52000AE1413

Advies van het Economisch en Sociaal Comité over:

- het "Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 218/92 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de indirecte belastingen (BTW)", en

- het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn nr. 77/388/EEG met betrekking tot de regeling inzake de belasting over de toegevoegde waarde die van toepassing is op bepaalde diensten die met elektronische middelen worden verricht"

(2001/C 116/14)

De Raad heeft op 11 september 2000 besloten, overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over de voornoemde voorstellen.

De afdeling "Economische en monetaire unie - economische en sociale samenhang", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 7 november 2000 goedgekeurd; rapporteur was de heer Walker.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 377e zitting van 29 en 30 november 2000 (vergadering van 29 november) het volgende advies uitgebracht, dat met 106 stemmen vóór, 2 stemmen tegen, bij 4 onthoudingen werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Het zakenleven wordt door de elektronische handel radicaal veranderd. De fysieke locatie van het management van een bedrijf, van de hoofdactiviteiten en de ondersteunende diensten doen er steeds minder toe. Ook zijn nationale grenzen onbelangrijk geworden. De competitieve "elektronische markt" strekt zich over de hele wereld uit en is daarom niet onderworpen aan traditionele geografische, economische of politieke scheidslijnen. Succes is weggelegd voor hen die het best op deze nieuwe situatie kunnen inspelen. Dit vormt een grote uitdaging voor de nationale belastingstelsels: ieder land wil op zijn grondgebied verrichte transacties of gerealiseerde winsten belasten, en voor de belastingadministraties is de "nieuwe" handel wellicht de belangrijkste kwestie waarmee zij vandaag de dag worden geconfronteerd.

1.2. De elektronische handel biedt perspectief voor een significante welvaartstoename in Europa. Daarom is het cruciaal dat belastingheffing de groei ervan niet belemmert, maar juist een vertrouwensklimaat stimuleert waarin groei met bescherming van de belangen van alle hoofdrolspelers gepaard gaat. Bedrijfsleven en overheid erkennen dat heldere en betrouwbare regelgeving een noodzakelijke voorwaarde vormt voor het creëren van een dergelijk klimaat, waarin ondernemingen bereid zijn om te investeren en handel te drijven. Besluiteloosheid van de regelgevers kan net zo verstorend werken als belastende regels met een verstikkend effect op creativiteit, de motor van economische activiteit.

1.3. De Europese raad van Lissabon (23 en 24 maart 2000) concludeerde dat ervoor moet worden gezorgd dat het potentieel van de elektronische handel in de EU volledig kan worden benut en dat de desbetreffende regels daartoe voorspelbaar moeten zijn en bedrijfsleven en consument vertrouwen dienen in te boezemen. Onderhavig voorstel werd ingediend om tot deze doelstelling bij te dragen.

1.4. De Commissie was zich ervan bewust dat het opkomende elektronische milieu voor commerciële activiteiten - en in het bijzonder de groei van Internet als instrument voor de internationale handel - een aantal vragen opwerpt met betrekking tot de toekomst van het BTW-stelsel van de Unie, en heeft daarom in 1997 een onderzoek opgestart naar de fiscale implicaties van deze nieuwe ontwikkeling. In nauwe samenwerking met vertegenwoordigers van de vijftien nationale belastingadministraties werd het waarschijnlijke effect van de groei van de elektronische handel op de belastingen diepgaand onderzocht. Blijkens het interimverslag over de implicaties van elektronische handel voor de heffing van BTW en invoerrechten(1) zijn de bestaande mechanismen en rechtsgrondslagen meestal toereikend om te garanderen dat de verschuldigde belastingen kunnen worden geïnd. De administraties moeten echter wel goed letten op de mogelijke effecten van veranderingen in patroon en omvang van de transacties.

1.4.1. Het interimverslag bevatte daarom de fundamentele uitspraak dat de bestaande belastingen tegen de nieuwe ontwikkelingen zijn opgewassen en dat er geen nieuwe of speciale belastingen voor de elektronische handel hoeven te komen. De huidige wetgevingsstructuren zouden daartoe overigens wel moeten worden gewijzigd.

1.4.2. Ook was duidelijk dat wetgeving alleen een ontoereikend antwoord vormt. Elektronische handel is een werkelijk mondiaal proces en geen enkele belastingautoriteit kan alle problemen dienaangaande alleen oplossen. Daarom is een mate van internationale samenwerking geboden. Succesvol beheer en heffing van belastingen is grotendeels afhankelijk van onder meer internationale consensus over het vermijden van dubbele heffing of het onbedoeld achterwege laten van heffing, alsook van zekerheid voor ondernemingen omtrent hun verplichtingen.

1.4.2.1. Daarom heeft de Commissie in juni 1998 een reeks richtsnoeren aangenomen(2) als basis voor ontwikkeling en in het bijzonder vaststelling van een "overeengekomen kader ter bevordering van de discussie in de Gemeenschap". Het was tevens de bedoeling dat deze richtsnoeren als gemeenschappelijke basis zouden dienen voor het standpunt dat de EU en de lidstaten zouden innemen tijdens de voor dat jaar in Ottawa geplande ministersconferentie van de OESO over kwesties met betrekking tot indirecte belastingen. In deze richtsnoeren werd op de noodzaak van internationale overeenstemming gewezen.

1.4.2.2. De achterliggende gedachte van de richtsnoeren is dat de indirecte belastingen van de EU en die van de handelspartners op elkaar moeten aansluiten: op alle leveringen die voor verbruik in de EU zijn bestemd, wordt EU-BTW geheven, terwijl leveringen aan derde landen niet-BTW-plichtig zijn. Dit weerspiegelt de aard van het BTW-stelsel van de Unie als een algemene en alomvattende verbruiksbelasting.

1.4.3. De Raad ECOFIN besprak de richtsnoeren op 6 juli 1998 en schaarde zich achter drie hoofdbeginselen:

- er hoeven geen nieuwe of aanvullende belastingen voor elektronische handel te worden overwogen, en bestaande belastingen, met name de BTW, moeten dusdanig worden aangepast dat zij op deze handel kunnen worden toegepast;

- elektronische leveringen vallen niet als levering van goederen onder de verbruiksbelastingen, maar zijn als verrichting van een dienst aan de BTW-regelingen onderworpen; en

- "in Europa (worden) alleen de diensten belast die in Europa worden gebruikt".

1.4.3.1. De Raad legde ook de nadruk op de volgende kwesties:

- toepassing en handhaving van de BTW met betrekking tot elektronische handel;

- noodzaak van regels voor het accepteren van papierloze, elektronische facturering;

- naleving van de EU-belastingregels door in derde landen gevestigde ondernemers moet, gelet op internationale overeenkomsten, zo eenvoudig mogelijk worden gemaakt; en

- de mogelijkheid om fiscale verplichtingen elektronisch te kunnen nakomen.

1.4.3.2. Op internationaal niveau werd in de "Taxation Framework Conditions", die door de vertegenwoordigers van regeringen en bedrijfsleven werden ondersteund, met name prioriteit verleend aan de invoering van een stelsel van verbruiksbelasting dat beantwoordt aan traditionele, algemene belastingbeginselen, waaronder neutraliteit, doelmatigheid, zekerheid en eenvoud. Een dergelijk stelsel strookt zonder meer met de door de Raad vastgestelde beginselen.

1.4.4. Een van de maatregelen die in het kader van een uitvoerig consultatieproces werden genomen, was de organisatie van een rondetafelconferentie over de opties aangaande het BTW-stelsel van de Unie, die in januari 1999 in Brussel werd gehouden en waaraan meer dan 100 vertegenwoordigers van het Europese bedrijfsleven (inclusief het MKB) deelnamen. De deelnemers legden er voortdurend de nadruk op dat heldere belastingregelingen voor elektronische handel een prioriteit vormen en dat het bedrijfsleven zekerheid nodig heeft over de geldende regels en de wijze waarop deze zullen worden toegepast. Ook de Commissie erkent volmondig dat onzekerheden en distorsies in het huidige belastingstelsel moeten worden geëlimineerd.

1.5. Zij wil het functioneren van de interne markt verbeteren, maar blijft daarbij vasthouden aan de juridische en politieke lange-termijntoezegging betreffende een definitief belastingstelsel en de daartoe noodzakelijke harmonisatie. Onderhavig voorstel om bepaalde elektronisch verleende diensten te belasten, vormt een eerste stap in deze strategie.

2. De voorstellen van de Commissie

2.1. BTW-heffing op bepaalde elektronisch verrichte diensten

2.1.1. Onderhavig voorstel heeft betrekking op elektronische levering van digitale producten, met name die voor eindgebruik binnen de Unie. Deze materie werd in het interimverslag als een potentieel fiscaal probleem aangemerkt. Deze nieuwe soort transacties werd tijdens het opstellen van de huidige wetgeving buiten beschouwing gelaten. Daarnaast schieten de middelen waarover de belastingadministraties ten behoeve van naleving, controle en handhaving beschikken, op een aantal punten waarschijnlijk tekort.

2.1.2. De door de Commissie georganiseerde consultatieronde bevestigde dat wijzigingen zo veel mogelijk op de uitvoeringspraktijk van het huidige BTW-stelsel dienen te worden gebaseerd. Het voorstel stoelt derhalve op het verdere gebruik van de verleggingsregeling tussen ingeschreven ondernemingen, gekoppeld aan invoering van een registratieplicht voor ondernemers uit derde landen die aan niet-belastingplichtige personen in de EU leveren.

2.1.3. Daartoe wil de Commissie artikel 9 van de Zesde BTW-richtlijn wijzigen. Krachtens de huidige versie van dit artikel, en met name de leden 1 en 2 onder c) en e):

- is een dienstverlener die buiten de EU is gevestigd geen BTW verschuldigd over leveringen binnen de Unie aan niet-belastingplichtigen, terwijl binnen de EU gevestigde ondernemingen wel BTW over dergelijke diensten zijn verschuldigd. Immers, gewoonlijk wordt de plaats waar de dienstverlener is gevestigd als de plaats van verlening aangemerkt (dergelijke gevallen vallen buiten de reikwijdte van artikel 9, lid 2, onder e), en derhalve is de hoofdregel van artikel 9, lid 1, van toepassing;

- over verlening van de in artikel 9, lid 2, onder c), genoemde diensten door binnen de EU gevestigde verleners aan klanten in derde landen of belastingplichtigen die in de Gemeenschap zijn gevestigd maar niet in hetzelfde land als de dienstverrichter, moet mogelijk BTW worden berekend, omdat als plaats van de dienst de plaats waar deze feitelijk wordt verricht, wordt beschouwd.

2.1.3.1. Door deze regeling ontstaan concurrentieverstoringen die nadelig uitvallen voor ondernemers die in de EU zijn gevestigd. Vandaar dat in het voorstel als basisregel is opgenomen dat bovengenoemde diensten in fiscaal opzicht worden verlegd naar de plaats waar de klant zijn onderneming heeft gevestigd of over een vaste inrichting beschikt waaraan de dienst wordt geleverd of, bij afwezigheid van een dergelijke plaats, naar zijn vaste adres of de plaats waar hij gewoonlijk verblijft (artikel 9, lid 2, onder f), 2e alinea, van het voorstel). Is de afnemer een in een ander land dan dat van de dienstverrichter gevestigde belastingplichtige, dan is hij gehouden tot het betalen van de belasting. Als belastingplichtigen (binnen of buiten de EU gevestigd) daarentegen leveren aan niet-belastingplichtigen die in de Gemeenschap zijn gevestigd, is volgens het voorstel een specifieke bepaling van toepassing krachtens welke als plaats van de dienst wordt aangemerkt de lidstaat waar de dienstverrichter voor de BTW staat geregistreerd [art. 9, lid 2, onder f)].

2.1.4. De Commissie vat de effecten van het voorstel als volgt samen:

- wanneer de diensten door een buiten de EU gevestigde ondernemer aan een klant in de EU worden verleend, worden deze diensten binnen de EU belast en zijn ze dienovereenkomstig aan de BTW onderworpen;

- wanneer deze diensten door een in de EU gevestigde ondernemer aan een klant buiten de EU worden verleend, is de plaats van de heffing de plaats waar de klant is gevestigd en wordt op deze diensten geen BTW geheven;

- wanneer een in de EU gevestigde ondernemer deze diensten voor een belastingplichtige (d.w.z. voor een andere onderneming) in een andere lidstaat verricht, wordt als plaats van de dienst aangemerkt de plaats waar de klant is gevestigd;

- wanneer dezelfde ondernemer deze diensten voor een particulier in de EU verricht, of voor een belastingplichtige in dezelfde lidstaat, wordt als plaats van de dienst aangemerkt de plaats waar de dienstverrichter is gevestigd.

2.1.5. Het voorstel heeft geen gevolgen voor diensten, al dan niet in artikel 9, lid 2, onder f) vermeld, waarvoor niets in rekening wordt gebracht, zoals gratis toegang tot Internet of het downloaden van computerprogramma's. Uit artikel 2 van de Zesde richtlijn blijkt duidelijk dat alleen BTW wordt geheven over diensten die tegen betaling worden verricht. Verder raakt het voorstel evenmin transacties die fysieke verplaatsing van goederen impliceren, zelfs al worden de transacties elektronisch uitgevoerd? De reikwijdte van het voorgestelde artikel is beperkt tot de volgende diensten, wanneer deze elektronisch en tegen betaling worden verricht, en omvat tevens "het verlenen van het recht op het gebruik van diverse diensten":

- culturele, artistieke, sportieve, wetenschappelijke, onderwijs- en vermakelijkheidsactiviteiten of soortgelijke activiteiten, met inbegrip van die van de organisatoren van zulke activiteiten, alsmede in voorkomend geval, van daarmee samenhangende diensten (art. 9, lid 2, onder c), eerste streepje); dit omvat alle vormen van uitzenden alsook het met elektronische middelen uitbrengen en leveren van andere beelden en geluiden;

- de levering van software waaronder begrepen computerspellen;

- gegevensverwerking (art. 9, lid 2, onder e) derde streepje), waaronder uitdrukkelijk ook computerdiensten zoals "web-hosting", het ontwerp van websites of soortgelijke diensten vallen;

- informatieverstrekking.

2.1.5.1. Voor het gemak zullen deze diensten in het onderstaande "leveringen" worden genoemd.

2.1.6. Er zijn een aantal extra maatregelen nodig om de werking van de nieuwe regels te vergemakkelijken. Deze vat de Commissie als volgt samen:

- de administratieve verantwoording van BTW op diensten voor klanten die ondernemer zijn, gebeurt door de klant. Registratie voor belastingdoeleinden (door buiten de EU gevestigde leveranciers) zal derhalve alleen noodzakelijk zijn wanneer diensten voor particulieren worden verricht.

- buiten de EU gevestigde dienstverrichters met een jaaromzet van minder dan 100000 euro in de EU, hoeven zich niet te laten registreren;

- ondernemers hoeven zich slechts op één enkele plaats te laten registreren (wat in de praktijk de lidstaat zal zijn waaraan de eerste belastbare dienst wordt verleend). De ondernemer kan daardoor alle verplichtingen in verband met de EU-BTW bij één enkele administratie vervullen. Door laatstgenoemde maatregel worden binnen en buiten de EU gevestigde ondernemers die aan klanten in de EU leveren, daadwerkelijk gelijk behandeld;

- tevens wordt het mogelijk om alle procedures met betrekking tot registratie en het doen van belastingaangifte elektronisch af te handelen,

- de belastingadministraties zullen ondernemers de middelen verschaffen om op eenvoudige wijze de status van hun cliënten vast te stellen (d.w.z. of de klant een voor de BTW geregistreerde ondernemer is) en dit zal dienstverrichters die met de grootst mogelijke zorgvuldigheid handelen normaal gesproken de middelen in handen geven om te bepalen of op een transactie al dan niet BTW moet worden berekend.

2.1.7. Volgens de huidige regels moet over leveringen aan binnen de Gemeenschap gevestigde klanten het normale BTW-tarief worden berekend dat van toepassing is in de lidstaat waar de leverancier is ingeschreven. Dit kan erin resulteren dat in wezen gelijksoortige goederen en diensten met verschillende tarieven worden belast. De Commissie wil deze materie regelen bij de komende herziening van bijlage H bij de Zesde richtlijn, waarin de goederen en diensten worden opgesomd waarop verlaagde tarieven mogen worden toegepast.

2.2. Doel en inhoud van het voorstel tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 218/92

2.2.1. Bovengenoemde voorstellen noodzaken tot een wijziging in de huidige rechtsgrondslag "ter bevestiging van de geldigheid van identificatienummers" voor de BTW.

2.2.1.1. De huidige bewoordingen van artikel 6 van Verordening (EEG) nr. 218/92 bieden de lidstaten de mogelijkheid, de geldigheid van het BTW-identificatienummer van een specifiek persoon te bevestigen. De reikwijdte van deze bevestiging is echter beperkt tot "personen die betrokken zijn bij intracommunautaire leveringen of intracommunautaire diensten".

2.2.1.2. Aangezien elektronisch geleverde diensten als omschreven in het hierboven behandelde voorstel geen intracommunautaire leveringen of diensten zijn, is een wijziging van de reikwijdte van de verordening noodzakelijk om de lidstaten de mogelijkheid te bieden aan iedere persoon die diensten via elektronische middelen levert de geldigheid van een BTW-identificatienummer van een klant te bevestigen.

2.2.2. Belastingplichtigen die diensten verlenen overeenkomstig artikel 9, lid 2, onder e) van Richtlijn 77/388/EEG zijn wettelijk niet verplicht te bevestigen dat hun klant binnen de Gemeenschap een geldig BTW-identificatienummer heeft. De Commissie vindt evenwel dat de mogelijkheid om BTW-identificatienummers van klanten te verifiëren tot deze dienstverleners moet worden uitgebreid.

2.2.2.1. Ter bevordering van de handel is het noodzakelijk dat de geldigheid van BTW-identificatienummers via elektronische middelen kan worden bevestigd. Onderhavig voorstel bevat dan ook deze mogelijkheid middels een besluit van de Commissie in het kader van de uitoefening van bevoegdheden. De Raad heeft besloten om de procedures voor de uitoefening van deze bevoegdheden te wijzigen. Daarom maakt de Commissie van de door de wijziging van Verordening (EEG) nr. 218/92 geboden gelegenheid gebruik om de comitéprocedures bij te stellen.

2.2.2.2. De Commissie baseert dit voorstel op artikel 95 van het EG-Verdrag omdat de voorgestelde maatregelen geen fiscale harmonisatiebepalingen vormen, maar bedoeld zijn om de goede werking van de interne markt voor elektronisch geleverde diensten te garanderen. Deze rechtgrondslag ligt in lijn met het voorstel van de Commissie betreffende Verordening (EEG) nr. 218/92 van 19 juni 1999 (COM(90) 183 def.), waarin zij artikel 100A van het EG-Verdrag (nu artikel 95) als rechtgrondslag voorstelde. Het feit dat de inhoud van de in deze verordening bedoelde informatie kan worden gebruikt voor een juiste vaststelling van de verschuldigde BTW, betekent niet dat de BTW als zodanig de belangrijkste doelstelling van die regeling of de voorgestelde wijzigingen ervan vormt. De rechtsgrondslag voor de harmonisatie van indirecte belastingen is namelijk artikel 93 van het EG-Verdrag.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het Comité kan zich vinden in de Commissievoorstellen inzake BTW en elektronische handel, omdat deze substantieel zullen bijdragen tot gelijke kansen voor EU-leveranciers die elektronische diensten aan eindgebruikers leveren en verleners uit derde landen die op dezelfde markten opereren.

3.1.1. Heffing over leveringen aan de eindgebruiker is in beginsel de juiste weg, omdat de EU op die manier BTW kan heffen over aan EU-consumenten geleverde digitale producten. Het huidige concurrentievoordeel voor leveranciers van digitale producten uit derde landen wordt namelijk geëlimineerd omdat ook zij EU-BTW in rekening moeten brengen bij leveringen aan EU-consumenten die boven de drempelwaarde liggen. Daarmee komen zij wat hun verkoop binnen de Gemeenschap betreft in dezelfde positie te verkeren als EU-ondernemingen.

3.1.2. Ook wordt een groot concurrentienadeel voor EU-ondernemers uit de wereld geholpen wanneer zij BTW-vrij aan klanten in derde landen kunnen leveren.

3.2. Het Comité heeft voortdurend gepleit voor zo spoedig mogelijke invoering van een nieuw, definitief BTW-stelsel dat op het oorsprongsbeginsel is gebaseerd. Ook heeft het herhaaldelijk de lidstaten van het belang daarvan willen doordringen en hen verzocht initiatieven ten behoeve van de BTW-hervorming niet langer te blokkeren(3). Het is daarom ingenomen met de verzekering van de Commissie dat onderhavige voorstellen geen afbreuk doen aan de juridische en politieke lange-termijntoezegging ten behoeve van een definitief stelsel.

3.3. De Commissie streeft terecht naar eenvoud, duidelijkheid en zekerheid voor ondernemingen betreffende hun juridische verplichtingen. Voor het bedrijfsleven vormt een gebrek aan zekerheid namelijk een groter struikelblok en heeft het een sterker ontmoedigingseffect dan een bekende administratieve last.

3.3.1. Ook moeten bonafide aangevers worden beschermd tegen unfaire mededingingspraktijken in de vorm van BTW-ontduiking. Het is volstrekt onredelijk dat ontduikers door eerstgenoemden wordt "gesubsidieerd". Belasting betalen is een maatschappelijke en wettelijke verplichting waaraan men zich niet mag onttrekken.

3.3.2. Het Comité is het met de Commissie eens dat er geen behoefte aan nieuwe belastingen bestaat en dat de bestaande aan de elektronische handel kunnen en moeten worden aangepast.

3.3.3. Verder vindt ook het Comité dat, tot op het moment dat er een nieuw definitief stelsel kan worden ingevoerd, de noodzakelijke wijzigingen zo dicht mogelijk tegen de werking van het huidige stelsel aan dienen te liggen.

3.4. De hoogte van de belastingopbrengst is in dit stadium nog niet echt relevant. In de EU bedraagt de verkoop van digitale producten momenteel niet meer dan 35 miljoen euro per jaar. Het groeipotentieel van de elektronische handel is echter exponentieel en daarom moet het BTW-stelsel toch worden aangepast om significante belastingverliezen in een later stadium te voorkomen. Daartoe dient de belastingstructuur inderdaad te worden bijgesteld.

3.5. Het is van belang dat de voorstellen, die een nuttig uitgangspunt vormen voor de aanpassing van de BTW aan de nieuwe handel, het werk van de werkgroep verbruiksbelastingen van de OESO niet doorkruisen. Zoals de Commissie opmerkt, is elektronische handel een mondiaal proces, en de ermee gepaard gaande problemen kunnen alleen worden opgelost door internationale samenwerking die op overeenstemming in zo breed mogelijke kring berust.

3.6. De belangrijkste zorg met betrekking tot de voorstellen ligt op het toepassingsvlak. Drie factoren zijn bepalend:

- de bereidheid van ondernemingen uit derde landen om zich vrijwillig te laten registreren;

- de bereidheid van de belastingadministraties van die landen om hun medewerking aan handhavingsprocedures te verlenen; en

- mogelijkheden om op andere manieren de naleving van de regels te garanderen.

3.6.1. De BTW brengt veel administratieve lasten mee voor de aangevers. Weigering om mee te werken hoeft niet per sé voort te vloeien uit het streven naar onrechtmatige concurrentievoordelen, maar kan evengoed samenhangen met het feit dat de kosten met betrekking tot het invullen van de aangiftebiljetten te hoog zijn. Eén enkele plaats van registratie zou de zaken er voor ondernemingen uit derde landen veel gemakkelijker op maken en is dan ook van het grootste belang om op hun medewerking te kunnen rekenen. Het is echter zeer de vraag of deze maatregel de goedkeuring van de meerderheid van de lidstaten kan wegdragen. Zonder enkelvoudige registratie zullen evenwel aanzienlijk minder ondernemingen van buiten de EU bereid zijn om zich hier voor de BTW te laten registreren.

3.6.1.1. Het grootste struikelblok in dit verband is dat sommige lidstaten vrezen belastinginkomsten te missen omdat andere lidstaten er lagere tarieven op na houden. Voorgesteld wordt namelijk dat registratie plaatsvindt in de lidstaat waar de eerste belastbare levering plaatsvindt, en dat zet de deur open voor ontwijkingsmanoeuvres: ondernemingen uit derde landen kunnen immers de lidstaat van registratie eenvoudigweg kiezen.

3.6.1.2. Deze kwestie zou wellicht kunnen worden opgelost door invoering van een op het verbruiksvolume gebaseerd compensatiesysteem voor de herverdeling van de belastingopbrengsten over de lidstaten. Eerdere ervaringen hebben evenwel geleerd dat een dergelijke regeling onvermijdelijk dusdanig ingewikkeld is dat er niet mee valt te werken.

3.6.2. Het is onwaarschijnlijk dat de belastingadministraties van derde landen bereid zijn om veel tijd en werk te besteden aan het innen van belastingen voor de lidstaten of het vervolgen van belastingontduikers. Zelfs binnen de EU is de samenwerking betreffende deze kwesties teleurstellend te noemen.

3.6.3. Het staat niet vast in hoeverre eventuele andere maatregelen om medewerking af te dwingen, doelmatig zijn. Bij niet-aangifte wordt een schuld uit hoofde van belastingheffing niet verminderd noch opgeheven. Aangezien de belastingschuld niet kan worden geïnd, is dit echter een academische kwestie. Het is algemeen bekend dat de omvang van fraude in de EU onder de huidige regelingen substantieel is, en het is dan ook duidelijk dat niet volledig op vrijwillige nakoming kan worden vertrouwd. Er zullen directe handhavingsinstrumenten moeten worden ontwikkeld om te voorkomen dat de omvang van de belastingontduiking het stelsel in diskrediet brengt.

3.6.3.1. De Commissie doet de suggestie dat in dit verband met credit-cards kan worden gewerkt, maar ook daaraan zijn problemen verbonden. De landenindicator in het credit-card-nummer kan alleen worden gebruikt wanneer de leverancier uit een derde land bereid is om mee te werken. Een radicalere methode zou zijn om instellingen die credit-cards uitgeven te verplichten, BTW te heffen over de transacties die met de kaart worden verricht. Ook dit is evenwel moeilijk uitvoerbaar en stuit op een aantal bezwaren. In de eerste plaats valt niet uit te sluiten dat banken, die goed zijn voor de meeste verstrekkingen van kaarten, erg terughoudend zullen zijn om de informatie door te geven, en in sommige lidstaten is dat wellicht zelfs verboden. In de tweede plaats is het zeer denkbaar dat mensen kaarten gebruiken die door in andere lidstaten gevestigde banken zijn uitgegeven. Mocht blijken dat er significante commerciële voordelen vallen te behalen door credit-cards uit te geven waarmee geen BTW kan worden geheven, dan zou een aantal in belastingparadijzen gevestigde financiële instellingen een dergelijke faciliteit zeker aanbieden. Tenslotte zal, zoals de Commissie opmerkt, bij elektronische handelstransacties betaling per credit-card waarschijnlijk door andere betalingswijzen worden vervangen.

3.6.3.2. Ook is het nog maar de vraag of de uitgevers van deze kaarten bereid zijn om het met dergelijke informatieverstrekking gepaard gaande extra werk te verrichten. Hetzelfde geldt voor andere tussenpersonen waaraan in dit verband gedacht kan worden, zoals dienstverleners op Internet, telefoonbedrijven en interactieve tv-omroepbedrijven.

3.6.3.3. Het Commissiedocument bevat de impliciete dreiging dat de EU-bescherming van de intellectuele-eigendomsrechten van weigerachtige ondernemers uit derde landen wel eens zou kunnen worden ingetrokken. Dit is stellig een stok achter de deur omdat veel elektronisch verhandelde producten gemakkelijk na te maken zijn. Daar staat echter tegenover dat de Unie met dergelijke maatregelen internationale overeenkomsten die zij terzake heeft gesloten, schendt. Ook loopt zij het risico, inbreuk op de WTO-bepalingen te maken.

3.6.3.4. De Commissie zoekt naar nieuwe instrumenten om niet-naleving aan te kunnen pakken en verwacht dat deze beschikbaar zullen komen naarmate technologie en elektronische-handelsprocedures verder zijn ontwikkeld. De ervaring leert echter dat wetgeving, met name op fiscaal terrein, doorgaans bij technologische ontwikkeling achterblijft. De technologie dient dus eerder de ontduiker dan de wetgever.

3.6.3.5. Effectieve preventie van belastingontduiking hangt, zoals ook bij andere criminele activiteiten, in de eerste plaats af van de pakkans. Wat de elektronische handel betreft, is het grote probleem dat er nauwelijks valt achter te komen of een transactie zelfs maar heeft plaats gevonden. Door het toenemende gebruik van draagbare pc's kan de transactie overal worden gesloten en doet de plaats van vestiging van de eindverbruiker er niet toe.

3.6.3.6. Ondernemingen uit derde landen die zich binnen de EU voor de BTW hebben laten registreren, zullen zich weer laten uitschrijven wanneer blijkt dat niet kan worden gezorgd voor al dan niet vrijwillige nakoming door de overgrote meerderheid van ondernemingen die aan de EU-BTW zijn onderworpen. Dit levert namelijk een concurrentienadeel voor eerstgenoemde categorie op.

3.7. Het spreekt voor zich dat EU-BTW-plichtigen uit derde landen die voor afdracht op aangifte hebben gekozen, de fiscale status van hun afnemers moeten kunnen natrekken. Zij zouden daarbij enorm geholpen zijn wanneer de nationale belastingadministraties naar het model van telefoonboeken of kiesregisters BTW-registers zouden publiceren en deze om de drie maanden zouden bijwerken.

3.8. De opsomming van leveringen die door het voorstel worden bestreken is verrre van uitputtend, hetgeen aanleiding kan geven tot rechtszaken over de vraag of een specifieke dienst al dan niet onder één van de genoemde categorieën valt. Dit levert dus rechtsonzekerheid op, hetgeen de Commissie juist wil vermijden. Ook kan de opsomming worden achterhaald door uit technische vooruitgang voortvloeiende nieuwe soorten diensten. Daarom verdient het de voorkeur om de lijsten algemener te formuleren, want op die manier kan beter op toekomstige ontwikkelingen worden ingespeeld.

3.9. Verder betekenen de voorstellen een forse uitbreiding van het gebruik van de procedure voor verlegging van de heffing. Dit strijdt met het eerdere standpunt van de Commissie, die daar in het algemeen afkeurig tegenover stond, omdat door de toepassing van deze procedure de verschillen tussen het huidige stelsel en het definitieve, op het oorsprongsbeginsel gebaseerde systeem, waar zij naar toewerkt, alleen maar groter worden.

3.10. Het Comité is met name ingenomen met de geruststelling van de Commissie dat zij zich "op haar beurt (...) de nodige inspanningen (zal) blijven getroosten om ervoor te zorgen dat aspecten van het EU-belastingstelsel die als een hinderpaal voor de groei van elektronische handel kunnen worden gezien, worden verwijderd". Het acht dit een eerste vereiste voor de belastingheffing op elektronische handelstransacties.

3.11. In het voorstel wordt van de dienstverrichter geëist dat hij "met de grootste mogelijke zorgvuldigheid" handelt. Een strikte interpretatie van deze formulering zou wel eens tot zeer zware verplichtingen kunnen leiden. Ook moet worden gevreesd dat de lidstaten deze passage verschillend zullen uitleggen en toepassen, hetgeen in verdere fragmentatie van het stelsel en grotere moeilijkheden bij grensoverschrijdende transacties zal resulteren. Het Comité vindt dan ook dat deze formulering door de bewoording "redelijkerwijs te verwachten zorgvuldigheid" moet worden vervangen.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Onderhavig voorstel is het laatste in een reeks om artikel 9 van de Zesde-BTW-richtlijn te wijzigen. Helaas is deze bepaling er in de loop der tijd alleen maar ingewikkelder op geworden. Op het eerste gezicht lijkt het met het oog op de invoering van het nieuwe definitieve stelsel onnodig om de Zesde richtlijn over de gehele linie te herzien, maar daarbij dient wel te worden bedacht dat dit definitieve stelsel al heel lang op zich laat wachten. Invoering ervan binnen afzienbare tijd moet dan ook met een zeker scepticisme worden beschouwd, omdat de lidstaten het nu eenmaal niet over wijzigingen dienaangaande eens kunnen worden. Wordt de invoering weer voor langere tijd uitgesteld, dan stelt het Comité voor, zonder verder nog op de toezegging betreffende het nieuwe systeem of dat uitstel te willen ingaan, artikel 9 over de gehele linie te herschrijven als onderdeel van een integrale modernisering van het huidige stelsel.

4.2. Het voorstel laat een zekere ruimte om geen belasting te heffen over bepaalde grensoverschrijdende transacties, hetgeen tot tevredenheid stemt. Toch moet in dit geval de aandacht, en niet alleen voor de elektronische handel, naar artikel 9, lid 2, onder e), uitgaan, omdat lid 2, en niet lid 1, de basisregeling zou moeten zijn voor grensoverschrijdende leveringen van alle diensten en digitale producten.

4.3. De uitbreiding van het werkingsgebied van artikel 9, lid 2, onder f) tot digitale producten, waardoor deze onder een andere regeling zullen vallen dan die van artikel 9, lid 2, onder e), kan de zaken er in administratief opzicht ingewikkelder op maken en resulteren in een mededingingsdistorsie ten voordele van leveranciers uit derde landen wanneer onderdelen van "gebundelde" of samengestelde leveringen onder verschillende subparagrafen vallen.

4.3.1. Gegeven de toelichting bij het voorstel wekt het verbazing dat omroepdiensten niet specifiek in artikel 9, lid 2, onder f) worden genoemd. TV-omroepdiensten die momenteel binnen het werkingsgebied van lid 2, onder c) vallen, zullen in het nieuwe lid 2, onder f) worden ondergebracht. Het lijkt hierbij om slechts enkele aspecten van deze diensten te gaan. De Commissie moet duidelijk aangeven wat precies onder artikel 9, lid 2, onder f) valt. Deze kwestie kan overigens nagenoeg geheel uit de wereld worden geholpen wanneer dezelfde regels op digitale producten en omroepdiensten van toepassing zijn.

4.3.2. Artikel 9, lid 2, onder e) blijft van toepassing op gegevensverwerking, maar wordt het resultaat elektronisch geleverd, dan is er sprake van een dienst in de zin van lid 2, onder f). Gegevens worden grotendeels met behulp van computers verwerkt en het feit dat gegevensverwerking zowel onder e) als f) wordt genoemd, zal ongetwijfeld moeilijkheden geven.

4.3.2.1. In artikel 9, lid 2, onder f) worden computerdiensten gedefinieerd als "web-hosting, het ontwerp van websites of soortgelijke diensten". Deze definitie moet worden verduidelijkt om substantiële interpretatieverschillen te voorkomen. Zo kan bijvoorbeeld verhuur van een computer onder e) of f) vallen, terwijl c) of f) op onderhoud van toepassing zouden zijn.

4.4. Ook dreigt er een anomalie wanneer één en dezelfde dienst op twee manieren kan worden geleverd. Zo is het denkbaar dat de op traditionele manieren geleverde dienst in een bepaalde lidstaat tegen het verlaagde tarief wordt belast terwijl het normale tarief daar van toepassing is wanneer deze dienst elektronisch wordt geleverd.

4.5. Ondernemingen uit derde landen moeten zich uitsluitend laten registreren wanneer zij een omzet van minimaal 100000 euro behalen. Het Comité denkt dat mededingingsdistorsies tussen EU- en niet-EU-ondernemingen nog verder kunnen worden teruggebracht wanneer deze drempel in alle lidstaten voor zowel nationale als buitenlandse bedrijven geldt.

4.6. Het Comité kan zich volledig vinden in het voorstel dat aangevers hun fiscale verplichtingen, inclusief de verificatie van de BTW-status van de klant en de betaling van de belasting, elektronisch kunnen afwikkelen. Vooral elektronische verificatie van de BTW-status van de klant is onmisbaar voor de elektronische handel. Het vindt overigens dat dergelijke faciliteiten moeten worden uitgebreid tot alle geregistreerde ondernemingen en dus niet beperkt mogen blijven tot bedrijven die aan elektronische handel doen.

4.6.1. Sommige lidstaten hebben gedurende een overgangsperiode wellicht een vrijstelling van deze bepaling nodig omdat hun belastingadministraties nog niet over de vereiste technologie beschikken. De samenhang binnen het stelsel zou evenwel worden ondermijnd door een lange overgangsperiode waarin sommige lidstaten wél en andere niét met elektronische systemen werken. Ook zouden bedrijven uit derde landen er wel eens van af kunnen zien, zich te laten registreren in lidstaten waar nog niet elektronisch kan worden aangegeven. Het Comité hoopt dan ook dat de looptijd van de vrijstellingen zo kort mogelijk is.

4.7. De Commissie is voornemens om bijlage H van de Zesde richtlijn te herzien. In deze bijlage worden goederen en diensten opgesomd waarop verlaagde tarieven kunnen worden toegepast. Dit lijkt inderdaad nodig, maar het is de vraag of de lidstaten ermee in zullen stemmen dat hun vrijheid om verlaagde tarieven toe te passen, wordt ingeperkt.

4.8. Het exponentiële groeipotentieel van de elektronische handel brengt problemen mee voor de belasting van zowel goederen als diensten. Zo zadelt de enorme omvang van grensoverschrijdende goederentransacties de douanediensten, die aan de buitengrens BTW over geïmporteerde waar moeten heffen, met grote moeilijkheden op. In sommige lidstaten moest de waarde per eenheid product die als onderdrempel voor heffing geldt reeds worden opgetrokken. Waarschijnlijk zal deze drempel nog vaker moeten worden verhoogd, en het valt zeker niet uit te sluiten dat nagedacht moet worden over andere systemen om grensoverschrijdende transacties te belasten.

4.9. Verder loopt de Europese consument het risico dubbel belast te worden: is een leverancier uit een derde land verplicht om in zijn land omzetbelasting over exporten te betalen terwijl hij tevens voor BTW-afdracht op aangifte in de EU staat geregistreerd, dan bestaat er, in tegenstelling tot de regels voor buitenlandse dividenden, geen mechanisme om die omzetbelasting terug te krijgen of af te trekken.

4.10. Voorts heeft de Commissie terecht gekozen voor artikel 95 van het EG-Verdrag als rechtsgrondslag voor de voorgestelde verordening.

5. Conclusies

5.1. De elektronische handel is een mondiaal proces. De fiscale uitdagingen die eraan zijn verbonden, kunnen alleen via van zoveel mogelijk internationale samenwerking effectief worden aangegaan.

5.2. Het Comité is het met de Commissie eens dat de huidige concurrentienadelen voor het Europese bedrijfsleven ten opzichte van buitenlandse concurrenten moeten worden geëlimineerd, dat bonafide aangevers tegen unfaire mededinging door BTW-ontduikers moeten worden beschermd, en dat het BTW-stelsel moet worden bijgesteld om op de met de elektronische handel gepaard gaande veranderingen te kunnen inspelen.

5.3. Het schaart zich voorts achter het algemene beginsel dat belastingheffing neutraliteit, efficiëntie, zekerheid en eenvoud moet belichamen.

5.4. Ook hoeven er geen nieuwe belastingen te worden overwogen en kunnen de bestaande belastingen aan de modaliteiten van de elektronische handel worden aangepast.

5.5. Wel betreurt het dat het zo lang duurt om een nieuw, definitief BTW-stelsel in te voeren, hoewel het ermee ingenomen is dat de Commissie onverkort vasthoudt aan haar toezegging dat het er zal komen.

5.6. Terecht wordt voorgesteld dat BTW-plichtigen van elektronische middelen gebruik kunnen maken bij aangifte, betaling, natrekking van de BTW-status van hun klanten en het verschaffen van iedere andere door de fiscale autoriteiten verlangde inlichting. Het Comité hoopt dat de vrijstellingen voor de lidstaten van hun verplichting om aangevers deze faciliteit te verschaffen, niet onnodig lang zullen gelden.

5.7. Het is ingenomen met de geruststelling van de Commissie dat alle elementen van het EU-belastingstelsel die de elektronische handel kunnen belemmeren zullen worden geëlimineerd.

5.8. Onderhavige voorstellen stroken zonder meer met de BTW-beginselen. Wil men de BTW handhaven als de standaard EU-verbruiksbelasting, die op alle vormen van handel van toepassing is, dan moeten nieuwe regelingen dicht tegen de voorstellen aanleunen. Helaas moet worden betwijfeld of de voorstellen in hun huidige vorm uitvoerbaar zijn en op goedkeuring door de lidstaten kunnen rekenen.

Brussel, 29 november 2000.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Document XXI/98/0359 van 3 april 1998.

(2) COM(1998) 374 def.

(3) PB C 82 van 19 maart 1996, blz. 49, PB C 296 van 29 september 1997, blz. 51, PB C 101 van 12 april 1999, blz. 73 en PB C 116 van 28 april 1999, blz. 14.