This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012DC0410
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL On Progress in Romania under the Cooperation and Verification Mechanism
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de vooruitgang van Roemenië in het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de vooruitgang van Roemenië in het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing
/* COM/2012/0410 final */
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de vooruitgang van Roemenië in het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing /* COM/2012/0410 final */
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES
PARLEMENT EN DE RAAD
over de vooruitgang van Roemenië in het kader van het mechanisme voor
samenwerking en toetsing
I. Het mechanisme voor samenwerking en
toetsing: steun voor justitiële hervorming en corruptiebestrijding in Roemenië In de aanloop naar de toetreding van Roemenië
tot de EU in 2007 werd afgesproken dat Roemenië verder moest werken aan een
aantal belangrijke punten met betrekking tot justitiële hervorming en
corruptiebestrijding. Dit leidde tot de instelling van het mechanisme voor
samenwerking en toetsing (CVM) om Roemenië hierbij te helpen en om de
vooruitgang te toetsen[1].
Er werden ijkpunten vastgesteld op vier gebieden: justitiële hervorming,
integriteit, bestrijding van corruptie op hoog niveau en het voorkómen van
corruptie bij de overheid. Volgens de beschikking brengt de Commissie
regelmatig verslag uit en blijft het mechanisme in werking totdat de
doelstellingen zijn bereikt en in voldoende mate voldaan is aan alle vier de
ijkpunten[2]. Vijf jaar na de toetreding is een passend
moment om na te gaan of de doelstellingen van het mechanisme voor samenwerking
en toetsing zijn verwezenlijkt. In het technische verslag bij deze beoordeling
worden de belangrijkste ontwikkelingen van de afgelopen vijf jaar samengevat.
In dit verslag wordt de balans opgemaakt van wat er is bereikt en wat nog moet
gebeuren. In dit verslag wordt een overzicht gegeven van de wetgeving en de
instrumenten die de afgelopen vijf jaar zijn vastgesteld. Daarnaast wordt
beschreven welke onderdelen van het wettelijke kader nog moeten worden
voltooid, hoe de uitvoering is verlopen en of de eigen verantwoordelijkheid
voldoende ingebed is om de hervormingen op gang te houden. De Commissie kijkt
daarbij vooral naar de duurzaamheid en onomkeerbaarheid van het
hervormingsproces. De afgelopen vijf jaar werden gekenmerkt door
afwisselend vooruitgang en achteruitgang, perioden waarin de samenwerking goed
verliep en perioden van afkeer van en weerstand tegen het mechanisme. In dit
verslag wordt erkend dat er sinds de toetreding globaal genomen vooruitgang is
geboekt. Op het moment dat dit verslag wordt
goedgekeurd, worden er belangrijke vragen gesteld over de eerbiediging van de
rechtsstaat en de onafhankelijkheid van justitie in Roemenië. De globale
vooruitgang moet worden bezien in de context van de bredere erkenning door de
samenleving van kernbeginselen als de rechtsstaat en de onafhankelijkheid van
justitie als onderdeel van de waarborgen in een goed functionerende democratie.
Een goed functionerend, onafhankelijk justitieel stelsel en eerbiediging van de
democratische instellingen zijn onontbeerlijk voor het wederzijdse vertrouwen
binnen de Europese Unie en om het vertrouwen van burgers en investeerders te
winnen. De Commissie is van mening dat de recente
maatregelen van de Roemeense regering aanleiding vormen tot ernstige
bezorgdheid met betrekking tot de eerbiediging van deze fundamentele
beginselen. Deze maatregelen werden getroffen in een extreem gepolariseerd
klimaat dat wordt gekenmerkt door wantrouwen tussen politieke entiteiten en
beschuldigingen over en weer, maar deze politieke context vormt geen verklaring
voor het systematische karakter van verschillende maatregelen. Sommige
maatregelen kunnen deels worden verklaard door de politieke polarisering, maar
zij zaaien twijfel omtrent de verbintenis tot eerbiediging van de rechtsstaat
en het begrip van het concept rechtsstaat in een pluralistisch democratisch
systeem. Het feit dat politici gerechtelijke beslissingen in twijfel trekken, de
ondermijning van het grondwettelijk hof en de ontmanteling van gevestigde
procedures en van belangrijke controlemechanismen doen twijfel rijzen wat
betreft de verbintenis van de regering om de rechtsstaat te eerbiedigen en
justitie onafhankelijk haar werk te laten doen. De Commissie is met name zeer
bezorgd over de aanwijzingen van manipulatie en druk op instanties en
magistraten, die uiteindelijk van invloed zijn op de samenleving in haar
geheel. Dit verslag bekijkt de afgelopen vijf jaar in hun geheel, maar de
huidige controverses vormen een ernstige bedreiging voor de geboekte
vooruitgang en zijn reden voor grote bezorgdheid over de toekomst van de reeds
in gang gezette hervormingen. Dit verslag bevat specifieke aanbevelingen voor
de aanpak van de huidige situatie en het herstel van de eerbiediging van de
beginselen waarop de Europese democratie is gegrondvest. De onderlinge afhankelijkheid in de Europese
Unie is tegenwoordig zeer groot. De rechtsstaat is een van de fundamentele
waarden van de EU, waarbij een sterk gemeenschappelijk belang bestaat, dat
wordt weerspiegeld in het belang dat de publieke opinie in Roemenië hierin
stelt[3].
Uit een Eurobarometer-enquête bleek dat 93 % van de Roemenen meent dat
corruptie een belangrijk vraagstuk is voor hun land, en 91 % vindt datzelfde
over de tekortkomingen van het justitiële stelsel. Volgens dezelfde enquête is
76 % van de Roemenen er voorstander van dat de EU helpt bij de aanpak van deze
vraagstukken[4]. Het mechanisme voor samenwerking en toetsing
stelt aan Roemenië geen strengere eisen dan aan de andere lidstaten. Het doel
is om Roemenië te helpen te voldoen aan dezelfde normen als de andere
lidstaten, een doelstelling die wordt onderschreven door 72 % van de
Roemeense bevolking[5].
Om in dit verband te kunnen beoordelen wat Roemenië sinds de toetreding heeft
bereikt, is de situatie in de andere lidstaten een belangrijke factor. De
Commissie maakt in dit verslag waar mogelijk gebruik van referentiepunten en
vergelijkingsindicatoren[6].
Om de vooruitgang in Roemenië te vergelijken met de situatie in de andere
lidstaten heeft de Commissie daarnaast een beroep gedaan op deskundigen uit
sectoren die zich met deze vraagstukken bezighouden[7]. Sinds 2007 heeft de EU via de structuurfondsen
meer dan 12 miljoen euro uitgetrokken ter ondersteuning van
corruptiebestrijding en justitiële hervorming in Roemenië. Dit bedrag is
besteed aan projecten op het gebied van onderwijs, gezondheidszorg, regionale
vraagstukken, het justitiële stelsel en het nationale agentschap voor integriteitsbewaking.
Aanvullende steun is verstrekt in het kader van de pretoetredingsfondsen.
Tegelijkertijd hebben lidstaten Roemenië bijgestaan door middel van bilaterale
projecten met betrekking tot alle aspecten van justitiële hervorming en
corruptiebestrijding[8]. II. Analyse van de vooruitgang in het kader van
het mechanisme voor samenwerking en toetsing in de periode 2007-2012 De algemene conclusie van de Commissie over de
vooruitgang van Roemenië sinds de toetreding luidt dat de meeste noodzakelijke
bouwstenen inmiddels aanwezig zijn, hoewel de onomkeerbaarheid van het
hervormingsproces kan worden betwijfeld als gevolg van de recente
gebeurtenissen. Het mechanisme voor samenwerking en toetsing heeft een
belangrijke bijdrage geleverd aan het proces van transformatie in Roemenië. De
nadruk komt nu dus meer te liggen op de uitvoering, die de gewenste resultaten
moet opleveren, en het waarborgen van de eigen verantwoordelijkheid, zodat de
hervormingen op gang blijven, ook in moeilijke politieke omstandigheden. Sinds 2007 is voor alle in het mechanisme voor
samenwerking en toetsing beschreven onderdelen van het basiswetgevingskader
wetgeving aangenomen of is deze in voorbereiding. Wanneer dit proces voltooid
is, zou het juridische stelsel grondig gemoderniseerd moeten zijn door de
nieuwe wetboeken. Daarnaast is met andere politieke beslissingen een degelijk
kader tot stand gebracht, bijvoorbeeld de nationale strategie voor
corruptiebestrijding. Ook zijn heel wat belangrijke instellingen opgericht die
bijdragen tot deze solide basis, zoals de nationale directie voor
corruptiebestrijding (DNA) en het nationale agentschap voor
integriteitsbewaking (ANI). Dit kader is op allerlei manieren gevorderd.
De door de DNA en het ANI geboekte resultaten, de maatregelen van het hoge hof
van cassatie en justitie in belangrijke corruptiezaken op hoog niveau en enkele
overheidsorganen die interne corruptie aanpakken, vormen stappen in de goede
richting. Het is positief dat de hoogste rechters zich tijdens de recente
gebeurtenissen aantoonbaar inzetten voor de onafhankelijkheid van justitie. De
uitvoering van dit regelgevend kader door justitie en bestuur in het algemeen
voldoet echter nog niet aan de doelstellingen van het mechanisme voor
samenwerking en toetsing. In sommige gevallen is de uitvoering nog maar net
gestart doordat de hervormingen pas onlangs zijn doorgevoerd. In andere
gevallen kende de uitvoering problemen, die vaak samenhingen met de eigen
verantwoordelijkheid van de autoriteiten voor de hervormingen. Er kan niet
worden gezegd dat alle overheidsagentschappen op één lijn zitten[9]. De vooruitgang op het gebied
van corruptiebestrijding, belangenconflicten en overheidsopdrachten wordt nog
steeds belemmerd. De voortvarende aanpak door het hoge hof van cassatie en
justitie van corruptiezaken op hoog niveau moet nog navolging vinden bij
rechtbanken op andere niveaus. Op sommige belangrijke terreinen zijn de
veranderingen voornamelijk doorgevoerd vanwege druk van buitenaf. Het
mechanisme voor samenwerking en toetsing speelt zelf een centrale rol in dat
proces, wat ook wordt erkend door publieke opinie[10]. Het mechanisme heeft geholpen
om de hervormingen op gang te houden wanneer deze onder druk stonden en
stimuleerde veranderingen die moed vergden om gevestigde belangen ter discussie
te stellen. De noodzaak van externe druk leidt tot twijfel aan de duurzaamheid
en de onomkeerbaarheid van de hervorming, en deze twijfel wordt nog versterkt
door de recente gebeurtenissen. Het in de verslagen over het mechanisme
opgetekende veranderingsproces verliep niet gelijkmatig. Verschillende
regeringen en parlementen hebben verschillende accenten gelegd. Het betreft
belangrijke politieke vraagstukken en een zekere mate van debat en
meningsverschillen behoort tot het normale politieke proces. Sommige instellingen
waren snel operationeel, maar andere hadden tijd nodig om op gang te komen. Het
proces van attitudeverandering verloopt grillig, maar geleidelijk, zowel op
bestuurlijk als op justitieel niveau. Om te voldoen aan de ijkpunten die zijn
vastgesteld in het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing, zijn
eigen verantwoordelijkheid en uitvoering uiterst belangrijk, want zij bepalen
of de hervormingen op de lange termijn duurzaam en onomkeerbaar zijn. Eigen
verantwoordelijkheid en uitvoering blijken uit de maatregelen, resultaten en
besluiten van degenen die invloed kunnen uitoefenen op de richting en het tempo
van de veranderingen. De aanstaande benoemingen van een nieuwe
procureur-generaal en een nieuwe hoofdaanklager van het agentschap voor
integriteitsbewaking zullen een belangrijke aanwijzing zijn voor de
houdbaarheid van de hervorming. De Commissie dringt erop aan dat de regering de
nodige stappen neemt om de schade te herstellen die het hervormingsproces de
afgelopen weken heeft opgelopen. II.1 De justitiële
hervorming in de periode 2007-2012 IJkpunt 1: zorgen
voor een transparanter en efficiënter verloop van de justitiële procedures door
verbetering van de capaciteit en verantwoordingsplicht van de Hoge raad voor de
magistratuur. Verslag uitbrengen over het effect van de nieuwe wetboeken van
burgerlijke rechtsvordering en strafvordering. Recente ontwikkelingen met betrekking tot
de onafhankelijkheid van justitie en de rechtsstaat De onafhankelijkheid van justitie blijft een
belangrijk vraagstuk voor Roemenië. Sinds de toetreding heeft justitie haar
onafhankelijkheid geleidelijk kunnen bevestigen, met name door succesvolle
onderzoeken, vervolging en berechting van een toenemend aantal corruptiezaken
op hoog niveau. Dit heeft aanzienlijke resultaten opgeleverd op het niveau van
het openbaar ministerie en sinds 2010 ook op het niveau van de rechtbanken,
zoals beschreven in punt II.2. In juni is een definitieve veroordeling
uitgesproken in een symbolische corruptiezaak op hoog niveau. Het optreden van
het hoge hof van cassatie en justitie, de hoge raad voor de magistratuur[11] en het grondwettelijk hof, die
in de nasleep daarvan weerstand hebben geboden aan de politieke druk op de
onafhankelijkheid van justitie en die de professionele integriteit hebben
bevestigd, wees op een belangrijke verandering op dit vlak. De Commissie maakt zich zorgen over de recente
druk die leden van de Roemeense regering en hooggeplaatste politici uitoefenden
op het grondwettelijk hof; dit is een onaanvaardbare vorm van ingrijpen tegen
een onafhankelijke justitiële instantie. De regering en alle politieke niveaus
moeten de scheiding der machten eerbiedigen. Ook moet de onafhankelijkheid van
justitie strikt worden geëerbiedigd. De Commissie maakt zich met name zorgen over
de onlangs ingestelde beperking van de bevoegdheden van het grondwettelijk hof
met betrekking tot besluiten van het parlement. De Roemeense autoriteiten
moeten deze bevoegdheden dringend herstellen overeenkomstig de Roemeense
grondwet. De Roemeense premier heeft de Commissie op 16 juli bij brief
laten weten dat aan deze verplichting zal worden voldaan. De onafhankelijkheid van justitie en de
scheiding der machten vormen het fundament van een democratische samenleving.
De komende maanden zullen alle politieke niveaus in Roemenië met daden hun
gehechtheid aan deze beginselen moeten aantonen om het vertrouwen te
herstellen. De Commissie zal de ontwikkelingen op dit terrein nauwlettend
volgen. Belangrijkste ontwikkelingen in de periode
2007-2012 Het wetgevingskader voor het justitiële
apparaat is hervormd met het oog op modernisering en aanpassing aan de
prioriteiten van vandaag. Wanneer alle nieuwe wetboeken in werking zijn
getreden, zal de straf- en civielrechtelijke wetgeving grondig herzien zijn. In
de tussentijd vormt de kleinschalige hervormingswet een voorbeeld van
praktische en pragmatische wetgeving om reële tekortkomingen te verhelpen. In
andere wetten zijn belangrijke maatregelen vastgesteld met het oog op
vergroting van de verantwoordingsplicht en de integriteit binnen justitie. Het justitiële apparaat heeft zich sinds 2007
ontwikkeld. Er zijn veel tekenen dat rechters en openbaar aanklagers meer
vertrouwen genieten. De meeste personen die in het justitiële apparaat werkzaam
zijn, onderschrijven het concept van de justitiële hervorming en erkennen de
voordelen. De afgelopen jaren is de hervormingsbereidheid onder individuele
magistraten, beroepsverenigingen en het maatschappelijk middenveld aanzienlijk
toegenomen. Er zijn concrete voorbeelden van goede werkmethoden, die elders als
goede praktijken zouden moeten worden overgenomen. Om van deze losse stappen één geheel te maken
en er optimaal van te kunnen profiteren, moeten justitie, regering en politiek
meer inspanningen leveren. Tot nu toe is de meeste vooruitgang geboekt op het
gebied van wetgeving en aangezien belangrijke delen wetgeving pas onlangs zijn
aangenomen of nog niet in werking zijn getreden en andere nog in behandeling
zijn bij het parlement, is een vastberaden strategie nodig willen de hervormingen
inderdaad effect sorteren in de praktijk. Inconsistenties in de wetgeving,
problemen bij de handhaving en inefficiënte gerechtelijke procedures vormen nog
steeds een groot probleem[12].
Justitie heeft nog niet voldoende daadkracht ten toon gespreid wat betreft
integriteit en verantwoordingsplicht om het vertrouwen van de bevolking te
herstellen. De leidinggevenden van justitie en de uitvoerende
macht beschikken nu over de instrumenten om de hervorming te consolideren.
Daartoe moet de hoge raad voor de magistratuur wel consistentere inspanningen
leveren en hiervan een managementprioriteit maken en ook moeten de uitvoerende
en de rechterlijke macht beter samenwerken, met de steun van het parlement en
het maatschappelijk middenveld. Regering en politici moeten een duidelijk
voorbeeld stellen: als druk wordt uitgeoefend op de rechtbank, leidt dit tot
wantrouwen tussen de bestuurslagen. Als de hoge raad voor de magistratuur het
voortouw kan nemen bij de hervormingen en steun krijgt van de uitvoerende macht
bij het in de praktijk brengen van de veranderingen, kunnen op vrij korte
termijn de vruchten worden geplukt, bijvoorbeeld wat betreft de organisatie van
de rechtbanken en de werkverdeling. De twee lopende projecten van de Wereldbank
zullen belangrijke instrumenten en beleidsaanbevelingen opleveren voor de
volgende stappen[13]. Het wetgevingskader Sinds de toetreding heeft Roemenië een
ambitieuze agenda gevolgd wat betreft de wetgeving. Er zijn een nieuw
burgerlijk wetboek en een nieuw strafwetboek opgesteld, met de bijbehorende
wetboeken van rechtsvordering, die uitdrukkelijk tot doel hadden de justitiële
procedures te moderniseren. Bij deze inspanningen werd gebruik gemaakt van
internationale deskundigheid. De goedkeuring van de genoemde wetboeken in 2009
en 2010 was een belangrijk resultaat van de regering, het parlement en
justitie, ook al neemt het uitvoeringsproces veel tijd in beslag. Tot dusver is
alleen het nieuwe burgerlijk wetboek in werking getreden. Het nieuwe wetboek
van burgerlijke rechtsvordering zal dit najaar in werking treden. De
inwerkingtreding van het nieuwe strafwetboek en het nieuwe wetboek van
strafvordering is nu gepland voor volgend jaar. Hoewel er bezorgdheid bestaat
over de systemen om de veranderingen effectief door te voeren en de maatregelen
ter voorbereiding op de uitvoering moeten worden opgevoerd, vormen deze
wetboeken een flinke aanzet tot modernisering. Als ze op de juiste wijze worden
uitgevoerd, zou dit een aanzienlijke verbetering betekenen voor de efficiëntie,
transparantie en consistentie van de rechtsgang. Parallel hieraan heeft het parlement ook een
aantal andere belangrijke wetten vastgesteld. De in 2010 in werking getreden
"kleine hervormingswet" omvatte concrete verbeteringen met betrekking
tot de consistentie en efficiëntie van de rechtsgang. Ook is de wetgeving
aangepast met het oog op sterkere verantwoordingsplicht van justitie en een
herziening van het systeem van benoemingen voor het hoge hof van cassatie en
justitie. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de bezorgdheid van de bevolking
ten aanzien van de objectiviteit van de gerechtelijke benoemingen en het
tuchtrecht binnen justitie. Het zal verschillende goede voorbeelden vergen om
het negatieve beeld van het verleden weg te werken. Consistentie van de rechtsgang Het hoge hof van cassatie en justitie is
primair verantwoordelijk voor de eenmaking van de jurisprudentie. Sinds 2007
zijn verschillende belangrijke maatregelen getroffen. Met de kleine
hervormingswet werd de procedure voor beroep in het belang van de wet gewijzigd
teneinde deze efficiënter te maken. In de nieuwe wetboeken van rechtsvordering
is een mechanisme voor oriënterende interpretatie ingevoerd, evenals een
hervorming van de regelingen inzake de rechtsmacht als nieuwe instrumenten voor
de eenmaking van de jurisprudentie[14].
Op initiatief van het hoge hof van cassatie en justitie heeft met de hoven van
beroep een gestructureerde discussie plaatsgevonden over
jurisprudentievraagstukken en zijn richtsnoeren betreffende de strafmaat voor
bepaalde corruptiezaken ontwikkeld. Niet-eerbiediging van de uitspraken van het
hoge hof van cassatie en justitie in beroepszaken in het belang van de wet en
van uitspraken van het grondwettelijk hof is nu een mogelijke grond voor
tuchtmaatregelen[15]. Deze mechanismen hebben evenwel nog geen einde
gemaakt aan de inconsistentie, die een zeer zwak punt is in het Roemeense
justitiële stelsel[16].
Een deel van het probleem is dat rechters zich onvoldoende bewust zijn van de
noodzaak van eenmaking van de jurisprudentie, wat wellicht te wijten is aan een
extreme interpretatie van hun onafhankelijkheid. Het lijkt erop dat niet
iedereen gelooft in het beginsel van een gelijke strafmaat voor gelijke
overtredingen en de afschrikwekkende werking daarvan, of in de relevantie
daarvan voor de verantwoordingsplicht en de integriteit van de magistratuur.
Dit verklaart wellicht waarom rechters niet goed gebruik maken van de
maatregelen voor eenmaking van de jurisprudentie[17]. Tegelijkertijd hebben de hoge
raad voor de magistratuur en de voorzitters van de rechtbanken geen prioriteit
gemaakt van de consistentie van de jurisprudentie. Zelfs rechters die de
consistentie willen vergroten, beschikken niet over de nodige hulpmiddelen voor
toegang tot de jurisprudentie van andere rechtbanken. Er is nog geen systeem
voor volledige elektronische publicatie van gerechtelijke uitspraken, inclusief
die van het hoge hof van cassatie en justitie. Hoven van beroep publiceren soms
uitspraken, maar gebruiken hiervoor geen uniforme criteria. De belangrijkste
gerechtelijke databank (ECRIS) biedt beperkte toegang tot uitspraken van
hetzelfde gerechtelijke arrondissement, maar rechters kunnen geen nationale
vergelijking maken[18].
Het alternatieve systeem Jurindex wordt niet geactualiseerd. Deskundigen bevelen aan meer aandacht te
besteden aan het beroep in het belang van de wet en consistentie tussen de
rechters aan te moedigen door volledige publicatie van gemotiveerde uitspraken,
regelmatige besprekingen van dossiers in alle rechtbanken en actieve
bevordering van juridische consistentie door de voorzitters van de rechtbanken
en de hoge raad voor de magistratuur. De gerechtelijke autoriteiten zouden ook
stimulansen kunnen instellen voor de juridische consistentie bij bevorderingen
en benoemingen in de justitiële sector, de justitiële inspectie een rol geven
bij het analyseren van inconsistente jurisprudentie, de strafmaatrichtsnoeren
uitbreiden en een beroep doen op het nationale instituut voor de magistratuur
om consistentie centraal te stellen bij de opleiding van nieuwe magistraten en
in de bijscholing. Verdere hervorming van het hoge hof van
cassatie en justitie zou ook bijdragen tot meer consistentie. In dit opzicht is
goede vooruitgang geboekt door middel van de kleine hervormingswet en de nieuwe
wetboeken van rechtsvordering. Bij de invoering van de hervormingen in verband
met de nieuwe wetboeken van rechtsvordering moet ervoor worden gezorgd dat het hoge
hof van cassatie en justitie niet wordt overstroomd met onterechte aanvragen en
dat alleen de dossiers inzake belangrijke juridische vraagstukken worden
toegelaten. Dit vereist een goede filter voor hoger beroep en verzoeken om
oriënterende interpretatie. Mogelijk kunnen ook andere taken overgedragen
worden van het hoge hof voor cassatie en justitie naar andere rechtbanken, zoals
de bevoegdheid om zaken in eerste aanleg te behandelen en uitspraak te doen in
een aantal interne vraagstukken[19],
zodat het zich kan concentreren op zijn primaire rol in de eenmaking van de
jurisprudentie, zoals het geval is in de meeste EU-lidstaten. Het hoge hof van
cassatie en justitie moet ook over voldoende kantoorruimte en personeel kunnen
beschikken om zijn taken uit te voeren[20]. De organisatie en de efficiëntie van het
justitieel stelsel De Wereldbank heeft het openbaar bestuur in
Roemenië doorgelicht en geconstateerd dat het het minst doeltreffende van de EU
is[21]. Het justitieel stelsel kampt
met een aantal van dezelfde zwakke punten. Ondanks enkele verbeteringen wordt
het algemene beeld nog steeds gekenmerkt door een gebrek aan dynamiek bij de aanpak
van problemen die leiden tot reële aantasting van het vermogen van het
justitieel stelsel om snel en consistent recht te spreken. De problemen
omvatten capaciteitsbeperkingen en de werkdruk van rechters en openbaar
aanklagers, wat leidt tot grootschalige onevenwichtigheden in de middelen en
acute werkdrukverschillen naargelang van de geografische locatie en het
jurisdictieniveau. Ook zijn er problemen met het grote aantal vacatures dat
niet wordt ingevuld, de opleiding voor nieuwe medewerkers en tekortkomingen in
de structuur en de interne organisatie van de rechtbanken en de kantoren van
het openbaar ministerie. Er zijn inspanningen geleverd om deze
problemen aan te pakken. Deze hebben geleid tot periodieke vergelijkende
onderzoeken om medewerkers aan te werven, de stroomlijning van enkele
procedures[22]
en besluiten om de opleidingscapaciteit van het nationaal instituut voor de
magistratuur uit te breiden. In 2011 is een kleine stap op weg naar
rationalisering gezet door de sluiting van negen overbodige rechtbanken, drie
rechtbanken met weinig activiteiten en de daarmee verbonden kantoren van het
openbaar ministerie. Het effect van deze maatregelen blijft echter
beperkt. Belangrijke efficiëntie-indicatoren, zoals de verdeling van de
werkdruk en het aantal vacatures, zijn sinds 2007 niet verbeterd[23]. Door de druk op de middelen
en een conflict tussen de uitvoerende en de rechterlijke macht in 2009 liepen
de hervormingen vertraging op en gingen veel mensen met pensioen op een moment dat
de werkdruk gestaag toenam. Justitie beschikt niet over effectieve
prestatie-indicatoren om te bepalen hoeveel middelen er precies nodig zijn en
om de middelen efficiënt toe te wijzen en heeft deze ook nog niet ontwikkeld.
Roemenië heeft deze zwakke punten onlangs erkend en zal deze nu aanpakken in
een door de Wereldbank gefinancierd project waarmee begin 2013 nieuwe dossier-
en werklastindicatoren zullen worden ontwikkeld en getest. De samenwerking tussen de hoge raad voor de
magistratuur, de uitvoerende macht en de procureur-generaal op het gebied van
het personeelsbeleid wordt gekenmerkt door voortdurende problemen[24]. Er moet nog een wet worden
goedgekeurd waarbij de functie van rechtbankbeheerder wordt ingesteld en de rol
van de griffiers opnieuw wordt gedefinieerd, een maatregel waardoor de werkdruk
van rechters aanzienlijk zou kunnen verminderen. Verbeteringen in de capaciteit
van het nationale instituut voor de magistratuur en gelijke aanwervingsnormen
voor verschillende categorieën kandidaten zijn pas onlangs ingevoerd, te laat
voor een goede voorbereiding van de uitvoering van de nieuwe wetboeken. Tot
dusver is er geen gemeenschappelijk implementatieplan voor de nieuwe wetboeken
overeengekomen[25]. Verwacht werd dat de noodzaak tot
bezuinigingen zou leiden tot efficiencywinst, maar dit effect is nog niet
opgetreden, onder andere door een gebrek aan sturing van het justitiële
apparaat binnen de hoge raad voor de magistratuur en meningsverschillen tussen
justitie en regering. De hoge raad voor de magistratuur is niet in staat gebleken
een strategie voor het personeelsbeleid op poten te zetten om de structuren en
systemen te veranderen, maar heeft in plaats daarvan meer personeel en meer
middelen gevraagd. Ook het parlement is verantwoordelijk voor dit gebrek aan
daadkracht door voorstellen voor herstructurering van justitie af te zwakken[26]. Er is kritiek op de nieuwe
wetgeving omdat daarin geen rekening wordt gehouden met het risico van een stortvloed
aan nieuwe rechtszaken. Rechtsgang De rechtsgang vertoont nog steeds aanzienlijke
tekortkomingen, zoals blijkt uit de beoordeling van corruptiezaken op hoog
niveau. Sommige zwakheden zijn structureel: het Roemeense rechtssysteem is
kwetsbaar voor misbruik, bijvoorbeeld doordat de verjaringstermijn niet wordt
beëindigd of opgeschort op het moment van de tenlastelegging. Dit wordt vaak
verergerd door de lakse houding van de rechters, die onevenredig in het
voordeel van verdachten werkt[27].
Deskundigen zijn van mening dat deze zwakke punten in de rechtsgang aanzienlijk
zijn in vergelijking met de andere lidstaten. Het is moeilijk gebleken voor
justitie om complexe financiële zaken succesvol voor de rechter af te wikkelen.
Dit geldt met name voor zaken met betrekking tot overheidsopdrachten, die een
uitzondering vormen op de in het algemeen positieve trend met betrekking tot de
afwikkeling van corruptiezaken op hoog niveau (zie hieronder). Dergelijke zaken
vergen bijzondere vaardigheden van openbaar aanklagers en rechters, die moeten
worden ontwikkeld met behulp van opleiding, specialisatie en externe
deskundigheid. Hoewel de wet voorziet in een budget voor gerechtsdeskundigen,
is dit in de praktijk maar zelden beschikbaar, zodat verdachten niet alleen
moeten betalen voor hun eigen deskundigen, maar vaak ook voor deskundigen die
door de rechtbank worden aangewezen[28].
Hierdoor komen de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de zogenaamd
onafhankelijke door de rechtbank aangewezen deskundigen in het gedrang. Dat actief leiderschap doorslaggevend kan
zijn, blijkt uit de verandering in de aanpak van het hoge hof van cassatie en
justitie sinds de benoeming van nieuwe leidinggevenden in 2010[29]. De aanpak van dit hof kan nu
worden overgenomen door andere rechtbanken, bijvoorbeeld wat betreft het beheer
van rechtszaken, het in de gaten houden van het verjaringsrisico en het
duidelijk maken dat de rechtbank niet zal toegeven aan pogingen om de
rechtsgang onnodig te vertragen. Deze prestaties moeten worden geconsolideerd
en uitgebreid om de justitiële hervorming vooruit te helpen. Verantwoordingsplicht Eind 2011 versterkte Roemenië de
rechtsgrondslag voor de justitiële verantwoordingsplicht. Het parlement heeft
wetswijzigingen goedgekeurd waarbij nieuwe disciplinaire inbreuken zijn
ingevoerd en de bestaande sancties zijn verscherpt. Ook is de rol van de minister
van Justitie en de procureur‑generaal in de tuchtprocedure uitgebreid en
is de onafhankelijkheid van de justitiële inspectiedienst vergroot[30]. De justitiële inspectie kan
zich nu concentreren op meer gerichte, snelle en proactieve tuchtonderzoeken en
meer capaciteit ontwikkelen om advies te geven over de tekortkomingen van de
gerechtelijke organisatie, procedures en werkmethoden. De hoge raad voor de
magistratuur zou dit potentieel beter moeten benutten door de justitiële inspectie
te vragen systematisch toezicht te houden op belangrijke aspecten van de rechtsgang,
de eenmaking van de jurisprudentie en de goedkeuring door de voorzitters van de
rechtbanken van goede beheersmethoden[31].
Ook is het van belang dat de nieuwe rechten worden uitgeoefend met volledige
inachtneming van de onafhankelijkheid van de rechters, zodat hun vrees voor
misbruik van de nieuwe wet niet gegrond zal blijken. De wet zal vooral effect sorteren zodra blijkt
dat er heldere, consistente en afschrikwekkende sancties uit voortvloeien. De
reputatie van justitie, en van het vermogen van de hoge raad voor de
magistratuur om justitie te controleren, is beschadigd door een reeks
misstanden waarbij de gerechtelijke autoriteiten zwak en terughoudend
reageerden[32].
In veel lidstaten wordt verwacht dat mensen in een voorbeeldfunctie bij de
overheid terugtreden indien dat noodzakelijk is om de reputatie van de
instantie te beschermen. Het feit dat rechters die zwaar onder vuur liggen, hun
ambt blijven uitoefenen terwijl een onderzoek gaande is, heeft de reputatie van
justitie geschaad. Er moeten duidelijke regels worden opgesteld, zoals de
onmiddellijke schorsing van magistraten tegen wie een onderzoek loopt wegens
een ernstig misdrijf als corruptie op hoog niveau, om zowel de individuele
rechter als justitie als geheel te beschermen[33].
Deze regels zouden kunnen worden opgenomen in de integriteitsstrategie van de hoge
raad voor de magistratuur. Roemenië heeft eind 2011 verbeteringen
aangebracht in de procedures voor benoemingen bij het hoge hof van cassatie en
justitie en deze transparanter en objectiever gemaakt, zodat de kandidaten
breder en onafhankelijker kunnen worden beoordeeld op hun verdiensten. Dit
betekent een belangrijke stap voorwaarts in de verbetering van de
verantwoordingsplicht van het hoge hof van cassatie en justitie. II.2 Corruptiebestrijding
2007-2012 IJkpunt 2: opzetten
(volgens de planning) van een agentschap voor integriteitsbewaking dat de taak
heeft vermogens, onverenigbaarheden en mogelijke belangenconflicten te
verifiëren, en verplichte besluiten uit te vaardigen op basis waarvan
afschrikwekkende sancties kunnen worden ingesteld. IJkpunt 3: op
basis van de reeds geboekte vooruitgang doorgaan met het uitvoeren van
professioneel, onpartijdig onderzoek naar beschuldigingen van corruptie op hoog
niveau. IJkpunt 4: verdere
maatregelen nemen ter voorkoming en bestrijding van corruptie, met name bij de
plaatselijke overheden. Corruptiebestrijding en
integriteitsbevordering is een moeilijke taak die de inzet vereist van de
wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht en die van bovenaf moet
worden aangestuurd, zodat uiteindelijk de hele samenleving ervan doordrongen raakt.
Een belangrijk begin is het vermogen van justitie en bestuur in Roemenië om het
beginsel van de rechtsstaat toe te passen. Sinds de toetreding heeft Roemenië
belangrijke vooruitgang geboekt wat betreft het vervolgen en berechten van
corruptiezaken op hoog niveau. Gebleken is dat de nationale directie voor
corruptiebestrijding (DNA) dergelijke zaken voortvarend en onpartijdig
vervolgt. Roemenië heeft een systeem opgezet om belangenconflicten,
onverenigbaarheden en niet-aangegeven vermogens op te sporen en te bestraffen.
Het nationale agentschap voor integriteitsbewaking (ANI) is klaar om zijn taak
met overtuiging te vervullen. Onlangs zijn maatregelen getroffen om de
behandeling van corruptiezaken op hoog niveau door het hoge hof van cassatie en
justitie te versnellen, om een einde te maken aan een van de grootste
belemmeringen voor afschrikwekkend optreden tegen corruptie. Er is een wet
ingevoerd om de integriteit binnen justitie zelf te bevorderen, evenals een wet
tot uitbreiding van de inbeslagname van criminele vermogens. Volgens de nieuwe
corruptiebestrijdingsstrategie moeten de werkzaamheden op het gebied van corruptiebestrijding
worden geconcentreerd rond goede praktijken. De nieuwe strategie moet nu
volgens de opzet ten uitvoer worden gelegd en de tijd krijgen om haar
doeltreffendheid te bewijzen. Dit zijn aanzienlijke stappen vooruit op weg naar
verwezenlijking van de doelstellingen van het mechanisme voor samenwerking en
toetsing. Gezien de recente ontwikkelingen is het behouden van de geboekte
vooruitgang, het tempo van de hervormingen en de institutionele stabiliteit
cruciaal om aan te tonen dat de veranderingen duurzaam zijn. Deze maatregelen zijn getroffen in een sfeer
waarin het overgrote deel van de Roemenen corruptie als een groot probleem
beschouwt[34].
De maatregelen hebben de Roemeense bevolking er nog niet van overtuigd dat de
situatie verbetert; integendeel, de meeste Roemenen zijn van mening dat de
situatie is verslechterd[35].
De bezorgdheid van de bevolking zal alleen verdwijnen wanneer er objectieve en
definitieve uitspraken worden gedaan in belangrijke corruptieprocessen en
wanneer de rechtszaken verlopen volgens erkende goede praktijken. Er worden nog
te weinig zaken met betrekking tot belangenconflicten vervolgd, met name wat
betreft overheidsopdrachten, en zelfs wanneer het tot een rechtszaak komt, zijn
de in de wet vastgelegde sancties op dit vlak niet afschrikwekkend. Er zijn nog
geen overtuigende resultaten geboekt wat betreft de inbeslagneming van
niet-aangegeven vermogens. De omzetting van de nieuwe
corruptiebestrijdingsstrategie in een instrument om corruptiebestrijding te
integreren in alle instellingen zal een belangrijke test voor de uitvoering
zijn. Ondanks de aanzienlijke verwezenlijkingen
wordt de autoriteit van deze instanties voor corruptiebestrijding betwijfeld.
De juridische grondslag voor het werk van de directie voor corruptiebestrijding,
het openbaar ministerie en het agentschap voor integriteitsbewaking is sinds
2007 herhaaldelijk betwist en sommige vraagstukken zijn nog niet opgelost. De
aanstaande benoemingen van een procureur-generaal en een hoofdaanklager voor de
DNA en andere benoemingen van senior medewerkers van het openbaar ministerie
zijn een goede gelegenheid om aan te tonen dat de politieke en justitiële
machthebbers zich sterk maken voor sterke en onafhankelijke vervolging van
corruptie. Dit vereist een transparant en objectief benoemingsproces binnen het
bestaande wettelijke kader, met een open procedure op basis van heldere
criteria, waarbij wordt gezocht naar de sterkste kandidaat met het oog op de
continuïteit van het functioneren van deze instellingen. Het Roemeense gerecht
kan zijn onafhankelijkheid blijven bevestigen en aantonen dat het in staat is het
beginsel van de rechtsstaat toe te passen door een aantal corruptiezaken op
hoog niveau, die nu in de laatste fase van de rechtsgang verkeren, efficiënt af
te wikkelen. Corruptie op hoog niveau De prestaties van de DNA wat betreft onderzoek
en vervolging van corruptiezaken op hoog niveau kunnen worden beschouwd als een
van de punten waarop Roemenië sinds de toetreding het meeste vooruitgang heeft
geboekt. Het aantal aanklachten door de DNA is jaar na jaar toegenomen en de
onderzoeken worden snel en proactief uitgevoerd. Sinds 2007 heeft de DNA zaken
aanhangig gemaakt op de hoogste niveaus binnen politiek en justitie, en tegen
personen van alle grote politieke partijen[36].
Het werk van de DNA heeft geleid tot een
overeenkomstige toename van het aantal gerechtelijke uitspraken en
veroordelingen in corruptiezaken op hoog niveau, met name sinds 2010[37]. De efficiëntie van de
gerechtelijke procedures en de consistentie en afschrikwekkende werking van uitspraken
in corruptiezaken op hoog niveau waren niet in overeenstemming met de
vooruitgang die werd geboekt door het openbaar ministerie. Sinds 2007 lopen
corruptiezaken aanzienlijke vertraging op in de rechtbank, onder andere vanwege
zwakke punten in de wetgeving en capaciteitsgebrek. De in het eerste deel van
dit verslag beschreven tekortkomingen in de rechtsgang zijn vooral duidelijk
gebleken in corruptiezaken op hoog niveau, waarbij rechters verdachten alle
ruimte gaven om de rechtsgang te vertragen en tegen te werken, ook wanneer een
zaak bijna verjaard was[38]. Enkele bronnen van vertraging zijn verholpen:
in de kleine hervormingswet en in de wijzigingen op de wet inzake het
grondwettelijk hof zijn belangrijke veranderingen doorgevoerd om rechtszaken te
versnellen: zo hebben excepties van ongrondwettelijkheid en onwettigheid die door
verdachten worden opgeworpen, niet langer schorsende werking. Door een interpretatieve
uitspraak van het hoge hof van cassatie en justitie wordt de klok ook stilgelegd
voor de perioden dat een rechtszaak eerder werd geschorst in afwachting van een
uitspraak over de ongrondwettelijkheid[39]. Desalniettemin verjaarden begin 2011 een
aantal corruptiezaken op hoog niveau geheel of gedeeltelijk[40]. Medio 2011 werd duidelijk dat
een aantal belangrijke corruptiezaken op hoog niveau – zaken die al jaren
vertraging hadden opgelopen vanwege verschillende redenen – waarschijnlijk ook
zouden verjaren. Overeenkomstig de aanbevelingen van de Commissie[41] bevorderen de nieuwe leiders
van het hoge hof van cassatie en justitie goede werkmethoden door rechtszaken
efficiënter en strenger te beheren. Deze maatregelen leidden vanaf eind 2011
tot uitspraken in eerste aanleg voor een aantal belangrijke zaken, alsmede tot
de eerste definitieve veroordelingen wegens corruptie met oplegging van
gevangenisstraf aan een voormalig premier, een voormalig minister en een huidig
parlementslid[42]. Een ander punt van zorg in de verslagen van de
Commissie betrof de consistentie en afschrikwekkende werking van uitspraken in
corruptiezaken op hoog niveau[43].
In een gezamenlijke studie erkenden het justitiële apparaat en het ministerie
van justitie dit punt in 2009 en zij ontwikkelden corrigerende maatregelen die
tot enige verbetering leidden. Aangezien de leidinggevenden van justitie geen
actie ondernamen, heeft een groep rechters van het hof van beroep van Boekarest
in 2010 strafmaatrichtsnoeren opgesteld om meer consistentie in corruptiezaken
te bewerkstelligen. Deze richtsnoeren werden daarna gebruikt door de nieuwe
leidinggevenden van het hoge hof van cassatie en justitie om in 2011 eigen
strafmaatrichtsnoeren voor bepaalde corruptiemisdrijven op te stellen en goed
te keuren. Deze voorbeelden tonen aan dat het Roemeense
justitiële apparaat objectieve tekortkomingen pragmatisch kan aanpakken. Met de
strafmaatrichtsnoeren is een basis gelegd voor meer consistentie en
voorspelbaarheid van de uitspraken in corruptiezaken op hoog niveau, mits de
richtsnoeren inderdaad worden toegepast en uitgebreid tot andere misdrijven. De
maatregelen die het hoge hof van cassatie en justitie heeft getroffen met
betrekking tot het beheer van rechtszaken en de rechtsgang, vormen een
belangrijke erkenning van de verantwoordelijkheid van rechtbanken om erop toe
te zien dat recht geschiedt. Als zij worden volgehouden, kunnen zij in de loop
van dit jaar leiden tot een reeks definitieve uitspraken in zaken waarbij
hooggeplaatste politici zijn betrokken. Afgelopen maand werd met de definitieve
veroordeling van een voormalig premier de eerste uitspraak gedaan waaruit
blijkt dat het hoge hof van cassatie en justitie nu ook uitspraken doet tegen
de hoogstgeplaatste en politiek invloedrijke verdachten. Deze voorbeelden van goede praktijken worden
echter nog niet breed toegepast en het lijkt er niet op dat zij door andere
rechtbanken worden overgenomen. Ondanks de zichtbare verbeteringen bij het hoge
hof van cassatie en justitie worden veel corruptiezaken op hoog niveau tegen
lokale machthebbers zoals prefecten, voorzitters van districtsraden of
burgemeesters bij andere rechtbanken nog steeds gekenmerkt door twijfelachtige
vertragingen en onderbrekingen. Zaken in verband met corruptie en fraude bij
overheidsopdrachten kennen een uiterst trage rechtsgang. Er moeten inspanningen
worden geleverd om de redenen van deze aanzienlijke vertraging te achterhalen
en de beschikbaarheid van deskundigheid en de specifieke kennis van rechters te
verbeteren[44].
In de meeste corruptiezaken op hoog niveau moet nog steeds uitspraak worden
gedaan. In belangrijke zaken tegen hooggeplaatste politici is tot nu slechts
zeer zelden een definitieve veroordeling tot gevangenisstraf uitgesproken[45]. Dit heeft negatieve gevolgen
voor de afschrikwekkende werking van het systeem. Corruptie op hoog niveau kan alleen effectief
worden bestreden als het optreden van justitie wordt geëerbiedigd en de
politiek de justitiële onderzoeken ten volle ondersteunt. De goedkeuring van
een gedragscode in 2011 door de toenmalige regeringspartij kan worden beschouwd
als een belangrijke stap. De gedragscode leidde ertoe dat deze partij een
invloedrijke burgemeester uit de partij zette toen hij werd aangeklaagd wegens
corruptie op hoog niveau[46]. Volgens de Roemeense grondwet, zoals uitgelegd
in de jurisprudentie van het grondwettelijk hof, moet het parlement goedkeuring
verlenen voor de arrestatie van of huiszoeking bij parlementsleden, evenals
voor het inleiden van een strafrechtelijk onderzoek tegen parlementsleden die
minister zijn of waren. Als het parlement weigert toestemming te verlenen voor het
inleiden van een strafrechtelijk onderzoek, leidt dat de facto tot immuniteit,
wat de rechtsgang blokkeert. Sinds 2007 is een aantal parlementsleden,
waaronder een voormalig premier, gevrijwaard van strafrechtelijk onderzoek omdat
het parlement geen toestemming verleende voor het inleiden van het onderzoek[47]. Doordat het parlement
dergelijke weigeringen niet motiveert, is het moeilijk om de objectiviteit van
deze besluiten vast te stellen[48].
Daarnaast wordt de reputatie van het parlement geschaad doordat parlementsleden
in functie kunnen blijven als zij zijn veroordeeld voor een ernstig misdrijf
als corruptie[49]
– in veel parlementaire systemen worden parlementsleden geschorst op het moment
dat zij worden aangeklaagd en worden zij uit hun functie gezet bij veroordeling. Bij de recente samenstelling van de nieuwe
regering waren de signalen tegenstrijdig. De voordracht en daadwerkelijke
benoeming van ministers die veroordeeld zijn of die nog verwikkeld zijn in een
rechtszaak tegen hen, leidde tot begrijpelijke controverse en wees erop dat men
niet bereid is te begrijpen en aanvaarden dat de rechtsstaat een fundamenteel
beginsel is[50].
Hieruit blijkt dat er nog een en ander moet worden gedaan met betrekking tot
het stellen van strenge normen voor hoge ambten. Integriteit Bij de toetreding beloofde Roemenië een
wettelijk en institutioneel kader in te stellen om corruptie te voorkomen en te
bestraffen door het aanpakken van onverenigbaarheden, belangenconflicten en
niet-aangegeven vermogens. Het nationale agentschap voor integriteitsbewaking
(ANI) controleert situaties van belangenconflicten en onverenigbaarheid en
spoort mogelijke niet-aangegeven vermogens op van ambtenaren en verkozen
politici. De constateringen en verwijzigen van het ANI kunnen worden
aangevochten bij of bevestigd door de rechtbank, of verder worden afgehandeld
door andere justitiële of bestuurlijke organen. Het in 2007 opgerichte ANI werd snel
operationeel en zette een efficiënt systeem voor administratie en onderzoek op.
Er werd een centrale elektronische databank opgezet voor alle verklaringen
inzake vermogen en belangen, wat in sterke mate bijdraagt tot de transparantie.
Met steun van zowel de nationale begroting als EU-middelen is een
geautomatiseerd beheerssysteem ontwikkeld en er zijn samenwerkingsovereenkomsten
gesloten met allerlei bestuurlijke en justitiële autoriteiten. Het ANI speelt
vandaag een essentiële rol in het institutionele kader voor
corruptiebestrijding en kan bogen op aanzienlijke resultaten[51]. De vorderingen van het ANI worden echter
belemmerd door een aantal problemen. De juridische grondslag van het ANI werd
in 2010 ongrondwettelijk verklaard, wat tot twijfel leidde omtrent de
kernbevoegdheid van het ANI om niet-aangegeven vermogens te laten confisqueren[52]. Uit het debat over de aanpassing
van de juridische grondslag voor het ANI bleek dat er maar weinig politieke wil
was om het thema integriteit daadwerkelijk aan te pakken en te voldoen aan de
toetredingsverbintenissen. Vertegenwoordigers van alle grote politieke partijen
in het parlement trokken het bestaansrecht van het ANI opnieuw in twijfel. Het
parlement heeft ook verzuimd besluiten over onverenigbaarheid en
belangenconflicten ten uitvoer te leggen[53]. Door de verzwakte juridische grondslag heeft
het ANI meer moeite om resultaten te boeken. De grondwettelijkheid wordt nog
steeds betwist, hoewel het grondwettelijk hof in juni twee klachten verworpen
heeft[54].
De nieuwe commissies voor vermogensonderzoek – die zijn opgericht als een extra
schakel tussen het ANI en de rechtbank, voor zaken waarvoor het ANI aanbeveelt
niet-aangegeven vermogens te confisqueren – lijken het aanpakken van
niet-aangegeven vermogens te bemoeilijken. De commissies vormen een extra
jurisdictielaag, maar maken het proces minder transparant en leiden tot minder
rechten voor de partijen. Ondanks de inspanningen om de belangrijke actoren
samen te brengen tijdens seminars, zijn de procedures niet volledig op elkaar
afgestemd en blijken er zwakke punten te zitten in de behandeling van het
bewijsmateriaal. Tot op heden hebben de commissies voor vermogensonderzoek
sinds hun oprichting in 2010 nog niet één zaak behandeld waarin de rechtbank
een definitieve uitspraak heeft gedaan. Het wettelijke kader vormt ook een
belemmering voor het aanpakken van administratieve belangenconflicten. Er
moeten aparte juridische procedures worden gevoerd, eerst over eventueel beroep
dat is aangetekend tegen de vaststelling van een belangenconflict door het ANI
en vervolgens om rechtshandelingen als contracten voor overheidsopdrachten te vernietigen
in geval van een belangenconflict[55]. De doeltreffendheid van het Roemeense
integriteitssysteem wordt ook ondergraven door de traagheid van de
gerechtelijke procedures, de inconsistentie van de jurisprudentie en het gebrek
aan samenwerking tussen andere bestuurlijke autoriteiten, justitie en het ANI.
De gerechtelijke procedures op alle drie de terreinen waarop het ANI bevoegd
is, verlopen uitzonderlijk traag. In totaal hebben de rechtbanken tot nu toe
slechts vier gevallen van niet-aangegeven vermogens definitief bevestigd en al
deze gevallen dateren van voor de nieuwe wet (één geval dateert van 2005). Het
duurt enkele jaren eer zelfs eenvoudige gevallen van onverenigbaarheid door de
rechtbank worden vastgesteld. Daardoor konden in sommige gevallen geen sancties
worden opgelegd, aangezien het mandaat van de betrokkenen al was afgelopen. Ook
de inconsistentie van de jurisprudentie is een probleem in zaken die door het
ANI aanhangig worden gemaakt, maar justitie heeft in dit verband nog geen
corrigerende maatregelen getroffen[56].
Hoewel het ANI samenwerkingsovereenkomsten heeft gesloten met een aantal
bestuurlijke instanties en met het openbaar ministerie, heeft deze samenwerking
tot dusver niet tot wezenlijke resultaten geleid, met uitzondering van de productieve
samenwerking met de DNA. Het ANI kreeg maar zeer weinig signalen van andere
instellingen en als het ANI een zaak doorverwijst, is de follow-up gebrekkig –
tot dusver heeft dit geleid tot slechts één aanklacht en één aanvullende
belastingaanslag[57]. Desalniettemin is het ANI in staat gebleken om
zich sinds 2010 in toenemende mate te concentreren op belangrijke en complexe
zaken. Een toetsing van belangenconflicten bij lokale politici heeft een
aanzienlijk aantal potentiële zaken opgeleverd – de mate waarin deze gevallen
worden opgevolgd door het openbaar ministerie en het gerecht, zal een
belangrijke test vormen[58].
Er is een vergelijkbare toetsing uitgevoerd bij instanties die EU-middelen
beheren. Dit zijn positieve ontwikkelingen. Het ANI zou zich in de toekomst bij
zijn onderzoeken nog meer moeten laten leiden door risicobeoordelingen en zich
moeten concentreren op risicoterreinen. Het aantal personeelsleden van het ANI
moet daartoe mogelijk worden uitgebreid[59]. Ondanks de zwakke punten in de follow-up door
justitie is een definitieve uitspraak gedaan in een aanzienlijk aantal gevallen
van onverenigbaarheid, wat heeft geleid tot ontslagname en tuchtrechtelijke
sancties[60].
De resultaten wat betreft de follow-up van ANI-zaken met betrekking tot de
inbeslagname van niet-aangegeven vermogens of belangenconflicten zijn minder
goed. Verbetering van de juridische grondslag van het ANI kan bijdragen tot
betere resultaten[61],
maar politiek, justitie en bestuur als geheel moeten het ANI gaan beschouwen
als een aanwinst wier activiteiten moeten worden aangemoedigd. De behandeling
van ANI-zaken door de rechtbanken en de institutionele samenwerking moeten
verbeteren wil het agentschap werkelijk zijn taak kunnen vervullen wat betreft
het bewerkstelligen van een mentaliteitsverandering ten aanzien van integriteit
in Roemenië. Voorkómen en bestraffen van algemene
corruptie bij de overheid Wanneer corruptie wordt vastgesteld, moet
bestraffing plaatsvinden, maar daarnaast kan corruptie alleen afnemen als er
ook maatregelen worden getroffen om te voorkómen dat corruptie plaatsvindt.
Preventieve maatregelen om de mogelijkheden voor en risico's op corruptie te
beperken, zoals transparante procedures en voorspelbare besluitvorming door de
overheid, zijn daarbij essentieel. De nationale corruptiebestrijdingsstrategie
vormt hiervoor het algemene kader. De afgelopen vijf jaar laten op dit vlak een
gemengd beeld zien. De strategie voor 2008-2010 heeft niet het gewenste
resultaat opgeleverd. In maart dit jaar is een nieuwe, brede strategie
goedgekeurd en het feit dat de nieuwe regering het besluit om de strategie te
bekrachtigen niet heeft gewijzigd, alsmede de bekrachtiging door het parlement,
wijzen op algemene politieke steun. In de nieuwe strategie zijn veel
aanbevelingen uit de effectbeoordelingen van de vorige twee strategieën
verwerkt en zij vormt een goede basis voor de coördinatie en sturing van de activiteiten
van de verschillende overheidsinstanties. Ook biedt de strategie mogelijkheden
voor het volgen van de vooruitgang op basis van een reeks indicatoren. Met de
goedkeuring door het parlement werd benadrukt dat alle belangrijke onderdelen
van de samenleving hun aandeel op zich moeten nemen om van de strategie een
succes te maken. De follow-up is sterk afhankelijk van de
maatregelen van elke bestuurslaag. De algemene directie corruptiebestrijding
(GAD) van het ministerie van Bestuur en Binnenlandse Zaken, die voldoende
personeel heeft en zich specifiek richt op zowel preventie als onderzoek, heeft
aanzienlijke vorderingen geboekt met het aanpakken van corruptie binnen de
Roemeense politie en de andere entiteiten binnen het ministerie. De GAD is tot
op heden het enige departement dat gedetailleerde corruptierisicobeoordelingen
opstelt en een aanzienlijk aantal corruptiezaken aan het openbaar ministerie
heeft doorgestuurd[62].
Om deze resultaten verder uit te bouwen en haar potentieel waar te maken, zou
de GAD nu haar staat van dienst moeten uitbreiden met andere terreinen van
ernstige en complexe corruptie, zoals overheidsopdrachten en onderzoeken van banden
tussen de politie en de georganiseerde misdaad. In andere bestuurssectoren zijn geen
vergelijkbare resultaten behaald. Er is sprake van grootschalige corruptie op
het gebied van bijvoorbeeld belastingen, onderwijs, gezondheidszorg en
infrastructuurinvesteringen, maar de risicoanalyse in deze sectoren is nog maar
pas van start gegaan en er zijn slechts enkele maatregelen getroffen op de
gebieden die het meest corruptiegevoelig zijn en die van invloed zijn op de
begroting[63].
De onderwijssector heeft bij wijze van proef enkele nuttige preventieve
maatregelen getroffen, waaronder voorstellen van het nationale
integriteitscentrum, zoals videotoezicht bij het eindexamen, en is bezig met
een sectorale strategie in het kader van een door de EU gefinancierd
corruptiebestrijdingsproject. Andere belangrijke risicogebieden zijn
infrastructuurinvesteringen in scholen en corruptie bij het examensysteem van
scholen en het toekennen van diploma's bij universiteiten. In de
gezondheidszorg beginnen de corruptiebestrijdingsactiviteiten nu op gang te
komen met de start van een groot, door de EU gefinancierd project[64]. Dit zijn enkele succesvolle
proefprojecten op corruptiegevoelige gebieden die grote gevolgen hebben voor de
overheidsbegroting, maar deze maatregelen moeten systematisch verder worden
uitgebouwd. Er waren maar weinig activiteiten op het gebied van belastingen en
douane, hoewel het vanwege de bijzondere risico's in deze sectoren
gerechtvaardigd zou zijn sterke preventie-eenheden met een proactief mandaat in
te stellen[65].
De bestuurlijke controle-instanties hebben een belangrijke rol, maar zij voeren
doorgaans geen corruptierisicobeoordelingen uit op kwetsbare gebieden en ze
werken doorgaans niet samen met de justitiële autoriteiten of het ANI. Volgens
deskundigen zijn de politieke beïnvloeding en onvoldoende onafhankelijkheid
belangrijke onderliggende redenen voor het gebrek aan optreden[66]. Dat administratieve autoriteiten maar weinig corruptiezaken
signaleren, leidt er ook toe dat maar weinig zaken het openbaar ministerie en
de rechtbank bereiken. Een uitzondering vormt de politie, waarvoor de GAD een
aanzienlijk aantal zaken heeft gesignaleerd. De procureur-generaal heeft lokale
openbaar ministeries gevraagd lokaal corruptiebestrijdingsbeleid te ontwikkelen,
heeft richtsnoeren opgesteld voor het onderzoeken van corruptiezaken en heeft
een netwerk van gespecialiseerde procureurs. Deze maatregelen hebben ertoe geleid
dat er meer corruptiezaken worden behandeld door het reguliere openbaar
ministerie[67]. De nieuwe nationale
corruptiebestrijdingsstrategie vormt de gelegenheid om een doorbraak te
bewerkstelligen in de verbintenis van alle overheidsinstanties om proactief
beleid toe te passen om corruptie te ontmoedigen en problemen te signaleren
wanneer die zich voordoen. De goede praktijk die beschikbaar is bij
bijvoorbeeld het ministerie van Bestuur en Binnenlandse Zaken zou kunnen worden
uitgebreid tot alle corruptiegevoelige sectoren die grote gevolgen hebben voor
de overheidsbegroting. Het signaleren van corruptie bij de overheid zou
gemakkelijker worden als er een onafhankelijk telefonisch meldpunt wordt
opgericht. Het allerbelangrijkste is echter dat de
corruptiebestrijdingsmaatregelen het vertrouwen krijgen van de bevolking –
daarvoor is het noodzakelijk dat er een effectieve cirkel ontstaat waarbij de
burger ziet dat aan terecht gemelde gevallen consequenties worden verbonden. Ombudsman De ombudsman speelt een belangrijke rol bij
het bestrijden van corruptie in Roemenië. De ombudsman is bevoegd om vermeende
onwettelijke daden van de overheid te onderzoeken. Het is een onafhankelijk
orgaan dat kan optreden op basis van een melding van een persoon of op eigen
initiatief. De ombudsman mag op grond van artikel 26, lid 2, van wet 35/1997
ook verslag uitbrengen aan het parlement of de premier over "ernstige
gevallen van corruptie" die hij tijdens zijn onderzoek constateert. De rol
van de ombudsman is in het kader van het mechanisme voor samenwerking en
toetsing met name relevant voor het vierde ijkpunt, dat betrekking heeft op het
voorkómen en bestrijden van corruptie. De ombudsman is ook de enige instelling
die regeringsdecreten rechtstreeks bij het grondwettelijk hof kan aanvechten. De Commissie constateert dat het parlement het
mandaat van de ombudsman op 3 juli 2012 voortijdig heeft beëindigd. De
Roemeense autoriteiten moeten de onafhankelijkheid van de ombudsman garanderen
en een ombudsman benoemen die door alle partijen wordt gesteund, zodat hij zijn
wettelijke functies in volledige onafhankelijkheid kan uitoefenen. Invordering van de opbrengsten van
misdrijven De ervaring heeft geleerd dat
corruptiebestrijding vaak neerkomt op het aanpakken van de opbrengst ervan. Het
invorderen van de opbrengsten uit misdrijven en het aanpakken van het witwassen
van geld zijn daarom essentiële onderdelen van een
corruptiebestrijdingsstrategie. In 2011 heeft Roemenië een dienst voor de
invordering van vermogensbestanddelen opgericht[68] en in 2012 werd een nieuwe wet
inzake uitbreiding van de inbeslagname goedgekeurd. Sinds 2010 passen het
openbaar ministerie en de politie een gestandaardiseerde procedure toe om de
opbrengsten van misdrijven in te vorderen op gezamenlijk bevel van de
procureur-generaal en de minister van Binnenlandse Zaken. Opleiding op dit vlak
is verplicht gesteld en er is een netwerk van gespecialiseerde procureurs
opgericht. Deze maatregel moet echter nog vruchten
afwerpen. De ruimere confiscatiemogelijkheden zijn nog nieuw voor politie,
procureurs en rechters. Begrippen als confiscatie door derden worden gretig
aangevochten voor de rechtbank[69].
Ondanks de positieve jurisprudentie wordt het witwassen van geld nog steeds
niet vervolgd als een op zichzelf staand misdrijf[70]. Volgens evaluaties door
deskundigen ligt het aantal confiscaties lager dan verwacht[71]. Daarnaast ontbreekt
uitgebreide statistische informatie op dit vlak, wat het voor de overheid
moeilijk maakt om de vooruitgang te beoordelen. Overheidsopdrachten De zwakke punten in de uitvoering van de
wetgeving inzake overheidsopdrachten zijn een belangrijke bron van corruptie en
van misbruik van overheidsgeld en leiden ook tot minder doeltreffend gebruik
van EU-middelen en lagere kwaliteit van de dienstverlening door de overheid.
Verschillende diensten van de Commissie hebben audits en evaluaties uitgevoerd,
waarin herhaaldelijk systeemrisico's en tekortkomingen op dit vlak zijn
gesignaleerd, wat in sommige gevallen heeft geleid tot opschorting van de
uitbetaling van EU-middelen. De klachten die de Commissie rechtstreeks ontvangt,
wijzen in dezelfde richting. Sinds de toetreding heeft Roemenië een
uitgebreid institutioneel en wettelijk kader gecreëerd om de Europese wetgeving
op dit terrein ten uitvoer te leggen, maar een aantal systematische gebreken
zijn nog onvoldoende aangepakt. De inconsistenties hangen samen met factoren
zoals de veelvuldige veranderingen in het wettelijke kader[72], capaciteitsgebrek van de
institutionele structuur en het ontbreken van kerninstrumenten voor effectieve
controles, zoals een uitgebreid register van de openbare aanbestedingen. Het
feit dat procedures voor overheidsopdrachten onvoldoende worden beschermd tegen
belangenconflicten is in de audits van de Commissie en door het agentschap voor
integriteitsbewaking aangewezen als een bijzonder belangrijk zwak punt[73]. Roemenië heeft beloofd een
algemeen actieplan uit te voeren met betrekking tot de conclusies van de brede
evaluatie van de procedures voor overheidsopdrachten die in 2011 door de
Commissie is uitgevoerd. Daadkrachtig optreden is vereist om de geconstateerde
tekortkomingen te verhelpen. III. Volgende stappen De beoordeling van de Commissie toont de
vooruitgang aan die Roemenië in de vijf jaar na de toetreding tot de EU heeft
geboekt en illustreert de positieve rol die het mechanisme voor samenwerking en
toetsing daarbij heeft gespeeld. De Commissie is van mening dat Roemenië in de
toekomst de doelstellingen van het mechanisme voor samenwerking en toetsing zou
kunnen verwezenlijken, mits snel wordt opgetreden om de rechtsstaat te
garanderen, de hervormingen op gang te houden en de uitvoering van de
hervormingen op te voeren. Zoals in de inleiding is beschreven, vormen de
recente ontwikkelingen echter reden voor bezorgdheid over de onomkeerbaarheid
en de duurzaamheid van de hervormingen. Roemenië moet de eerbiediging van de
rechtsstaat garanderen, inclusief onafhankelijke justitiële toetsing. Het
vertrouwen van de partners van Roemenië in de EU kan alleen worden
teruggewonnen als bewezen wordt dat de rechtsstaat boven partijbelangen gaat,
dat alle partijen de justitiële toetsing volledig eerbiedigen, ook op
grondwettelijk niveau, en dat de hervormingen onomkeerbaar zijn. Dit vereist
stappen op het gebied van wetgeving, maar ook politieke inzet voor de
rechtsstaat, die in de recente besluiten ontbrak. De regering heeft nu beloofd
snel op te treden om de eerbiediging van de rechtsstaat te garanderen
overeenkomstig de aanbevelingen hieronder (zie punt IV.1). Dit versterkt de conclusie dat de
tenuitvoerlegging van de ijkpunten voor de Commissie nog niet voldoende is
gevorderd om het mechanisme voor samenwerking en toetsing te beëindigen. Alle
lagen binnen bestuur en justitie moeten bredere verantwoordelijkheid nemen voor
de hervormingen en zich sterker inzetten voor integriteit en
corruptiebestrijding om op bevredigende wijze te voldoen aan de eisen. De
Roemeense autoriteiten moeten met name aantonen dat het hervormingsproces in
Roemenië duurzaam en onomkeerbaar is en dat de externe interventie van het
mechanisme voor samenwerking en toetsing niet langer noodzakelijk is. Daarom
baren de recente stappen van de regering en het parlement de Commissie zorgen. De afgelopen vijf jaar is gebleken dat
overtuigend optreden vruchten afwerpt. Roemenië kan al bogen op positieve
resultaten met instellingen als de DNA en het ANI en gerichte maatregelen zoals
de snellere behandeling van zaken door het hoge hof van cassatie en justitie.
Recent bleek dat justitie een proactievere houding aanneemt bij het verdedigen
van haar onafhankelijkheid. Het behouden van de huidige vooruitgang en de
institutionele stabiliteit en het op gang houden van de hervormingen zijn de
eerste bouwstenen voor het aantonen van duurzaamheid. Als snel wordt
overgeschakeld van de succesvolle fase van het opstellen van wetgeving naar
vastberaden uitvoering, komt Roemenië dichter bij het moment waarop het zal
voldoen aan de vereisten van het mechanisme voor samenwerking en toetsing. In
de ruimte van vrijheid, recht en veiligheid hebben alle lidstaten
verplichtingen en kansen en de Commissie kijkt ernaar uit dat Roemenië het
proces van het mechanisme voor samenwerking en toetsing kan afronden en op
dezelfde manier als de andere lidstaten aan de ruimte van vrijheid, recht en
veiligheid kan deelnemen. Aangezien de situatie momenteel zo onzeker is,
zal de Commissie voor eind 2012 een nieuw verslag over het mechanisme voor
samenwerking en toetsing voor Roemenië opstellen. Daarin zal worden bekeken of
de punten van zorg met betrekking tot de rechtsstaat en de onafhankelijkheid
van justitie zijn aangepakt en of de democratische controlemechanismen zijn
hersteld. De Commissie zal de vooruitgang van nabij blijven volgen tijdens
regelmatige missies, en voortdurend in dialoog blijven met de Roemeense
autoriteiten en met de andere lidstaten. IV. Aanbevelingen Het belangrijkste wat de regering en de
belangrijkste instellingen van Roemenië nu moeten doen, is aantonen dat zij
zich inzetten voor de onontbeerlijke hoekstenen die de rechtsstaat en de
onafhankelijkheid van justitie zijn. Daarvoor moeten de regering en het
parlement dringend enkele maatregelen treffen. Hoewel de aanbevelingen
hieronder een aantal specifieke hervormingen betreffen die nodig zijn om de
vooruitgang in het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing op
gang te houden, leiden de huidige controverses die hierboven in dit verslag zijn
beschreven, tot bezorgdheid over de vorderingen tot nu toe en over de
duurzaamheid en onomkeerbaarheid van de reeds in gang gezette hervormingen.
Gezien het uitzonderlijke karakter van de recente gebeurtenissen bevat met name
punt 1 hieronder (Eerbiediging van de rechtsstaat en onafhankelijkheid van
justitie) specifieke dringende aanbevelingen voor de huidige situatie. De Commissie roept Roemenië op onmiddellijk
maatregelen te treffen op de volgende terreinen om de huidige problemen aan te
pakken: 1. Eerbiediging van de rechtsstaat en de
onafhankelijkheid van justitie ·
noodverordening nr. 38/2012 en noodverordening nr.
41/2012 intrekken en ervoor zorgen dat de uitspraken van het grondwettelijk hof
over het quorum voor een referendum en de reikwijdte van de
verantwoordelijkheden van het hof worden geëerbiedigd; ·
de grondwettelijke vereisten eerbiedigen bij het
uitvaardigen van toekomstige noodverordeningen; ·
alle beslissingen van het grondwettelijk hof
uitvoeren; ·
zorgen voor onverwijlde publicatie van alle
rechtshandelingen in het Staatsblad, inclusief beslissingen van het
grondwettelijk hof; ·
van alle politieke partijen en overheidsinstanties
eisen dat zij de onafhankelijkheid van justitie eerbiedigen en tuchtmaatregelen
treffen tegen elke politicus of instantie die de geloofwaardigheid van rechters
ondermijnt of druk uitoefent op justitiële instanties; ·
een ombudsman benoemen die door alle partijen wordt
gesteund, door middel van een transparant en objectief proces dat leidt tot de
selectie van een persoon van onbesproken autoriteit, integriteit en
onafhankelijkheid; ·
een transparant proces invoeren voor de benoeming
van de procureur-generaal en de hoofdaanklager van de nationale directie voor
corruptiebestrijding, op basis van open inschrijvingen waarbij wordt
geselecteerd op criteria met betrekking tot professionele deskundigheid,
integriteit en een bewezen staat van dienst op het gebied van
corruptiebestrijding. Er zouden geen benoemingen mogen plaatsvinden onder de
waarnemend president; ·
presidentiële gratie door de waarnemend president
vermijden; ·
geen ministers benoemen die veroordeeld zijn in een
integriteitszaak; ministers die tijdens hun mandaat worden veroordeeld, moeten
aftreden; ·
duidelijke procedures instellen voor het aftreden
van parlementsleden waarvoor is vastgesteld dat er sprake is van
onverenigbaarheid of belangenconflicten of die definitief veroordeeld zijn
wegens corruptie. Bij brief van 16 juli en de bijgewerkte
bijlage van 17 juli heeft de Roemeense premier aan de voorzitter van de
Commissie bevestigd dat aan al deze vereisten wordt of zal worden voldaan. Roemenië moet ook maatregelen treffen op de
volgende terreinen: 2. Justitiële hervorming ·
een gezamenlijk breed plan vaststellen en uitvoeren
voor de tenuitvoerlegging van de vier nieuwe wetboeken, inclusief alle
relevante aspecten van de structurele en procedurele hervormingen, de
aanpassing van de personele middelen en investeringen in de justitiële
infrastructuur; ·
het systeem van rechtbanken en kantoren van het openbaar
ministerie herstructureren en het personeel en de werkdruk herverdelen,
voornamelijk op basis van de functionele toetsing van het Roemeense justitiële
stelsel en het project inzake de optimale werkverdeling voor de rechtbanken,
die momenteel worden gefinancierd door de Wereldbank; ·
een groep instellen bestaande uit de wetgevende, de
uitvoerende en de rechterlijke macht, beroepsverenigingen en het
maatschappelijk middenveld om toezicht te houden op de justitiële hervorming; 3. Verantwoordingsplicht van het gerechtelijk
apparaat ·
een gezamenlijk beleid vaststellen tussen de hoge
raad voor de magistratuur en de regering om de verantwoordingsplicht en de
integriteit binnen het gerechtelijk apparaat te bevorderen door middel van
overtuigende tuchtrechtelijke praktijken en jurisprudentie, met een duidelijk
tijdschema voor de uitvoering; de uitvoering van de nieuwe wetten inzake
tuchtrechtelijke aansprakelijkheid en bevordering bij het hoge hof van cassatie
en justitie aangrijpen om een voorbeeld te stellen voor het gerechtelijk
apparaat als geheel; ·
zorgen voor betere coördinatie van de wettelijke,
tuchtrechtelijke en managementinstrumenten om de reputatie van het gerecht te
beschermen in ernstige gevallen van wangedrag, inclusief beslissingen over
individuele rechten, zoals pensioenen; ·
de capaciteit en de prestaties van de justitiële
inspectiedienst versterken, zowel om de justitiële verantwoordingsplicht te
bevorderen door de follow-up van individuele zaken als om de efficiëntie,
consistentie en goede werkmethoden van justitie te bevorderen door de praktijk
regelmatig te toetsen op alle niveaus van het gerechtelijk apparaat; 4. Consistentie en transparantie van de
justitiële procedures ·
een brede aanpak ontwikkelen om de structuren,
procedures en werkmethoden in te stellen die noodzakelijk zijn om de eenmaking
van de jurisprudentie te versnellen; van de eenmaking van de jurisprudentie een
prioriteit maken voor de voorzitters van rechtbanken en van consistentie een
belangrijk element maken in het systeem voor beoordeling en bevordering van rechters;
ervoor zorgen dat de gemotiveerde uitspraken van de rechtbanken volledig online
worden gepubliceerd en voortdurend worden geactualiseerd; ·
het hoge hof van cassatie en justitie verder
hervormen zodat meer de nadruk komt te liggen op de eenmaking van de
jurisprudentie; 5. Doeltreffendheid van het gerechtelijk
optreden ·
in het hele gerechtelijke systeem volgens beste
praktijken richtsnoeren vaststellen en uitvoeren met betrekking tot de
strafmaat, dossierbeheer en de overweging van bewijsmateriaal in strafzaken,
waarbij de nadruk in het bijzonder moet liggen op gebieden waarop reeds
tekortkomingen zijn vastgesteld, zoals in de complexe rechtszaken in verband
met economische misdrijven en overheidsopdrachten; ·
hervormingen doorvoeren om de motiveringen van de
rechtbanken kort na de uitspraak te publiceren, verjaringstermijnen op te
schorten bij de start van een gerechtelijk onderzoek en de kwaliteit en
beschikbaarheid van gerechtsdeskundigen te verbeteren; ·
de maatregelen van het hoge hof van cassatie en justitie
voortzetten om corruptiezaken op hoog niveau sneller te behandelen, ervoor
zorgen dat de verjaringstermijn niet wordt overschreden en vergelijkbare
maatregelen invoeren bij andere rechtbanken; ·
de consistentie en de afschrikwekkende werking van
sancties die worden opgelegd in corruptiezaken op hoog niveau verder verbeteren
bij alle rechtbanken; ·
ervoor zorgen dat de resultaten van het openbaar
ministerie worden voortgezet onder de nieuwe leidinggevenden; 6. Integriteit ·
zorgen voor overtuigende resultaten met betrekking
tot snelle en afschrikwekkende sancties; de justitiële toetsing van de
beslissingen van het nationale agentschap voor integriteitsbewaking (ANI)
stroomlijnen door verbetering van de gerechtelijke procedures en werkmethoden
en door herziening van het wettelijke kader voor het ANI, om sneller tot definitieve
beslissingen te komen en de consistentie en de afschrikwekkende werking te
verbeteren; ·
de samenwerking verbeteren van justitie en andere
bestuurlijke autoriteiten met het ANI, met het oog op de effectieve
uitwisseling van signalen en operationele informatie op de drie terreinen
waarop het ANI actief is. De samenwerking met het ANI moet een duidelijke
prestatie-indicator zijn voor de leidinggevenden van de andere bestuurlijke
autoriteiten; 7. Corruptiebestrijding ·
ervoor zorgen dat de resultaten van de DNA worden
voortgezet onder de nieuwe leidinggevenden; ·
de nieuwe corruptiebestrijdingsstrategie volgens
plan uitvoeren en een breed systeem voor toezicht opzetten zodat alle
overheidsinstanties doelen stellen en jaarlijks verslag uitbrengen, in een
gemeenschappelijk en vergelijkbaar formaat, over het voorkómen en bestraffen
van corruptie, fraude en belangenconflicten; overeenkomstig de strategie
heldere procedureregels en goede praktijken vaststellen voor besluiten van het
parlement over toestemming voor onderzoeken en arrestaties van en huiszoekingen
bij parlementsleden; ·
resultaten boeken met het vervolgen van het
witwassen van geld als een op zichzelf staand misdrijf en overtuigende
resultaten boeken met het invorderen van de opbrengsten van misdrijven door de rechtsgang
te versterken en de nieuwe wet inzake uitgebreide confiscatie toe te passen; ·
een helder mechanisme voor coördinatie en toezicht
instellen tussen de politie, het openbaar ministerie en bestuurlijke
controle-instanties, met specifieke bevoegdheden voor het waarborgen van
doeltreffende samenwerking in en communicatie over corruptiezaken; ·
betere resultaten boeken met het voorkómen en
bestraffen van corruptie, fraude en belangenconflicten bij overheidsopdrachten
in alle sectoren waarin de overheid actief is. In dit verband moet Roemenië een
passend vervolg geven aan de aanbevelingen van de op initiatief van de
Commissie uitgevoerde externe evaluatie van het systeem voor overheidsopdrachten. [1] Conclusies van de Raad van Ministers, 17 oktober 2006
(13339/06); Beschikking 2006/928/EG van de Commissie van 13 december 2006 tot
vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de
vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van
de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie
(C(2006) 6569 final). [2] Ook is voorzien in de mogelijkheid van een
vrijwaringsmechanisme, maar hierop is geen beroep gedaan. [3] De conclusies van de Europese Raad van 28 en 29 juni
omvatten een verbintenis van de EU in het kader van het pact voor groei en
banen om de gerechtelijke achterstand aan te pakken teneinde de
overheidsadministratie te moderniseren (conclusies van de Europese Raad van
29 juni 2012, blz. 8). [4] Enquête uitgevoerd in mei 2012 door de Commissie (Flash
Eurobarometer 351 over het mechanisme voor samenwerking en toetsing voor
Roemenië, zie http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm). [5] Flash Eurobarometer 351. [6] Referentiepunten zoals onder andere vastgesteld door de
Raad van Europa, de OESO en VN-agentschappen. [7] In 2012 werd een beroep gedaan op senior deskundigen uit
Frankrijk, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Ierland, Spanje, Polen en
Slovenië. [8] Zie het technisch verslag, blz. 48. [9] Zo zou het agentschap voor integriteitsbewaking veel
doeltreffender kunnen zijn als andere instanties volledige medewerking zouden
verlenen en justitie actieve follow-up zou geven. [10] Deze conclusies sluiten aan bij de perceptie van de
bevolking: 65 % van de deelnemers aan de Flash Eurobarometer meende dat
het EU-optreden via het mechanisme voor samenwerking en toetsing een positief
effect had op de aanpak van de tekortkomingen van het justitiële stelsel (met
betrekking tot corruptie bedraagt dit percentage 59 %). Tegelijkertijd is
een grote meerderheid van mening dat de situatie op deze twee gebieden de
afgelopen vijf jaar niet veranderd dan wel verslechterd is (Flash Eurobarometer 351). [11] In juni heeft de hoge raad voor de magistratuur de
onafhankelijkheid van justitie publiekelijk verdedigd tegenover het ingrijpen
door de staat in een belangrijke corruptiezaak op hoog niveau, wat een
belangrijk signaal vormde. [12] Uit statistieken van het Europees Hof voor de rechten van
de mens blijkt dat Roemenië van alle EU-lidstaten het op een na grootste aantal
uitspraken heeft dat wacht op tenuitvoerlegging. Een groot aantal daarvan
betreft problemen met de civielrechtelijke handhaving, de buitensporig lange
duur van civielrechtelijke procedures, het ontbreken van een doeltreffende
voorziening in rechte en ondoeltreffende strafrechtelijke onderzoeken (Raad van
Europa, Overzicht van de tenuitvoerlegging van de arresten en uitspraken van
het Europees Hof voor de rechten van de mens, jaarverslag 2011: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Source/Publications/CM_annreport2011_en.pdf). [13] De Wereldbank voert momenteel een met EU-middelen
gefinancierde doorlichting van het Roemeense justitiële stelsel uit. Een tweede
project betreft de uitbreiding van de capaciteit om justitiële gegevens te
verzamelen en te verwerken en goede werkdrukindicatoren op te stellen; dit
project wordt uitgevoerd door adviseurs die worden betaald met een lening van
de Wereldbank. [14] De nieuwe procedure voor oriënterende interpretatie moet
proactiever werken dan het huidige beroep in het belang van de wet (zie het
technisch verslag, blz. 6-7). [15] Na de eind 2011 goedgekeurde en begin 2012 bekrachtigde
wijziging van de bepalingen inzake disciplinaire verantwoordelijkheid van
magistraten kan niet-eerbiediging van een uitspraak van het grondwettelijk hof
en van een beroep in het belang van de wet van het hoge hof van cassatie en
justitie aanleiding vormen voor een tuchtonderzoek of een tuchtsanctie. [16] Er zijn veel meldingen van inconsistente jurisprudentie in
Roemenië en deze worden bevestigd door bijvoorbeeld buitenlandse investeerders,
advocatenkantoren en beroepsverenigingen van rechters. Deskundigen hebben met
name inconsistenties vastgesteld in gevoelige zaken tegen prominente verdachten
en in zaken met betrekking tot overheidsopdrachten. [17] Dit betreft onder meer het niet in acht nemen van
jurisprudentie van hogere rechtbanken en beperkte toepassing van de procedure
voor beroep in het belang van de wet. Het aantal beroepszaken in het belang van de wet
is in 2011 gedaald ten opzichte van 2007-2009. [18] Met uitzondering van de rechters van het hoge hof van
cassatie en justitie, die toegang hebben tot alle uitspraken van de databank. [19] Het hoge hof van cassatie en justitie behandelt bepaalde
misdrijven in eerste aanleg, afhankelijk van de status van de dader. Het doet
ook uitspraak in interne justitiële zaken, zoals verzoeken om een zaak over te
dragen aan een andere rechtbank of tegenstrijdige jurisprudentie tussen
rechtbanken. [20] Dat de bepalingen inzake oriënterende interpretatie in het
nieuwe wetboek van burgerlijke rechtsvordering vier maanden na de rest van het
wetboek in werking zijn getreden, wordt toegeschreven aan logistieke redenen. [21] Bestuursindicatoren 2011 van de Wereldbank. [22] Dankzij de kleine hervormingswet kan het openbaar
ministerie de argumenten van de politie overnemen voor het besluit om geen
onderzoek te openen in bepaalde eenvoudige zaken en heeft het openbaar
ministerie meer mogelijkheden gekregen om zaken niet te voort te zetten wanneer
het bewijsmateriaal verder onderzoek niet rechtvaardigt. Ook is een beperking
aangebracht in de rechtsmiddelen voor kleine zaken. [23] Roemenië wordt regelmatig veroordeeld door het Europees
Hof voor de rechten van de mens vanwege inbreuken op de procedurerechten als
gevolg van buitensporige traagheid van het gerecht. Het komt vaak voor dat de
motiveringen van de rechtbank niet binnen de wettelijke termijn van dertig
dagen worden gepubliceerd. Tot nu toe zijn er geen betrouwbare gegevens over
dossiervertraging beschikbaar; deze zouden begin 2013 beschikbaar moeten zijn
dankzij een door de Wereldbank gefinancierde studie. [24] De verantwoordelijkheden voor het personeelsbeheer zijn
als volgt verdeeld: de hoge raad voor de magistratuur is verantwoordelijk voor
aanwerving, loopbaanontwikkeling, opleiding en tuchtmaatregelen; de minister van
Justitie is bevoegd voor de begroting en wetgevingsinitiatief; de
procureur-generaal is verantwoordelijk voor de resultaten van het openbaar
ministerie, maar het personeelsbeheer valt onder de hoge raad. [25] Met de huidige aanwervingscapaciteit is het niet mogelijk
op tijd het aantal goede medewerkers aan te werven en voor te bereiden dat
volgens de effectbeoordeling noodzakelijk is. [26] Dit betreft met name de voorstellen van de minister van
Justitie en de procureur-generaal om kleine rechtbanken en kantoren van het
openbaar ministeries te sluiten en deze posten toe te wijzen aan de rechtbanken
waar de nood het hoogst is. [27] De evaluatie van de Commissie op deze punten wordt
beschreven op blz. 13-14 van de technische update (SEC(2011) 968, gepubliceerd
op 20 juli 2011), die onder andere melding maakt van soepelheid bij
de behandeling van verdagingsverzoeken van verdachten, zwakke punten in de
wijze waarop bewijsmateriaal voor de rechtbank wordt gebracht en in de
behandeling van procedurele onregelmatigheden, en organisatorische
vraagstukken. [28] Technische update SEC(2011) 968 van 20 juli 2011, blz. 14.
Sinds het laatste jaarverslag van de Commissie heeft het hoge hof van cassatie
en justitie een apart budget voor gerechtsdeskundigen gekregen. [29] Voorbeelden van belangrijke vernieuwingen zijn de
invoering van strafmaatrichtsnoeren voor corruptie en maatregelen om
corruptiezaken op hoog niveau sneller te behandelen. De goede praktijken op
deze specifieke terreinen worden echter nog niet breed toegepast. [30] Dankzij deze wetswijzigingen kunnen de minister van
Justitie en de procureur-generaal tuchtmaatregelen inleiden via de justitiële
inspectie, die nu een sterker mandaat heeft om de rechtsgang te onderzoeken en
ook beroep kan aantekenen tegen tuchtmaatregelen die zijn opgelegd door de hoge
raad voor de magistratuur. [31] De justitiële inspectie heeft eind 2011 en begin 2012 de
eerste drie rapporten in dit verband geproduceerd: twee thematische verslagen
over grote vertraging bij de behandeling van zaken en over het tempo van
corruptiezaken op hoog niveau en een verslag over de beheerspraktijken van het
hoge hof van cassatie en justitie. [32] De Commissie heeft hierover in februari 2012 verslag
uitgebracht (COM(2012) 56 final, blz. 3). [33] De Commissie maakte in haar verslag van februari 2012
melding van rechters van het hoge hof van cassatie en justitie die in functie
bleven terwijl er een onderzoek tegen hen liep in verband met corruptie op hoog
niveau. Andere rechters ontliepen hun tuchtrechtelijke aansprakelijkheid door
met pensioen te gaan (COM(2012) 56 final, blz. 3). Het recente optreden van de
hoge raad voor de magistratuur bij de start van een onderzoek tegen een van
zijn eigen leden toont echter aan dat de raad dreigende beschadiging van de
reputatie van justitie proactiever wil aanpakken. [34] Volgens de speciale Eurobarometer van februari 2012 vindt
96 % van de Roemenen corruptie een groot probleem; dit percentage ligt
iets hoger dan in de enquête van 2007 (speciale Eurobarometer 374, zie http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm). Sinds 2007 is Roemenië zes plaatsen gedaald op de
corruptieperceptie-index van Transparency International als gevolg van de
lagere perceptiescore. De score op de ranglijst van Freedom House bleef gelijk. [35] Volgens de Eurobarometer van februari 2012 vindt 67 %
van de Roemenen dat de corruptie de afgelopen drie jaar is toegenomen. [36] De DNA heeft in 2007 167 zaken geopend tegen 415
verdachten. In 2011 waren er 233 zaken tegen 1091 verdachten. Ongeveer
60 % van alle onderzoeken wordt in minder dan zes maanden afgerond. Sinds
2007 heeft de DNA aanklachten ingediend tegen een voormalig premier, een
voormalig vicepremier, een aantal voormalige ministers en parlementsleden, en
een groot aantal prefecten, burgemeesters, leden van districtsraden en
directeuren van staatsbedrijven. In 2011 heeft de DNA aanklachten ingediend
tegen twee parlementsleden, één invloedrijke burgemeester van de toenmalige
regeringscoalitie en één parlementslid van de toenmalige oppositie. [37] In 2007 werden niet-definitieve uitspraken gedaan tegen
199 verdachten en in 2011 tegen 879 verdachten; in 2007 werden definitieve
uitspraken gedaan tegen 109 verdachten en in 2011 tegen 158 verdachten. [38] In tegenstelling tot veel andere jurisdicties eindigt in
Roemenië de mogelijkheid van verjaring niet bij de start van het onderzoek of
de gerechtelijke procedure. [39] Voor het berekenen van de verjaringstermijn wordt de tijd
dat een rechtszaak is geschorst in afwachting van een uitspraak van het
grondwettelijk hof over de ongrondwettelijkheid, niet langer in aanmerking
genomen. [40] Zie het technisch verslag, blz. 29. [41] In haar verslag van 20 juli 2011 (COM(2012) 460 final)
deed de Commissie Roemenië de aanbeveling om urgente maatregelen te nemen om de
rechtsgang en het beheer van rechtszaken te verbeteren en te zorgen voor een
snellere behandeling van belangrijke corruptiezaken op hoog niveau, opdat in
alle zaken verjaring wordt voorkomen. Daarnaast werd aanbevolen verder te gaan
met de hervorming van het hoge hof van cassatie en justitie met het oog op een
sterkere invulling van zijn opdracht op het vlak van cassatierechtspraak en een
grotere capaciteit om corruptiezaken op hoog niveau te behandelen. [42] Zie het technisch verslag, blz. 25. [43] Zie bijvoorbeeld blz. 15 van de technische update
(SEC(2011) 968 van 20 juli 2011). [44] Voor slechts twee van de 43 sinds 2006 door de DNA
geregistreerde aanklachten is een definitieve uitspraak gedaan. [45] Uit de cijfers sinds 2007 blijkt dat 60 % van de
uitspraken door de rechtbank worden vastgesteld op het wettelijke minimum of
daaronder. Hoewel het aantal uitspraken met voorwaardelijke gevangenisstraf
daalde van 75 % (2007-2009) naar 60 % in 2011, is het merendeel van
de uitspraken nog steeds voorwaardelijk, met name in belangrijke zaken. De drie
voormalige en huidige parlementsleden die in 2011 definitief veroordeeld
werden, kregen allemaal een voorwaardelijke straf. [46] Dit is echter nog geen gemeengoed: bij de lokale
verkiezingen van juni stonden verschillende kandidaten voor het ambt van
burgemeester of voorzitter van de districtsraad onder arrest, liep er een
strafrechtelijk onderzoek tegen hen of stonden zij terecht wegens corruptie.
Een aantal van hen werd verkozen. [47] Zie het technisch verslag, blz. 26‑27. [48] Zie het technisch verslag, blz. 27. [49] Drie parlementsleden die definitief veroordeeld zijn
wegens corruptie op hoog niveau, zetelen nog steeds in het parlement. [50] Deze uitspraken werden gedaan in zaken van beroep tegen
door de ANI geconstateerde gevallen van onverenigbaarheid. [51] Zie het technisch verslag, blz. 18‑19. [52] De bevoegdheid van het ANI om aanbeveling te doen tot
inbeslagname van niet-aangegeven vermogens werd beschouwd als een inbreuk op de
grondwettelijke beginselen inzake de scheiding der machten en het vermoeden dat
vermogen legaal verworven is, en op het verbod op het inbeslagnemen van legaal
verworven vermogen. [53] Het juridische comité van de kamer van afgevaardigden
stelde voor geen actie te ondernemen tegen twee parlementsleden tegen wie een
definitieve vaststelling van onverenigbaarheid of belangenconflicten was
gedaan. Het parlement moet zich nog definitief uitspreken over beide zaken. [54] Door de nieuwe wet was het ANI vanwege de invoering van
verjaringstermijnen gedwongen een aanzienlijk aantal zaken te laten vallen die
op dat moment werden onderzocht. Het overgrote deel daarvan betrof verkozen
politici. [55] Tot op heden is in slechts twee gevallen het bestaan van
een belangenconflict bevestigd; in geen van beide gevallen zijn de daarmee
samenhangende contracten nietig verklaard. [56] Recente zaken waarover veel wordt gesproken, betreffen
twee parlementsleden die ook rector van een universiteit zijn. In één zaak is
onverenigbaarheid vastgesteld; in de andere heeft dezelfde rechtbank de onverenigbaarheid
verworpen. Een vergelijkbaar scenario vond plaats bij een ander hof van beroep.
Deze zaken wachten nu op behandeling in beroep door het hoge hof van cassatie
en justitie. [57] In totaal heeft het ANI tot maart 2012 bijna 4000
controles uitgevoerd en in meer dan 500 zaken vaststellingen gedaan of
doorverwezen. Hierbij ging het om 250 gevallen van onverenigbaarheid, 37
gevallen van (administratieve) belangenconflicten, 24 gevallen van vermeende
niet-aangegeven vermogens en 239 verwijzingen naar het openbaar ministerie
wegens mogelijke strafrechtelijke delicten. [58] De toetsing leidde tot dusver tot de vaststelling van 75
onverenigbaarheden, negen gevallen van administratieve belangenconflicten en 50
verwijzingen naar het openbaar ministerie wegens vermeende strafrechtelijke
delicten. [59] Een nuttige maatregel is de steun van het ministerie van
Justitie voor betere salarissen voor de ANI-medewerkers. [60] Tot dusver zijn 118 door het ANI vastgestelde gevallen van
onverenigbaarheid bevestigd door de rechtbank, dan wel definitief geworden
doordat geen beroep was aangetekend binnen de wettelijk vastgestelde termijn.
In 53 gevallen hebben ambtenaren ontslag genomen, acht ambtenaren zijn
ontslagen op last van een tuchtcomité en in 16 gevallen zijn andere sancties
getroffen. [61] Er zijn al voorstellen gedaan door een gezamenlijke
werkgroep van het ministerie van Justitie en het ANI, maar deze zijn tot dusver
niet verder doorgevoerd. [62] Er is met name samengewerkt met de DNA in een aantal
belangrijke en ingewikkelde onderzoeken, onder andere naar corruptie bij de
afgifte van rijbewijzen (2008) en bij de grenspolitie (2010-2011). Sinds 2007
heeft de GAD in totaal meer dan 1000 zaken ingediend bij de DNA, die tot dusver
hebben geleid tot 222 aanklachten wegens corruptie op hoog niveau. In dezelfde
periode heeft de GAD meer dan 6300 andere corruptiedossiers doorgestuurd aan
het openbaar ministerie, wat tot dusver heeft geleid tot 836 aanklachten. [63] Er zijn nog geen corruptiebestrijdingsmaatregelen
getroffen op het gebied van belastingen, douane of bouwvergunningen van de
lokale overheid. [64] Dankzij dit project kunnen onregelmatigheden bij
aanbestedingen in de gezondheidszorg beter worden opgespoord; er is een
voorstel gedaan voor een ander project betreffende voorlichting aan patiënten
over hun rechten en het aanpakken van de aanbodkant van corruptie in de
gezondheidszorg. Ook het ministerie van regionale ontwikkeling en toerisme
heeft een corruptiebestrijdingsproject gelanceerd om corruptiegevoelige punten
binnen het ministerie en de daaronder ressorterende diensten te inventariseren
en een gedetailleerde strategie uit te werken. [65] Deze maand heeft de regering haar goedkeuring gehecht aan
de oprichting van een integriteitseenheid binnen het nationale agentschap voor
de belastingadministratie. De structuur, bevoegdheden en middelentoewijzing
daarvan moeten nog worden vastgesteld. [66] Wat betreft overheidsopdrachten heeft de bevoegde
controleautoriteit (ANRMAP) sinds 2007 slechts vijf keer een zaak gesignaleerd
bij de DNA. In 2011 heeft de ANRMAP slechts drie gevallen van belangenconflict
gesignaleerd. [67] Zie het technisch verslag, blz. 34‑35. [68] Met de oprichting van een dergelijke instantie wordt
tegemoet gekomen aan de in Besluit 2007/845/JBZ van de Raad gestelde eisen. [69] Binnen de sector bestaat er nog geen gemeenschappelijke
visie ten aanzien van confiscatie door derden en het ontbreekt nog aan
jurisprudentie. De bepaling in de grondwet op grond waarvan het vermoeden geldt
dat eigendommen een legale oorsprong hebben, draagt bij tot een voorzichtige
aanpak en een niet-uniforme praktijk. [70] De rechtbank heeft uitspraak gedaan in één zaak en de
procureur-generaal heeft een juridisch advies geformuleerd. [71] Tussen 2007 en 2011 zijn 42 veroordelingen uitgesproken
wegens witwasmisdrijven. [72] Zie het technisch verslag, blz. 40. [73] Zie voetnoot 56.