheid van oude inreisverboden die vóór de inwerkingtreding van de
richtlijn zijn uitgevaardigd en over de voorschriften inzake de duur van het
verbod. Met deze uitspraak heeft het Europees Hof van Justitie: - bevestigd dat
artikel 11, lid 2, in de weg staat aan een nationale bepaling die voor de
toekenning van de beperking van de duur van een inreisverbod vereist dat
daartoe een aanvraag wordt ingediend. - verduidelijkt dat
een inreisverbod dat meer dan vijf jaar vóór de datum van inwerkingtreding van
de nationale wetgeving tot uitvoering van de richtlijn is opgelegd, geen
verdere gevolgen kan hebben, tenzij de betrokkene een ernstige bedreiging vormt
voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid. - zich ertegen
verzet dat de lidstaten op grond van artikel 2, lid 2, onder b), van de
richtlijn personen uitsluiten die in het tijdvak tussen de datum waarop deze
richtlijn had moeten zijn omgezet en de datum waarop deze omzetting
daadwerkelijk is verricht, een gunstigere rechtstreekse werking van de
richtlijn hebben genoten. Met betrekking tot vrijwillig vertrek: In oktober 2013
heeft de Nederlandse Raad van State een verzoek om een prejudiciële beslissing
ingediend met betrekking tot de uitlegging van het begrip "bedreiging voor
de openbare orde" als grond om in de context van artikel 7 geen termijn
voor vrijwillig vertrek toe te staan. Deze zaak C-554/13 (Zh. en O.) is
nog hangende. Met betrekking
tot het recht om te worden gehoord (artikel 41 van het EU-Handvest) in de
context van de terugkeerrichtlijn: - In het voorjaar
van 2013 zijn met betrekking tot deze kwestie door Franse rechters twee
verzoeken om een prejudiciële beslissing ingediend: de (aanhangige) zaken C-166/13
(Mukarubega) en C-249/13 (Boudjilida) betreffen de vraag of het recht op
grond van artikel 41, lid 2, van het Handvest om te worden gehoord vóór
een beslissing wordt genomen van toepassing is op terugkeerprocedures
(Mukarubega), en het verzoek de exacte inhoud van dit recht nader toe te
lichten (Boudjilida). In zijn uitspraak
van 10 september 2013 in zaak C- 383/13 PPU (G en R) heeft het Hof
bevestigd dat de rechten van de verdediging moeten worden geëerbiedigd wanneer
beslist wordt over de verlenging van de bewaring. Het heeft verduidelijkt dat
niet elke onregelmatigheid bij de eerbiediging van de rechten van de
verdediging leidt tot de nietigverklaring van het besluit. De nietigverklaring
zou uitsluitend plaatsvinden als de nationale rechter van oordeel is dat de
inbreuk in kwestie tot een andere uitkomst heeft geleid. Deel V -
Conclusies Deze mededeling
toont aan dat de ontwikkeling van een EU-acquis op het gebied van
terugkeer in het afgelopen decennium in alle lidstaten tot aanzienlijke
wetswijzigingen en praktische veranderingen heeft geleid. De terugkeerrichtlijn
heeft de nationale wetgeving en praktijk inzake vrijwillig vertrek positief
beïnvloed en heeft voor vooruitgang gezorgd wat het toezicht op gedwongen
terugkeer betreft. De richtlijn heeft er ook toe bijgedragen dat de maximale
duur van inbewaringstelling in de EU dichter bij elkaar is gebracht, en in het
algemeen ook is verkort, en dat de lidstaten nu steeds vaker alternatieven voor
bewaring kiezen. Voorts heeft de richtlijn de
mogelijkheid van de lidstaten om illegaal verblijf op zich strafbaar te stellen
beperkt en de in de richtlijn opgenomen procedurele waarborgen hebben meer
rechtszekerheid verschaft. Sommige lidstaten
waren bij de goedkeuring van de richtlijn bezorgd dat de beschermende
bepalingen ervan de efficiëntie van terugkeerprocedures zouden ondermijnen. Dat
is echter niet het geval geweest. De praktijk toont aan dat dankzij de in de
terugkeerrichtlijn vastgelegde procedures vastberaden kan worden opgetreden. De
voornaamste oorzaken van het niet plaatsvinden van terugkeer hebben te maken
met praktische problemen bij de identificatie van personen jegens wie
een terugkeermaatregel loopt en bij de afgifte van de nodige documenten door de
autoriteiten van derde landen. De gedeelde verantwoordelijkheid
en de steun voor de belangrijkste doelstellingen van dit nieuwe EU-beleid zijn
langzaam gegroeid. Alle lidstaten onderschrijven nu in het algemeen de volgende
beleidsdoelstellingen:
de
eerbiediging van de grondrechten;
eerlijke en
efficiënte procedures;
de beperking
van gevallen waarin migranten geen duidelijke juridische status meer
hebben;
het primaire
belang van vrijwillig vertrek;
de bevordering van re-integratie en alternatieven voor bewaring.
Dat is gebleken uit
de recente beleidsdialogen die in 2013 met de lidstaten zijn gevoerd. Deze
positieve ontwikkelingen zijn ook bevestigd in het achtste verslag van de
VN-commissie voor internationaal recht over de verwijdering van vreemdelingen.
Daarin erkent de speciale rapporteur van de Verenigde Naties dat de
terugkeerrichtlijn van de EU ter zake uiterst progressieve bepalingen bevat,
die ver vooruitlopen op de normen in andere regio's in de wereld. Er is voortuitgang
geboekt en de lidstaten hebben in het algemeen de terugkeerrichtlijn in
nationaal recht omgezet. De praktische uitvoering van de richtlijn en van het
terugkeerbeleid in het algemeen kunnen echter nog beter, wat betreft de
naleving van de normen inzake de grondrechten (onder meer met betrekking tot de
bewaringsomstandigheden en doeltreffende rechtsmiddelen) en de efficiëntie (bv.
snelle procedures en meer gevallen van vrijwillige terugkeer). Het in deze
mededeling uiteengezette optreden moet ervoor zorgen dat de bestaande
voorschriften correct en daadwerkelijk worden uitgevoerd, de met de
grondrechten verenigbare praktijken worden bevorderd en de samenwerking tussen
de lidstaten onderling en met derde landen wordt gestimuleerd. Het zal zorgen
voor een betere uitvoering en praktische toepassing van het terugkeerbeleid,
zodat de positieve resultaten van dit EU-beleid in de komende jaren worden
geconsolideerd en verdiept, met volledige inachtneming van de onvervreemdbare
rechten en de waardigheid van alle personen, ongeacht hun migrantenstatus. [1] Onder onderdaan van een derde land wordt iedere persoon
verstaan die geen EU-burger is en die niet op grond van het recht van de Unie
het recht van vrij verkeer geniet. [2] Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december
2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de
terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied
verblijven, PB L 348 van 24.12.2008, blz. 98. [3] Mededeling over de totaalaanpak van migratie en mobiliteit —
COM(2011) 743. [4] Meer informatie daarover is te vinden in de mededeling over de
evaluatie van de EU-overnameovereenkomsten, COM(2011) 76 van 23.2.2011. [5] Gegevens van Eurostat: De statistieken
kunnen echter een vertekend beeld geven, aangezien de lidstaten op dit moment
niet verplicht zijn gegevens over vrijwillige terugkeer te verzamelen en zij de
vrijwillige terugkeer van personen ook niet op eigen initiatief en op een
behoorlijke manier registreren. Om tot betrouwbare statistieken te komen, moet
eerst een systeem worden ingevoerd voor de systematische registratie van
vrijwillig vertrek. Het EU-inreis/uitreissysteem waarover momenteel wordt
onderhandeld, zou het verzamelen van gegevens aanzienlijk kunnen
vergemakkelijken. [6] De term "lidstaten" in de context van de
terugkeerrichtlijn verwijst naar 30 staten: de 28 EU-lidstaten met uitzondering
van het Verenigd Koninkrijk plus Ierland, en Zwitserland, Noorwegen, IJsland en
Liechtenstein. De terugkeerrichtlijn is namelijk een hybride instrument dat
enerzijds deel uitmaakt van het Schengenacquis, waardoor het van
toepassing is op Zwitserland, Noorwegen, IJsland en Liechtenstein.
Overeenkomstig Protocol 19 is dit onderdeel van het Schengenacquis niet
bindend voor het Verenigd Koninkrijk een Ierland. Anderzijds vormt de
terugkeerrichtlijn een ontwikkeling van het acquis die valt onder titel V van
het derde deel van het Verdrag, waaraan het Verenigd Koninkrijk en Ierland
facultatief kunnen deelnemen overeenkomstig Protocol 21. Deze lidstaten hebben
er echter niet voor gekozen van deze mogelijkheid gebruik te maken. [7] Artikel 31, lid 2, van de VIS-verordening voorziet in een afwijking
van het algemene beginsel dat in het VIS verwerkte gegevens niet mogen worden
overgedragen of ter beschikking worden gesteld aan een derde land of een
internationale organisatie: bepaalde soorten gegevens mogen worden overgedragen
of ter beschikking worden gesteld aan een derde land indien dit in individuele
gevallen noodzakelijk is om de identiteit van onderdanen uit een derde land
vast te stellen, mede met het oog op terugkeer, en uitsluitend indien
specifieke voorwaarden zijn vervuld om ervoor te zorgen dat aan de vereisten
inzake gegevensbescherming in de EU wordt voldaan. [8] Beschikbaar in de rubriek over ad-hoconderzoek op de website van het
EMN: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/index_en.htm [9]
Een gedetailleerde beoordeling van de werking van het Terugkeerfonds in de
eerste jaren is opgenomen in het verslag van de Commissie van het voorjaar 2014
over de behaalde resultaten en de kwalitatieve en kwantitatieve aspecten van de
uitvoering van het Europees Terugkeerfonds voor de periode 2008-2010. [10] Gepubliceerd op http://frontex.europa.eu/publications
("FRAN"). [11] Sinds 2010 wordt in het jaarverslag over immigratie en asiel van de
Commissie systematisch verslag uitgebracht over de door FRONTEX gecoördineerde
gezamenlijke terugkeeroperaties. [12] Tussen 2007 en 2013 zijn 225 terugkeerbegeleiders opgeleid. [13] Zie: http://www.icmpd.org/Ongoing-Projects.1570.0.html [14] Doorverwijzingen naar de nationale omzettingsmaatregelen zijn te
vinden in de desbetreffende rubriek op de website van EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:72008L0115:nl:NOT [15]
De notulen van de contactgroepvergaderingen (in de vorm van vragen en
antwoorden) zijn beschikbaar via het register van deskundigengroepen van de
Commissie. [16] De meeste studies zijn publiek beschikbaar in de e-bibliotheek van DG
HOME op de Europa-website:
ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/categories/studies. [17] De contractanten moesten de volgende belanghebbenden raadplegen: 1. de justitiële autoriteiten/rechters
die belast zijn met het toezicht op/de beroepsprocedures met betrekking tot
terugkeer (via nationale en internationale verenigingen van rechters); 2. de advocaten en instanties die
rechtsbijstand verlenen aan personen jegens wie een terugkeermaatregel loopt
(via nationale en internationale verenigingen van advocaten); 3. de organen voor het toezicht op
terugkeer (de op grond van artikel 8, lid 6, van de terugkeerrichtlijn
opgerichte organen); 4. de belanghebbenden die migranten
bijstaan of verdedigen (ngo's en belangenorganisaties); 5. de belanghebbenden die het
terugkeerbeleid becommentariëren of bestuderen (bv. ngo's en academici); 6. internationale organisaties (bv. de
UNHCR, de IOM en het Rode Kruis) die actief zijn op het gebied van terugkeer. [18]
België past geen enkele van de genoemde alternatieven voor bewaring toe, maar
biedt sinds 2008 speciale huisvesting en begeleiding aan gezinnen. Dit
alternatief is in een recente ngo-publicatie als een beste praktijk aangemerkt. [19] document CPT/Inf/E (2002) 1 — Rev. 2013, beschikbaar op:
www.cpt.coe.int/en/docsstandards.htm [20] Evaluatie
door de Europese Commissie (2013) van de conformiteit van de omzetting van
Richtlijn 2008/115/EG door Noorwegen. Versie 3.0 – 20.06.2013. Artikel 10,
lid 1, niet gepubliceerd. [21] Enkel
voorgesteld (gegevens met betrekking tot 2012 verkregen via het Bureau voor de
grondrechten). [22] De
regering overlegt momenteel over een tweeledig toezichtssysteem waarin de
ombudsman samen met ngo's toezicht zou houden. [23] Op grond van artikel 2, lid 2, onder a), kunnen lidstaten besluiten in
bepaalde "situaties aan de grens" (weigering van toegang aan de grens
en aanhouding wegens illegale grensoverschrijding) de richtlijn niet toe te
passen. In dat geval zijn nog de in artikel 4, lid 4, vastgestelde
minimumwaarborgen van toepassing. Op grond van artikel 2, lid 2, onder b),
kunnen lidstaten besluiten de richtlijn niet toe te passen in een aantal
"strafrechtelijke situaties" (wanneer met betrekking tot een persoon
de strafrechtelijke sanctie van terugkeer is opgelegd of jegens een persoon een
uitleveringsprocedure loopt). [24] Twee andere hangende verzoeken om een prejudiciële beslissing — C-166/13
(Mukarubega) en C-249/13 (Boudjilida) — hebben betrekking op soortgelijke
kwesties. [25]
Wanneer er een risico op onderduiken bestaat, een verzoek om legaal verblijf
kennelijk ongegrond of frauduleus is verklaard of de betrokkene een ernstige
bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale
veiligheid.