Zaak T‑671/14

Bayerische Motoren Werke AG

tegen

Europese Commissie

„Staatssteun – Regionale investeringssteun – Steun van Duitsland voor een groot investeringsproject van BMW te Leipzig voor de bouw van twee modellen van elektrische voertuigen (i3 en i8) – Besluit waarbij de steunmaatregel ten dele verenigbaar en ten dele onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Artikel 107, lid 3, onder c), VWEU – Artikel 108, leden 2 en 3, VWEU – Stimulerend effect van de steun – Noodzaak van de steun”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Vijfde kamer) van 12 september 2017

1. Steunmaatregelen van de staten – Voorgenomen steunmaatregelen – Onderzoek door de Commissie – Inleidende fase en contradictoire fase – Verenigbaarheid van steun met de interne markt – Moeilijkheden bij de beoordeling – Verplichting van de Commissie om de contradictoire procedure in te leiden – Ernstige moeilijkheden – Begrip – Objectief karakter – Omstandigheden waaruit het bestaan van dergelijke moeilijkheden kan blijken

   (Art. 108, leden 2 en 3, VWEU)

2. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Steun ten behoeve van de regionale ontwikkeling – Beoordelingscriteria – Afweging van de voor- en nadelen van de betrokken maatregel – Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen – Strekking

   (Art. 107, lid 3, VWEU en 108, lid 2, VWEU; mededeling 2006/C 54/08 van de Commissie, punt 68)

3. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Vaststelling van richtsnoeren voor het onderzoek van de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de interne markt – Gevolgen – Zelfbeperking van de beoordelingsbevoegdheid – Verplichting tot eerbiediging van het gelijkheidsbeginsel en van het vertrouwensbeginsel

   (Art. 107, lid 3, VWEU; mededeling 2006/C 54/08 van de Commissie)

4. Beroep tot nietigverklaring – Voorwerp – Besluit gebaseerd op meerdere redeneringen, die elk volstaan als grondslag voor het dispositief – Nietigverklaring van een dergelijk besluit – Voorwaarden

   (Art. 263 VWEU)

5. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Regionale steunmaatregelen – Criteria – Stimulerend effect

   (Art. 107, lid 3, VWEU; mededeling 2009/C 223/02 van de Commissie, punt 22)

6. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Steun ten behoeve van de regionale ontwikkeling – Criteria – Eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel

   (Art. 107, lid 3, VWEU; mededelingen van de Commissie 2006/C 54/08, punten 68‑70, en 2009/C 223/02, punten 30 en 33)

7. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Steun ten behoeve van de regionale ontwikkeling – Criteria – Tijdstip voor de beoordeling

   (Art. 107, lid 3, VWEU; mededelingen van de Commissie 2006/C 54/08, punt 68, en 2009/C 223/02, punten 21, 22, 26 en 29)

8. Steunmaatregelen van de staten – Voorgenomen steunmaatregelen – Verplichting tot voorafgaande aanmelding en voorlopige opschorting van uitvoering van de steunmaatregel – Omvang

   (Art. 107, lid 1, VWEU en 108, lid 3, VWEU; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 2)

9. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Categorieën steunmaatregelen, omschreven bij een verordening, die als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd – Verordening nr. 800/2008 – Voorwaarden voor vrijstelling van de aanmeldingsplicht

   (Art. 107, lid 3, VWEU en 108, lid 3, VWEU; verordening nr. 994/98 van de Raad, overwegingen 4 en 5; verordening nr. 800/2008 van de Commissie, overweging 7 en art. 6, leden 1 en 2; mededelingen van de Commissie 2006/C 54/08, punt 64, en 2009/C 223/02, punt 56)

1.  Zie de tekst van de beslissing.

   (zie punten 33‑40)

2.  Wanneer de Commissie de verenigbaarheid van staatssteun met de interne markt beoordeelt ten aanzien van de afwijking waarin artikel 107, lid 3, VWEU voorziet, moet zij rekening houden met het belang van de Unie en kan zij er niet van afzien, de invloed van deze maatregelen op de relevante markt of markten in de gehele Europese Economische Ruimte te onderzoeken. In een dergelijk geval moet de Commissie niet alleen nagaan of deze maatregelen inderdaad kunnen bijdragen tot de economische ontwikkeling van de betrokken regio’s, maar moet zij ook het effect van deze steun op het handelsverkeer tussen de lidstaten beoordelen, en met name nagaan welke gevolgen deze steun op Unieniveau voor de betrokken sectoren kan hebben.

   In dit verband voorziet paragraaf 68 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007‑2013 met name in een marktaandeeldrempel (25 %) bij de overschrijding waarvan de Commissie verplicht is de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden, zelfs indien zij a priori van mening is dat de betrokken steun verenigbaar is met de interne markt. Uit deze regel blijkt echter niet dat de formele onderzoeksprocedure niet kan worden ingeleid wanneer deze drempel niet wordt overschreden, en dat de Commissie in dat geval verplicht is, de steun onmiddellijk als verenigbaar met de interne markt aan te merken. In dit laatste geval heeft de Commissie immers weliswaar nog steeds de mogelijkheid om de formele onderzoeksprocedure niet in te leiden, maar kan zij deze beslissing niet rechtvaardigen door aan te voeren dat zij daartoe verplicht wordt door punt 68 van de richtsnoeren.

   In geval van ernstige moeilijkheden heeft de Commissie dus het recht om de formele onderzoeksprocedure te openen, ongeacht of de in paragraaf 68, onder a), van de richtsnoeren bepaalde markaandeeldrempel van 25 % is overschreden.

   Het feit alleen dat de in de richtsnoeren bepaalde drempels niet zijn overschreden, heeft immers niet automatisch tot gevolg dat de steun verenigbaar is met de interne markt. Integendeel, zelfs ingeval die drempels niet zijn overschreden of de andere in de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen bepaalde voorwaarden zijn vervuld, heeft de Commissie het recht zich ervan te vergewissen dat de voordelen in termen van regionale ontwikkeling opwegen tegen de nadelen van het betrokken project in termen van verstoring van de mededinging, hetgeen met name impliceert dat zij mag nagaan of de betrokken steun noodzakelijk is.

   (zie punten 41, 44, 47, 65)

3.  Zie de tekst van de beslissing.

   (zie punt 42, 43)

4.  Zie de tekst van de beslissing.

   (zie punt 79)

5.  Zie de tekst van de beslissing.

   (zie punten 85‑94, 99)

6.  Het aan een specifiek project verbonden investeringsrisico mag niet met staatssteun worden weggenomen. Dergelijke risico’s zijn integendeel voor rekening van de onderneming die de steun ontvangt, temeer daar zij niet in cijfers waren uitgedrukt of, ten dele, zelfs niet vooraf in cijfers konden worden uitgedrukt. Het relevante criterium voor de waardering van de opportuniteit van een steunmaatregel is uitsluitend het antwoord op de vraag of de steun noodzakelijk was om te bereiken dat het steunproject in de betrokken steunregio werd uitgevoerd.

   De Commissie kan steun slechts verenigbaar met artikel 107, lid 3, VWEU verklaren wanneer vaststaat dat die steun bijdraagt tot de verwezenlijking van één van de genoemde doelstellingen, die de begunstigde onderneming onder normale marktvoorwaarden met eigen middelen niet kan bereiken.

   Het kan immers niet worden aanvaard dat een steunmaatregel modaliteiten omvat, in het bijzonder ter zake van het bedrag ervan, waarvan de beperkende werking verder gaat dan noodzakelijk is ter bereiking van de krachtens het Verdrag toegestane doelstellingen.

   Verder kan de vaststelling dat een steunmaatregel niet noodzakelijk is, in het bijzonder voortvloeien uit de omstandigheid dat de belanghebbende onderneming het ondersteunde project reeds vóór de indiening van de steunaanvraag bij de bevoegde autoriteiten is beginnen uitvoeren of zelfs heeft beëindigd, wat uitsluit dat de betrokken steunmaatregel als aansporing kan dienen.

   Het evenredigheidsbeginsel impliceert dat het deel van de steun dat uitkomt boven het minimum dat nodig is om aanleiding te geven tot het besluit om de investering in de steunregio uit te voeren, als overdreven moet worden beschouwd doordat het gaat om een financiële subsidie voor de begunstigde van de steun waaraan geen voorwaarden zijn verbonden en die geen doel dient dat met de staatssteunregels verenigbaar is.

   Regionale steun is immers slechts evenredig indien het bedrag en de intensiteit ervan zijn beperkt tot hetgeen strikt noodzakelijk is om ervoor dat zorgen dat de investering in de steunregio wordt uitgevoerd. In deze context verwijst paragraaf 30 van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten naar de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007‑2013 en naar bepaalde maxima die voor de regionale steun zijn vastgesteld naargelang van de ernst van de problemen waarmee de regio’s te kampen hebben. Bovendien wordt in paragraaf 33 van die mededeling aangegeven, in welke situatie een steunmaatregel in de regel als evenredig zal worden beschouwd. Verwezen wordt naar de omstandigheid waarin de steun gelijk is aan het verschil tussen de nettokosten voor de begunstigde onderneming van een investering in de steunregio en de nettokosten van een investering in een andere regio. Er worden verschillende criteria genoemd die daarvoor moeten worden gehanteerd. Verder dient te worden beklemtoond dat een dergelijk evenredigheidsbeginsel, dat erin bestaat de steun tot het noodzakelijke minimum te beperken om de verstoringen op de interne markt te beperken, ook relevant is op andere gebieden van het recht inzake steunmaatregelen van de staten.

   (zie punten 105, 109‑111, 120, 145)

7.  In het kader van het onderzoek van regionale steun voor grote investeringsprojecten moet de evenredigheid van de steun eveneens op de datum van het investeringsbesluit worden geanalyseerd, dat wil zeggen in de context waarin de begunstigde onderneming over de locatie van haar project beslist. Dat vloeit immers ook al voort uit de logica van paragraaf 21 van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten, die naar paragraaf 68 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007‑2013 verwijst en de Commissie verplicht, na te gaan of de steun noodzakelijk is om een stimulus te geven voor de investering. Aan het feit dat het stimulerende effect vóór het investeringsbesluit moet worden beoordeeld, dient nog te worden toegevoegd dat het antwoord op de vraag of de steun daarvoor noodzakelijk is, deel uitmaakt van de analyse van de evenredigheid van de steun. Deze criteria kunnen onmogelijk worden gescheiden in die zin dat aan het ene a priori en aan het andere a posteriori wordt getoetst.

   Hieraan dient te worden toegevoegd dat een andere aanpak zou leiden tot een situatie waarin zelfs staatssteun die hoger is dan strikt noodzakelijk is voor het nagestreefde doel, zou kunnen worden geacht een stimulerend effect te hebben en evenredig te zijn om de enkele reden dat hij zou kunnen leiden tot de verwezenlijking van een project als bedoeld in paragraaf 22 van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten, zonder dat rekening wordt gehouden met het antwoord op de vraag of deze steun in feite geen uitkering vormt die tot een verbetering van de financiële positie van de begunstigde onderneming zou leiden zonder noodzakelijk te zijn om de in artikel 107, lid 3, VWEU genoemde doelstellingen te bereiken. Deze uitlegging die erop is gericht zowel de noodzaak van de steun als het stimulerende effect ervan te beoordelen op het tijdstip van de investering, blijft in overeenstemming met paragraaf 29 van de mededeling betreffende de criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten alsmede met paragraaf 26 daarvan, waarin met name sprake is van documenten die aan een investeringscomité worden overgelegd en waarin verschillende investeringsscenario’s zijn uitgewerkt.

   Als onevenredig kan niet worden aangemerkt dat de Commissie de in haar bezit zijnde gegevens analyseert bij de beoordeling of de steun noodzakelijk is en een stimulus vormt, en daarbij rekening houdt met de situatie op de datum van het besluit waarbij een definitieve keuze van de locatie van het investeringsproject wordt gemaakt.

   (zie punten 127‑129, 135)

8.  Zie de tekst van de beslissing.

   (zie punten 165‑169)

9.  Zie de tekst van de beslissing.

   (zie punten 170‑181)