(1)

Op 3 oktober 2012 heeft Magyar Posta Zrt. op grond van artikel 30, lid 5, van Richtlijn 2004/17/EG per e-mail een verzoek bij de Commissie ingediend. Overeenkomstig artikel 30, lid 5, eerste alinea, heeft de Commissie de Hongaarse autoriteiten daarvan bij brief van 19 oktober 2012 in kennis gesteld. De Commissie heeft de Hongaarse autoriteiten bij e-mail van 22 november 2012, de relevante nationale regelgevende autoriteit (2) bij e-mail van 7 januari 2013 en de verzoeker bij e-mails van 12 november 2012 en van 7 januari 2013 om bijkomende informatie verzocht. Bijkomende informatie is door de Hongaarse autoriteiten bij e-mail van 13 januari 2013, door de nationale regelgevende autoriteit op 21 januari 2013 en door de verzoeker op 20 november 2012 en 15 januari 2013 gezonden.

(2)

Het door Magyar Posta ingediende verzoek betreft bepaalde postdiensten alsook bepaalde andere diensten dan postdiensten die door Magyar Posta op het grondgebied van Hongarije worden verleend. De betrokken diensten worden als volgt beschreven in het verzoek:

(3)

Magyar Posta verleent de bovenstaande diensten, met uitzondering van contractlogistiek, en, in bepaalde mate, binnenlandse palletdiensten, in de zogenaamde Courier, Express and Parcel (CEP) sector van Hongarije. De CEP-sector is een segment van de vrachtvervoersmarkt en postmarkt, die diensten met tijdsgarantie verleent, waarbij de dienstverlener zich er ten aanzien van de verzender toe verbindt het artikel binnen een bepaalde termijn of op een bepaald tijdstip te leveren.

(4)

Bij artikel 30 van Richtlijn 2004/17/EG is bepaald dat opdrachten voor activiteiten waarop Richtlijn 2004/17/EG van toepassing is, niet onder deze richtlijn vallen indien die activiteit in de lidstaat waarin zij wordt uitgeoefend rechtstreeks aan mededinging blootstaat op marktgebieden waartoe de toegang niet beperkt is. De rechtstreekse blootstelling aan mededinging wordt getoetst aan de hand van objectieve criteria, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van de betrokken sector. De toegang tot een markt wordt als niet beperkt beschouwd indien de lidstaat de desbetreffende EU-wetgeving tot openstelling van een bepaalde (deel)sector ten uitvoer heeft gelegd en toepast. Deze wetgeving is vermeld in bijlage XI bij Richtlijn 2004/17/EG. Voor postdiensten gaat het om Richtlijn 97/67/EG.

(5)

Het verzoek betreft postdiensten zoals binnenlandse standaardpakketdiensten voor consumenten, binnenlandse standaardpakketdiensten voor bedrijven, binnenlandse exprespakketdiensten, binnenlandse koerierspakketdiensten en ook andere diensten dan postdiensten, namelijk die diensten welke als binnenlandse palletdiensten en contractlogistiek worden aangeduid.

(6)

Hongarije heeft Richtlijn 97/67/EG als gewijzigd bij Richtlijn 2002/39/EG en Richtlijn 2008/6/EG ten uitvoer gelegd en toegepast, waarbij het heeft gebruikgemaakt van de bij artikel 3, lid 1, daarvan geboden mogelijkheid om bepaalde briefpoststukken (3) tot 31 december 2012 voor de aangewezen universele dienstverlener, Magyar Posta (4), voor te behouden. Geen enkele van de diensten waarop het voorliggende verzoek betrekking heeft, is op het moment van het verzoek voorbehouden. Aangezien Hongarije zijn markt in zodanige mate heeft opengesteld dat aan de in bijlage XI bij Richtlijn 2004/17/EG vermelde wetgeving is voldaan, moet de toegang tot de markt krachtens artikel 30, lid 3, eerste alinea, van genoemde richtlijn als niet-beperkt worden aangemerkt. De rechtstreekse blootstelling aan de mededinging in een specifieke markt moet worden geëvalueerd op basis van verscheidene criteria, waarvan er geen noodzakelijkerwijs en op zich beslissend is.

(7)

Wat de markten betreft waarop dit besluit betrekking heeft, vormt het marktaandeel van de voornaamste spelers op een bepaalde markt één van de te hanteren criteria. Een ander criterium is de concentratiegraad op de betrokken markten. Aangezien de voorwaarden verschillen voor de onderscheiden activiteiten waarop dit besluit betrekking heeft, moet bij de evaluatie van de mededingingstoestand rekening worden gehouden met de verschillende situaties op de onderscheiden markten.

(8)

Dit besluit laat de toepassing van de mededingingsregels onverlet. Met name zijn de criteria en methodologie die worden gebruikt om rechtstreekse blootstelling aan mededinging te beoordelen krachtens artikel 30 van Richtlijn 2004/17/EG niet noodzakelijk identiek aan die welke worden gebruikt om een beoordeling te verrichten volgens artikel 101 of 102 VWEU of Verordening (EG) nr. 139/2004 van de Raad van 20 januari 2004 betreffende de controle op concentraties van ondernemingen (hierna: „de concentratieverordening”) (5).

(9)

De Commissie was in eerdere besluiten die werden genomen op basis van de concentratieverordening (6) van oordeel dat de markt voor pakketleveringsdiensten als volgt gesegmenteerd kan worden:

(10)

De verzoeker neemt het standpunt in dat de relevante productmarkten voor pakketleveringsdiensten die zijn welke zijn opgesomd in overweging 2 hierboven. Deze benadering is over het algemeen in overeenstemming met de eerdere Commissiepraktijk. Desondanks heeft de verzoeker de binnenlandse B2X-markt als een geheel beoordeeld (d.w.z. zonder een onderscheid te maken tussen de B2B- en B2C-segmenten), hetgeen misschien niet volledig in overeenstemming is met eerdere Commissiepraktijk (9).

(11)

De verzoeker argumenteert dat Magyar Posta tussen B2B- en B2C-diensten geen onderscheid maakt in termen van beschikbare prijzen, en dat Magyar Posta geen onderscheid maakt tussen diensten op basis van groepen geadresseerden. Op dit argument wordt ook door de Hongaarse autoriteiten de aandacht gevestigd (10), die er bovendien op wijzen dat er volgens de informatie die op de websites van de voornaamste concurrenten van Magyar Posta beschikbaar is in verband met de B2X-standaardpostpakketten in termen van gepubliceerde prijzen geen onderscheid gemaakt wordt ten aanzien van het feit of ontvangers consumenten dan wel bedrijven zijn.

(12)

In eerdere besluiten (11) krachtens artikel 30 van Richtlijn 2004/17/EG betreffende postpakketten is een onderscheid gemaakt tussen B2B- en B2C-standaardpostpakketten. In alle gevallen echter was het resultaat van de beoordeling voor beide markten hetzelfde, hetgeen gezien kan worden als een indicatie van het feit dat de productmarkt ongedefinieerd had kunnen blijven.

(13)

Bovendien blijkt uit de informatie die door de nationale regelgevende autoriteit is verstrekt (12) dat in beide scenario’s (uitgaande van twee afzonderlijke markten voor B2B- en B2C-standaardpostpakketten, of van slechts één markt voor B2X-standaardpostpaketten) het resultaat van de beoordeling van de mededingingssituatie hetzelfde zou zijn.

(14)

Op basis van de informatie betreffende de overwegingen 9 tot en met 13 kan, met het oog op de beoordeling krachtens dit besluit en onverminderd het mededingingsrecht, geoordeeld worden dat de relevante productmarkt B2X is, terwijl de relevante markt ongedefinieerd kan blijven aangezien het resultaat van de analyse hetzelfde blijft ongeacht of deze markt eng dan wel ruim wordt gedefinieerd.

(15)

In eerdere Commissiebesluiten krachtens artikel 30 van Richtlijn 2004/17/EG (13) zijn de expres- en koerierspakketdiensten als één productmarkt beschouwd. De verzoeker neemt aan dat expres- en koerierspakketdiensten deel uitmaken van verschillende markten. Met het oog op de beoordeling krachtens dit besluit en onverminderd het mededingingsrecht, kan geoordeeld worden dat de relevante productmarkten de exprespakketdiensten en koerierspakketdiensten zijn, terwijl de relevante markt ongedefinieerd kan blijven aangezien het resultaat van de analyse hetzelfde blijft ongeacht of deze markt eng dan wel ruim wordt gedefinieerd.

(16)

Binnenlandse palletdiensten zijn onderdeel van de zogenaamde expeditiemarkten, die eveneens in eerdere besluiten krachtens de concentratieverordening zijn beoordeeld. In eerdere zaken is expeditie gedefinieerd (14) als „het organiseren van vervoer van voorwerpen […] voor klanten volgens hun behoeften”. Hoewel in eerdere zaken een aantal verdere productmarktafbakeningen (d.w.z. tussen binnenlandse en internationale expeditiediensten (15) of tussen verschillende vervoersmodaliteiten (16)) in overweging is genomen, wordt in onderhavig geval, aangezien de marktdefinitie geen beslissende impact heeft op de uitkomst van de beoordeling krachtens artikel 30 van Richtlijn 2004/17/EG, met het oog op onderhavige beoordeling geen verdere afbakening van de markt in overweging genomen.

(17)

Eerdere besluiten krachtens de concentratieverordening (17) hebben contractlogistiek gedefinieerd als: „het onderdeel van het leveringsketenproces dat de efficiënte, effectieve stroom en opslag van goederen, diensten en gerelateerde informatie van het punt van oorspong tot het punt van consumptie plant, implementeert en controleert om aan de vereisten van de cliënt te voldoen”. De Commissie heeft verdere mogelijke onderscheiden (18) (d.w.z. tussen binnenlandse en grensoverschrijdende diensten in verband met het soort behandelde goederen of de bediende sector, of tussen leidende logistiekverleners en traditionele contractlogistiekdienstverleners) beoordeeld, maar uiteindelijk is het precieze toepassingsgebied van de productmarktdefinitie opengelaten (19). De verzoeker volgt eveneens het standpunt van de Commissie. In het onderhavige geval wordt, aangezien er geen aanwijzingen zijn dat verder onderscheid nodig is, voor de toepassing van dit besluit en onverminderd het mededingingsrecht, de productmarkt als contractlogistiek gedefinieerd.

(18)

Concluderend zijn, naar behoren rekening houdend met het bovenstaande, voor de toepassing van dit besluit, en onverminderd het mededingingsrecht, de relevante productmarkten die welke zijn opgesomd in overweging 2.

(19)

In haar praktijk (20) heeft de Commissie het standpunt ingenomen dat de markten voor binnenlandse pakketleveringsdiensten en alle segmenten ervan wat het toepassingsgebied ervan betreft nationaal zijn. Deze segmentatie is vooral gebaseerd op het feit dat dergelijke diensten op nationaal niveau worden verleend. Het standpunt van de verzoeker is in overeenstemming met de Commissiepraktijk.

(20)

Aangezien er in onderhavig geval geen aanwijzingen zijn van een groter of kleiner geografisch toepassingsgebied wordt, met het oog op het evalueren of de in artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG neergelegde voorwaarden vervuld zijn, en onverminderd het mededingingsrecht, de relevante geografische markt geacht het grondgebied van Hongarije te zijn.

(21)

Ten aanzien van binnenlandse palletdiensten en contractlogistiek is de verzoeker van oordeel dat de markten wat toepassingsgebied betreft nationaal zijn. Aangezien de diensten waarop het verzoek betrekking heeft binnenlandse diensten zijn, en Magyar Posta enkel op de Hongaarse markt actief is, wordt voor de toepassing van dit besluit de relevante geografische markt geacht het grondgebied van Hongarije te zijn.

(22)

Er zij aan herinnerd dat de bedoeling van dit besluit is vast te stellen of de diensten waarop het verzoek betrekking heeft (op markten waartoe de toegang niet beperkt is in de zin van artikel 30 van Richtlijn 2004/17/EG) aan een zodanige mate van mededinging blootstaan dat dit ervoor zal zorgen dat, ook zonder de discipline die door de toepassing van de in Richtlijn 2004/17/EG vastgelegde gedetailleerde regels voor het plaatsen van opdrachten wordt verzekerd, de plaatsing van opdrachten voor de uitoefening van de hier bedoelde activiteiten op een transparante, niet-discriminerende wijze zal plaatsvinden op basis van criteria die afnemers in staat stellen uit te maken welke algemeen genomen de economisch voordeligste oplossing is.

(23)

In die context moet eraan worden herinnerd dat de hierboven gedefinieerde productmarkten over het algemeen door een groot aantal marktdeelnemers worden gekenmerkt. Volgens de beschikbare informatie (21) is van die deelnemers echter alleen Magyar Posta een aanbestedende dienst in de zin van Richtlijn 2004/17/EG. Het plaatsen van opdrachten door concurrenten van Magyar Posta is voor het uitvoeren van de hierboven beschreven activiteiten niet aan de bepalingen van Richtlijn 2004/17/EG onderworpen. Bijgevolg zal, voor de toepassing van dit besluit en onverminderd het mededingingsrecht, de marktanalyse zich niet richten op de algemene mate van mededinging op een bepaalde markt, maar zal worden beoordeeld of de activiteiten van Magyar Posta zijn blootgesteld aan mededinging op markten waartoe de toegang niet beperkt is.

(24)

Standaardpakketdiensten voor consumenten moeten apart worden beschouwd omdat zij voldoen aan andere vraagbehoeften (universele postdienst) dan zakelijke pakketdiensten, waarvan het technologische dienstverleningsproces en de aangewende operationele oplossingen doorgaans helemaal anders zijn. Ten aanzien van deze diensten is de marktpositie van Magyar Posta vrij sterk, met een geschat marktaandeel dat in de periode 2008-2011 relatief stabiel is gebleven op ongeveer 80 % in waardetermen. De voornaamste concurrent heeft een marktaandeel van bij benadering […], terwijl de overige voornaamste marktspelers een marktaandeel hebben van minder dan […].

(25)

De Commissie merkt eveneens op dat ondanks de voortdurende uitbreiding van de verschillende netwerken van de concurrent, er momenteel een aanzienlijk verschil in grootte is tussen het netwerk van Magyar Posta en zijn concurrenten (22).

(26)

Bijgevolg moet worden geconcludeerd dat de hier onderzochte categorie van diensten in Hongarije niet rechtstreeks aan mededinging is blootgesteld. Dit is in overeenstemming met het standpunt van de Hongaarse autoriteiten (23). Artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG is derhalve niet van toepassing op opdrachten voor die activiteiten in Hongarije.

(27)

Met betrekking tot B2X-standaardpakketdiensten bedroeg volgens de beschikbare informatie (24) het marktaandeel van Magyar Posta in termen van volume in 2011 ongeveer 35 % en stond het op de tweede plaats na de marktleider, die 40 % marktaandeel bezat, terwijl de derde concurrent een marktaandeel van 15 % had. Deze factoren wijzen er dus op dat er voor B2X-standaardpakketdiensten van rechtstreekse blootstelling van Magyar Posta aan mededinging sprake is.

(28)

Op de markt voor binnenlandse exprespakketdiensten is het marktaandeel van Magyar Posta in de periode van 2008 tot 2011 gestaag gedaald van ongeveer 55 % in waardetermen (25) in 2008 tot circa 41 % in waardetermen in 2011. In 2008 beliep het gezamenlijke marktaandeel in waardetermen van de grootste twee concurrenten iets meer dan 22 % en steeg het ongeveer 30 % in waardetermen in 2011, waarmee het bijna drie vierde van het marktaandeel van Magyar Posta bedroeg. Met een marktaandeel van dergelijke omvang zouden zij een aanzienlijke mededingingsdruk op Magyar Posta moeten kunnen uitoefenen (26). Deze factoren wijzen er dus op dat er van rechtstreekse blootstelling aan mededinging sprake is.

(29)

Volgens de verzoeker is de markt voor koerierspakketdiensten niet in hoge mate geconcentreerd. Acht maatschappijen maken in waardetermen 60-67 % van de relevante markt uit. De markt wordt gedomineerd door drie maatschappijen, maar hun gecumuleerde marktaandeel bedraagt de laatste vier jaar minder dan 50 %.

(30)

Het marktaandeel van Magyar Posta op de markt voor binnenlandse koerierspakketdiensten bedroeg gedurende de laatste 4 jaar 2 à 3 % in waardetermen. Deze factoren wijzen er dus op dat er van rechtstreekse blootstelling van Magyar Posta aan mededinging sprake is.

(31)

De marktgrootte van de binnenlandse palletdiensten is de tweede grootste in de CEP-sector in Hongarije, en gezien de marginale betekenis ervan heeft de markt slechts enkele permanente marktdeelnemers. Het markaandeel van Magyar Posta is in waardetermen gedaald van 67,6 % in 2008 tot 38,7 % in 2010, en vervolgens in 2011 in waardetermen gestegen tot 56,7 %. De eerste concurrent verhoogde zijn marktaandeel tussen 2008 en 2011 gestaag. Het gecumuleerde marktaandeel van de tweede en derde concurrent schommelde tussen 2008 en 2011 tussen 20 % en 49 %, op welk niveau deze een aanzienlijke mededingingsdruk op Magyar Posta zouden moeten kunnen uitoefenen.

(32)

Bovendien heeft het verzoek van Magyar Posta alleen op de binnen de CEP-sector verleende diensten betrekking. Bovendien worden palletdiensten ook door ondernemingen buiten de CEP-sector verleend.

(33)

De in de bovenstaande twee overwegingen opgenomen factoren wijzen er dus op dat er van rechtstreekse blootstelling van Magyar Posta aan mededinging sprake is. Dit standpunt wordt door de Hongaarse autoriteiten gedeeld (27).

(34)

Het marktaandeel van Magyar Posta in dit segment bedraagt minder dan 1 %. De markt wordt gekenmerkt door een groot aantal marktspelers (28) en wordt als een zeer dynamische markt gezien. Deze factoren wijzen er dus op dat er van rechtstreekse blootstelling aan mededinging sprake is.

(35)

Gezien de in de overwegingen 2 tot en met 34 onderzochte factoren worden de volgende diensten in Hongarije geacht te voldoen aan de voorwaarde betreffende rechtstreekse blootstelling aan mededinging van artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG:

(36)

Aangezien geacht wordt te zijn voldaan aan de voorwaarde van een niet-beperkte toegang tot de markt, hoeft Richtlijn 2004/17/EG niet van toepassing te zijn wanneer aanbestedende diensten opdrachten plaatsen voor het verrichten in Hongarije van de in overweging 35, onder a) tot en met e), vermelde diensten, of wanneer zij prijsvragen organiseren om in dat land een dergelijke activiteit te verrichten.

(37)

Dit besluit is gebaseerd op de juridische en feitelijke situatie vanaf oktober 2012 tot januari 2013, zoals die blijkt uit de door Magyar Posta en de Hongaarse autoriteiten verstrekte informatie. Het kan worden herzien wanneer na een aanmerkelijke wijziging van de juridische of feitelijke situatie de voorwaarden voor de toepasselijkheid van artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG niet langer zouden zijn vervuld.

(38)

Niettemin worden binnenlandse standaardpakketdiensten voor consumenten in Hongarije geacht niet te voldoen aan de voorwaarde betreffende rechtstreekse blootstelling aan mededinging van artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG.

(39)

Aangezien de binnenlandse standaardpakketdiensten voor consumenten aan Richtlijn 2004/17/EG onderworpen blijven, wordt eraan herinnerd dat aanbestedingsopdrachten met betrekking tot verschillende activiteiten overeenkomstig artikel 9 van Richtlijn 2004/17/EG behandeld moeten worden. In de huidige context houdt dit in dat wanneer een aanbestedende dienst een „gemengde” aanbesteding uitschrijft, dat wil zeggen een aanbesteding die wordt gebruikt ter ondersteuning van de prestaties van zowel activiteiten die zijn vrijgesteld van de toepassing van Richtlijn 2004/17/EG als van niet-vrijgestelde activiteiten, zal worden gekeken naar de activiteiten waarvoor het contract in de eerste plaats is bedoeld. In het geval van een dergelijke gemengde aanbesteding, waarvan het doel voornamelijk de ondersteuning van binnenlandse standaardpakketdiensten voor consumenten is, blijft het bepaalde in Richtlijn 2004/17/EG van kracht. Wanneer het objectief gesproken onmogelijk is om te bepalen voor welke activiteit het contract voornamelijk is bedoeld, wordt dit contract gegund overeenkomstig de regels van artikel 9, leden 2 en 3, van Richtlijn 2004/17/EG.

(40)

De in dit besluit vervatte maatregelen zijn in overeenstemming met het advies van het Raadgevend Comité inzake overheidsopdrachten,