52013SC0109

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING

bij

het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad

tot wijziging van Richtlijn 96/53/EG houdende vaststelling, voor bepaalde aan het verkeer binnen de Gemeenschap deelnemende wegvoertuigen, van de in het nationale en het internationale verkeer maximaal toegestane afmetingen, en van de in het internationale verkeer maximaal toegestane gewichten

1.           Omschrijving van het probleem

Zware bedrijfsvoertuigen moeten in Europa voldoen aan een aantal voorschriften op het gebied van afmetingen en gewichten. In Richtlijn 96/53/EG (hierna "de richtlijn" genoemd) is voor elk voertuigtype de maximaal toegestane lengte, breedte, hoogte en het maximaal toegestane gewicht (totaal gewicht en gewicht per as) vastgesteld. Voertuigen die binnen deze grenzen blijven, mogen in alle EU-lidstaten internationale[1] vervoersdiensten leveren. Om te vermijden dat binnenlandse vervoersondernemingen ongeoorloofde voordelen genieten ten opzichte van concurrenten uit andere lidstaten dienen zij in het algemeen de voor internationaal vervoer vastgestelde maxima na te leven. Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel kunnen de lidstaten voor binnenlands vervoer in bepaalde gevallen andere drempelwaarden hanteren. Deze afwijkingen hebben betrekking op de maximaal toegestane hoogte, het maximaal toegestane gewicht en de mogelijkheid langere voertuigen te gebruiken voor bijzonder vervoer, testen of modulaire combinaties van voertuigen.

Het belangrijkste probleem dat tijdens de raadpleging van de belanghebbenden is aangekaart, zijn de in de richtlijn vastgestelde maxima, die een belemmering vormen voor een energie-efficiënter wegvervoer en het intermodaal vervoer. Bovendien ondermijnen de talrijke inbreuken door vervoersondernemingen de doelmatigheid van de richtlijn. Het belangrijkste probleem is tweeledig en heeft verschillende fundamentele oorzaken:

Deel 1: bepaalde in de richtlijn vastgestelde maximumgewichten en –afmetingen vormen een belemmering voor de energie-efficiëntie van wegvoertuigen en voor het intermodaal vervoer.

De huidige regelgeving is in de jaren 1990 ontwikkeld om de opening van de markt voor het internationaal wegvervoer in goede banen te leiden en bepaalt nog steeds de randvoorwaarden. Intussen zijn een aantal aspecten gewijzigd, waardoor met de huidige regels niet langer een correct evenwicht wordt bereikt tussen de vereisten inzake energie-efficiëntie en milieu, economische efficiency, veiligheid en infrastructuur.

Met name in het licht van de energieafhankelijkheid en de klimaatverandering moet tegenwoordig sterker worden ingezet op de energie-efficiëntie van voertuigen. Ontwikkelingen in de scheepvaart en het toenemend gebruik van containers hebben een impact op de logistiek en de rendabiliteit van het wegvervoer. De technologie op het gebied van voertuigen en infrastructuur is geëvolueerd. Veiligheid staat tegenwoordig centraal. Voorts dreigt de manier waarop fabrikanten hun voertuigontwerp binnen de grenzen van de regelgeving aanpassen aan de vraag, suboptimale resultaten op te leveren.

In overleg met de belanghebbenden werden de volgende fundamentele oorzaken opgelijst:

Fundamentele oorzaak nr. 1: Bepaalde maximaal toegestane gewichten en afmetingen staan de marktintroductie van elektrische en hybride vrachtwagens met een betere aerodynamica in de weg en ondergraven de aantrekkelijkheid van bepaalde busdiensten.

De in de richtlijn vastgestelde maximumafmetingen voor vrachtwagens vormen een probleem voor de installatie van aerodynamische voorzieningen op vrachtwagens trucks. Bij behoud van de genormaliseerde laadeenheden wordt de huidige maximumlengte door de installatie van die voorzieningen overschreden.

Voorts staan de bij de richtlijn vastgestelde maximumgewichten voor vrachtwagens de marktintroductie van elektrische/hybride voertuigen in de weg. Dergelijke voertuigen zijn zwaarder dan klassieke vrachtwagens en mogen daardoor minder lading vervoeren. Tegelijk zijn autocarexploitanten door het toenemende gewicht van veiligheidsvoorzieningen, comfortuitrusting en de passagiers genoodzaakt het aantal passagiers per touringcar terug te schroeven.

Fundamentele oorzaak nr. 2: Bepaalde maximumgewichten en ‑afmetingen zijn niet meer aangepast aan de technische ontwikkelingen in het intermodaal vervoer en het toenemend gebruik van containers.

Containerisering schept perspectieven voor de ontwikkeling van intermodaal/gecombineerd vervoer binnen de Unie, als alternatief voor minder energie-efficiënt wegvervoer van deur tot deur. De onvolledige standaardisering van de vervoerseenheden staat deze ontwikkeling echter in de weg. De richtlijn maakt het bijzonder moeilijk om bepaalde grote containers die in de scheepvaart worden gebruikt, voornamelijk 45'-containers, verder over land te vervoeren (dergelijke containers mogen alleen met een speciale vergunning worden vervoerd).

Deel 2: talrijke inbreuken op de richtlijn

Tijdens de publieke raadpleging werd door de belanghebbenden gewezen op de talrijke inbreuken op de in de richtlijn vastgestelde maximumgewichten voor vrachtwagens. In een context met harde concurrentie kunnen vervoersondernemingen die de grenzen van de regelgeving aftasten door zoveel mogelijk lading te vervoeren een aanzienlijk concurrentievoordeel verwerven ten nadele van andere spelers.

In overleg met de belanghebbenden werden de volgende fundamentele oorzaken opgelijst:

Fundamentele oorzaak nr. 3: Ontbreken van gemeenschappelijke en ontradende handhavingsmethoden

Een van de andere belangrijke oorzaken van de talrijke inbreuken op de richtlijn is het te kleine aantal controles, waardoor bij potentiële overtreders een gevoel van straffeloosheid ontstaat. Voorts zijn het handhavingsbeleid en de controlepraktijken in de lidstaten inefficiënt aangezien één op twee controles wordt uitgevoerd bij voertuigen die aan de regels voldoen en derhalve overbodig is. Wat de methode betreft, variëren de door de lidstaten uitgevoerde controles van een zuiver manuele selectie van voertuigen tot een met technische hulpmiddelen uitgevoerde preselectie van de manueel te controleren voertuigen. Ook de door de lidstaten bij controles gehanteerde marges lopen sterk uiteen.

Wat gebeurt er indien er niets verandert?

De CO2-uitstoot door vrachtwagens vertegenwoordigde in 2010 ongeveer een derde van de totale CO2-uitstoot door vervoer in de EU. Dat aandeel zal wellicht nog stijgen aangezien onlangs maatregelen zijn genomen om de uitstoot door ander vervoer terug te dringen (bv. uitstoot door nieuwe auto's, opname van de luchtvaart in het ETS). Ondanks de huidige economische crisis blijft het aantal tonkilometer in Europa toenemen en wordt verwacht dat die trend ook op lange termijn aanhoudt. Indien niet wordt ingegrepen, zal het totale brandstofverbruik van vrachtwagens en bussen toenemen en stijgen de luchtverontreiniging en CO2‑uitstoot.

Door geen maatregelen te nemen, zouden we de kans missen om de luchtweerstand te verlagen en tegelijk het aantal verkeersdoden door ongevallen met vrachtwagens verder te verminderen: simulaties hebben aangetoond dat afgeronde vrachtwagencabines kunnen voorkomen dat personen door vrachtwagens worden overreden en derhalve het aantal doden kunnen verminderen.

Op het gebied van intermodaal vervoer en containerisering zou de Unie door de extra administratieve formaliteiten voor het vervoer van 45'–containers achterop kunnen geraken ten opzichte van de wereldwijde toename van containervervoer en zouden de extra kosten voor speciale vergunningen en afwijkingen de economische duurzaamheid van het intermodaal vervoer in het gedrang brengen, terwijl die sector nu reeds onder aanzienlijke druk staat.

De huidige door handhavingsinstanties toegepaste controles en methodes zijn ontoereikend om de naleving van de richtlijn in de praktijk te waarborgen. Deze situatie zal wellicht leiden tot een toename van het aantal inbreuken op het maximaal toegestane gewicht en tot een verstoring van de concurrentie tussen vervoerders. Uiteindelijk veroorzaakt dit schade aan de infrastructuur en komt de verkeersveiligheid in het gedrang.

2.           Analyse van de subsidiariteit

Maatregelen van de lidstaten zijn ontoereikend om de maximumlengtes en ‑afmetingen in de hele EU te standaardiseren. Zonder de uiteenlopende nationale regels aan te pakken, zal er geen sprake zijn van een reële Europese geïntegreerde markt voor het wegvervoer.

In het licht van het toenemend internationaal goederenvervoer via de weg worden gemeenschappelijke regels en handhavingsniveaus alsmaar belangrijker om gelijke concurrentievoorwaarden voor alle vervoerders te waarborgen. Verschillen in handhavingsniveaus tussen EU-lidstaten bevoordelen bepaalde ondernemingen en zetten vervoersondernemingen ertoe aan om voor routes door landen met de kleinste pakkans te kiezen.

3.           Beleidsdoelstellingen

Algemene doelstellingen

Overeenkomstig de in punt 2 omschreven problemen is de algemene doelstelling van dit voorstel tweeledig:

· de energie-efficiëntie van het wegvervoer en het intermodaal vervoer verbeteren door de toegestane maximumgewichten en ‑afmetingen van wegvoertuigen in bepaalde gevallen op te trekken zonder te raken aan het evenwicht tussen de eisen inzake het onderhoud van de infrastructuur, de verkeersveiligheid en de bescherming van het milieu;

· eerlijker concurrentievoorwaarden waarborgen om de interne markt voor het wegvervoer te versterken.

Specifieke doelstellingen

De algemene doelstellingen kunnen worden vertaald in drie specifieke doelstellingen (SD). Die doelstellingen moeten worden bereikt zonder het evenwicht tussen het onderhoud van de infrastructuur, de verkeersveiligheid en de bescherming van het milieu in het gedrang te brengen.

1.           SD1: de randvoorwaarden creëren voor de marktintroductie van elektrische en hybride vrachtwagens met een betere aerodynamica en de aantrekkelijkheid van bepaalde busdiensten te verhogen;

2.           SD2: de ontwikkeling van intermodaal/gecombineerd vervoer stimuleren;

3.           SD3: een betere handhaving van de maximumgewichten en ‑afmetingen in de Unie.

4.           Beleidsopties

Om het probleem en alle fundamentele problemen grondig aan te pakken en gelet op de lange lijst van maatregelen wordt voorgesteld om voor de verdere beoordeling een aantal beleidspakketten (BP) samen te stellen. Er worden drie cumulatieve BP's voorgesteld. BP2 omvat dus ook de maatregelen van BP1 en BP3 die van BP1 en BP2. De beleidspakketten (zie overzicht tabel hieronder) omvatten maatregelen met een verschillend ambitieniveau om de energie-efficiëntie te verbeteren en de naleving van de richtlijn te verbeteren.

Beleidspakket 1: beperkte herziening

Dit pakket is gebaseerd op een beperkte herziening van de richtlijn en zachte maatregelen om de tenuitvoerlegging van de richtlijn met minimale wijzigingen en kosten te verbeteren.

Om het vervoer per container en het intermodaal vervoer te stimuleren, wordt in BP1 voorgesteld om de voorwaarden te versoepelen voor het vervoer van 45'-containers met een maximumgewicht van 44 ton.

BP1 omvat twee varianten met betrekking tot de maatregelen 6 en 7 inzake respectievelijk gecombineerd en intermodaal vervoer van 45'-containers:

· in variant a geldt de versoepeling voor het vervoer van containers van 45' alleen voor gecombineerd vervoer (maatregel 6);

· in variant b reikt de mogelijkheid om containers van 45' te vervoeren met een totaalgewicht van 44 ton verder dan gecombineerd vervoer (maatregel 7). Om het containervervoer een boost te geven wordt die mogelijkheid ook voor intermodaal vervoer voorzien.

Beleidspakket 2: een grondiger herziening

Dit pakket voorziet in een ingrijpender herziening van de richtlijn, met extra maatregelen bovenop de voorstellen van beleidspakket 1. De extra maatregelen zullen een zekere aanpassing vergen van de automobielsector, en de nationale overheden. Het pakket bevat geen maatregelen met verstrekkende gevolgen of ingrepen die een grote aanpassing van de sector en overheden vergen.

Beleidspakket 3: bindende regelgevende aanpak

De maatregelen van BP1 en 2 worden aangevuld met extra maatregelen om de doelstellingen van de herziening actief te stimuleren.

Onderstaande tabel bevat een overzicht van de maatregelen uit de beleidspakketten en de manier waarop die bijdragen tot de specifieke doelstellingen:

|| BP1 || BP2 || BP3

SD1: de marktintroductie mogelijk maken van elektrische en hybride vrachtwagens met een betere aerodynamica en de aantrekkelijkheid van bepaalde busdiensten verhogen || || ||

1. Vleugels op achterzijde || X || X || X

2. Langere cabines || || X || X

3. Verplichte installatie van vleugels op achterzijde || || || X

4. Hogere maximumgewichten voor elektrische/hybride vrachtwagens || X || X || X

5. Maximumgewicht van 19,5 t voor bussen met twee assen || X || X || X

SD2: De ontwikkeling van intermodaal/gecombineerd vervoer stimuleren || || ||

6. Vervoer van 45'-containers toestaan in gecombineerd vervoer || X/ Ø || X/Ø || X/Ø

7. Vervoer van 45'-containers toestaan in intermodaal vervoer || X/ Ø || X/Ø || X/Ø

8. Versoepeling voor grote containers || || || X

SD3: een betere handhaving van de maximumgewichten en ‑afmetingen in de Unie || || ||

9. Richtsnoeren inzake handhaving || X || X || X

10. Gemeenschappelijke classificatie van inbreuken || || X || X

11. Verplichte selectie van voertuigen voor gerichte manuele controles || || || X

12. Gedeelde verantwoordelijkheid voor vervoerder en verlader || || X || X

13. Normen voor ingebouwde weegapparatuur || || X || X

14. Verplichte inbouw van weegapparatuur || || || X

15. Minimaal aantal controles || || || X

5.           Effectbeoordeling

De beoordeling van de in de richtsnoeren van de Commissie voor effectbeoordelingen opgesomde effecten leverde voor de drie beleidspakketten de volgende resultaten op:

– BP1 maakt het mogelijk om achteraan op aanhangwagens aerodynamische voorzieningen aan te brengen en schept de randvoorwaarden voor de ontwikkeling van hybride of elektrische zware bedrijfsvoertuigen. Daardoor dalen het brandstofverbruik (met 5 tot 10 %) en de luchtverontreiniging. De operationele doelstelling om tegen 2030 50 % van de aanhangwagens voor vervoer over lange afstand uit te rusten met aerodynamische voorzieningen, doet de koolstofafdruk met ongeveer 24 miljoen ton per jaar afnemen. Een grotere effectiviteit van de richtlijn dankzij een betere handhaving zal ook een zeer positieve invloed hebben op de concurrentie, de werking van de interne markt, de kosten voor het onderhoud van wegen en het aantal gewonden door ongevallen met overladen voertuigen. De impact op de rendabiliteit van het wegvervoer wordt verbeterd door de containerisering aan te moedigen, zonder nadelige gevolgen voor andere vervoerswijzen zoals het spoor en de binnenvaart. Zowel voor de overheid als de private sector zullen de administratiekosten dalen dankzij de afname van het aantal speciale vergunningen en de rationalisering van de manuele politiecontroles van overladen voertuigen. BP1 zal ook de ontwikkeling van het intermodaal vervoer stimuleren omdat 45'-containers kunnen worden vervoerd zonder speciale vergunning en de daaraan gekoppelde administratiekosten.

– Dankzij het nieuwe ontwerp van vrachtwagencabines levert BP2 een veel grotere brandstofbesparing op: tot ongeveer 15 % op snelwegen. Bij de uitrusting van eenzelfde aantal voertuigen als in BP1 neemt de koolstofafdruk met 27 miljoen ton per jaar af. BP2 heeft eveneens een zeer gunstig effect op de verkeersveiligheid en kan, dankzij het verbeterde ontwerp van vrachtwagencabines, enkele honderden levens redden (zie hoofdstuk 5.3.2). Een efficiëntere selectie en controle van overladen voertuigen zal een zeer gunstige invloed hebben op de concurrentie. Het aantal overbodige controles en de daaraan gekoppelde administratiekosten nemen af. De kosten van de uitrusting voor de selectie van de te controleren voertuigen worden gemakkelijk terugverdiend door de besparingen op wegenonderhoud en politiepersoneel voor controles. Ten slotte heeft BP2 dezelfde positieve impact op de ontwikkeling van het intermodaal vervoer als BP1.

– Vanwege de negatieve effecten op de financiële lasten voor het mkb wanneer de installatie van aerodynamische voorzieningen een verplichting wordt, leidt BP3 ten opzicht van BP2 niet tot extra brandstofbesparingen of tot een daling van de verontreiniging. De verplichte invoering van ingebouwde weegapparatuur levert vergelijkbare problemen op, ook al komt BP3 de doelmatigheid van de richtlijn ten goede: de kosten van verplichte apparatuur worden op dit moment te hoog geacht voor het mkb. Met betrekking tot containerisering wordt in BP3 voorgesteld om met containers van meer dan 45' te werken, maar de reële baten van die maatregel zijn onzeker aangezien de nadelige gevolgen voor de verkeersveiligheid en de verschuiving naar het spoor en de binnenvaart nader moeten worden onderzocht. De toegevoegde waarde van BP3 ten opzichte van BP2 is twijfelachtig, maar alle hierboven beschreven positieve effecten van BP2 blijven in BP3 behouden.

6.           Vergelijking van de opties

De beleidsopties werden met elkaar vergeleken door ze te toetsen aan de volgende evaluatiecriteria:

· doeltreffendheid – de mate waarin opties de doelstellingen van het voorstel bereiken;

· efficiency – de kostprijs om de doelstellingen te bereiken;

· samenhang – het beperken van de economische, sociale en ecologische neveneffecten.

Bovendien is een gedeeltelijke kosten-batenanalyse uitgevoerd om, voor zover haalbaar, de beleidsmaatregelen te kwantificeren. Gelet op de verschillende ontwikkelingsstadia en kosten van de voorgestelde technologieën, wordt ervan uitgegaan dat tegen 2030 75 % van de vrachtwagens voor langeafstandsverkeer achteraan met aerodynamische voorzieningen zal zijn uitgerust en dat 50 % over een cabine volgens het nieuwe ontwerp zal beschikken. In de berekening werd geen rekening gehouden met bussen en maatregelen om de invoering van hybride aandrijving te stimuleren aangezien de voor de berekeningen van die aspecten vereiste gegevens niet onmiddellijk beschikbaar waren.

|| || || ||

|| || || ||

|| Doeltreffendheid || Efficiency || Samenhang || Kosten-batenverhouding

BP0 || - || - || - || -

BP1 || Gemiddeld || Lage kostprijs || Geen neveneffecten || >1

BP2 || Hoog || Lage kostprijs || Geen neveneffecten || >1

BP3 || Hoog || Hoge kostprijs || Grote neveneffecten || <1

Hieruit kan worden besloten dat BP2 de voorkeur verdient omdat dit pakket goede waarborgen biedt dat de doelstellingen van de effectbeoordeling worden bereikt tegen een redelijke kostprijs en zonder ongewenste ecologische, sociale en economische neveneffecten. Deze conclusie wordt bevestigd door de gedeeltelijke kosten-batenanalyse in deze effectbeoordeling, waaruit blijkt dat de kosten-batenverhouding van BP2 hoger ligt dan 1.

7.           Toezicht en evaluatie

In de richtlijn is een algemene bepaling opgenomen om de lidstaten ertoe te verplichten de Commissie relevante informatie dienen mee te delen. Op die manier wordt gewaarborgd dat het behalen van de operationele doelstellingen vanaf het jaar waarin de voorgestelde regelgeving in werking treedt wordt getoetst en dat ook achteraf een regelmatige toetsing plaatsvindt.

De evaluatie en monitoring door de Commissie gebeurt op regelmatige tijdstippen: minstens om de vijf jaar, op basis van drie operationele doelstellingen. De Commissie deelt de conclusies van haar evaluatie en monitoring mee aan het Europees Parlement en de Raad.

Operationele doelstellingen || Monitoring

OD1: ervoor zorgen dat een aanzienlijk deel van de aanhangwagens is uitgerust met aerodynamische voorzieningen achteraan en met aerodynamische cabines || De Commissie verzamelt gegevens aan de hand van statistieken van de lidstaten, voertuigfabrikanten en verenigingen van vervoersondernemingen over het aantal opleggers dat met aerodynamische voorziening is uitgerust.

OD2: ervoor zorgen dat een aanzienlijk aandeel van de 45'-containers via gecombineerd/intermodaal vervoer wordt getransporteerd || De Commissie verzamelt gegevens aan de hand van statistieken van de lidstaten, verladers en verenigingen van vervoersondernemingen over het gebruik van 45'-containers in het intermodaal vervoer.

OD3: efficiëntere controles (aantal inbreuken/controles) Een dergelijke toename komt de betrouwbaarheid van de controles ten goede en zorgt ervoor dat tegen 2020 jaarlijks ongeveer 100 000 overbodige controles worden vermeden. || De monitoring gebeurt aan de hand van statistische gegevens die de lidstaten meedelen overeenkomstig maatregel 10 van BP2.

[1]               Internationaal vervoer omvat vervoer binnen de EU en vervoer tussen de EU en derde landen.