Zaak C‑120/19

X

tegen

College van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend

[verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Raad van State (Nederland)]

Arrest van het Hof (Derde kamer) van 20 mei 2021

„Prejudiciële verwijzing – Vervoer van gevaarlijke goederen over land – Richtlijn 2008/68/EG – Artikel 5, lid 1 – Begrip ‚constructievoorschrift’ – Verbod om strengere constructievoorschriften vast te stellen – Autoriteit van een lidstaat die een tankstation verplicht om zich slechts met vloeibaar petroleumgas (lpg) te laten bevoorraden door tankwagens die zijn voorzien van een bijzondere, hittewerende bekleding die niet is voorgeschreven door de Europese Overeenkomst betreffende het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg (ADR) – Onrechtmatigheid – Besluit waartegen een categorie rechtzoekenden niet in rechte kan opkomen – Strikt afgebakende mogelijkheid om nietigverklaring van een dergelijk besluit te verkrijgen in geval van kennelijke strijdigheid met het Unierecht – Rechtzekerheidsbeginsel – Doeltreffendheidsbeginsel”

1. Vervoer – Vervoer van gevaarlijke goederen over land – Richtlijn 2008/68/EG – Constructievoorschriften – Begrip – Uitlegging in het licht van de Europese Overeenkomst betreffende het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg (ADR) – Niet in de ADR vastgesteld voorschrift waarbij aan een tankstation de verplichting wordt opgelegd om zich slechts met vloeibaar petroleumgas (lpg) te laten bevoorraden door tankwagens die voorzien zijn van een bijzondere hittewerende bekleding – Strenger voorschrift – Ontoelaatbaarheid – Voorschrift dat wordt opgelegd bij een individueel administratief besluit in de vorm van een aan een tankstation afgegeven omgevingsvergunning – Instrumenten die ertoe strekken om er op nationaal niveau voor te zorgen dat een dergelijke bijzondere hittewerende bekleding wordt aangebracht op tankwagens die worden gebruikt voor de bevoorrading met lpg – Geen invloed

   (Richtlijn 2008/68 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, lid 2, en art. 5, lid 1; Europese Overeenkomst betreffende het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg, bijlagen A en B)

   (zie punten 34‑38, 40‑43, 44‑47, 57, dictum 1)

2. Vervoer – Vervoer van gevaarlijke goederen over land – Richtlijn 2008/68/EG – Bevoegdheid van de lidstaten om het vervoer van gevaarlijke goederen over land te regelen of te verbieden, maar enkel om andere redenen dan de veiligheid tijdens het vervoer – Verbod voor de lidstaten die van deze bevoegdheid gebruikmaken, om constructievoorschriften vast te stellen die strenger zijn dan die waarin de ADR voorziet

   (Richtlijn 2008/68 van het Europees Parlement en de Raad, art. 1, lid 5, en art. 6; Europese Overeenkomst betreffende het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg)

   (zie punten 48, 51‑55)

3. Vervoer – Vervoer van gevaarlijke goederen over land – Richtlijn 2008/68/EG – Verbod om constructievoorschriften vast te stellen die strenger zijn dan die waarin de ADR voorziet – Niet in de ADR vastgesteld voorschrift waarbij aan een tankstation de verplichting wordt opgelegd om zich slechts met vloeibaar petroleumgas (lpg) te laten bevoorraden door tankwagens die voorzien zijn van een bijzondere hittewerende bekleding – Nationale procedurele regel die inhoudt dat een administratief besluit waarbij een dergelijk voorschrift wordt opgelegd, slechts nietig kan worden verklaard indien het kennelijk in strijd is met het Unierecht, hetgeen de rechtzoekende dient aan te tonen – Regel die ertoe strekt dat het rechtszekerheidsbeginsel wordt geëerbiedigd – Toelaatbaarheid uit het oogpunt van het doeltreffendheidsbeginsel, mits de mogelijkheid voor de rechtzoekende om de daadwerkelijke nietigverklaring van het betreffende voorschrift te verkrijgen hierdoor niet in feite louter fictief wordt – Verplichting voor de nationale rechter om dit na te gaan

   (Richtlijn 2008/68 van het Europees Parlement en de Raad)

   (Zie punten 72‑77, 83, dictum 2)

Samenvatting

X, een Nederlandse staatsburger die dicht bij een tankstation woont dat onder meer vloeibaar petroleumgas (lpg) verkoopt, wenst dat deze verkoop om veiligheidsredenen wordt stopgezet. Daarom heeft zij het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend (Nederland) verzocht om de aan dit tankstation afgegeven omgevingsvergunning in te trekken. Het College heeft dit verzoek afgewezen, maar niettemin een besluit vastgesteld waarbij aan dat tankstation twee aanvullende voorschriften werden opgelegd wat betreft de wijze waarop het betrokken tankstation wordt bevoorraad met lpg. Een van deze voorschriften houdt in dat die bevoorrading voortaan uitsluitend mag plaatsvinden met tankwagens die voorzien zijn van een bijzondere hittewerende bekleding die het scenario van een „kokende vloeistof-gasexpansie-explosie” kan vertragen met ten minste 75 minuten nadat brand is uitgebroken.

Omdat X van mening was dat de bij het administratieve besluit opgelegde aanvullende vereisten moesten worden vernietigd omdat zij wegens hun strijdigheid met richtlijn 2008/68 ( 1 ) niet ten uitvoer konden worden gelegd, heeft zij beroep ingesteld bij de rechtbank Noord-Holland (Nederland). Nadat dit beroep was verworpen, heeft X hoger beroep ingesteld bij de Raad van State (Nederland).

Tegen deze achtergrond heeft deze rechterlijke instantie de behandeling van de zaak geschorst om het Hof vragen te stellen over de uitlegging van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/68. ( 2 ) Ten eerste wenst de verwijzende rechter te vernemen of deze bepaling in de weg staat aan een voorschrift als het in het geding zijnde voorschrift inzake de bijzondere hittewerende bekleding. Ten tweede wenst hij te vernemen of het doeltreffendheidsbeginsel – op grond waarvan een nationale procedurele bepaling de toepassing van het Unierecht niet onmogelijk of uiterst moeilijk mag maken – zich verzet tegen de regel van Nederlands recht die inhoudt dat een met het Unierecht strijdig voorschrift dat is opgelegd bij een administratief besluit dat voor een bepaalde categorie rechtzoekenden in rechte onaantastbaar is, slechts kan worden vernietigd wegens het feit dat dit voorschrift niet handhaafbaar zou zijn indien de naleving ervan door middel van een toekomstig besluit werd afgedwongen, indien de rechtzoekende aantoont dat het betreffende voorschrift kennelijk in strijd is met het Unierecht.

Beoordeling door het Hof

In de eerste plaats merkt het Hof op dat uit de bewoordingen van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/68 blijkt dat het de lidstaten niet toegestaan is om met het oog op de veiligheid van het vervoer strengere constructievoorschriften vast te stellen voor binnenlands vervoer van gevaarlijke goederen dat wordt uitgevoerd met onder meer voertuigen die op hun grondgebied zijn ingeschreven of in het verkeer zijn gebracht. In richtlijn 2008/68 wordt namelijk weliswaar geen definitie gegeven van „constructievoorschriften”, maar wel bepaald dat bij het vervoer van gevaarlijke goederen moet worden voldaan aan de voorwaarden die zijn vastgesteld in de Europese Overeenkomst betreffende het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg (hierna: „ADR”). ( 3 ) Aangezien de ADR „voorschriften voor de constructie”/„voorschriften inzake de constructie” bevat, dient in dit geval bij de uitlegging van het in die richtlijn gebezigde begrip „constructievoorschriften” rekening te worden gehouden met de overeenkomstige voorschriften van de ADR. De ADR bevat evenwel geen voorschrift waarbij een hittewerende bekleding als in het hoofdgeding aan de orde is, wordt opgelegd. Een dergelijke bekleding is dan ook een krachtens artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/68 verboden strenger constructievoorschrift.

Het Hof voegt daaraan toe dat deze richtlijnbepaling, waarbij een duidelijk, algemeen en absoluut verbod wordt opgelegd, in de weg staat aan elke maatregel van een lidstaat – daaronder begrepen een maatregel van een gemeentelijke autoriteit in de vorm van een individueel administratief besluit – die in strijd is met dat verbod, ook al zou deze maatregel slechts indirect een constructievoorschrift opleggen aan de exploitanten van tankwagens die lpg leveren aan de onderneming tot welke hij gericht is. Daarbij komt dat het gebruik door de nationale autoriteiten van instrumenten die zijn ingevoerd om ervoor te zorgen dat tankwagens die lpg vervoeren, voldoen aan het voorschrift inzake de bijzondere hittewerende bekleding, geen rechtvaardiging kan vormen voor een administratief besluit waarbij een constructievoorschrift wordt opgelegd dat krachtens artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/68 verboden is.

Voorts beklemtoont het Hof dat ook artikel 1, lid 5, van richtlijn 2008/68 de lidstaten niet toestaat om strengere constructievoorschriften vast te stellen dan die waarin de ADR voorziet. Op grond van deze bepaling kan een lidstaat het binnenlands vervoer van gevaarlijke goederen namelijk uitsluitend verbieden of regelen om andere redenen dan de veiligheid tijdens het vervoer. De constructievoorschriften hebben tot doel de veiligheid tijdens het vervoer te vergroten. Derhalve kunnen de lidstaten op grond van artikel 1, lid 5, van richtlijn 2008/68 geen andere voorschriften inzake de veiligheid tijdens het vervoer vaststellen dan die welke vervat zijn in deze richtlijn en in de bijlagen A en B bij de ADR, omdat anders het tweeledige doel, de veiligheidsvoorschriften te harmoniseren en de behoorlijke werking van de interne vervoersmarkt te waarborgen, in gevaar zou dreigen te worden gebracht.

In de tweede plaats buigt het Hof zich over de vraag of de nationale procedurele regel die wordt gevormd door het „evidentiecriterium”, verenigbaar is met het Unierecht. Deze regel houdt in dat een rechtzoekende kan doen vaststellen dat een in een definitief administratief besluit opgenomen voorschrift niet afdwingbaar is, en bijgevolg de vernietiging van dit voorschrift kan verkrijgen, indien hij aantoont dat het voorschrift in kwestie kennelijk in strijd is met het Unierecht. Volgens het Hof strekt die regel ertoe een juist evenwicht te vinden tussen het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van rechtmatigheid uit het oogpunt van het Unierecht, door met het oog op de bescherming van de rechtszekerheid een groter gewicht toe te kennen aan het feit dat het betreffende voorschrift definitief is, ook al wordt – onder strikte voorwaarden – toegestaan dat daarvan wordt afgeweken. Gelet op deze doelstelling staat het doeltreffendheidsbeginsel in principe niet in de weg aan die regel. Om ervoor te zorgen dat die doelstelling daadwerkelijk wordt bereikt, mag het evidentiecriterium echter niet zodanig restrictief worden toegepast dat de mogelijkheid voor een rechtzoekende om de daadwerkelijke vernietiging van het betreffende voorschrift te verkrijgen, door de voorwaarde van kennelijke strijdigheid met het Unierecht in feite louter fictief wordt.

( 1 ) Richtlijn 2008/68/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 betreffende het vervoer van gevaarlijke goederen over land (PB 2008, L 260, blz. 13), zoals gewijzigd bij richtlijn 2014/103/EU van de Commissie van 21 november 2014 (PB 2014, L 335, blz. 15).

( 2 ) In deze bepaling staat het volgende te lezen: „Met het oog op de veiligheid van het vervoer kunnen lidstaten, behalve wat constructievoorschriften betreft, strengere bepalingen vaststellen voor binnenlands vervoer van gevaarlijke goederen uitgevoerd met voertuigen, wagens en binnenvaartschepen die op hun grondgebied zijn ingeschreven of in het verkeer zijn gebracht.”

( 3 ) Europese Overeenkomst betreffende het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg, gesloten te Genève op 30 september 1957, in de versie die van toepassing was op 1 januari 2015.