52011DC0081

[pic] | EUROPESE COMMISSIE |

Brussel, 18.2.2011

COM(2011) 81 definitief

TUSSENTIJDS VERSLAG VAN DE EUROPESE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over de voortgang van Bulgarije met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing

TUSSENTIJDS VERSLAG VAN DE EUROPESE COMMISSIEAAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over de voortgang van Bulgarije met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing

1. Inleiding

Toen Bulgarije op 1 januari 2007 tot de EU toetrad, werd een mechanisme voor samenwerking en toetsing [1] opgezet om het land te helpen tekortkomingen op het gebied van de justitiële hervorming en bestrijding van corruptie en de georganiseerde misdaad aan te pakken en om toezicht te houden op de voortgang op deze gebieden door middel van periodieke verslagen.

Dit is een tussentijds verslag; het bevat een technische update van de voornaamste ontwikkelingen die zich de afgelopen zes maanden in Bulgarije hebben voorgedaan met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing. Het is met name gericht op de Bulgaarse respons op de aanbevelingen van de Commissie en geeft geen volledige evaluatie van de gemaakte vooruitgang. Deze update beperkt zich tot maatregelen die zijn voltooid of waarvan de voltooiing op korte termijn wordt verwacht.

Het meest recente voortgangsverslag, dat de Commissie op 20 juli 2010 heeft goedgekeurd, en de bijlagen daarbij blijven het referentiepunt voor de beoordeling van de vooruitgang per ijkpunt en de identificatie van de resterende uitdagingen. De Commissie presenteert haar volgende evaluatie medio 2011.

2. Hervorming van het justitiële stelsel en bestrijding van corruptie en georganiseerde misdaad: ontwikkelingen in het kort

Na het vorige verslag van de Commissie heeft Bulgarije de hervorming van het justitiële stelsel voortgezet en de wet inzake het justitiële stelsel in belangrijke mate gewijzigd. De wijzigingen voorzien in de rechtsgrondslag voor de verdere tenuitvoerlegging van de strategie voor de justitiële hervorming, de versterking van de verantwoordingsplicht en de beheersbevoegdheden van de Hoge Raad van Justitie en de verbetering van het stelsel voor benoemingen, beroepsopleidingen, beoordeling en bevordering in het justitiële apparaat. De staat van dienst van de Hoge Raad van Justitie is op tuchtrechtelijk gebied in deze periode verbeterd. De Hoge Raad van Justitie heeft bij een belangrijk benoemingsbesluit echter niet de vereiste aandacht gegeven aan verantwoordingsplicht en transparantie.

Bulgarije heeft het afgelopen halfjaar beslist een speciale rechtbank in het leven te roepen voor zaken betreffende georganiseerde misdaad. De structurele hervorming van de douane is voortgezet en er is een ambitieus project voor corruptiebestrijding opgestart. Ook heeft Bulgarije bepalingen verscherpt van de wet inzake belangenconflicten, waarbij een onafhankelijke instantie wordt opgericht om belangenconflicten proactief op te sporen en te bestraffen.

In de verslagperiode is door de rechtbanken een stijgend aantal tenlasteleggingen en vonnissen geregistreerd betreffende corruptiezaken op hoog niveau.

3. Vooruitzicht

Bulgarije is sinds het vorige verslag van de Commissie blijven werken aan de uitvoering van de strategie voor justitiële hervorming met behulp van een uitvoerig actieplan.

Om de hervormingen op snelheid te houden, moet Bulgarije zich blijven concentreren op de nationale strategie voor justitiële hervorming en naar een grondige hervorming van justitie en politie blijven streven. Er moeten daarom maatregelen worden genomen om de justitiële praktijk verder te verbeteren. De structuur en het beheer van en de samenwerking tussen justitie, politie en andere onderzoeksinstanties moeten voortdurend worden verbeterd.

In de periode tot de Commissie medio 2011 haar volgende beoordeling geeft, moet Bulgarije tevens werken aan een doeltreffende wet inzake de verbeurdverklaring van vermogensbestanddelen, de oprichting van een instantie om belangenconflicten op te sporen en te bestraffen en de aanpak van corruptie en georganiseerde misdaad.

De Commissie zal Bulgarije hierbij blijven steunen en komende zomer een volgende grondige beoordeling van de vooruitgang verrichten.

4. Actualisering van de stand van zaken

Justitiële hervorming

Het Bulgaarse parlement heeft op 22 december 2010, naar aanleiding van aanbevelingen van de Commissie, wijzigingen aangebracht in de wet inzake het justitiële stelsel , waardoor het interne management van het justitiële apparaat wordt verbeterd en de rol van de Hoge Raad van Justitie wordt versterkt[2]. De wijzigingen brengen nieuwe procedures voor benoemingen en beoordelingen, verbeteringen op het gebied van opleiding en integriteit en nieuwe rechten en plichten voor de beoordeling van de werklast en de herverdeling van personeel door de Hoge Raad van Justitie. Ook wordt door de wijzigingen een functionele scheiding aangebracht tussen de beoordeling en aanklagers en rechters en een gedecentraliseerd beoordelingssysteem. Bij de beoordelingen wordt gedurende de gehele loopbaan van een magistraat gelet op integriteit. Het toezicht en de richtlijnen van de Hoge Raad van Justitie en een actieve rol van de administratieve hoofden zijn belangrijke factoren om tot een uniforme toepassing van de beoordelingscriteria te komen. De Hoge Raad van Justitie heeft een aantal nieuwe bevoegdheden gekregen: evaluatie van de werklast van de rechtbanken, vaststelling van het personeelsbestand van de rechtbanken, sluiting en opening van rechtbanken en aanpassing van bevoegdheidsgebieden. Er zijn specifieke bepalingen om ten aanzien van de besluitvorming bij de Hoge Raad van Justitie de transparantie te vergroten bescherming te bieden tegen belangenconflicten. Het Nationale Instituut voor Justitie heeft een tweejarenprogramma voor de opleiding van magistraten aangenomen, dat uitgaat van de prioriteiten en doelstellingen van de Bulgaarse strategie voor justitiële hervorming.

De werkzaamheden aan het nieuwe Wetboek van Strafrecht , dat nodig wordt gevonden met het oog op een grondige hervorming van het strafrecht, is voortgezet met een raadpleging van de belanghebbenden over het ontwerp voor de kernbepalingen. De definitieve versie van het nieuwe Wetboek van Strafrecht wordt eind 2011 verwacht.

De afgelopen zes maanden zijn opnieuw tuchtrechtelijke sancties uitgesproken tegen magistraten wegens betrokkenheid bij omvangrijke beïnvloedings- en corruptiezaken binnen het gerechtelijk apparaat. Naar aanleiding van een geval van beïnvloeding binnen het justitiële apparaat besliste de Hoge Raad van Justitie opnieuw een van zijn voormalige leden uit het justitiële apparaat uit te sluiten. Naar aanleiding van een ander geval van beïnvloeding, ditmaal betreffende de verwerving van onroerend goed, besliste de Hoge Raad van Justitie om de president van een van de hoven van beroep te ontslaan wegens beschadiging van de reputatie van justitie. Vier tuchtrechtelijke zaken zijn nog in behandeling. Het Openbaar Ministerie heeft geen strafrechtelijke vervolging ingesteld tegen de bij deze zaken betrokken magistraten.

Naar aanleiding van de benoeming van de president van het Bestuurlijk Hooggerechtshof werd publiekelijk bezorgdheid geuit over de verantwoordingsplicht en de transparantie bij hoge gerechtelijke benoemingen. De hervorming van het benoemingsbeleid bij justitie, zoals die door de recente wijzigingen van de wet inzake het justitiële stelsel is vastgelegd, vereist dat de Hoge Raad van Justitie zich er ondubbelzinnig toe verbindt de onafhankelijkheid en kwaliteit van de benoemingen te garanderen.

Gerechtelijke uitspraken worden nog niet systematisch gepubliceerd . In sommige gevallen ondervindt de bekendmaking van de motivering van vonnissen ernstige vertraging, met name bij belangrijke zaken.

Een voorlopige versie van het geïntegreerde strafrechtelijke informatiesysteem is geïnstalleerd bij het parket van het Hof van Cassatie. Met EU-middelen zal het systeem worden geïnstalleerd bij alle parketten, rechtbanken en de politie.

De Inspectiedienst van de Hoge Raad van Justitie is doorgegaan met de uitvoering van thematische en regelmatige inspecties met het oog op de voltooiing van de toetsing van de gerechtelijke instanties in de vijf beroepsdistricten. Er is een systeem opgezet van inspecties, aanbevelingen en vervolgcontroles. Voor tuchtrechtelijke zaken is er nauwe coördinatie tussen de inspectiedienst en de Hoge Raad van Justitie. Gebleken is dat de inspecties een algemeen disciplinerend effect hebben wat betreft de snelheid, transparantie en uniformiteit van de rechtsbedeling. De inspectiedienst zou zich gerichter moeten inzetten voor de aanpak van systematische tekortkomingen van de rechtsbedeling in zaken op hoog niveau en voor een structurele hervorming van het justitiële stelsel.

Bulgarije heeft maatregelen genomen naar aanleiding van de aanbevelingen van de Commissie inzake de justitiële praktijk , zoals op het gebied van opleiding en de publicatie van richtsnoeren en beproefde werkmethoden. In november zijn door een niet-gouvernementele organisatie aanbevelingen gedaan naar aanleiding van een analyse van tekortkomingen van de justitiële praktijk in 18 belangrijke rechtszaken. De Hoge Raad van Justitie heeft de verplichting ingesteld dat de hoofden van de Hoven van Beroep verslag moeten uitbrengen over de voortgang bij zaken van groot maatschappelijk belang. Dit lijkt te hebben geleid tot verbeteringen bij de planning van rechtszittingen en de oproeping van getuigen. Naar verluidt is door de invoering van een nieuwe norm voor medische getuigschriften en de instelling van een medisch uitvoerend bureau het misbruik van medische getuigschriften bij rechtszaken verminderd. Het parket van het Hof van Cassatie is voornemens in de loop van 2011 een specifieke toezichtregeling in te voeren voor zaken van groot maatschappelijk belang.

Bestrijding van de georganiseerde misdaad

Bulgarije is zich de afgelopen zes maanden actief blijven inzetten voor de bestrijding van de georganiseerde misdaad door middel van politie-invallen en arrestaties. Deze activiteiten hebben tot dusver tot weinig tenlasteleggingen geleid.

het Bulgaarse parlement heeft in december 2010 en januari 2011 wetgeving aangenomen tot oprichting van een gespecialiseerd strafhof en een speciaal parket belast met aanklachten in zaken van georganiseerde misdaad . Deze zullen naar verwachting in augustus 2011 operationeel zijn[3]. Deze instellingen zijn opgezet om sneller en consistenter te kunnen optreden tegen de georganiseerde misdaad, die het justitiële stelsel voor bijzondere uitdagingen stelt. In het gehele justitiële stelsel is echter meer specialisatie vereist en moeten de werkmethoden worden verbeterd, met name ten aanzien van economische en financiële criminaliteit. De Commissie heeft in dit verband aanbevolen dat de justitiële en bestuurlijke instanties en de politie nauwer samenwerken en dat de capaciteit van gezamenlijke teams wordt versterkt.

Bulgarije heeft maatregelen genomen om de efficiëntie van het onderzoek door de politie te verbeteren: de afdeling vooronderzoek is samengevoegd met de rechercheafdeling van de politie. Bij de politie zijn de afgelopen zes maanden opleidingscursussen gegeven over de recente wijzigingen van het Wetboek van Strafvordering en de specifieke taken van de politie bij het vooronderzoek. Er zijn echter verdere verbeteringen nodig ten aanzien van de wijze waarop de politie bewijsmateriaal verzamelt en beheert.

Na het vorige verslag van de Commissie heeft Bulgarije het juridische kader voor de verbeurdverklaring van vermogensbestanddelen verder versterkt. Het ontwerp van de wet inzake de verbeurdverklaring van illegaal verkregen vermogensbestanddelen is gecoördineerd met de commissie van Venetië (een adviesorgaan van de Raad van Europa voor constitutionele aangelegenheden). Het is van belang dat de definitieve versie van de nieuwe wet, zonder inbreuk te doen op de grondrechten, in de mogelijkheid voorziet van inbeslagneming zonder veroordeling en natrekking van anonieme tips. De wet zorgt ook voor een passende omzetting van de geldende EU-wetgeving inzake ruimere confiscatiemogelijkheden[4]. De wet vereist nauwe en effectieve samenwerking tussen de commissie die met de toepassing van de wet inzake verbeurdverklaring belast is en andere autoriteiten, met name de aanklager.

Corruptiebestrijding

Het afgelopen halfjaar zijn twee belangrijke vonnissen uitgesproken en enkele tenlasteleggingen vastgesteld in corruptiezaken op hoog niveau[5]. Tijdens deze periode zijn in Bulgarije vrijspraken tot stand gekomen in enkele opmerkelijke zaken betreffende corruptie op hoog niveau, belangenverstrengeling, fraude en georganiseerde misdaad. Het openbaar ministerie is in al deze gevallen in het algemeen belang tegen de vrijspraak in beroep gegaan[6].

De aanbevelingen van de Commissie dat de justitiële praktijk moet worden verbeterd, zijn nog steeds van kracht. De Commissie beveelt in het bijzonder aan een brede, proactieve onderzoeksstrategie toe te passen waarbij mogelijke verbanden tussen zaken, aspecten van georganiseerde criminaliteit en mogelijke banden met de bestuurlijke autoriteiten systematisch worden onderzocht. Gezien het belang van professioneel economisch en financieel onderzoek voor alle zaken betreffende corruptie, fraude en georganiseerde misdaad op hoog niveau, moeten in samenwerking met internationale experts netwerken worden opgezet van gespecialiseerde aanklagers en rechters die zijn opgeleid om internationaal beproefde werkmethoden toe te passen.

Naar aanleiding van een aanbeveling van de Commissie heeft Bulgarije de wet inzake de voorkoming en bestraffing van belangenconflicten verscherpt. De wijzigingen die het parlement in november heeft vastgesteld, voorzien in de oprichting van een instantie die belangenconflicten op alle bestuursniveaus proactief moet opsporen en bestraffen. De wet bevat bepalingen om de onafhankelijkheid van de nieuwe instantie te waarborgen, met name door een uitgebalanceerde benoemingsprocedure. Het is mogelijk dat de wettelijke uitsluiting van het opvolgen van anonieme tips een verzwakkend effect heeft op de nieuwe regeling. Het is in dit verband van belang dat de identiteit van klokkenluiders voldoende wordt beschermd.

De Bulgaarse douane is doorgegaan met een ingrijpende structurele hervorming, die ook een algehele beoordeling van het personeel omvatte aan de hand van criteria voor competentie en integriteit. Bij deze dienst is tijdens de verslagperiode een groot aantal ontslagen gevallen. Om interne corruptie te bestrijden is door het ministerie van Financiën en de belastingdienst een gezamenlijke inspectiedienst opgericht. De belastingdienst en de douane delen informatiesystemen en inlichtingen en gezamenlijke teams blijven controles uitvoeren. Een belangrijk punt is dat de hervorming van de douane bijdraagt tot de versterking van de onafhankelijkheid en de efficiëntie van het door deze dienst uitgevoerde onderzoek. De samenwerking met de politie en het parket moet verder worden versterkt. In dit verband wordt overwogen douaneambtenaren meer onderzoekstaken te geven.

Bulgarije is in het kader van de strategie tegen corruptie en georganiseerde misdaad in december begonnen met een grootschalig project voor corruptiebestrijding (“BorKor”) . Medio 2011 moet een nieuwe centrale eenheid zijn opgericht, die over aanzienlijke financiële en personele middelen beschikt[7] en de taak krijgt de transparantie te bevorderen en corruptie aan te pakken op alle niveaus van het openbaar bestuur. De nieuwe instantie komt niet in de plaats van de bestaande structuren voor de voorkoming en bestraffing van corruptie, maar moet de huidige wettelijke en institutionele omgeving beoordelen op effectiviteit en waar nodig voorstellen doen voor verbetering.

Naar aanleiding van de aanbevelingen van de Commissie voor verbetering van het openbaar ministerie heeft Bulgarije een werkgroep opgericht, die in december voorstellen heeft gedaan aan de regering voor wijziging van de wetgeving inzake de openbare aanklager. Het door de werkgroep ingediende concept omvat een aantal voorstellen om het juridische en procedurele kader te vereenvoudigen en de mechanismen voor rechtsmiddelen te verbeteren.

Na de publicatie van afgeluisterde gesprekken , begin dit jaar, werden vraagtekens gezet bij de wijze waarop gebruik werd gemaakt van speciale onderzoeksmethoden en het toezicht daarop. De bevoegde autoriteiten hebben daarop een onderzoek ingesteld, dat momenteel nog aan de gang is. Volgens de Bulgaarse wetgeving zijn speciale onderzoeksmethoden een belangrijk hulpmiddel bij onderzoeken, dat alleen mag worden gebruikt bij verdenking van ernstige misdrijven en na machtiging door een rechter. De regels voorzien in nauwe samenwerking tussen de diensten om te waarborgen dat de resultaten van het afluisteren van gesprekken onmiddellijk worden doorgegeven aan de aanklager en dat de vertrouwelijkheid ervan wordt beschermd. De procedure staat bovendien onder toezicht van een speciale subcommissie van het parlement. Het is van belang dat Bulgarije zich bij de toepassing van speciale onderzoeksmethoden strikt aan de wet houdt.

De aanbevelingen die in oktober werden gedaan in verslagen van GRECO (Groep van staten tegen corruptie) over Bulgarije inzake de strafbaarstelling van corruptie en de financiering van politieke partijen en verkiezingscampagnes moeten door Bulgarije worden opgevolgd. Wat de strafbaarstelling van corruptie als misdrijf betreft, beveelt het verslag aan het Bulgaarse Wetboek van Strafrecht op een aantal punten te verscherpen: corruptie moet als misdrijf strafbaar worden gesteld in geval van voordeel voor een derde of materiële of immateriële voordelen in verband met corruptie, en de strafvrijstelling bij effectief berouw moet worden heroverwogen.

[1] Beschikking 2006/929/EG van de Commissie van 13 december 2006 tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Bulgarije ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie en georganiseerde misdaad (PB L 354 van 14.12.2006, blz. 58).

[2] De wijzigingen van de wet inzake het justitiële stelsel zijn op 4 januari 2011 in werking getreden.

[3] De wet inzake het justitiële stelsel en het Wetboek van Strafvordering zijn hiertoe gewijzigd.

[4] Kaderbesluit 2005/212/JBZ van de Raad.

[5] Vonnissen in eerste aanleg zijn uitgesproken tegen een voormalig directeur van de belastingdienst wegens ambtsmisdrijf en tegen een zakenman wegens verduistering. Een voormalig minister van Sociale Zaken en een voormalig minister van Volksgezondheid zijn respectievelijk verduistering en benadeling van de staatsbegroting ten laste gelegd.

[6] Vrijspraken in zaken betreffende fraude, corruptie of belangenverstrengeling op hoog niveau: een voormalig minister van Defensie, een voormalig onderminister van Binnenlandse Zaken, een voormalig directeur van het Staatsfonds voor de Landbouw en de voorzitter van een politieke partij die in het parlement is vertegenwoordigd. Een vrijspraak in een zaak betreffende belangenverstrengeling is in hoger beroep door het Bestuurlijk Hooggerechtshof bevestigd.

[7] Bulgarije heeft in 2011 voor dit project 4 miljoen euro uitgetrokken. De centrale eenheid voor de uitvoering van het BorKor-project krijgt 40 vaste personeelsleden.