51998AC0795

Advies van het Economisch en Sociaal Comité over de "Mededeling van de Commissie 'De nieuwe regionale programma's voor de periode 1997-1999 in het kader van doelstelling 2 van het structuurbeleid van de Gemeenschap: toegespitst op banengroei'"

(98/C 235/09)

De Commissie heeft op 17 november 1997 besloten om, overeenkomstig artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité om advies te vragen over de voornoemde mededeling.

De Afdeling voor regionale ontwikkeling, ruimtelijke ordening en urbanisme, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 21 april 1998 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Masucci.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 355e Zitting (vergadering van 27 mei 1998) het volgende advies uitgebracht, dat met 114 stemmen vóór bij 1 onthouding is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De Commissie heeft in november 1997 een Mededeling uitgebracht waarin de nieuwe regionale programma's in het kader van doelstelling 2 worden toegelicht. Met deze programma's gaat de Gemeenschap in de tweede helft van de huidige programmeringsperiode, d.w.z. tussen nu en eind 1999, steun verlenen aan achteropgeraakte industriegebieden.

De Mededeling is gebaseerd op een analyse van 65 "gecombineerde programmeringsdocumenten" (GPD's) en één "communautair bestek" (CB). Het geanalyseerde CB had betrekking op Spanje.

De GPD's voor Oostenrijk en Zweden worden in de Mededeling niet behandeld omdat deze twee lid-staten voor een vijfjarige programmeringsperiode hebben gekozen ().

1.2. De Commissie geeft in de Mededeling o.m. aan welke gevolgen de steunverlening in het kader van doelstelling 2 zal hebben voor de economische ontwikkeling en de werkgelegenheid.

Volgens de door de lid-staten verstrekte informatie zullen dankzij de nieuwe programma's ongeveer 880 000 arbeidsplaatsen worden gecreëerd of in stand worden gehouden, waarvan 801 000 (90 %) in Duitsland, Frankrijk, Groot-Brittannië, Italië en Spanje.

1.3. De geplande maatregelen kunnen grosso modo in vier categorieën worden ingedeeld:

- maatregelen ter bevordering van de groei en het concurrentievermogen van industrie en handel, met speciale aandacht voor kleine en middelgrote ondernemingen (47,4 % van de geplande uitgaven);

- programma's ter bevordering van de opleiding en de bij- en herscholing van werknemers, met speciale aandacht voor nieuwe technologieën (33,8 % van de uitgaven);

- maatregelen die tot doel hebben achteropgeraakte stedelijke en industriegebieden nieuw leven in te blazen (12,3 % van de uitgaven);

- milieubescherming, bevordering van de toepassing van schone technologieën en stimulering van "groen" toerisme (5,2 % van de uitgaven).

Volgens de richtsnoeren die de Commissie op 30 april 1996 aan de lid-staten heeft gestuurd (), moesten de programma's voor de periode 1997-1999 er in de allereerste plaats op gericht zijn nieuwe banen te scheppen. Dit doel moest worden nagestreefd door de productiestructuur en het opleidingsniveau van de arbeidskrachten te verbeteren.

1.4. In het licht van deze doelstellingen heeft de Commissie alle ingediende plannen aan de volgende criteria getoetst: samenhang met de vastgestelde doelstellingen en prioriteiten, aard van de betrokken sector, samenhang tussen doelstellingen en ingezette middelen, verwachte aantal nieuwe arbeidsplaatsen en milieueffect van de uitgestippelde strategie en de geplande maatregelen.

1.4.1. Verder heeft zij ook naar de toepassing van het partnerschaps- en het additionaliteitsbeginsel gekeken.

Zo moest uit de voorgelegde plannen duidelijk blijken dat ernaar was gestreefd de sociaal-economische kringen zo nauw mogelijk bij een en ander te betrekken en dat de programma's in het kader van doelstelling 2 aansluiten bij andere initiatieven ter bevordering van de economische ontwikkeling in de betrokken regio.

Wat het additionaliteitsbeginsel betreft moest iedere lid-staat garanderen dat de totale uitgaven in de nieuwe programmeringsfase op het zelfde niveau zouden liggen als in de programmeringsfase 1994-1996.

1.5. Op de lijst van subsidiabele regio's staan grosso modo dezelfde regio's als op de lijst voor de programmeringsfase 1994-1996. Ook het bevolkingspercentage is ongewijzigd gebleven (16,4 %).

Voor een en ander is een bedrag van 8 288 miljoen ecu uitgetrokken (in prijzen van 1997), wat neerkomt op een reële stijging van 13,8 % ten opzichte van de vorige programmeringsfase. Bij dit bedrag komen nog 859 miljoen ecu aan niet-opgebruikte middelen uit de vorige programmeringsfase, wat het totale budget op 9 147 miljoen ecu brengt.

2. Problemen

2.1. De Commissie stelt vast dat bij het uitwerken van de nieuwe GPD's lering is getrokken uit de ervaringen die in de vorige programmeringsfase zijn opgedaan.

Ook blijkt dat de gekozen strategieën grotendeels in de lijn liggen van die uit de vorige fase.

De doelstellingen worden over het geheel genomen op een duidelijke en gedetailleerde manier aangegeven. Doorgaans worden in de plannen vier à vijf strategische doelstellingen genoemd, die in sommige gevallen voortvloeien uit een geïntegreerde benadering van het economische ontwikkelingsproces, terwijl het in andere gevallen om horizontale doelstellingen gaat (zoals bv. milieubescherming of bevordering van gelijke kansen).

2.2. Wat de samenhang tussen de geplande maatregelen en de aangegeven strategische doelstellingen betreft, stelt de Commissie vast dat de maatregelen zo'n breed scala van activiteiten bestrijken dat er van complementariteit en synergie nauwelijks sprake is.

2.2.1. Dit geldt vooral voor maatregelen ter bevordering van de opleiding, wat volgens de Commissie "gedeeltelijk aan het horizontale karakter van het beleid inzake de menselijke hulpbronnen te wijten kan zijn" ().

De Commissie merkt niettemin op dat er sprake is van "een betere integratie tussen de EFRO- en de ESF-maatregelen" ().

2.2.2. Een belangrijk minpunt van de aanvankelijk ingediende plannen is volgens de Commissie "de ontoereikende kwantificering van de doelstellingen en de verwachte resultaten, met inbegrip van de werkgelegenheidseffecten, en het ontbreken van gegevens over de uitgangssituatie" ().

In dit verband wijst zij erop dat over het geheel genomen weinig gebruik is gemaakt van de richtsnoeren die zij met het oog op de evaluatie ex ante van het werkgelegenheidseffect aan de lid-staten heeft toegezonden.

2.2.3. De milieuproblematiek daarentegen heeft wèl heel wat aandacht gekregen: in de meeste plannen is een strategische milieu-evaluatie opgenomen en in sommige gevallen wordt zelfs zeer gedetailleerde informatie over elke geplande maatregel verstrekt.

2.3. Wat het partnerschapsbeginsel betreft wordt in de meeste plannen verklaard dat dit beginsel strikt zal worden toegepast, maar meer concrete informatie wordt hierover niet gegeven.

2.4. In hoeverre de lid-staten het additionaliteitsbeginsel in acht hebben genomen kon moeilijk worden uitgemaakt door het feit dat hierover te weinig informatie werd verstrekt of doordat de verstrekte informatie moeilijk kon worden nagetrokken.

Daarom heeft de Commissie in de beschikkingen over de goedgekeurde GPD's de bepaling opgenomen dat "de communautaire bepalingen na de betaling van het eerste voorschot (...) worden geschorst in afwachting van de voorafgaande toetsing van de naleving van het additionaliteitsbeginsel" ().

2.5. Tijdens de onderhandelingen met de betrokken lid-staten is over deze tekortkomingen gesproken en zijn de nodige afspraken gemaakt om de kwaliteit en efficiëntie van de ingediende programma's te verbeteren. Daarbij is volgens de Commissie "vooral rekening gehouden met de evaluatieresultaten (...) en (...) de topprioriteit die (...) wordt toegekend aan het scheppen van werkgelegenheid" ().

In een aantal gevallen is in de programma's uiteindelijk een centrale plaats ingeruimd voor maatregelen waarvan mag worden verwacht dat zij heel wat nieuwe arbeidsplaatsen zullen opleveren, terwijl in andere gevallen zelfs het gehele programma ingrijpend is herzien.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Deze Mededeling is om verschillende redenen een zeer belangrijk document, maar toch in de allereerste plaats omdat het hier gaat om de laatste periode waarin doelstelling 2 in haar huidige vorm van toepassing is.

3.1.1. Zoals bekend heeft de Commissie in haar document "Agenda 2000" een grondige herziening van het structuurbeleid en de Structuurfondsenregeling aangekondigd.

De huidige zeven doelstellingen zullen tot drie worden teruggebracht, waarbij het in twee gevallen om regionale doelstellingen en in één geval om een horizontale doelstelling (verbetering van het menselijk potentieel) gaat.

In de periode 2000-2006 zullen volgens de Commissie gemiddeld iets minder middelen ter beschikking zijn dan in 1999 en zal bij de selectie van subsidiabele regio's in het kader van de nieuwe doelstelling 1 strikter de hand worden gehouden aan het BBP-criterium (BBP lager dan 75 % van het EU-gemiddelde).

3.1.2. Bovendien zal het aantal doelstelling-1- en doelstelling-2-regio's worden teruggebracht om te bereiken dat de steunmaatregelen in kwestie slechts 35 à 40 % in plaats van de huidige 51 % van de EU-bevolking ten goede komen. Als men daarbij ook nog eens bedenkt dat alle programma's in het kader van "communautaire initiatieven" (met uitzondering evenwel van programma's ten behoeve van het menselijk potentieel, die onder de nieuwe doelstelling 3 gaan vallen) onder de nieuwe doelstellingen 1 en 2 worden gebracht, dan is het duidelijk dat een aantal regio's vanaf 1999 niet langer voor structurele steun in aanmerking gaat komen (met uitzondering van steun uit hoofde van het Europees Sociaal Fonds en uit hoofde van communautaire initiatieven ten behoeve van het menselijk potentieel). Voor die regio's zijn de in de Mededeling genoemde maatregelen dan ook van nog groter belang.

3.2. Deze Mededeling is ook van zeer groot belang omdat uit de GPD's voor de nieuwe programmeringsfase en uit de door de lid-staten geplande maatregelen heel wat lering kan worden getrokken met het oog op de komende hervorming van de Structuurfondsenregeling, die de transparantie en doeltreffendheid hiervan verder moet verbeteren.

Van groot belang zijn in dit verband:

- wat de opzet van de programma's betreft: de controle op de manier waarop het "horizontale partnerschap" in praktijk wordt gebracht;

- wat de inhoud van de programma's betreft: de keuze van innovatieve projecten en projecten die de lokale ontwikkeling ten goede komen;

- wat de doelstellingen betreft: het scheppen van extra en duurzame arbeidsplaatsen.

3.3. In de derde plaats - en dit is in feite de belangrijkste reden - is de Mededeling van groot belang omdat de in de GPD's opgenomen programma's kunnen bijdragen tot het verwezenlijken van de topprioriteit van het EU-beleid, nl. het instandhouden van bestaande en het scheppen van nieuwe arbeidsplaatsen.

4. Evaluatie van de nieuwe programma's

4.1. Bij het evalueren van de in de Mededeling aangegeven programma's moet dus worden nagegaan in hoeverre:

- lering is getrokken uit de problemen die zijn gerezen bij de tenuitvoerlegging van de "oude" doelstelling 2;

- de nieuwe programma's aansluiten bij de plannen voor de hervorming van het structuurbeleid zoals die in het document "Agenda 2000" naar voren zijn gebracht ().

4.2. De nieuwe programma's en de ervaringen uit het verleden

4.2.1. Het is in de eerste plaats zaak na te gaan of in de programma's voor de programmeringsfase 1997-1999 verbeteringen zijn aangebracht ten opzichte van de programma's uit de vorige fase.

Daarbij kan worden uitgegaan van de vragen die in het kader van het Europees Forum over de samenhang, dat in april 1997 heeft plaatsgehad en waarop van gedachten is gewisseld over een aantal rapporten over het beheer van de Structuurfondsen (), naar voren zijn gebracht.

4.2.2. Tijdens die bijeenkomst is gebleken dat zich bij de steunverlening in het kader van doelstelling 2 een aantal fundamentele problemen voordoen. De structurele steunverlening heeft weliswaar aanzienlijk bijgedragen tot de herstructurering van achteroprakende industriegebieden (in de periode 1989-1993 zijn er per saldo ongeveer 500 000 arbeidsplaatsen bijgekomen), maar toch waren de resultaten van de steunverlening aan de povere kant. Door de geringe omvang van sommige gebieden bleek het namelijk niet mogelijk te zijn om de problemen op een efficiënte en geïntegreerde manier aan te pakken.

Vanwege de geringe duur van de programmeringsfase (twee jaar) was het bovendien niet mogelijk om de steunmaatregelen in te bedden in een langetermijnstrategie.

4.2.3. Ook aan de praktische uitvoerbaarheid van de programma's bleek het een en ander te schorten. Van de nagestreefde omschakeling is maar weinig terechtgekomen doordat kleine en middelgrote ondernemingen er vaak niet in slagen de marktontwikkelingen en de technologische vooruitgang bij te benen, waardoor zij geen noemenswaardige regionale toegevoegde waarde creëren.

Positief is dat in de nieuwe programma's een hogere prioriteit wordt toegekend aan immateriële factoren (bedrijfsontwikkeling, innovatie, opleiding, milieubescherming) in plaats van aan fysieke factoren als de basisinfrastructuur.

Ook O& O en innovatie krijgen heel wat aandacht, maar in dit verband moet erop worden toegezien dat niet het innovatie-aanbod maar de innovatie-vraag van de betrokken ondernemingen bepalend is.

4.2.4. Eén van de belangrijkste pluspunten van de Structuurfondsenregeling is het feit dat de steunverlening de regio's ertoe heeft aangezet hun ontwikkeling op een systematische en georganiseerde manier aan te pakken.

Als gevolg van de uiteenlopende tradities op bestuurlijk vlak verschilt de concrete aanpak echter nog steeds aanzienlijk van regio tot regio, wat overigens ook als een pluspunt kan worden gezien.

Een minpunt is echter dat landen met een sterk gecentraliseerd bestuur nogal wat moeite blijken te hebben met de bottum up-aanpak die in het kader van het regionale ontwikkelingsbeleid wordt nagestreefd.

4.2.5. Een ander groot voordeel van de Structuurfondsenregeling is het feit dat deze steunverlening de totstandkoming van een "horizontaal partnerschap" heeft bevorderd en de coherentie met andere vormen van nationale of regionale steunverlening ten goede is gekomen.

In sommige gebieden komt het partnerschap echter maar moeizaam van de grond doordat overheid en sociaal-economische kringen daar niet gewend zijn met elkaar samen te werken.

In het verleden was het uitwerken van programma's bijna uitsluitend een overheidsen semi-overheidsaangelegenheid en kwam de particuliere sector er vrijwel niet aan te pas.

4.2.6. Ook op het beheer van de programma's valt het een en ander aan te merken.

Wijzigingen en aanpassingen zijn meestal niet het gevolg van veranderingen in de prioriteiten op het vlak van het regionaal beleid, maar zijn vaak ingegeven door financiële overwegingen.

Dit wordt nog in de hand gewerkt door het vrijwel volledig ontbreken van enig toezicht en door de korte looptijd van de projecten.

Bij vele projecten wordt niet van tevoren vastgelegd welk doel of effect wordt nagestreefd. Selectie van projecten aan de hand van dergelijke criteria is meer uitzondering dan regel.

In verscheidene gevallen zijn er ook problemen met het additionaliteitsbeginsel. Vaak worden de beschikbare middelen niet op een adequate manier ingezet door het feit dat de regionale en nationale overheden niet over voldoende middelen beschikken om de EU-steun met eigen middelen aan te vullen.

4.2.7. De Commissie merkt in de conclusies van haar Mededeling op dat in de nieuwe programma's meer aandacht wordt geschonken aan maatregelen ter bevordering van investeringen die een duurzaam ontwikkelingsproces op gang moeten brengen en een intensieve inzet van de beschikbare arbeidskrachten mogelijk moeten maken.

Zo nemen maatregelen op het gebied van opleiding en bij- en herscholing, initiatieven ter bevordering van het ondernemerschap en acties op O& TO-gebied in de nieuwe programma's een prominente plaats in.

Ook de uitbouw van de dienstverlening op lokaal niveau - een belangrijke bron van werkgelegenheid - krijgt weer heel wat aandacht.

4.2.7.1. In het algemeen kan men stellen dat terdege is geprobeerd om communautaire, nationale en lokale initiatieven op een adequate manier te combineren ten einde te komen tot een geïntegreerde aanpak van de plaatselijke ontwikkelingsproblematiek, wat een conditio sine qua non is als men de beschikbare middelen zo efficiënt mogelijk wil gebruiken en tot betere resultaten wil komen.

4.3. De hervorming van de Structuurfondsen en de regionale ontwikkelingssteun van de lid-staten

4.3.1. Volgens "Agenda 2000" zullen de nieuwe programma's ten behoeve van doelstelling-2-regio's "moeten worden toegespitst op economische diversificatie, ook in de regio's die sterk afhankelijk zijn van een enkele in verval verkerende economische sector" ().

De Commissie voegt daar nog aan toe dat "het daartoe nodig zal zijn de steun voor het MKB en voor innovatie uit te breiden en vooral aandacht te besteden aan beroepsopleiding, aan het plaatselijke ontwikkelingspotentieel, aan milieubescherming en aan bestrijding van de sociale uitsluiting (...)" en dat "de investeringen in het menselijke kapitaal moeten worden verhoogd op basis van een op anticipatie en activering van de arbeidsmarkt gerichte strategie (...)".

4.3.1.1. De Commissie hoopt dat "eenvoudige, doorzichtige en specifiek op de verschillende typen gebieden van de nieuwe doelstelling 2 afgestemde communautaire afhankelijkheidscriteria worden uitgewerkt" en wijst er in dit verband op dat de steunverlening via de verschillende Fondsen (EFRO, ESF, EOGFL, FIOV) zal worden gebundeld in het kader van één enkel programma per regio.

4.3.1.2. De bedoeling is om de beschikbare middelen zo veel mogelijk in te zetten in de regio's die het zwaarst zijn getroffen.

Gebieden die momenteel onder doelstelling 2 of 5b vallen en op grond van de nieuwe selectiecriteria niet langer voor steun in aanmerking komen, zullen gedurende een overgangsperiode toch nog enige financiële steun blijven ontvangen.

Om de werking van de Structuurfondsenregeling te vergemakkelijken zal in het kader van de doelstellingen 1 en 2 voor elke regio één enkel meerjarenprogramma worden opgesteld, zullen de verantwoordelijkheden duidelijk over de verschillende bestuursniveaus worden verdeeld (nationale overheid, regionale en lokale overheden en Commissie), zullen strenge controles worden uitgevoerd en zullen de resultaten grondig worden geëvalueerd.

4.3.2. Verder moet in dit verband melding worden gemaakt van de nieuwe richtsnoeren van de Commissie met betrekking tot de regionale ontwikkelingssteun van de lid-staten. Deze richtsnoeren, die op initiatief van commissaris Van Miert zijn uitgewerkt en door de Commissie op 10 december 1997 zijn goedgekeurd, hebben tot doel een meer doorzichtige regeling in te voeren en beogen tevens een positieve discriminatie ten gunste van de meest achterop geraakte regio's ().

4.3.2.1. De voornaamste criteria van de nieuwe regeling zijn:

- concentratie van de steunverlening in de meest achteropgeraakte regio's;

- nauwe samenhang tussen de regionale ontwikkelingssteun van de lid-staten en die van de Unie;

- speciale aandacht voor steunmaatregelen ter verbetering van de werkgelegenheidssituatie, dus niet alleen ter bevordering van de productieve investeringen, maar ook ten behoeve van de werknemers die als gevolg van die investeringen aan de slag kunnen;

- inkrimping van de regionale steun.

4.3.3. Het Comité wil in dit advies vooral ingaan op de gevolgen van de voorgestelde nieuwe regeling voor de bevolking van regio's die na het jaar 2000 geen structurele steun meer zullen krijgen.

Zaak is dat de overgang in dergelijke regio's zorgvuldig wordt begeleid en dat de nieuwe selectiecriteria op een oordeelkundige wijze worden vastgesteld en stoelen op betrouwbare gegevens over de sociaal-economische situatie in de betrokken regio's.

4.3.4. Zo zijn er nogal wat bezwaren tegen het voorstel om de doelstelling-2-regio's te laten samenvallen met de regio's die in aanmerking komen voor regionale ontwikkelingssteun op nationaal niveau (artikel 92, lid 3, sub c van het Verdrag). Het is weliswaar duidelijk dat het communautaire structuurbeleid beter op het structuurbeleid van de lid-staten moet worden afgestemd, maar niettemin dient men te bedenken dat een dergelijke wijziging tot een aanzienlijke vermindering van het aantal voor steun in aanmerking komende regio's kan leiden.

5. Effect op de werkgelegenheid

5.1. Een belangrijk aspect van de Structuurfondsenproblematiek is het effect van de structurele steunverlening op de werkgelegenheid. Volgens het Witboek-Delors is de Structuurfondsenregeling er in de eerste plaats op gericht de voorwaarden voor een duurzame economische ontwikkeling, groei en verbetering van het concurrentievermogen te creëren.

De Commissie heeft de werkgelegenheid in haar Mededeling van maart 1996 over "Structuurmaatregelen van de Gemeenschap en werkgelegenheid" tot een van de prioriteiten van de structurele steunverlening uitgeroepen ().

Sinds de Top van Essen is de werkgelegenheidsproblematiek ook door de Europese Raad vanwege de ernst van de situatie telkens opnieuw tot prioriteit nummer één uitgeroepen.

In het Verdrag van Amsterdam wordt de werkgelegenheid als "een aangelegenheid van gemeenschappelijke zorg" bestempeld en wordt er een aparte titel aan gewijd.

Ook in het werkprogramma van de Commissie voor 1998 () worden de nieuwe Structuurfondsenverordeningen aangekondigd - tegen de achtergrond van de in "Agenda 2000" voorgestelde hervormingen - en wordt de werkgelegenheid als de voornaamste politiek prioriteit van de Commissie omschreven ().

5.2. Daarom zal in het onderstaande nader worden ingegaan op de werkgelegenheidsdoelstellingen in de diverse GPD's.

De in bijlage 4 verstrekte gegevens over het verwachte werkgelegenheidseffect variëren sterk naar gelang van de lid-staat. Die verschillen zijn niet altijd even gemakkelijk te verklaren.

Zo verwacht men in het Verenigd Koninkrijk meer dan 380 000 nieuwe of instandgehouden arbeidsplaatsen (waarvan meer dan 40 000, d.i. bijna 10 %, tijdelijke banen), terwijl het werkgelegenheidseffect in Duitsland op minder dan 120 000 nieuwe of instandgehouden arbeidsplaatsen (waarvan 4 100, d.i. 3 %, tijdelijke banen) en in Italië op 123.000 (waarvan 6 200, d.i. 5 %, tijdelijke banen) wordt geraamd.

Ook de gemiddelde kosten per nieuwe arbeidsplaats lopen bijgevolg aanzienlijk uiteen.

5.3. Op sommige punten spreekt de Commissie zichzelf tegen.

Zo verklaart zij in hoofdstuk III, punt v ("kwantificering van de doelstellingen en de effecten"), dat "één van de meeste teleurstellende kenmerken van de aanvankelijk ingediende plannen (...) de ontoereikende kwantificering van de doelstellingen en de verwachte resultaten (was)".

Zij voegt er echter onmiddellijk aan toe dat tijdens de onderhandelingen op dit punt "aanzienlijke vooruitgang (is) geboekt".

In de volgende alinea beklaagt zij zich evenwel over het feit dat "over het algemeen (...) weinig gebruik (werd) gemaakt van de aan de lid-staten meegedeelde methodologische aanwijzingen voor de voorafgaande raming van de werkgelegenheidseffecten".

Een paar bladzijden verder maakt zij echter weer gewag van een "aanzienlijke vooruitgang (...) wat de kwantificering van de werkgelegenheidseffecten betreft" en van "gedetailleerde ramingen" ().

5.3.1. Uit een en ander lijkt te kunnen worden afgeleid dat de evaluaties niet allemaal volgens dezelfde methode zijn doorgevoerd.

5.4. Dit probleem doet zich ook voor als men de resultaten vergelijkt met die van vroegere evaluaties ex post.

Volgens het Achtste Jaarverslag over de Structuurfondsen (1996) bedraagt het bruto-aantal gecreëerde arbeidsplaatsen in de programmeringsperiode 1989-1993 850 000.

Voor de programmeringsfase 1997-1999 - een periode van slechts twee jaar dus - wordt het bruto-aantal gecreëerde arbeidsplaatsen op 880 000 geraamd. Hoewel de periode maar half zo lang is, verwacht de Commissie dus een beter resultaat, wat in feite neerkomt op meer dan een verdubbeling van het aantal gecreëerde arbeidsplaatsen. Deze ontwikkeling moet wellicht worden toegeschreven aan het feit dat de werkgelegenheidsproblematiek meer aandacht krijgt dan voorheen.

Interessanter is evenwel een vergelijking van het netto-aantal gecreëerde arbeidsplaatsen, maar een dergelijke vergelijking kan niet worden gemaakt omdat hierover merkwaardig genoeg geen gegevens beschikbaar zijn (alleen Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk hebben hierover informatie verstrekt).

Dit zegt heel wat over de betrouwbaarheid van de gegevens die door de lid-staten worden verstrekt.

Over het aantal tijdelijke arbeidsplaatsen daarentegen hebben maar liefst twaalf lid-staten concrete cijfers meegedeeld. In totaal gaat het hier om 106 115 arbeidsplaatsen, een vrij groot aantal als men dit relateert aan het netto-aantal arbeidsplaatsen dat waarschijnlijk zal worden gecreëerd.

5.5. Hoewel de betrouwbaarheid van de verstrekte informatie te wensen overlaat en de Commissie over onvoldoende mankracht beschikt om een en ander na te trekken, is er duidelijk ook een ernstig methodologisch probleem, nl. het feit dat momenteel niet wordt nagegaan of en in hoeverre de doelstellingen worden gerealiseerd.

Er worden wel nauwgezette en strenge controles uitgevoerd, maar er wordt alleen nagegaan of de toegekende steun op een verantwoorde manier wordt gebruikt. Van permanent toezicht en evaluaties ex post is er echter geen sprake.

Het gaat hier evenwel om een methodologisch probleem met ernstige gevolgen voor de werkgelegenheid in de betrokken regio's.

5.6. In dit verband wil het Comité er nogmaals de aandacht op vestigen dat economische groei - en in concreto een toename van de vraag en het beschikbare inkomen - een conditio sine qua non is als men nieuwe, duurzame arbeidsplaatsen wil creëren.

Steunmaatregelen met als doel nieuwe arbeidsplaatsen in het leven te roepen moeten worden ingebed in een algemeen groei- en ontwikkelingsbeleid.

Wat op macro-economisch niveau geldt, geldt ook op micro-economisch niveau: maatregelen ter bevordering van de invoering van nieuwe technologieën en ter verbetering van de productiviteit dienen gepaard te gaan met maatregelen die tot doel hebben de vraag te stimuleren.

In haar recent verslag over "Werkgelegenheid in Europa" (1997) verklaart de Commissie dat het creëren van nieuwe arbeidsplaatsen hét grote probleem is, ongeacht de verhouding tussen werkgelegenheid en productieve groei ().

De structurele steunverlening, incl. die in het kader van doelstelling 2, dient erop gericht te zijn niet alleen het concurrentievermogen van het bedrijfsleven en de regio's te verbeteren, maar ook de productie, de vraag en het inkomen te stimuleren of te vergroten. Alleen dán zullen de steunmaatregelen ook extra arbeidsplaatsen opleveren.

6. Slotopmerkingen

Uit de Mededeling van de Commissie blijkt dat met het oog op de hervorming van de Structuurfondsen nog een aantal problemen moet worden opgelost. De Mededeling biedt ook de gelegenheid om een aantal suggesties naar voren te brengen teneinde de efficiëntie van de steunverlening te vergroten, zowel vanuit het oogpunt van de op korte termijn nagestreefde verbetering van de werkgelegenheidssituatie als vanuit het oogpunt van de op langere termijn nagestreefde verbetering van de economische en sociale samenhang.

6.1. Versterking van het partnerschap

6.1.1. In de eerste plaats moet ernstig werk worden gemaakt van de versterking van het partnerschap. Aan dit fundamentele aspect van het structuurbeleid wordt slechts één kleine paragraaf in het algemene gedeelte van de Mededeling gewijd en in de gedetailleerde overzichten per lid-staat en de conclusies wordt zelfs helemaal niet over de toepassing van de partnerschapsregeling gesproken. Alleen in het overzicht van "concepten voor territoriale werkgelegenheidspacten" (bijlage 5) is een lijst van de "belangrijkste partners" opgenomen.

6.1.2. De Commissie merkt in haar in 1996 aan de lid-staten gezonden richtsnoeren zelf op dat er in doelstelling-2-regio's vaak een zekere partnerschapstraditie is, die verder moet worden uitgebouwd, verruimd en versterkt (). Zij dringt er dan ook op aan dat bij de uitwerking en tenuitvoerlegging van de nieuwe programma's voor doelstelling 2 nauw wordt samengewerkt met de regionale en lokale overheden en met de sociaal-economische kringen, bv. met vertegenwoordigers van de kleine en middelgrote ondernemingen, om te bereiken dat de programma's in kwestie nauw aansluiten bij de lokale behoeften en omstandigheden.

6.1.3. In haar Mededeling geeft zij echter nergens aan of deze samenwerking, zowel bij het uitwerken van de programma's als later bij de tenuitvoerlegging en de controles, vlot en efficiënt is verlopen.

6.1.4. Het Comité dringt er nogmaals op aan dat het partnerschapsbeginsel in alle fasen van de structurele steunverlening, d.w.z. al vanaf de planningsfase, in praktijk wordt gebracht. Een hecht partnerschap is zonder meer van essentieel belang voor een efficiënte steunverlening, omdat de inbreng van de lokale "partners" ervoor kan zorgen dat de steunmaatregelen nauw aansluiten bij de specifieke sociaal-economische omstandigheden in de betrokken gebieden en worden ingebed in een regionale ontwikkelingsstrategie.

De overheid kan de inschakeling van de sociaal-economische organisaties niet langer als een bijkomstig en dus niet verplicht onderdeel van de Structuurfondsenregeling, of zelfs als een formaliteit die het werk van de beleidsmakers alleen maar compliceert, beschouwen. Het is integendeel zaak dat de partnerschapsregeling in alle lid-staten en bij alle structurele maatregelen systematisch wordt toegepast.

6.1.5. Sinds de hervorming van de Structuurfondsenregeling in 1993 is er op het stuk van het partnerschap weliswaar vooruitgang geboekt, maar niet alle lid-staten houden zich even strikt aan de toepassing van het bewuste artikel 4 van Verordening (EEG) nr. 2081. Het Comité heeft er al meermaals op aangedrongen dat dit artikel wordt gewijzigd en dat duidelijker wordt aangegeven op welke manier de lid-staten het partnerschapsbeginsel in praktijk dienen te brengen, waarbij de speelruimte van de nationale overheden binnen de perken moet blijven. Het nieuwe Commissievoorstel hieromtrent (artikel 8 van het recente voorstel voor een kaderverordening) komt aan die eis van het Comité tegemoet en lijkt dus een stap in de goede richting te zijn. Ook met betrekking tot de werking van de toezichtcomités dienen nu nog gemeenschappelijke criteria te worden vastgesteld.

6.1.6. Zoals de Commissie zelf in haar verslag over de toepassing van de Structuurfondsenregeling in 1996 () opmerkt, komt het erop aan:

- een nieuw wettelijk kader uit te werken en meer duidelijkheid te verschaffen over de taak en verantwoordelijkheid van elk van de partners;

- maatregelen te nemen ter verbetering van de technische en praktische deskundigheid van partners die daar behoefte aan hebben, en zulks door middel van acties op het gebied van opleiding, voorlichting en technische bijstand.

De bedoeling is dat de partnerschapsregeling een verplicht onderdeel van het structuurbeleid wordt en dat alle "partners" - overheden en sociaal-economische kringen - daadwerkelijk bij de uitwerking van de structurele steunmaatregelen worden betrokken.

6.2. Herziening van de duur van de programmeringsperiode en van de selectiecriteria

6.2.1. In plaats van de looptijd van de programma's uit de programmeringsfase 1994-1996 te verlengen heeft de Commissie er de voorkeur aan gegeven nieuwe programma's te laten uitwerken omdat zij van oordeel was dat de beschikbare middelen op die manier het best worden gebruikt. Daar valt wel wat voor te zeggen omdat de programma's uit de vorige programmeringsfase anders moesten worden bijgestuurd aangezien het verbeteren van de werkgelegenheidssituatie tot hoofdprioriteit van de nieuwe programmeringsperiode is uitgeroepen.

Het Comité is evenwel van oordeel dat het productieapparaat van een gebied niet van de ene dag op de andere kan worden geherstructureerd, omdat in sommige gevallen het gehele sociaal-economische bestel moet worden omgevormd. Ook de noodzakelijke reallocatie van het menselijk potentieel, dat op een adequate manier moet worden voorbereid op zijn nieuwe taken, vergt de nodige tijd.

6.2.2. Het komt het Comité voor dat een langere programmeringsperiode een meer geïntegreerde en beter op de specifieke omstandigheden in doelstelling-2-regio's afgestemde aanpak mogelijk zou maken. Uiteraard moet een en ander halverwege de programmeringsperiode opnieuw worden bekeken, niet alleen omdat zulks de mogelijkheid biedt om na te gaan wat de maatregelen in kwestie hebben opgeleverd en waar de nodige correcties moeten worden aangebracht, maar ook omdat van die gelegenheid eventueel gebruik kan worden gemaakt om met nieuwe initiatieven alsnog in te spelen op de specifieke omstandigheden in gebieden waar voldoende ontwikkelingspotentieel voorhanden is om het concurrentievermogen van de gehele regio te verbeteren en stabiele arbeidsplaatsen te creëren.

6.2.3. De selectiecriteria, met name in het kader van doelstelling 2, moeten grondig onder de loep worden genomen. Als men de ontwikkelingsproblemen van de regio's op een efficiëntere en meer geïntegreerde manier wil aanpakken, is het duidelijk dat er ruimte moet zijn voor flexibiliteit bij de afbakening van het geografische toepassingsgebied van steunmaatregelen.

6.2.4. Met de nationale en regionale overheden moeten afspraken worden gemaakt over de statistische indicatoren aan de hand waarvan gaat worden uitgemaakt of een gebied al dan niet voor steun in aanmerking komt.

Er moeten specifieke indicatoren voor crisissituaties worden uitgewerkt om over vergelijkbare en betrouwbare statistische gegevens te kunnen beschikken.

6.2.5. Het Comité is het er in beginsel mee eens dat een zo groot mogelijke geografische concentratie moet worden nagestreefd om versnippering van de beschikbare middelen tegen te gaan en over voldoende "kritische massa" te beschikken om het omschakelings- en ontwikkelingsproces een krachtige impuls te geven. Het is dan ook van oordeel dat de beschikbare middelen vooral de zwaarst getroffen gebieden binnen de voor steun in aanmerking komende regio's ten goede moeten komen.

6.3. Prioriteit aan de steunverlening ten behoeve van het MKB

6.3.1. Voor een optimaal resultaat, met name vanuit het oogpunt van de werkgelegenheid, is het zaak dat voorrang wordt gegeven aan het ondersteunen van kleine en middelgrote ondernemingen. De uitbouw van de bestaande middelgrote, kleine en zeer kleine ondernemingen en de oprichting van nieuwe en innovatieve bedrijven zijn absoluut noodzakelijke voorwaarden om het productieapparaat in om te schakelen gebieden te kunnen diversifiëren.

Kleine en middelgrote ondernemingen moeten worden geholpen bij het verbeteren van hun concurrentievermogen op de nationale en internationale markt. Met het oog daarop is het zaak steun te verlenen om de overdracht van nieuwe technologieën te bevorderen, uitgaande van de doelstellingen van het uitgestippelde omschakelingsbeleid.

Het budget voor doelstelling 2 moet niet alleen worden gebruikt om de infrastructuur verder uit te bouwen, maar ook om de positie van het MKB in het intracommunautaire handelsverkeer te versterken. In concreto komt het erop aan de bedrijven in kwestie in staat te stellen nieuwe producten te ontwikkelen en nieuwe markten aan te boren. In het algemeen moet ernaar worden gestreefd een gunstig ondernemingsklimaat te scheppen om de winstkansen van de bedrijven veilig te stellen, alsmede de jongeren de nodige zin voor risico's en innovatie bij te brengen.

6.3.2. Van fundamenteel belang bij dit alles is de ontwikkeling van informatie- en communicatiesystemen, d.w.z. de inschakeling van kleine en middelgrote bedrijven in de productie- en dienstensector in de informatiemaatschappij. Met het oog hierop moet in de eerste plaats steun worden verleend ter bevordering van de oprichting van dienstencentra ten behoeve van kleine en middelgrote ondernemingen, die moeten worden afgestemd op de specifieke behoeften van dit soort bedrijven.

Er moet ook worden opgetreden tegen de algemene tendens om vooral bedrijven in de traditionele sectoren (d.w.z. industriële bedrijven) te hulp te komen in plaats van steun te vragen voor bedrijven in de dienstensector, de handel en het toerisme.

In dit verband zij erop gewezen dat het aantal werknemers in industrie en landbouw al verscheidene jaren achteruitgaat en dat in deze beide sectoren weinig mogelijkheden zijn om nieuwe werkgelegenheid te creëren, terwijl de werkgelegenheid in de dienstensector al geruime tijd in de lift zit.

Sectoren als telecommunicatie, informatica en distributie bieden nog heel wat ruimte voor het creëren van nieuwe werkgelegenheid. In het Witboek-Delors, maar ook in meer recente ramingen en prognoses, wordt ervan uitgegaan dat miljoenen arbeidsplaatsen kunnen worden gecreëerd door in te spelen op alle mogelijkheden die de informatiemaatschappij biedt. Daarom moet in het kader van doelstelling 2 voldoende steun worden verleend ten behoeve van maatregelen die erop gericht zijn nieuwe technologieën ingang te doen vinden, zoals bv. maatregelen ter bevordering van de invoering van telematicasystemen in de handel en in de dienstensector.

6.3.3. Daarnaast zijn er nog twee andere terreinen die heel wat mogelijkheden bieden op het vlak van de werkgelegenheid:

- milieubescherming (waterzuivering, hergebruik van industrieel afval, verbetering van het stedelijk milieu, enz.), een aspect dat uitvoerig aan de orde komt in de recente Mededeling over "Milieu en werkgelegenheid" ();

- nieuwe taken als gevolg van de veranderende behoeften van de bevolking, een terrein dat vooral in doelstelling-2-regio's met hun grote bevolkingsdichtheid en hun enorme arbeidspotentieel ten gevolge van de herstructurering van de plaatselijke industrie interessante perspectieven biedt.

6.3.4. Ook voor de ontwikkeling van het menselijk potentieel - waarbij vooral moet worden gekeken naar de behoeften van het bedrijfsleven - moeten voldoende middelen worden uitgetrokken. Dit aspect is van bijzonder belang in doelstelling-2-gebieden, waar honderdduizenden vaak hooggekwalificeerde arbeidskrachten zich op gevorderde leeftijd genoodzaakt zien zich te herscholen. Het is dan ook van essentieel belang een systeem van permanente scholing op te zetten om de arbeidskrachten in dergelijke gebieden in staat te stellen de steeds sneller op elkaar volgende veranderingen het hoofd te bieden.

Brussel, 27 mei 1998.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() In de Mededeling van de Commissie over de tenuitvoerlegging van het regionale beleid van de Europese Unie in Oostenrijk, Finland en Zweden is een samenvatting van de Oostenrijkse en Zweedse programma's opgenomen (COM(96) 316 def. van 3 juli 1996).

() COM(96) 952 def. van 29.4.1996.

() COM(97) 524 def. van 14.11.1997, III, i, iv.

() COM(97) 524 def. van 14.11.1997, III, i, v.

() COM(97) 524 def. van 14.11.1997, III, i, c.

() COM(97) 524 def. van 14.11.1997, III, ii.

() Zie "Agenda 2000", eerste deel, II, 2.

() Van bijzonder belang was het rapport van Prof. M. Quévit.

() "Agenda 2000", eerste deel, II, 2.

() PB C 74 van 10.3.1998.

() COM(96) 109 def. van 20.3.1996.

() SEC(97) 1852 def.

() COM(97) 517 def.

() COM(97) 524 def. van 14.11.1997, III, iii.

() COM(97) 479 def. van 1.10.1997, blz. 1.

() COM(96) 952 def. van 29.4.1996, III.

() COM(97) 526 def.

() COM(97) 592 def. van 18.11.1997.