8.8.2006   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 185/24

1.1

Kort voor het begin van het Oostenrijkse EU-voorzitterschap heeft de Oostenrijkse regering de adviescommissie Industriële reconversie (CCMI) formeel verzocht een verkennend advies op te stellen over „Industriële veranderingen in een uitgebreide Unie — vooruitzichten en gevolgen voor grensoverschrijdende regio's”. Per definitie wordt een verkennend advies opgesteld in de aanloop naar een voorstel of een besluit van een Europees besluitvormingsorgaan.

1.2

De overgang naar een markteconomie en de omzetting van de communautaire regelgeving betreffende de interne markt en de concurrentiewetgeving hebben in verschillende regio's van Midden- en Oost-Europa een nieuwe dynamiek teweeggebracht. Door de toetreding van deze nieuwe lidstaten tot de Europese Unie is er thans meer contact tussen de grensregio's, waardoor in veel gevallen vroegere economische en handelscontacten nieuw leven wordt ingeblazen. Anderzijds veroorzaakt deze nieuwe dynamiek ook nieuwe problemen, met name inzake het arbeidsmarktbeleid, en brengt ze de lacunes in de infrastructuur van samenwerkende grensregio's aan het licht.

1.3

Teneinde meer inzicht te verwerven in de industriële veranderingen in de grensstreken van de uitgebreide Unie en om materiaal te verzamelen voor het opstellen van een advies, heeft de CCMI samen met het Europees Waarnemingscentrum voor het veranderingsproces op 17 en 18 oktober 2005 te Bratislava op het grondgebied van de grensoverschrijdende regio CENTROPE een aantal workshops gehouden. Hieraan werd deelgenomen door CCMI-leden, vertegenwoordigers van de Oostenrijkse, Slowaakse en Hongaarse sociale partners en deskundigen.

2.1

Ongeveer 40 % van het totale grondgebied van de Europese Unie bestaat momenteel uit grensregio's. Hier woont ongeveer 33 % van de inwoners van de Europese Unie (1).

2.2

Sinds de ondertekening van het EGKS-Verdrag hebben de grenzen van de Europese Unie onophoudelijk veranderingen ondergaan. Op middellange termijn zal dit ook blijven gebeuren. Gezien de daarmee samenhangende verschuivingsprocessen moet de Europese Unie haar beleid inzake grensgebieden aanpassen.

2.2.1

Grensregio's van kandidaat-lidstaten die aan de Europese Unie grenzen, beginnen nog voor hun toetreding tot de Unie (tijdens het proces van aanpassing van hun wetgeving en sociaal-economische systeem) samen te werken met de naburige, meer perifere regio's van de Unie.

2.2.2

Een grens met een wel heel bijzonder karakter was „het ijzeren gordijn”. Een groot deel van deze grens ligt tegenwoordig binnen de grenzen van de uitgebreide Unie. Toen in 1989, negen jaar na de revolutie van Solidarność in Polen (1980), de Berlijnse muur werd afgebroken, bestond er zo goed als geen infrastructuur in de gebieden langs de grens die Europa en de landen van het voormalige Oostblok van elkaar scheidde, en al helemaal niet in het zogenaamde „niemandsland”. Hoewel aanzienlijke vooruitgang is geboekt bij het wissen van de sporen die toenmalige politieke beslissingen hebben achtergelaten, is dit probleem nog lang niet van de baan.

2.2.3

Een andere Europese grens met een bijzonder karakter is de Middellandse Zee. Hoewel al jarenlang een beleid van samenwerking tussen de Europese Unie en de mediterrane landen wordt gevoerd, is dit vanwege de internationale ontwikkelingen de laatste tijd geen prioriteit voor Europa.

2.3

Voordat de nieuwe lidstaten tot de Europese Unie toetraden, zijn zij in hun grensregio's een reeks grensoverschrijdende betrekkingen aangegaan, bv. in de vorm van Euroregio's, die voor een soort grensoverschrijdende samenwerking zorgen op basis van overeenkomsten tussen aanpalende grensgebieden. Aan dergelijke Euroregio's hoefden niet per se internationale overeenkomsten ten grondslag te liggen; er werd gewoon uitgegaan van de autonomie van de lokale overheden en andere belanghebbende partijen. Doel van deze samenwerking was om over politieke grenzen heen samen problemen op te lossen en economische samenwerking te bevorderen op het gebied van communicatie en milieu.

2.4

De praktische verwezenlijking van de Europese interregionale samenwerking, die op gang kwam in de jaren 90 en tot op heden voortduurt, heeft voornamelijk plaatsgevonden in het kader van de opeenvolgende INTERREG-programma's. Met een aantal aspecten van dit soort samenwerking heeft ook het EESC zich al beziggehouden, zoals blijkt uit zijn adviezen over interregionale samenwerking, die onder meer gebaseerd zijn op de ervaringen die zijn opgedaan in de gebieden rond de Middellandse Zee en de Baltische Zee (2)  (3)  (4)

2.4.1

Op basis van deze werkzaamheden heeft het EESC vastgesteld dat door de EU gesteunde interregionale samenwerking aan de hand van de volgende criteria kan worden ingedeeld:

2.4.2

In zijn adviezen betreffende Interreg heeft het Comité vastgesteld dat de combinatie van verschillende soorten samenwerking in de jaren 90 veeleer selectief is verlopen. Zo was er slechts sprake van samenwerking op sommige niveaus en tussen enkele van de vermelde gebieden en geografische zones.

2.4.3

In het geval van de grensregio's die zich op het kruispunt van Frankrijk, België, Duitsland en Luxemburg bevinden en die allemaal een verregaand herstructureringsproces achter de rug hebben, was een van de belangrijkste communautaire verwezenlijkingen de toepassing van methoden voor herplaatsing van arbeidskrachten om de ontvolking van deze gebieden en het totstandkomen van echte „postindustriële woestijnen” tegen te gaan. De reserves en middelen die ter beschikking stonden via het EGKS-Verdrag, hebben het resultaat van de herstructureringen aanzienlijk beïnvloed.

2.5

Thans zijn er ca. 180 grensoverschrijdende verenigingen actief in Europa. De meeste ervan beogen de negatieve gevolgen van het bestaan van grenzen te verlichten. Het grondgebied van de nieuwe lidstaten telt 32 Euroregio's; hieruit blijkt duidelijk dat de nieuwe lidstaten zeer actief zijn op dit gebied en de idee van grensoverschrijdende samenwerking zonder meer steunen.

2.6

In het merendeel van de 32 grensoverschrijdende zones waar „nieuwe” aan „oude” lidstaten grenzen, zijn er tot dusver geen gemeenschappelijke initiatieven genomen die het industriebeleid rechtstreeks aanbelangen, hoewel tal van gemeenschappelijke projecten er wel indirect verband mee houden.

2.7

De nieuwe initiatieven die op het gebied van het industriebeleid zijn genomen, werden doorgaans ontplooid in grensregio's die in de buurt liggen van metropolen (bv. binnen de driehoek Wenen, Boedapest, Bratislava) of waarvan het grondgebied een aantal industriecentra of grote steden (maar geen metropolen) telt (bv. de regio Katowice en Ostrava in de grensstreek tussen de Tsjechische republiek en Polen).

2.7.1

De regio Friuli-Veneto-Giulia aan de grens tussen Italië en Slovenië vormt een mooi voorbeeld van industriële reconversie, waarbij verschillende productiesectoren en met name de meubelindustrie zowel juist vóór als na de uitbreiding een nieuw elan hebben gekregen.

3.1.1

De kenmerken van een grensoverschrijdende regio met een industriebeleid in ontwikkeling worden in dit advies voornamelijk gedefinieerd op basis van waarnemingen in de Centrope-regio (5).

3.1.1.1

De Centrope-regio, die zich uitstrekt over het grondgebied van drie nieuwe lidstaten en één lidstaat van EU-15, omvat de deelstaten Wenen, Nederoostenrijk en Burgenland in Oostenrijk, de provincie Zuid-Moravië in de Tsjechische Republiek, de provincies Bratislava en Trnava in Slowakije en de comitaten Györ-Moson-Sopron en Vas in Hongarije. De regio in haar geheel is representatief voor alle problemen die typerend zijn voor enerzijds perifere en aangrenzende gebieden en anderzijds economisch dynamische stedelijke centra.

3.1.1.2

In de jaren '90 zijn er grondige herstructureringen in deze regio doorgevoerd, gevolgd door investeringen in bepaalde delen van genoemde regio. Dit had ook bepaalde verschuivingen op de arbeidsmarkt ten gevolge, waardoor een aanzienlijk aantal vooral oudere werknemers is uitgetreden en er later, parallel aan de groei van het aantal investeringen, een tekort aan arbeidskrachten is ontstaan (overigens niet altijd op dezelfde plaats).

3.1.1.3

Door de uitbreiding van de EU zijn er rond het vierlandenpunt Oostenrijk, Tsjechische Republiek, Slowakije en Hongarije allerlei regionale arbeidsmarkten met elkaar in aanraking gekomen, die men nu moet trachten met elkaar te integreren. Nog altijd doet zich op de arbeidsmarkt het structurele probleem voor dat ondernemingen en werknemers van het platteland naar de stad trekken en dat de (vervoers)infrastuctuur verre van optimaal is. Daarnaast heeft men te maken met aanzienlijke loonsverschillen tussen Oostenrijk en de nieuwe EU-lidstaten en met een te verwachten tekort aan gekwalificeerde arbeidskrachten.

3.1.1.4

Alles wijst erop dat er grensoverschrijdende productienetwerken zijn ontstaan. Een factor die hiertoe heeft bijgedragen, is o.a. de ontwikkeling van de vervoersinfrastructuur, die aanzienlijke investeringen heeft gevergd. Een en ander heeft er op zijn beurt voor gezorgd dat de bestaande lacunes werden aangevuld en vroegere banden weer werden aangehaald.

3.1.2

Buiten- en binnenlandse investeringen, o.a. ook van kleine en middelgrote ondernemingen, waren en blijven in deze regio's een van de belangrijkste factoren die industriële reconversie bevorderen. In de landen waar vóór de toetreding „bijzondere economische gebieden” en andere „industriële zones” vóór de toetreding waren gecreëerd, hebben deze het gros van de investeringen „geabsorbeerd”, hoewel zij slechts zelden in grensregio's gelegen waren (zie EESC-advies CCMI/025); er zijn tot dusver dan ook slechts weinig grensregio's waar een nieuwe industriebeleid wordt gevoerd.

3.1.2.1

De investeringen die de groei het meest hebben aangezwengeld, waren gericht op brownfield- en greenfield-ontwikkelingen, en op bedrijfsverplaatsingen. Deze investeringen werden o.a. gemotiveerd door het in kaart brengen van nieuwe afzetgebieden, verschillen op het gebied van vennootschapsbelastingen, aanzienlijke loonsverschillen en overheidssubsidies. Deze verschillende factoren hebben het herstructureringsproces ondersteund en bijgedragen aan de economische groei.

3.1.2.2

Genoemde factoren hebben het herstructureringsproces ondersteund en bijgedragen aan de economische groei. Ze hebben ervoor gezorgd dat kon worden beschikt over arbeidskrachten met hoge of middelhoge kwalificaties en dat de arbeids- en andere kosten konden worden gedrukt. De vraag naar machineoperators, monteurs, werktuigkundige, lassers, werktuigkundig ingenieurs of gespecialiseerde informatici, is toegenomen — hetgeen overigens in de productiesectoren van de hele Europese Unie steeds duidelijker het geval is.

3.1.2.3

Deze veranderingen hebben geleid tot verbetering van de managementvaardigheden, uitstippeling van een beleid op basis van menselijk potentieel en het activeren van de sociale dialoog. Voorts hebben zij ervoor gezorgd dat financiële middelen voor investeringen zijn vrijgemaakt en dat banden zijn gelegd met markten van leveranciers en klanten.

3.1.2.4

Niet alleen grote ondernemingen in de EU maar ook MKB en ondernemingen buiten de Unie zijn bij deze investeringen betrokken. Zij hebben de investeringen gegroepeerd, voor een multiplicatoreffect gezorgd, contacten gelegd met lokale bedrijven en zijn fusies aangegaan met familiale en buitenlandse bedrijven.

3.1.3

Uit de analyse van de structurele kenmerken van de industriële reconversie in de bestudeerde grensregio's blijkt dat daarbij doorgaans stap voor stap te werk is gegaan.

3.1.3.1

Aanvankelijk waren de opgestarte productieprocessen erg arbeidsintensief en waren de arbeidskrachten vrij laag gekwalificeerd, maar naderhand nam de vraag naar beter gekwalificeerde werknemers en meer geavanceerde diensten toe. Zodra de eerste fase met succes was afgerond, werd overgegaan naar een volgende fase waarbij enkele ondernemingen binnen dezelfde regio werden verplaatst, teneinde goedkopere arbeidskrachten te vinden.

3.1.3.2

De fusies die in twee richtingen zijn aangegaan (enerzijds met buitenlandse bedrijven in de regio en daarbuiten, en anderzijds binnen de lokale regio) en die gericht waren op het behalen van concurrentievoordelen binnen het regionale netwerk of grondgebied, waren van structureel belang bij deze industriële veranderingen.

3.1.3.3

Er is ook gebruik gemaakt van riskantere methoden, gebaseerd op het „sneeuwbaleffect”, die blijkbaar tot sterkere banden hebben geleid. De „enclaves” van een onderneming in volle ontwikkeling die aldus via dit proces werden gecreëerd, onderscheidden zich in die zin dat ze zeer gemakkelijk op andere nieuwe ondernemingen konden worden geënt.

3.1.3.4

Een steeds vaker voorkomend fenomeen in grensoverschrijdende regio's, ook in de nieuwe lidstaten, is dat dynamische investeerders nieuwe bedrijfsafdelingen of filialen oprichten die een verdere stap in de ontwikkeling betekenen. Het industriebeleid in deze regio's wordt ook gestimuleerd door netwerken van ondernemingen die internationaal van aard zijn en bv. Op basis van een interactief grensoverschrijdend beheer van menselijk potentieel werken.

3.2.1

Wat het industriebeleid betreft, kan gebruik worden gemaakt van directe stimulansen en aanmoedigingsmaatregelen, en dient te worden gezorgd voor asymmetrie tussen de ondernemingen. Ondernemingen die kleine en middelgrote bedrijven in hun netwerk opnemen, ondervinden het meest problemen om een dergelijke asymmetrische aanpak te hanteren.

3.2.1.1

Zoals R. Pedersini in zijn uiteenzetting beschrijft (zie voetnoot 5), zou men er in de nabije toekomst toe kunnen overgaan om de bedrijvigheid van een onderneming tot de middellange termijn te beperken. Dit zal ongetwijfeld sociale gevolgen hebben en moet gepaard gaan met de tenuitvoerlegging van passende regelingen ter bescherming van de werknemers, die via sociale en economische dialoog moeten zijn overeengekomen.

3.2.2

Een belangrijke uitdaging voor de ontwikkeling van de EU en de toekomst van het industriebeleid op het hele grondgebied maar vooral in grensoverschrijdende regio's, is het wegwerken van de fiscale verschillen waarmee Europese ondernemingen geconfronteerd worden, vooral op het gebied van vennootschapsbelasting (6).

3.2.2.1

Het is van cruciaal belang dat wordt beslist of de vennootschapsbelasting moet worden geharmoniseerd en hoe de heffingsgrondslag moet worden vastgesteld, hetzij op basis van de plaats waar de onderneming haar statutaire zetel heeft (heffing in het thuisland), hetzij volgens de gemeenschappelijke belastingwetgeving (gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting).

3.2.2.2

Indien wordt gekozen voor belasting volgens de regels van de thuisstaat, wordt vermeden dat een aantal wettelijke maatregelen moet worden genomen om de heffingsgrondslag in de EU-grensregio's vast te stellen. Deze aanpak houdt echter meer risico's dan voordelen in (7).

3.2.2.3

Indien wordt gekozen voor de toepassing van een gemeenschappelijke geconsolideerde grondslag voor de belasting van Europese ondernemingen, betekent dit dat alle ondernemingen met grensoverschrijdende activiteiten uniforme principes (8) voor de vaststelling van hun heffingsgrondslag moeten hanteren, ongeacht waar de onderneming haar statutaire zetel heeft. Deze aanpak vergt voorts geen wijzigingen in de bestaande nationale regelgeving en houdt alleen in dat bepaalde nieuwe, voor de hele EU geldende, aanvullende regels worden vastgesteld voor ondernemingen met activiteiten in verschillende landen.

3.2.2.4

De regeling op basis van een gemeenschappelijke geconsolideerde grondslag voor de belasting van Europese ondernemingen houdt wel het risico in dat twee bedrijven in eenzelfde land, die qua potentieel en aandeel in deze nationale markt vergelijkbaar zijn, verschillende methoden kunnen gebruiken om hun heffingsgrondslag vast te stellen.

3.2.3

Een van de belangrijkste factoren die de ontwikkeling van het industriebeleid in deze regio's beïnvloeden, is de huidige toestand van de vervoersinfrastructuur en het tempo waarin deze zich in de regio en rond de „corridors van toegang” ontwikkelt. Het is daarom zaak niet alleen intensief te investeren in de totstandbrenging en modernisering van regionale vervoersnetwerken maar ook gemeenschappelijke vervoersbedrijven op te richten, die op een moderne wijze worden beheerd op basis van innovatie en wetenschappelijk onderzoek.

4.1

Het concept van grensregio's waar een nieuw industriebeleid wordt gevoerd, is erg complex, zowel in algemene zin als wat concrete voorbeelden en specifieke situaties betreft. Het Comité is daarom van oordeel dat tijdens het nieuwe voorzitterschap duidelijk en precies moet worden omschreven wat in een grensoverschrijdende en industriële context onder „regio” moet worden verstaan. Bijzondere aandacht dient te gaan naar regio's die grenzen aan landen die geen lid zijn van de Europese Unie. Of deze landen al dan niet de status van kandidaat-lidstaat hebben, dient ook in aanmerking te worden genomen.

4.1.1

Met name in het geval van regio's waar de economische bedrijvigheid zowel plaatsvindt in de „nieuwe” lidstaten, als in het grensgebied tussen nieuwe lidstaten en landen van de „oude” Europese Unie, dient er een antwoord te worden gegeven op de vraag waar en hoe er een scheidingslijn kan worden getrokken tussen de gevolgen van de veranderingen die deze regio's in de jaren 90 hebben ondergaan en de gevolgen van de uitbreiding van de Europese Unie. Verder zou het interessant zijn na te gaan met welk succes de communautaire instrumenten vóór en na de toetreding zijn toegepast.

4.1.2

De werkzaamheden die door het Oostenrijkse voorzitterschap in samenwerking met het EESC zullen worden verricht, moeten ook op de volgende vragen een antwoord geven:

4.2

Gelet op het feit dat de grensoverschrijdende regio's van de uitgebreide Unie een eigen aanpak kiezen die gekenmerkt wordt door:

is het EESC van mening dat het van cruciaal belang is de sociale samenhang te verzekeren en te voorkomen dat landen elkaar proberen af te troeven door het terugschroeven van de normen op het gebied van arbeidsrecht en sociale bescherming. Daarom is het zaak dat deze processen hand in hand gaan met het gebruik van moderne instrumenten die in de EU reeds zijn beproefd op het gebied van arbeidsverhoudingen en met name de sociale dialoog, alsmede de dialoog tussen vertegenwoordigers van de belanghebbende partijen (stakeholders dialog).

4.2.1

Gelet op de moeilijkheden die de arbeidsmarkt in grensregio's kenmerken en die te wijten zijn aan vroegere verwaarlozing, herstructureringsprocessen en dynamische bedrijfsverplaatsingen ten gevolge van de tenuitvoerlegging van een specifiek industriebeleid in die regio's, stelt het EESC voor, ter bevordering van de werkgelegenheid en verbetering van de kwalificaties, terug te grijpen op regelingen die vroeger in de EU vaak zijn gebruikt en gericht waren op steunverlening aan bedrijven die duurzame banen creëerden.

4.2.2

Samen met deze aanpak moeten er formele garanties worden geboden om misbruik van overheidsmiddelen te voorkomen en ervoor te zorgen dat de aldus gecreëerde werkgelegenheid ook werkelijk nieuw en duurzaam is. De details van dergelijke garanties zijn uiteengezet in de herziene Europese richtlijnen betreffende overheidsopdrachten.

4.2.3

Met name ondernemingen die na eerdere ondersteuning banen hebben geschrapt of door het kiezen van een nieuwe standplaats werknemers op de oude standplaats hebben ontslagen, zonder zich daarbij aan de nationale en internationale wettelijke bepalingen te houden, zouden niet in aanmerking mogen komen voor overheidssubsidies of financiering via de structuurfondsen.

4.3

Een belangrijke, en zelfs doorslaggevende factor bij de uitvoering en ontwikkeling van het industriebeleid in de grensregio's van de uitgebreide Unie was en is nog steeds de mogelijkheid van de belanghebbende partijen in deze regio's om gebruik te maken van de Europese structuurfondsen. Het is daarom van kapitaal belang om de rol van deze fondsen in de grensregio's te versterken, zowel om de gevolgen van verregaande overgangsprocessen te verzachten als om de regio's te helpen zich aan de dynamiek van het gevoerde beleid aan te passen.

4.3.1

Op basis daarvan en onder verwijzing naar zijn advies over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot oprichting van een Europese groepering voor grensoverschrijdende samenwerking (EGGS) (9) onderstreept het Comité met klem dat de bepalingen van deze verordening die betrekking hebben op het doel en de samenstelling van de EGGS moeten worden aangevuld zodat „sociaal-economische actoren, alsmede andere betrokken middenveldorganisaties” ook lid kunnen zijn.

4.3.1.1

De juridische entiteiten die in het kader van zowel de EGGS als de structuurfondsen worden gecreëerd, moeten de verantwoordelijkheid dragen voor de coördinatie van de verschillende financieringsbronnen en voor de voorbereiding en tenuitvoerlegging van via deze fondsen gefinancierde projecten ter ondersteuning van het industriebeleid in de betrokken regio's. De financieringsmiddelen moeten daarbij voor de vertegenwoordigers van de verschillende betrokken partijen in de regio toegankelijk zijn. De oprichting van dergelijke juridische entiteiten kan de wil tot grensoverschrijdende samenwerking kracht bijzetten, de betrokken regio's een groter gevoel van zelfbeschikking geven en hen tot harmonisatie van hun wet- en regelgeving aanzetten.

4.3.2

Bij het uitwerken en het ten uitvoer leggen van door de structuurfondsen gefinancierde projecten moet er gebruik worden gemaakt van de mogelijkheid om openbare financieringsbronnen te combineren met middelen van particuliere investeerders zonder dat financiering door de overheid als ontoelaatbare staatssteun wordt beschouwd. Het bepalende criterium daarbij is niet de winst die de betrokken onderneming in dat geval opstrijkt, maar wel het voordeel dat een en ander voor de regio oplevert in termen van banen, ontwikkeling van infrastructuur en economische productiviteit.

4.4

Volgens het Comité is de ontwikkeling van de arbeidsmarkten in de betrokken regio's een niet te onderschatten factor als het op industriële veranderingsprocessen aankomt. Op dit moment zijn er nog een aantal tijdelijke hinderpalen voor de grensoverschrijdende mobiliteit van werknemers in de EU. Het Comité vraagt de lidstaten dringend om na te gaan of de overgangsperiodes niet kunnen worden ingekort. Daartoe is het nodig om de sociale partners op alle relevante niveaus effectief hierbij te betrekken en te raadplegen.

4.4.1

In het streven naar betere voorwaarden ter bevordering van de mobiliteit van werknemers in grensregio's mag niet worden vergeten dat spanningen kunnen ontstaan om redenen van nationaliteit of etnische afkomst. Gelet op de specifieke situatie en de ervaring van regio's waar verschillende culturen en nationaliteiten van oudsher naast elkaar bestaan, zou het voor die regio's, meer dan voor andere, mogelijk moeten zijn deze heikele problemen aan te pakken en op te lossen. De sociale dialoog en de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld kunnen eveneens een belangrijke rol spelen bij het aanpakken van problemen i.v.m. betrekkingen tussen groepen van verschillende nationaliteit, etnische afkomst en culturele achtergrond (10).

4.5

De activiteiten die verband houden met dynamische structurele veranderingen in grensregio's zouden gepaard moeten gaan met deskundige begeleiding en evaluatie, en met wetenschappelijk onderzoek, onder auspiciën van de opeenvolgende EU-voorzitterschappen, daar spontane initiatieven op dit gebied ondoeltreffend kunnen zijn en zelfs destabiliserend kunnen werken.