Advies 2/94

Advies uitgebracht krachtens artikel 228, lid 6, EG-Verdrag

„Toetreding van de Gemeenschap tot het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden”

Advies van het Hof van 28 maart 1996

Samenvatting van het advies

1. Internationale overeenkomsten – Sluiting – Voorafgaand advies van Hof – Voorwerp

   (EG-Verdrag, art. 228, lid 6)

2. Internationale overeenkomsten – Overeenkomsten van Gemeenschap – Voorafgaand advies van Hof – Adviesaanvraag – Ontbreken van nadere gegevens over inhoud van beoogd akkoord – Mogelijkheid voor Hof om zich uit te spreken over bevoegdheid van Gemeenschap tot toetreding tot Europees Verdrag tot bescherming van rechten van mens, doch niet over verenigbaarheid van toetreding met regels van Verdrag – Ontvankelijkheid van aanvraag afhankelijk van voorwerp ervan

   (EG-Verdrag, art. 228, lid 6)

3. Europese Gemeenschappen – Geattribueerde bevoegdheden – Interne en externe bevoegdheden – Expliciete en impliciete attributie

   (EG-Verdrag, art. 3 B)

4. EG-Verdrag – Artikel 23 í – Draagwijdte – Grenzen – Wijziging van Verdrag – Ontoe-Latbaarheid

5. Gemeenschapsrecht – Beginselen – Fundamentele rechten – Eerbiediging verzekerd door gemeenschapsrechter – Inaanmerkingneming van Europees Verdrag tot bescherming van rechten van mens

   (EG-Verdrag, art. F, lid 2)

6. Internationale overeenkomsten – Sluiting – Toetreding tot Europees Verdrag tot bescherming van rechten van mens – Ontbreken van bevoegdheid van Gemeenschap bij huidige stand van gemeenschapsrecht

   (EG-Verdrag, art. 235)

1.  De in artikel 228, lid 6, van het Verdrag voorziene uitzonderlijke procedure van voorafgaand advies van het Hof van Justitie over de verenigbaarheid van een beoogd akkoord met de bepalingen van het Verdrag is een bijzondere procedure van samenwerking tussen het Hof van Justitie enerzijds en de andere gemeenschapsinstellingen en de Lid-Staten anderzijds, waarin het Hof tot taak heeft, overeenkomstig artikel 164 van het Verdrag de eerbiediging van het recht te verzekeren bij de uitlegging en toepassing van het Verdrag in de fase voorafgaand aan de sluiting van een akkoord dat aanleiding zou kunnen geven tot een geschil over de wettigheid van een communautaire sluitings-, uitvoerings- of toepassingshandeling. Zij heeft ten doel, complicaties op communautair vlak en op dat van de internationale betrekkingen, die zouden kunnen voortvloeien uit een rechterlijke beslissing waarin eventueel wordt vastgesteld dat een internationaal akkoord, hetzij naar zijn inhoud, hetzij wegens de procedure voor het afsluiten ervan, onverenigbaar is met de bepalingen van het Verdrag, te voorkomen.

2.  Om te beoordelen, in hoeverre het ontbreken van nadere gegevens over de inhoud van een beoogd akkoord invloed heeft op de ontvankelijkheid van een verzoek om advies van het Hof van Justitie krachtens artikel 228, lid 6, van het Verdrag, moet onderscheid worden gemaakt naar gelang van het voorwerp van dit verzoek.

   Wanneer het de bevoegdheid van de Gemeenschap om een dergelijk akkoord te sluiten betreft, is het in het belang van de gemeenschapsinstellingen en van de betrokken staten, met inbegrip van derde landen, dat dit punt reeds bij het begin van de onderhandelingen wordt opgelost, nog voordat over de belangrijkste onderdelen van het akkoord wordt onderhandeld; als enige voorwaarde geldt, dat het onderwerp van het beoogde akkoord vóór de opening van de onderhandelingen bekend is.

   Voor zover in een verzoek om advies echter het vraagstuk van de verenigbaarheid van een beoogd akkoord met het Verdrag wordt aangesneden, dient het Hof over voldoende gegevens omtrent de inhoud van dat akkoord te beschikken.

   Waar het de vraag betreft, of de toetreding van de Gemeenschap tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden verenigbaar zou zijn met het Verdrag, kan het Hof wel, aangezien het algemene doel van dat verdrag, de daarin geregelde materie en de institutionele draagwijdte van een toetreding voor de Gemeenschap volkomen bekend zijn, — nog voordat tot opening van onderhandelingen is besloten — advies uitbrengen over de bevoegdheid van de Gemeenschap om tot die toetreding over te gaan. Daarentegen is het Hof bij gebreke van bijzonderheden over de modaliteiten van de toetreding en met name met betrekking tot de concrete vorm waarin de onderwerping van de Gemeenschap aan de huidige en toekomstige regelingen van bedoeld verdrag inzake rechterlijk toezicht gestalte moet krijgen, niet in staat advies uit te brengen over de verenigbaarheid van de toetreding tot dat verdrag met de regels van het Verdrag.

3.  Uit artikel 3 B van het Verdrag, bepalende dat de Gemeenschap handelt binnen de grenzen van de haar door dit Verdrag verleende bevoegdheden en toegewezen doelstellingen, volgt dat de Gemeenschap slechts over geattribueerde bevoegdheden beschikt. Dit beginsel van attributie van bevoegdheid moet zowel bij het interne als het internationale optreden van de Gemeenschap worden geëerbiedigd. De Gemeenschap handelt gewoonlijk op basis van specifieke bevoegdheden die niet noodzakelijkerwijs uitdrukkelijk moeten voortvloeien uit specifieke bepalingen van het Verdrag, maar die er ook impliciet uit kunnen voortvloeien. De bevoegdheid van de Gemeenschap tot het aangaan van internationale verbintenissen kan aldus niet enkel op uitdrukkelijke bepalingen van het Verdrag berusten, doch ook impliciet uit die bepalingen voortvloeien. Telkens wanneer het gemeenschapsrecht de instellingen op intern vlak bevoegdheden toekent om een bepaald doel te verwezenlijken, is de Gemeenschap bevoegd de ter verwezenlijking van dat doel noodzakelijke internationale verbintenissen aan te gaan, ook indien een uitdrukkelijke bepaling ter zake ontbreekt.

4.  Artikel 235 van het Verdrag strekt ertoe, leemten als gevolg van het ontbreken van uitdrukkelijk of impliciet door specifieke verdragsbepalingen aan de gemeenschapsinstellingen verleende handelingsbevoegdheden, aan te vullen in gevallen waarin dergelijke bevoegdheden niettemin noodzakelijk blijken om de Gemeenschap in staat te stellen haar taak te vervullen teneinde een van de doelstellingen van het Verdrag te verwezenlijken.

   Als bestanddeel van een op het beginsel van attributie van bevoegdheid berustend institutioneel bestel kan deze bepaling geen grondslag zijn voor een uitbreiding van het competentiegebied van de Gemeenschap tot buiten het algemene kader dat gevormd wordt door het geheel van de bepalingen van het Verdrag, en in het bijzonder die waarin de taken en het optreden van de Gemeenschap worden omschreven. In geen geval kan zij als grondslag dienen voor de vaststelling van bepalingen die wat hun gevolgen betreft, in wezen neerkomen op een verdragswijziging buiten de daartoe in het Verdrag voorziene procedure om.

5.  De fundamentele rechten behoren tot de algemene rechtsbeginselen welker eerbiediging de communautaire rechter verzekert. Daarbij laat de communautaire rechter zich leiden door de constitutionele tradities welke aan de Lid-Staten gemeen zijn, alsmede door de aanwijzingen die te vinden zijn in de internationale rechtsinstrumenten inzake de bescherming van de rechten van de mens, waaraan de Lid-Staten hebben meegewerkt of waarbij zij zich hebben aangesloten. Aan het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, onder meer vermeld in artikel F, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, komt in dit opzicht bijzondere betekenis toe.

6.  Bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht is de Gemeenschap niet bevoegd toe te treden tot het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, omdat enerzijds geen enkele bepaling van het Verdrag de gemeenschapsinstellingen in algemene zin bevoegd verklaard om regels te stellen op het gebied van de mensenrechten of om internationale akkoorden op dit gebied te sluiten, en anderzijds een dergelijke toetreding niet op artikel 235 van het Verdrag kan worden gebaseerd.

   Ofschoon de eerbiediging van de mensenrechten een voorwaarde is voor de wettigheid van gemeenschapshandelingen, zou toetreding tot het Europees Verdrag niettemin een ingrijpende wijziging van het huidige communautaire stelsel van bescherming van de mensenrechten betekenen, omdat de Gemeenschap daarmee deel zou gaan uitmaken van een apart internationaal institutioneel bestel en alle bepalingen van het EVRM in de communautaire rechtsorde zouden worden opgenomen. Een dergelijke wijziging van het stelsel van bescherming van de mensenrechten in de Gemeenschap, waarvan de institutionele implicaties voor de Gemeenschap zowel als voor de Lid-Staten eveneens ingrijpend zouden zijn, zou een constitutionele dimensie hebben en derhalve naar haar aard de grenzen van artikel 235 overschrijden. Zij kan slechts worden verwezenlijkt door middel van een wijziging van het Verdrag.