31.3.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 76/48

—

pleit ervoor dat ook de potentiële kandidaat-landen steun uit hoofde van de andere drie afdelingen kunnen ontvangen zodra zij aan de door de Europese Commissie gestelde eisen voldoen, zodat voor hen dezelfde voorwaarden gelden als voor de kandidaat-landen;

—

pleit ervoor dat naar aanleiding van dit advies overgegaan wordt tot een meer uitgebreide en diepgaande evaluatie van de ervaringen die tot nu toe zijn opgedaan, opdat het belangrijke werk dat de lokale en regionale overheden bij eerdere uitbreidingen hebben verricht, in kaart gebracht en gedocumenteerd kan worden. Het CvdR zou in dit verband graag met behulp van onderzoekssteun de lokale en regionale bijdrage aan het IPA-programma tussen 2007 en 2009 diepgaand analyseren;

—

wil begin 2009 een rondetafelconferentie houden; vertegenwoordigers van Commissie, Parlement, de lokale en regionale overheden van de (potentiële) kandidaat-landen en andere betrokken partijen zullen worden uitgenodigd om dit onderwerp grondig te behandelen. Hiermee zal het startsein voor het evaluatieproces worden gegeven;

—

pleit ervoor dat op basis van deze evaluatie een beleidsreferentiekader van CvdR en Commissie voor de rol van de lokale en regionale overheden in uitbreidingsprocessen wordt opgesteld. Dit beleidsreferentiekader moet door het CvdR worden goedgekeurd, als instrument bij uitstek om de huidige structuren en samenwerkingsvormen onder de loep te nemen, met het oog op de verdere ontwikkeling van de grensoverschrijdende samenwerking tussen lokale en regionale overheden van de lidstaten en (potentiële) kandidaat-landen.

Rapporteur

:

mevrouw H. LUND (DK/PSE), Gemeenteraadslid van Furesø

1.

Het Comité van de Regio's is verheugd dat het vijfde uitbreidingsproces, waarin de lokale en regionale overheden in Bulgarije en Roemenië er in belangrijke mate toe hebben bijgedragen de weg vrij te maken voor een stabiele democratie op lokaal en regionaal niveau, met succes is afgerond.

2.

Het is van belang lering te trekken uit de ervaringen die bij eerdere uitbreidingen met grensoverschrijdende samenwerking zijn opgedaan, zodat de huidige toetredingsonderhandelingen met de (potentiële) kandidaat-landen in dit opzicht optimaal kunnen verlopen.

3.

Er zou dan ook meer aandacht moeten uitgaan naar samenwerking tussen lokale en regionale overheden van lidstaten en (potentiële) kandidaat-landen.

4.

Het CvdR is verheugd over het instrument voor pretoetredingssteun (IPA), dat werd gepresenteerd in Commissiemededeling COM(2004) 627 final en Verordening 1085/2006 van de Raad, en verwijst in dit verband naar zijn advies over dit instrument (CdR 498/2004 fin). Het CvdR steunt de opbouw van de pretoetredingssteun, die is onderverdeeld in vijf afdelingen: a) omschakeling en institutionele opbouw, b) grensoverschrijdende samenwerking, c) regionale ontwikkeling, d) ontwikkeling van het menselijk potentieel en e) plattelandsontwikkeling.

5.

Het IPA-programma, dat loopt van 2007 tot 2013, is een belangrijk instrument voor de ontwikkeling van solide politieke en bestuurlijke structuren in de (potentiële) kandidaat-landen; sinds 1 januari 2007 fungeert het IPA als overkoepelend instrument voor de verschillende onderdelen van de pretoetredingssteun die eerder golden voor Turkije en de westelijke Balkan: Phare, Ispa, Sapard, Cards en het financiële instrument voor Turkije.

6.

Het CvdR is ingenomen met het driejarige financiële kader voor toewijzing van IPA-middelen aan ieder land, omdat hiermee blijk wordt gegeven van een flexibele benadering. Het is onmogelijk één standaardoplossing uit te werken; er is behoefte aan flexibele instrumenten waarmee het hoofd geboden kan worden aan de uitdagingen en problemen die in ieder land weer anders zijn.

7.

De begunstigde landen zijn onderverdeeld in twee groepen: de kandidaat-landen, bestaande uit de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Kroatië en Turkije, en de potentiële kandidaat-landen, bestaande uit Albanië, Bosnië en Herzegovina, Montenegro, Servië en Kosovo. De groep kandidaat-landen komt in aanmerking voor alle soorten steun, terwijl de groep potentiële kandidaat-landen alleen steun uit hoofde van de eerste twee afdelingen (omschakeling en institutionele opbouw, en grensoverschrijdende samenwerking) kan ontvangen.

8.

Het CvdR pleit ervoor dat ook de potentiële kandidaat-landen steun uit hoofde van de andere drie afdelingen kunnen ontvangen zodra zij aan de door de Europese Commissie gestelde eisen voldoen, zodat voor hen dezelfde voorwaarden gelden als voor de kandidaat-landen.

9.

Het is van doorslaggevend belang dat er strenge eisen worden gesteld aan de documentatie over de resultaten die met het IPA worden bereikt.

10.

Een groot gedeelte van de wetgeving wordt geïmplementeerd op lokaal en regionaal niveau (dit geldt bijvoorbeeld voor zo'n 70 % van de Europese milieuwetgeving). Het is dan ook van belang dat de lokale en regionale overheden zelf IPA-steun kunnen ontvangen, zodat zij hun belangrijke werk kunnen voortzetten en een constructieve bijdrage kunnen blijven leveren aan de ontwikkeling van solide bestuurlijke structuren en een stabiele democratie op lokaal en regionaal niveau in de (potentiële) kandidaat-landen.

11.

Willen de (potentiële) kandidaat-landen kunnen voldoen aan de eisen die voortvloeien uit het acquis communautaire, de Kopenhagencriteria en de conclusies van de Europese Raad van Madrid van december 1995, dan moeten de landen die lid van de EU willen worden beslist solide decentrale politieke en bestuurlijke structuren tot stand brengen.

12.

De lokale en regionale overheden fungeren vaak als primair contactpunt voor de burgers met de overheid. Daarom moeten zij die diensten kunnen leveren die burgers wensen. De ervaring leert dat de decentrale politieke en bestuurlijke structuren een belangrijk aandachtspunt zijn, omdat deze in de (potentiële) kandidaat-landen vaak nog te zwak zijn. De lokale en regionale overheden in de Unie beschikken over ruime ervaring op dit gebied, omdat zij in alle lidstaten met deze uitdagingen te maken hebben. Daarnaast is het van belang dat het dienstverleningsniveau er tijdens het toetredingsproces niet blijvend op achteruit gaat, omdat de burgers daardoor negatief tegenover het EU-lidmaatschap kunnen komen te staan.

13.

Een andere reden waarom aandacht aan de ontwikkeling van sterke decentrale structuren geschonken moet worden, is dat een groot gedeelte van het acquis communautaire wordt geïmplementeerd op lokaal en regionaal niveau. De lokale en regionale overheden moeten als gelijkwaardige partner van de landelijke overheid worden beschouwd; een goed ontwikkelde bestuurlijke capaciteit op lokaal en regionaal niveau, die de noodzakelijke dienstverlening kan verzorgen en de uitdagingen het hoofd kan bieden, verlicht ook het werk van de landelijke overheid.

14.

Om voor een goede verankering van de politieke en bestuurlijke structuren op lokaal en regionaal niveau te kunnen zorgen moet in samenwerking met het maatschappelijk middenveld een plaatselijke democratie worden ontwikkeld waarin de burgers vertrouwen hebben en waarop zij naar hun mening invloed kunnen uitoefenen. Gemeenten en regio's kunnen bogen op een jarenlange ervaring met grensoverschrijdende samenwerking, bijvoorbeeld in het kader van de stedenbanden, waarbij het niet alleen gaat om ontwikkeling van democratie en bestuur maar ook om cultuur en identiteit. Dit houdt een meerwaarde in voor de Gemeenschap.

15.

Bovendien zijn gemeenten en regio's deskundig op het gebied van interculturele samenwerking, omdat juist zij rechtstreeks in contact staan met burgers met allerlei culturele achtergronden. Zo hebben zij van dichtbij leren omgaan met verschillende culturen, en deze ervaring zou te baat kunnen worden genomen bij de interculturele activiteiten tussen lidstaten en (potentiële) kandidaat-landen in het kader van verdere uitbreidingen.

16.

Het is van belang dat er een samenhangende aanpak wordt ontwikkeld voor de grensoverschrijdende samenwerking in het kader van pretoetreding.

17.

Een van de topprioriteiten van het CvdR op extern gebied is de burgers over de uitbreidingen te informeren (CdR 322/2006). Het CvdR zou zich beter en gemakkelijker van deze taak kunnen kwijten als het systematisch toegang zou hebben tot de praktische, constructieve en solide resultaten die door lokale en regionale overheden tijdens het uitbreidingsproces zijn bereikt.

18.

Het CvdR bedankt alle lokale en regionale overheden in de lidstaten en (potentiële) kandidaat-landen die hebben meegewerkt aan het onderzoek dat de basis voor dit advies vormt. Zij hebben een uitstekende bijdrage geleverd door verslag uit te brengen van hun ervaringen met samenwerking tussen lokale en regionale overheden van de lidstaten en de (potentiële) kandidaat-landen. Vooral de Kroatische steden en regio's hebben zich niet onbetuigd gelaten en hebben blijk gegeven van een groot engagement. De reacties van alle landen die hun medewerking hebben verleend vormen een bijzonder goed uitgangspunt voor de evaluatie van de huidige inspanningen en de basis voor het opstellen van politieke richtsnoeren voor de toekomstige werkzaamheden.

19.

Naar aanleiding van dit advies zou overgegaan moeten worden tot een meer uitgebreide en diepgaande evaluatie van de ervaringen die tot nu toe zijn opgedaan, opdat het belangrijke werk dat de lokale en regionale overheden bij eerdere uitbreidingen hebben verricht, in kaart gebracht en gedocumenteerd kan worden. Het CvdR zou in dit verband graag met behulp van onderzoekssteun de lokale en regionale bijdrage aan het IPA-programma tussen 2007 en 2009 diepgaand analyseren. Dit zou moeten gebeuren in een internationaal samenwerkingsverband met universiteiten en organisaties uit de lidstaten en de kandidaat-landen. Bovendien zou een follow-upgroep opgericht moeten worden, bestaande uit vertegenwoordigers van de politieke fracties, de Commissie en de lokale en regionale overheden van de (potentiële) kandidaat-landen, die toezicht houdt op de onderzoekswerkactiviteiten en hiervan verslag uitbrengt aan het Comité en de werkgroepen; op deze manier moet een breed gevoel van verantwoordelijkheid voor het evaluatieproject worden gecreëerd.

20.

Het CvdR wil begin 2009 een rondetafelconferentie houden; vertegenwoordigers van Commissie, Parlement, de lokale en regionale overheden van de (potentiële) kandidaat-landen en andere betrokken partijen zullen worden uitgenodigd om dit onderwerp grondig te behandelen. Hiermee zal het startsein voor het evaluatieproces worden gegeven.

21.

Het CvdR dringt erop aan dat zijn secretariaat en de drie werkgroepen voor de westelijke Balkan, Turkije en Kroatië, die tot op zekere hoogte al relevante uitbreidingsaspecten hebben behandeld, alsook het gemengd raadgevend comité voor de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië bij de evaluatie worden betrokken, omdat zij veel afweten van de uitdagingen die de (potentiële) kandidaat-landen te wachten staan.

22.

Op basis van de evaluatie zou een beleidsreferentiekader van CvdR en Commissie voor de rol van de lokale en regionale overheden in uitbreidingsprocessen opgesteld moeten worden. Dit beleidsreferentiekader moet door het CvdR worden goedgekeurd, als instrument bij uitstek om de huidige structuren en samenwerkingsvormen onder de loep te nemen, met het oog op de verdere ontwikkeling van de grensoverschrijdende samenwerking tussen lokale en regionale overheden van de lidstaten en (potentiële) kandidaat-landen. Door een reeks aanbevelingen voor de samenwerking op het gebied van uitbreiding vast te stellen dient dit beleidsreferentiekader als gemeenschappelijk referentiedocument voor Commissie en CvdR bij de verdere ontwikkeling van het IPA, zodat dit instrument beter afgestemd kan worden op de specifieke behoeften van de lokale en regionale overheden.

23.

De lokale en regionale overheden moeten als gelijkwaardige partner bij het uitbreidingsproces worden betrokken. Zij beschikken namelijk over een grote kennis en expertise wat betreft het helpen versterken van (potentiële) kandidaat-landen door middel van grensoverschrijdende samenwerking op lokaal en regionaal niveau. Dit moet worden gezien als een bron waaruit ook de rest van de Unie en haar instellingen kunnen putten. De Commissie en de (potentiële) kandidaat-landen worden dan ook opgeroepen om samen met de lokale en regionale overheden het nodige juridische en financiële kader voor de rol van de lokale en regionale overheden te ontwikkelen; met het beleidsreferentiekader voor de rol van de lokale en regionale overheden zal een eerste stap in deze richting worden gezet.

24.

Kleinere grensoverschrijdende projecten die door lokale en regionale overheden worden uitgevoerd, leveren een enorme meerwaarde op; uit de ervaring van diverse lidstaten blijkt dat de openheid, de transparantie en het rechtstreekse contact tussen de partners — kenmerkend voor kleinere projecten — wederzijds vertrouwen scheppen en concrete oplossingen voor praktische problemen opleveren.

25.

De ervaring met o.a. Roemenië leert dat de middelen die uit hoofde van de pretoetredingsinstrumenten naar decentrale projecten gaan, van het grootste belang zijn voor de opbouw van de bestuurlijke capaciteit op lokaal en regionaal niveau in de (potentiële) kandidaat-landen.

26.

Alle componenten van de IPA-steun zouden aangepast moeten worden, niet alleen in het belang van de lokale en regionale overheden, maar ook van de ngo's, die een belangrijke rol spelen bij uitbreidingsprocessen. In meerdere lidstaten, waaronder het VK en Denemarken, blijken de lokale en regionale overheden moeite te hebben om de drempel voor grensoverschrijdende IPA-projecten te halen.

27.

In dit verband is het ook van belang dat de IPA-steun niet alleen wordt gebruikt voor de opbouw van de bestuurlijke capaciteit van de centrale overheid, maar ook voor die van de lokale en regionale overheden. Als deze overheden niet over voldoende bestuurlijke capaciteit beschikken wordt het lastig het acquis communautaire op gedegen wijze te implementeren.

28.

De ervaring leert dat het gebrekkige vermogen van de (potentiële) kandidaat-landen om de financiële steun te absorberen een wezenlijke belemmering vormt voor het benutten van de projectmiddelen. Het hele proces van aanvraagprocedure tot implementatie en verslaglegging levert problemen op, die voor een groot deel terug te voeren zijn op een gebrek aan ervaring. Het opzetten en uitvoeren van projecten wordt fors bemoeilijkt door taalbarrières en de geringe technische kennis ten aanzien van aanvraagprocedures en projectbeheer. Ook daarom is het belangrijk dat de lokale en regionale overheden in het kader van de IPA-steun reële mogelijkheden krijgen om hun bestuurlijke capacteit op te bouwen.

29.

De opzet van IPA zou ruimte moeten bieden voor een gefaseerde aanpak, waarbij wordt begonnen met kleinere projecten om later, als er meer ervaring is opgedaan en de bestuurlijke capaciteit is vergroot, over te gaan tot grootschaliger projecten.

30.

Er zou een aparte IPA-begrotingslijn moeten komen voor kleine projecten, naar het voorbeeld van — inmiddels afgesloten — programma's als Phare Baltic Project Facility en Tacis Small Project Facility. Tussen 1998 en 2001 zijn in het kader van deze programma's 259 projecten uitgevoerd in een samenwerkingsverband tussen Estland, Letland, Litouwen, Polen, Rusland, Wit-Rusland, Oekraïne en Moldavië en de lidstaten. De evaluaties van o.a. de Tacis-programma's, die in 2000 door de Europese Rekenkamer werden uitgevoerd, leverden zo'n positief beeld op dat werd aanbevolen meer geld voor de Tacis Small Project Facility uit te trekken.

31.

O.a. in Turkije heeft men ondervonden dat juist kleinschaligere projecten, die vaak concrete initiatieven inhouden, de hele Unie een beslissende meerwaarde opleveren omdat er op die manier op lokaal en regionaal niveau ook voor gezorgd kan worden dat de EU in een beter daglicht komt te staan en mensen op concrete wijze kennis van EU wordt bijgebracht.

32.

Tijdens eerdere steunprogramma's is duidelijk geworden hoe belangrijk het is dat de steunverlening zo min mogelijk bureaucratische rompslomp met zich meebrengt en dat er niet te veel aanvragen ingediend moeten worden. Bij de projecten moet de nodige flexibiliteit betracht kunnen worden zodat de begrotingsmiddelen van de ene pijler naar de andere overgeheveld kunnen worden; zo kan nieuwe informatie verwerkt worden waardoor de projecten tijdens hun looptijd verbeterd en verder ontwikkeld kunnen worden. Daarnaast is het zo dat vooral kleinere projecten te lijden hebben onder omslachtige bureaucratische procedures. De ervaring van Servië leert dat bijvoorbeeld vertraging bij de uitbetaling van de projectsteun aan de verantwoordelijke overheden onvoorziene consequenties kan hebben.

33.

De landelijke verenigingen kunnen de lokale en regionale overheden actief helpen met de projecten door bijvoorbeeld te fungeren als contactpunt en kennis te verspreiden. Zij hebben vaak relevante kennis in huis en kunnen helpen best practices ten aanzien van het opzetten en uitvoeren van projecten te verbreiden.

34.

Er is sprake geweest van een vruchtbare samenwerking tussen lidstaten en Turkije, Kroatië, en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië in het kader van het cultuurprogramma van de EU, tussen lidstaten en Turkije in het kader van het EU-programma voor levenslang leren, en in het kader van het zevende kaderprogramma voor onderzoek en ontwikkeling, waaraan werd deelgenomen door Turkije, Kroatië, de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en Servië. Deze lijn moet doorgetrokken worden bij het IPA-programma, zodat er meer mogelijkheden komen om bijvoorbeeld deskundigen uit bepaalde sectoren op lokaal en regionaal niveau tussen de lidstaten en de (potentiële) kandidaat-landen uit te wisselen.

35.

Het is van groot belang dat aandacht aan expertise wordt geschonken. Als lokale en regionale deskundigen die zich met concrete problemen in de dagelijkse praktijk bezighouden, worden ingeschakeld, ontstaat — zoals in Denemarken en Polen is gebleken — een inhoudelijke dialoog, die de samenwerking en het leerproces ten goede komt. De ervaring van het VK wijst uit dat het uitwisselen van deskundigen een win-winsituatie oplevert, omdat ook de nationale deskundigen uit de lidstaten leren van de samenwerking. Italië en Kroatië hebben ondervonden dat dergelijke projecten waar beide partijen van profiteren, de aanzet kunnen geven tot andere projecten en samenwerkingsverbanden.

36.

Programma's voor levenslang leren en scholingsprogramma's zijn van het allergrootste belang. Het leerproces mag niet stoppen als het desbetreffende project wordt afgesloten; verdere ontwikkeling en dynamiek moeten gewaarborgd worden. Landen als Roemenië hebben ervaren dat samenwerking op dit gebied cruciaal is om een goed functionerende, levensvatbare publieke sector op te zetten.

37.

Er moet een aparte begrotingslijn voor vertolking komen. O.a. in Estland en Kroatië is gebleken dat het zonder professionele vertolking lastiger is grensoverschrijdende projecten op te zetten en uit te voeren. Een gebrekkige communicatie belemmert immers het wederzijds begrip en een vruchtbare samenwerking tussen de partners.

38.

Ook het gegevensmateriaal is een aandachtspunt; gebleken is dat de gegevens soms moeilijk toegankelijk en van wisselende kwaliteit zijn. Dit kan afbreuk doen aan de kwaliteit van de projecten.

39.

Institutionele hervormingen kunnen alleen doorgevoerd worden als op alle overheidsniveaus een solide bestuurlijke capaciteit bestaat. Zij komen in het gedrang als de bestuursstructuur zwakheden vertoont. Zo is bijvoorbeeld Kroatië gebleken dat als de implementatie van nationale wetgeving vertraging oploopt, dit negatief uitpakt voor de uitvoering van projecten op lokaal en regionaal niveau.

40.

Daarnaast kunnen ook problemen ontstaan als EU-voorschriften en nationale wetgeving naast elkaar bestaan. Zo heeft Servië ondervonden dat als de aanbestedingsregels niet goed op elkaar aansluiten, misverstanden en vertragingen bij de projecten het gevolg kunnen zijn.

41.

Een uitgebalanceerde verdeling van de steun over de verschillende aandachtsterreinen is belangrijk. Tijdens eerdere uitbreidingen is gebleken dat de vorderingen per gebied sterk verschilden. Zo is vooruitgang geboekt op de terreinen die onder het acquis communautaire vallen en die duidelijke politieke prioriteit hebben gekregen, terwijl op andere terreinen nauwelijks iets is gebeurd. Enkele terreinen hebben in het middelpunt van de belangstelling gestaan, waardoor andere belangrijke onderdelen van de publieke sector het met minder middelen en aandacht moesten doen. Verscheidene initiatieven op deze gebieden zijn daardoor overhaast, met beperkte middelen en onder grote tijdsdruk uitgevoerd, waardoor het lastiger was deze projecten tot een goed einde te brengen.

42.

Gezien bovenstaande ervaringen is het zaak dat de EU-projecten in een vroeg stadium van het proces worden opgezet, zodat de uitvoering en daarmee het resultaat van die projecten niet onnodig worden geschaad door tijdsdruk.

43.

Er moet worden gekozen voor een bredere invalshoek bij de politieke criteria, om te zorgen voor evenwicht en samenhang tussen de politieke criteria die door de EU zijn vastgelegd en die van andere, nationale terreinen. Destijds is met het PHARE-programma gebleken dat een gedeelte van de steun die was bestemd om aan de politieke criteria te kunnen voldoen, niets heeft opgeleverd omdat de doelstelling niet breed genoeg was. Bij de steunverlening werd onvoldoende uitgegaan van de noodzaak om de interactie tussen sleutelgebieden als overheidshervormingen, ontwikkeling van het maatschappelijk middenveld, „good governance” en corruptiebestrijding aan te pakken. Bovendien werd geen rekening gehouden met het belangrijke feit dat veel aspecten van de politieke criteria niet uitgevoerd kunnen worden zonder dat dit gevolgen heeft voor de economische criteria. Het is dan ook belangrijk dat het lokale en regionale niveau wordt betrokken bij het vaststellen van de prioriteiten van IPA, zodat bij de steun wordt uitgegaan van de werkelijke behoeften. Daarnaast kunnen ook problemen ontstaan als de nationale ontwikkelingsstrategieën en de strategieën van externe donoren niet op elkaar zijn afgestemd, zoals in Kroatië is gebleken.

44.

Het lokale en regionale niveau moet in een eerder stadium bij het proces worden betrokken, omdat coördinatie tussen het lokale, regionale en centrale niveau nodig is. Bij een gebrekkige coördinatie worden activiteiten wel op centraal niveau in gang gezet, maar vervolgens niet afgestemd op de taken van de lokale en regionale overheden. Als gevolg daarvan leveren de desbetreffende activiteiten en projecten geen maximaal resultaat op.

45.

Daarom moet de coördinatie tussen het centrale niveau en het lokale en regionale niveau worden verbeterd. Hierop wordt bijvoorbeeld ook aangedrongen door de Kroatische regio's Sisak-Moslavina, Slavonia, Osjecko-Baranjska, Lika-Senj en de steden Varazdin en Karlovac, die meer bij de voorbereiding van de operationele IPA-programma's betrokken willen worden. Op die manier kan er ook voor worden gezorgd dat de activiteiten aansluiten op de behoeften.

46.

Gekozen lokale en regionale overheden moeten dan ook meer bij de operationele IPA-programmering worden betrokken, zoals het geval was in Kroatië in het kader van de afdeling „grensoverschrijdende samenwerking” van het IPA-programma. Als geen ander hebben de lokale en regionale overheden ervaring en voeling met de lokale en regionale behoeften, en zijn zij daardoor in staat problemen te herkennen en te helpen oplossen. Deze methode zou dan ook moeten worden uitgebreid tot andere (potentiële) kandidaat-landen en tot de andere afdelingen van het programma.