8.8.2006   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 185/71

1.1

In elke rechtsgemeenschap moet het beoogde beleid gebaseerd zijn op een rechtsgrondslag waarin de bevoegdheden en de speelruimte van deze gemeenschap worden afgebakend. De Europese Unie is een rechtsgemeenschap die aan deze eis moet voldoen.

1.2

Een adequate, bruikbare en doeltreffende rechtsgrondslag moet duidelijk en nauwkeurig zijn en op zichzelf staan. Hij moet de doelstellingen, de grondbeginselen en de uitvoeringsbepalingen bevatten van het beleid dat deze rechtsgemeenschap beoogt te voeren. Hij moet alle beleidsterreinen omvatten waarvoor hij in het leven is geroepen.

1.3

In de Europese Unie bleek na de goedkeuring van het Verdrag van Maastricht al gauw dat de nieuwe rechtsgrondslag voor consumentenbescherming, artikel 129 A, niet toereikend was als grondslag voor de ontwikkeling van een volwaardig beleid op dit gebied.

1.4

Het feit dat deze rechtsgrondslag in de loop der jaren weinig is gebruikt heeft bevestigd dat het geen adequate en doeltreffende rechtsgrondslag is voor de bevordering van een echt Europees beleid ter bescherming van de belangen van de consument.

1.5

De wijzigingen die met het nieuwe artikel 153 van het Verdrag van Amsterdam werden aangebracht, hebben de aan het licht gebrachte zwakke punten niet kunnen compenseren en ook de aanpassingen die met het oog op de goedkeuring van de Europese grondwet werden voorgesteld, hebben geen soelaas geboden.

1.6

Het consumentenbeleid is zonder enige twijfel een van de beleidslijnen die de Europese burger het meest tot de verbeelding spreken. Dit beleid kan er in belangrijke mate toe bijdragen dat de burger het Europese ideaal steunt vooral wanneer dit aan zijn behoeften en wensen tegemoet komt, wat niet altijd het geval is geweest (1).

1.7

De richtsnoeren van de Commissie op het gebied van het consumentenbeleid (2) bevestigen een helaas zorgwekkende verslechtering van de bescherming en bevordering van de consumentenbelangen. Daarom is nadere beschouwing van de huidige, in het Verdrag opgenomen rechtsgrondslag dringend geboden.

1.8

Dit advies bevat een dergelijke beschouwing. De slotsom daarvan luidt dat niet alleen de politieke wil aanwezig moet zijn om het consumentenbeleid beter toe te spitsen op meer inspraak voor de consument en een betere bescherming van zijn belangen op alle communautaire beleidsterreinen, maar dat ook diepgaand onderzoek moet worden verricht naar een nieuw juridisch kader als grondslag voor het consumentenbeleid.

1.9

Dankzij de vele bijdragen van een groot aantal gerenommeerde Europese juristen heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité ten slotte een voorstel voor een nieuwe rechtsgrondslag voor het consumentenbeleid kunnen formuleren; deze rechtsgrondslag zou een doorslaggevende bijdrage moeten leveren aan de verbetering, vereenvoudiging en zelfs beperking van de regelgeving, en het zou een goede zaak zijn indien de Commissie, de Raad en de lidstaten erop toe zouden zien dat dit voorstel wordt meegenomen bij een volgende verdragsherziening.

2.1

Toen het Comité besloot dit initiatiefadvies op te stellen, was het doel een uitgebreid debat aan te zwengelen over de beoogde rechtsgrondslag voor het Europees consumentenbeleid (nl. artikel 153 van het Verdrag), tegen de achtergrond van zowel de ontwerpgrondwet als het afgeleid recht. Het was ook de bedoeling dat de betrokken vertegenwoordigers en de deskundigen op het gebied van consumentenrecht hieraan zouden deelnemen.

2.1.1

Het feit dat artikel 153 weinig wordt gebruikt als rechtsgrondslag van het afgeleid recht inzake de bevordering van de rechten en belangen van consumenten, alsook inzake de ontwikkeling van een Europees consumentenbeleid, is volgens velen te wijten aan de zwakke plekken in de huidige formulering. Dit beleid zou er derhalve mee gebaat zijn indien het zou kunnen worden voorzien van een passende, bruikbare en doeltreffende rechtsgrondslag.

2.2

De Europese instellingen in het algemeen en de maatschappelijke organisaties in het bijzonder, de consumentenorganisaties en de sociale partners zouden ongetwijfeld als eerste profiteren van een betere rechtsgrondslag van het consumentenbeleid in het Verdrag.

2.2.1

Het Comité wordt, als institutioneel vertegenwoordiger van het maatschappelijk middenveld, beschouwd als orgaan bij uitstek om deze taak te volbrengen, in een sfeer van dialoog tussen de sociale partners en met de hulp van universitair opgeleide deskundigen ter zake.

2.2.2

Het Comité is van mening dat het consumentenbeleid zonder enige twijfel een van de beleidslijnen is die de Europese burger het meest tot de verbeelding spreken. Dit beleid kan en moet er in belangrijke mate toe bijdragen dat de burger het Europese ideaal steunt wanneer dit aan zijn behoeften en wensen tegemoet komt.

2.2.3

Op 14 oktober 2005 heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité een hoorzitting georganiseerd, waaraan werd deelgenomen door tal van vertegenwoordigers die een speciaal hiervoor opgestelde vragenlijst hadden ingevuld. De standpunten en suggesties die daarbij naar voren werden gebracht, hebben bijgedragen tot een beter onderbouwd advies. Het Comité wil iedereen die heeft bijgedragen aan de totstandkoming van dit advies dan ook van harte bedanken (3).

3.1

De huidige rechtsgrondslag voor het consumentenbeleid is terug te vinden in titel XIV van het Verdrag, getiteld „Consumentenbescherming”, artikel 153. Dit artikel luidt als volgt:

3.2

Indien consumentenbescherming moet worden beschouwd als een terrein dat tot de bevoegdheden van de Europese Unie behoort, moet zulks, overeenkomstig artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (geconsolideerde versie), in een speciale verdragsbepaling worden vastgelegd:

„Het Europees Parlement, de Raad, de Commissie, het Hof van Justitie en de Rekenkamer oefenen hun bevoegdheden uit onder de voorwaarden en ter verwezenlijking van de doelstellingen die zijn vastgesteld in enerzijds de bepalingen van de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en van de Verdragen en akten waarbij deze zijn gewijzigd of aangevuld, en anderzijds de andere bepalingen van dit Verdrag.”

3.3

Het belang van deze regel, op grond waarvan de landen het recht hebben hun eigen bevoegdheden af te bakenen, dient te worden beklemtoond aangezien met name de lacunes, onnauwkeurigheden van een tekst of het tegenstrijdig karakter ervan kunnen leiden tot de ongeldigheid van de daaropvolgende, door de Europese instellingen krachtens dit Verdrag goedgekeurde regels.

3.4

In verband hiermee dient erop te worden gewezen dat het Hof van Justitie in zijn arrest van 5 oktober 2000 heeft geconstateerd dat een handeling die op grond van artikel 100A (thans 95) wordt vastgesteld, metterdaad moet bijdragen tot de verbetering van de totstandbrenging en werking van de interne markt. Het Hof wijst erop dat „zo de loutere vaststelling van verschillen tussen nationale regelingen en van het abstracte risico van daaruit voortvloeiende belemmeringen van de fundamentele vrijheden of mededingingsverstoringen volstond om de keuze van artikel 100 A als rechtsgrondslag te rechtvaardigen, het rechterlijk toezicht op de eerbiediging van de rechtsgrondslag niet doeltreffend meer kunnen zijn” (5).

3.5

Deze eis van een duidelijke en bijgevolg internationaal controleerbare rechtsgrond kan in politiek opzicht ook worden opgevat als een ontegenzeglijk constitutioneel signaal dat er behoefte bestaat aan een consumentenbeleid. Het is wellicht niet overbodig om in dit verband te wijzen op de Europese Akte van 17 en 28 februari 1986, die een lacune in het Verdrag van Rome gedeeltelijk heeft gedicht door een speciale titel over milieu in te lassen, bestaande uit de artt. 130 R tot en met 130 T (thans artt. 174 tot en met 176). De doelstellingen die in artikel 175 worden genoemd en de criteria die zijn vastgesteld voor het nemen van EU-maatregelen op milieugebied zijn duidelijk bevorderlijk geweest voor het ontstaan van een efficiënte reeks normen op dit gebied.

3.5.1

Uit een vergelijking van de huidige artt. 175 en 153 van het EG-Verdrag blijkt duidelijk dat de kwaliteit van de rechtsgrondslag doorslaggevend is voor later optreden. Op milieugebied liggen de doelstellingen duidelijk vast.

Bovendien worden in art. 175 de grondbeginselen van het optreden van de Gemeenschap op dit terrein genoemd.

Overigens zijn de technische aspecten die in artikel 175, lid 3 worden genoemd, ook factoren die bijdragen tot een rationele en doelgerichte uitvoering van het milieubeleid.

3.5.2

Voor zover de communautaire wetgever kan beoordelen of de beoogde maatregelen adequaat zijn, spreekt het voor zich dat de kwaliteit van de rechtsgrondslag doorslaggevend is omdat deze de kans op verkeerde inschatting of machtsmisbruik of machtsoverschrijding beperkt (6).

4.1

In het licht van het bovenstaande dient te worden geconstateerd dat het huidige artikel 153 van het Verdrag geen rechtsgrondslag meer is die voldoende waarborgen biedt ten aanzien van de doelstellingen van consumentenbescherming.

4.2

Het Europees consumentenrecht heeft zich bijgevolg hoofdzakelijk ontwikkeld rond artikel 95 van het Verdrag en heeft veel te danken aan de impulsen die aan de totstandbrenging van de interne markt zijn gegeven. Het consumentenbeleid dient immers transversaal te zijn en in andere onderdelen van het Verdrag wordt expliciet verwezen naar de noodzaak rekening te houden met de bescherming van de consument. Maar los daarvan wordt de huidige formulering van artikel 153 algemeen als ontoereikend beschouwd.

4.3

Feit is ook dat artikel 153 (voorheen artikel 129-A) slechts in uitzonderlijke gevallen de basis heeft gevormd voor maatregelen ter bescherming van de consument.

4.4

Behalve deze kritiek, nl. dat het consumentenbeleid een uitvloeisel is van de regelgeving betreffende de interne markt, verdienen ook de conclusies die uit het arrest van het Hof van Justitie van 5 oktober 2000 kunnen worden getrokken, en die hieronder worden weergegeven, de nodige aandacht. (7) De onzekerheid die m.n. met deze rechtsopvatting gepaard gaat, kan ertoe leiden dat de rechtsgrondslag van bepaalde, reeds goedgekeurde richtlijnen op het gebied van consumentenbescherming (waarborgen, verkoop aan huis enz.), vooral door middel van prejudiciële vragen, in twijfel wordt getrokken.

4.5

Bovendien wordt in de huidige tekst het criterium van een hoog niveau van consumentenbescherming geïntroduceerd. Dit hoge niveau van consumentenbescherming zoals omschreven in artikel 153 betekent niet noodzakelijkerwijs dat de lidstaten moeten streven naar het rechtsstelsel dat de meeste waarborgen biedt. Artikel 153, lid 5 biedt in zo'n geval de mogelijkheid om maatregelen te handhaven die een hogere graad van bescherming bieden, mits deze niet in strijd zijn met het Verdrag.

4.5.1

Overigens is het niet zo gemakkelijk om vast te stellen wat onder „een hoog niveau van bescherming” wordt verstaan. De parameters die hiervoor in aanmerking genomen moeten worden, zijn niet opgenomen in artikel 153 en kunnen tot diverse interpretatieproblemen leiden.

4.6

Alles wijst er dus op dat de rechtsgrondslag moet worden herzien in het licht van de onderstaande overwegingen.

4.6.1

Het consumentenbeleid moet tot de eigen bevoegdheden van de Unie behoren en niet als een aanvulling op het beleid van de lidstaten worden beschouwd. Het is immers tegenstrijdig ervan uit te gaan dat het consumentenbeleid, waarvan men zegt dat het kan bijdragen tot de verbetering van de interne markt, tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort.

4.6.2

De gezondheid, veiligheid en economische belangen van de consument worden voorgesteld als terreinen waarop de Europese Unie een bijdrage moet leveren. Het zou een goede zaak zijn indien deze doelstellingen ook op andere terreinen zouden gelden. Moeten alleen de economische belangen van de consument in overweging worden genomen? Er bestaat een overduidelijke tegenstelling tussen de behartiging van deze belangen en de bijdrage aan de bescherming van de consument.

4.6.3

Het recht op informatie, het recht op onderwijs en het recht op organisatie om deze belangen te verdedigen moeten worden erkend als fundamentele beginselen van het Europees beleid.

4.6.4

Aangezien geen criteria worden genoemd om vast te stellen wat een hoog beschermingsniveau is, moeten deze worden omschreven in het Verdrag zelf.

4.6.5

Wanneer men overweegt consumentenbescherming als zelfstandige rechtsgrondslag te accepteren, dan moet rekening worden gehouden met de prioriteit die zowel inhoudelijk als formeel moet worden toegekend aan het communautair beleid. Het beginsel van dubbele subsidiariteit is duidelijk een beperking die het consumentenbeleid zowel op Europees als nationaal niveau lam legt. De dubbele subsidiariteit die voortvloeit uit artikel 153 moet, vanzelfsprekend, in dergelijke gevallen worden losgelaten.

4.6.6

Bij alle overwegingen rond de rechtsgrondslag in het Verdrag moet ook rekening worden gehouden met het feit dat de consument niet alleen beschermd of verdedigd moet worden maar ook actief is. De consument is een burger die, bij alle keuzes die de samenleving biedt, een duidelijk recht van spreken moet hebben en naar wie geluisterd moet worden.

4.6.7

Ook moet worden nagegaan of de bepalingen van het Verdrag die handelen over de mogelijkheid om zich tot het Hof van Justitie te wenden, niet moeten worden uitgebreid tot consumentenverenigingen als vertegenwoordigende instanties waarop de maatregelen van de Europese Unie betrekking hebben.

4.6.8

Tot slot dient nog gezegd te worden dat consumentenbescherming in de huidige formulering van de tekst restrictief wordt opgevat als iets wat in de praktijk enkel voorlichting omvat.

5.1

Wat zijn de criteria die doorgaans de kwaliteit van een rechtsgrondslag in een verdrag moeten bepalen?

Uit het bovenstaande blijkt dat de rechtsgrondslag:

Deze verschillende kenmerken zijn van essentieel belang om de eerder genoemde problemen het hoofd te bieden.

5.2

Bij de verfijning van de rechtsgrondslag kan bovendien ook aandacht worden besteed aan randproblemen. Daarbij valt te denken aan het soort harmonisatie waarvoor moet worden gekozen. De Commissie is uitgesproken voorstander van maximale of volledige harmonisatie. Daar komt bij dat het gekozen beschermingsniveau werkelijk van hoog niveau moet zijn omdat maximale of volledige harmonisatie anders in het nadeel van de consumentenbelangen dreigt uit te pakken.

5.3

Voorgesteld wordt artikel 3, lid 1, onder t) van het Verdrag te wijzigen en de bevordering en bescherming van de consumentenbelangen uitdrukkelijk tot de door de instellingen na te streven doelstellingen te rekenen.

5.4

Het voorgestelde artikel 153 omvat drie onderdelen:

5.4.1

het bevat een reeks door het Europees consumentenbeleid na te streven doelstellingen. Deze doelstellingen zijn niet nieuw. Toch dienen bepaalde bijzonderheden hiervan onder de aandacht te worden gebracht:

5.4.2

Bij het opstellen van artikel 153 moeten de volgende beginselen in acht worden genomen:

Deze vijf beginselen zijn noodzakelijk om het bovengenoemde beleid goed te kunnen voeren.

5.4.3

De voorgestelde tekst maakt op traditionele wijze duidelijk dat de op autonome gronden gestelde eisen onmogelijk kunnen worden genegeerd bij het uitwerken van de andere Europese beleidslijnen.

5.4.4

Bij de verdere invulling van deze maatregelen moet rekening worden gehouden met bepaalde parameters. Wanneer wordt gesproken over 'een hoog beschermingsniveau', moeten met name de beschikbare sociaal-economische gegevens in overweging worden genomen, aan de hand waarvan exact kan worden vastgesteld hoe de consument zich gedraagt op het punt van aankoop en gebruik van de producten en diensten die op de markt zijn. Ook het principe van collectief beroep moet uitdrukkelijk worden erkend.

5.4.5

In de voorgestelde versie van artikel 153 wordt het door de Raad te voeren beleid omschreven.

Eén van de heikele punten is het directe effect van richtlijnen. De voorgestelde oplossing luidt: de voorkeur geven aan verordeningen als harmonisatietechniek. Daardoor is een discussie over het effect van richtlijnen niet meer nodig. Een soepele formule, die de lidstaten toestaat beschermingsmaatregelen te nemen of te handhaven, is in de maak.

Deze oplossing is bevorderlijk voor maximale harmonisatie, zij het na een beoordeling van geval tot geval.

5.4.6

Ten slotte bevat de tekst van artikel 153 nog een nieuw element, nl. dat consumentenverenigingen voortaan ook tot de in artikel 230 van het Verdrag omschreven groepen worden gerekend. Met andere woorden, verenigingen kunnen zich rechtstreeks tot het Hof van Justitie wenden in het geval van communautaire handelingen die in strijd zijn met de bepalingen van dit Verdrag.

a)

doeltreffende, evenredige en ontmoedigende sancties vast te stellen en toe te passen in geval van inbreuk op de maatregelen die rechten en plichten terzake van consumentenbescherming beogen;

b)

dergelijke inbreuken stop te zetten;

(c)

vereenvoudigde gerechtelijke en niet-gerechtelijke procedures in te stellen ter voorkoming van inbreuken op de rechten en belangen van consumenten en ter voorziening van een rechtvaardige schadevergoeding.