11.2.2011   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 44/23

1.1

Het EESC is ingenomen met het initiatief van het Belgische EU-voorzitterschap om de horizontale sociale clausule te benutten en een versterkte open coördinatiemethode (hierna: OCM) toe te passen, omdat hieruit kan worden afgeleid dat het streven naar sociale samenhang gelijke tred moet houden met inspanningen om het economische beleid beter te coördineren, zodat alle doelstellingen van de Europa 2020-strategie kunnen worden verwezenlijkt.

1.2

De horizontale sociale clausule en de OCM kunnen echter alleen doeltreffend worden toegepast als het maatschappelijk middenveld daar daadwerkelijk in alle stadia en op alle bestuursniveaus bij wordt betrokken. De Commissie zou ieder jaar een governance-verslag over die participatie moeten opstellen. Het EESC zou de Commissie daarbij kunnen helpen en stelt voor dat middelen uit het PROGRESS-programma beschikbaar worden gesteld voor proefprojecten op het gebied van participatie. Ook suggereert het om een code van meest geslaagde methoden uit te werken in het streven naar participatieve governance bij de toepassing van de OCM.

1.3

Er is dringend behoefte aan coördinatie met aandacht voor de wisselwerking tussen doelstellingen en beleidsmaatregelen. Dit zou het overkoepelende richtsnoer moeten zijn waarvan steeds wordt uitgegaan bij de toepassing van de sociale clausule en de OCM. De Commissie zou leiding moeten geven aan deze coördinatie en daarin moeten worden geassisteerd door het comité voor sociale bescherming (hierna: SPC) en het comité voor werkgelegenheid (hierna: EMCO). Voornoemde comités zouden voortaan vertegenwoordigers van externe belanghebbenden moeten toelaten.

1.4

De toepassing van de horizontale sociale clausule moet effect sorteren. Er zouden t.a.v. alle geïntegreerde richtsnoeren voor werkgelegenheid en economisch beleid sociale-effectbeoordelingen moeten worden opgesteld, die openbaar worden gemaakt en worden meegenomen bij de toepassing van de OCM. Bij die sociale-effectbeoordelingen moet vooral worden gekeken naar consequenties voor de werkgelegenheid, het aantal mensen dat in armoede leeft en de sociale risico's.

1.5

Het EESC is voorstander van een versterkte OCM, omdat werkgelegenheid, sociale bescherming en maatschappelijke integratie dan niet het ondergeschoven kind van de huidige crisis worden. De toepassing van de OCM zou lokaler moeten worden en aan doelgerichte acties in het kader van het Europees Sociaal Fonds moeten worden gerelateerd. Wederzijdse beoordelingen (peer reviews) op grond van wat lidstaten van elkaar kunnen leren, zouden nationale routekaarten voor maatschappelijke samenhang moeten opleveren. Bij de indicatoren die worden gebruikt, zou vooral ook moeten worden gekeken naar kwalitatieve welzijnscriteria. Alhoewel het EESC het Europees Platform tegen armoede steunt, is het van mening dat de toepassing van de OCM en van de horizontale sociale clausule ook kan bijdragen aan de opzet van andere kerninitiatieven.

2.1

Het Belgische EU-voorzitterschap heeft het EESC verzocht om een verkennend advies waarin antwoord wordt gegeven op de volgende vragen: Hoe kan met behulp van de Europa 2020-strategie en een versterkte OCM de maatschappelijke samenhang in Europa worden bevorderd? Welke praktische rol kan de horizontale sociale clausule spelen voor de sociale dimensie van het EU-beleid? Hoe kan aan die praktische rol invulling worden gegeven?

2.2

Dit verkennend advies zal worden gebruikt voor de conferentie die het Belgische EU-voorzitterschap op 14 en 15 september a.s. over „EU-coördinatie op sociaal gebied in de context van de Europa 2020-strategie” zal houden.

2.3

De Commissie benadrukt in haar Mededeling over de Europa 2020-strategie dat inspraak moet worden gegeven aan de sociale partners en maatschappelijk organisaties op alle niveaus. Zo stelt zij dat „ook het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s … sterker bij Europa 2020 (moeten) worden betrokken”.

2.4

De Europese Raad heeft op 17 juni jl. overeenstemming bereikt over vijf „kerndoelen” voor de verwezenlijking van de Europa 2020-strategie (arbeidsparticipatie, O&O, broeikasgassen, onderwijs en maatschappelijke integratie) en stelde daarbij vast dat deze doelstellingen onderling zijn verweven en elkaar versterken. De basis voor een „krachtigere economische governance” is gelegd doordat prioriteit is gegeven aan de „versterking van de coördinatie van het economisch beleid”. Voorwaarde voor de succesvolle verwezenlijking van de kerndoelen is dat er doeltreffende regelingen zijn om er toezicht op te houden. Verder komt de Europese Raad overeen om „20 miljoen mensen een uitweg uit het risico op armoede … te bieden”, terwijl het de lidstaten vrij blijft staan om nationale streefdoelen vast te leggen t.a.v. ten minste één van de volgende drie indicatoren: risico op armoede, materiële deprivatie en werkloze huishoudens.

2.5

De Europa 2020-strategie bestaat uit een mix van EU- en nationale maatregelen voor een „slimme, duurzame en inclusieve groei”. De vijf kerndoelen worden geruggensteund door tien geïntegreerde richtsnoeren voor werkgelegenheid en economisch beleid en de bedoeling is dat er zeven kerninitiatieven worden gelanceerd. De lidstaten zullen op de nationale omstandigheden afgestemde nationale streefdoelen en uitvoeringsbepalingen vastleggen en nationale hervormingsprogramma's uitwerken.

2.6

In de in het VWEU (Verdrag van Lissabon) opgenomen horizontale sociale clausule staat dat de EU „Bij de bepaling en de uitvoering van haar beleid en optreden … rekening (houdt) met de eisen in verband met de bevordering van een hoog niveau van werkgelegenheid, de waarborging van een adequate sociale bescherming, de bestrijding van sociale uitsluiting alsmede een hoog niveau van onderwijs, opleiding en bescherming van de volksgezondheid.”

2.7

Deze horizontale sociale clausule sluit aan bij de andere horizontale bepalingen van het VWEU: gendergelijkheid (artikelen 8 en 10), milieubescherming (artikel 11) en consumentenbescherming (artikel 12) - artikelen die zijn ingevoerd met het Verdrag van Amsterdam – en het artikel tegen discrìminatie dat onderdeel was van het Verdrag van Lissabon.

2.8

De OCM maakte deel uit van het instrumentarium van de strategie van Lissabon van 2000. Kort gezegd houdt dit model in dat de Raad doelstellingen vastlegt, waarna de lidstaten op grond daarvan actie- en hervormingsplannen uitwerken, terwijl de gemaakte vorderingen worden gemeten aan de hand van benchmarking, indicatoren, peer reviews en de uitwisseling van meest geslaagde methoden (best practices). Voor bepaalde beleidsterreinen van het Verdrag van Lissabon heeft dit OCM-model ook een rechtsgrondslag (artikelen 149, 153, 156, 168, 173 en 181 van het VWEU).

3.1

Europa werkt toe naar meer coördinatie van het economische beleid om de huidige ernstige sociaal-economische crisis te overwinnen. Volgens het EESC moet sociale vooruitgang gelijke tred houden met economische hervormingen, omdat de doelstellingen van de Europa 2020-strategie anders onmogelijk allemaal kunnen worden verwezenlijkt. Daarom moeten de economische, sociale en milieudimensies van deze strategie beslist met elkaar in verband worden gebracht. Geïntegreerd beleid waarvan de diverse onderdelen elkaar versterken, vergen de consolidering, coördinatie en versterking van alle instrumenten.

3.2

Tegen deze achtergrond juicht het EESC toe dat het Belgische EU-voorzitterschap het zwaartepunt legt bij de horizontale sociale clausule en een versterkte OCM als middelen om governance en maatschappelijke samenhang op de voorgrond te laten treden. Governance en maatschappelijke samenhang moeten voor lange tijd de voornaamste aandachtspunten blijven. Het EESC dringt er bij de Hongaarse regering op aan om hier ook voorrang aan te geven tijdens het komende Hongaarse EU-voorzitterschap.

3.3

Belangrijk is echter ook dat de bepalingen van het Handvest van grondrechten in aanmerking worden genomen bij de consolidering van beleidsinstrumenten die bedoeld zijn om sociale vooruitgang te bewerkstelligen.

3.4

Het EESC heeft altijd al benadrukt dat governance zonder echte participatie van burgers en maatschappelijke organisaties, op alle niveaus en in alle stadia, een wassen neus is. Er moet met de sociale partners en andere belanghebbende partijen overeenstemming worden bereikt over sociaal-economische hervormingen, omdat de kans dat de kerndoelstellingen kunnen worden verwezenlijkt, dan alleen maar groter wordt.

3.5

De sociale partners en vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld moeten beslist nauw worden betrokken bij de vaststelling van de nationale streefcijfers en hervormingsprogramma's, de toepassing van de horizontale sociale clausule en de versterking van de OCM. De meningen van maatschappelijke organisaties moeten ook meewegen als de Commissie en de Raad streefdoelen vaststellen en nagaan hoeveel vooruitgang er al is geboekt.

3.6

De Europa 2020-strategie moet worden toegepast op nationaal, regionaal én lokaal bestuursniveau. Bij de uitstippeling en tenuitvoerlegging van sociale beleidsmaatregelen van de EU moeten „top down”-initiatieven van de EU in wisselwerking staan met een „bottom up”-benadering. Daarom moeten maatschappelijke organisaties echte en doeltreffende samenwerkingsverbanden aangaan met lokale en regionale overheden/parlementen: samen kunnen dan regionale streefdoelen worden vastgesteld en geschikte beleidsmaatregelen worden uitgewerkt. Die benadering strookt ook met een doeltreffende toepassing van het partnerschapsbeginsel dat voortaan van kracht zou moeten worden t.a.v. het gebruik en de toewijzing van de middelen van de structuurfondsen, waarbij profijt wordt getrokken van de synergie tussen de Europa 2020-strategie en het Europees Sociaal Fonds (1).

3.7

Het EESC pleit ook voor actieve betrokkenheid van nationale SER's en aanverwante organisaties.

3.8

De Commissie zou verder, samen met het jaarlijkse voortgangsverslag over de nationale hervormingsprogramma's, een „governance-verslag” moeten uitbrengen over participatieve governance in het kader van de toepassing van de OCM en de horizontale sociale clausule. Het Europees Parlement, het EESC en het Comité van de Regio's zouden over dit governance-verslag moeten worden geraadpleegd. Het EESC zou gebruik kunnen maken van zijn netwerk van SER's en aanverwante organisaties om toe te zien op de mate waarin het maatschappelijk middenveld bij een en ander wordt betrokken. Het zou zelfs eigen rapporten kunnen uitbrengen.

3.9

Er is dringend behoefte aan coördinatie met aandacht voor de wisselwerking tussen de kerndoelen, de geïntegreerde richtsnoeren en de kerninitiatieven. Voor de Commissie is de belangrijke strategische rol weggelegd van „coördinatie-coördinator”. De geïntegreerde richtsnoeren zouden echt „geïntegreerd” moeten zijn, in de ware betekenis van het woord, nl. dat alle beleidsmaatregelen samenhang moeten vertonen en op alle streefdoelen moeten zijn gericht. Integratie in die zin moet het overkoepelende richtsnoer zijn bij de invoering van regelingen om de horizontale sociale clausule toe te passen en de OCM te versterken. Het verband tussen beide instrumenten zou kunnen worden versterkt door bij de OCM gebruik te maken van de resultaten die bij de toepassing van de horizontale sociale clausule worden bereikt.

3.10

Het EESC steunt dan ook tot op grote hoogte de suggesties die het SPC op 21 mei jl. in zijn bijdrage aan de nieuwe Europese strategie heeft gedaan (2). Het SPC wil dat de horizontale sociale clausule in de preambule van de richtsnoeren voor het economische beleid wordt opgenomen en voert aan dat de geïntegreerde visie van de Europa 2020-strategie met zich mee brengt dat er behoefte is aan een thematische beoordeling en een voortgangsverslag over de sociale dimensie ervan.

3.11

Het EESC vindt dat SPC en EMCO uitstekend werk verrichten en meer invloed moeten krijgen als de instrumenten inzake de sociale dimensie eenmaal zijn versterkt. Verder suggereert het EESC dat niet alleen regeringen in die comités vertegenwoordigd zouden moeten zijn, maar ook de sociale partners en andere relevante maatschappelijke organisaties. Ook zouden SPC en EMCO vaker bijeen moeten komen met vertegenwoordigers van de betrokken partijen op zowel Europees als nationaal niveau. Bovendien behoort het tot de taken van de vertegenwoordigers van de lidstaten die zitting hebben in SPC en EMCO, om in hun land overleg met de sociale partners en andere relevante maatschappelijke organisaties te organiseren en daaraan deel te nemen.

3.12

Het EESC steunt het voorstel van de Commissie om communicatiemiddelen uit te werken waardoor burgers, werknemers, ondernemingen en hun representatieve organisaties inspraak wordt gegeven. Het initiatief van de Commissie om de maatschappelijke realiteit in de EU in kaart te brengen, kan dienen als één model; die exercitie zou meer op vaste basis kunnen worden georganiseerd, ook op lokaal niveau. Dat neemt niet weg dat de sociale partners en maatschappelijk organisaties zelf ook moeten komen met initiatieven voor de wijze waarop gebruik wordt gemaakt van de horizontale sociale clausule en de OCM. Daarom stelt het EESC voor dat proefprojecten op dit gebied met middelen uit het PROGRESS-programma worden gefinancierd.

4.1

De effecten van de ruim tien jaar geleden in het Verdrag vastgelegde horizontale clausules inzake milieubescherming, gendergelijkheid en consumentenbescherming zijn in eerste instantie van informele aard.

4.2

Sociale-effectbeoordelingen maken volgens het EESC onlosmakelijk deel uit van de monitoring van de Europa 2020-strategie. Via die beoordelingen zouden doeltreffende regelingen in het leven moeten worden geroepen waardoor sociale risico's kunnen worden geëvalueerd. De resultaten van deze sociale-effectbeoordelingen zouden moeten worden gepubliceerd en in het openbaar moeten kunnen worden besproken. Belangrijk is vooral dat wordt gekeken naar de consequenties voor de werkgelegenheid en voor het aantal mensen dat in armoede dreigt te vervallen.

4.3

De Commissie moet haar verantwoordelijkheid nemen, daarin geassisteerd door het SPC en het EMCO. De Europese sociale partners en andere sleutelorganisaties moeten hier actief bij worden betrokken. Hun opvattingen moeten als bijlage bij de sociale-effectbeoordelingen worden gevoegd. De Commissie heeft met de geïntegreerde effectbeoordeling weliswaar al geregeld dat sociale effecten worden beoordeeld, maar is nog niet erg ver gevorderd als het gaat om de zichtbaarheid en het gebruik van die systemen.

4.4

Economisch beleid en begrotingsconsolidering moeten beslist tot meer werkgelegenheid, minder armen en betere sociale rechten leiden. Daarom moeten sociale-effectbeoordelingen met name betrekking hebben op alle tien geïntegreerde richtsnoeren voor werkgelegenheid en economisch beleid. Zonodig moeten echter ook andere maatregelen die worden genomen om de vijf kerndoelen te verwezenlijken, worden geëvalueerd.

4.5

Ook de lidstaten en regio's moeten sociale-effectbeoordelingen uitvoeren.

4.6

Op zijn laatst eind december 2010 moet er een eerste verslag zijn uitgebracht. Dat verslag moet worden verwerkt in het eerste jaarlijkse tussentijdse verslag over de toepassing van de Europa 2020-strategie.

5.1

Het EESC heeft dikwijls kritiek gehad op de OCM, omdat de verhoopte resultaten zijn uitgebleven. De OCM werkt niet en is onbekend in de lidstaten. De sociale partners en andere maatschappelijke organisaties worden er onvoldoende bij betrokken.

5.2

Toch konden ook verbeteringen worden vastgesteld, met name op het gebied van maatschappelijke integratie, en het EESC heeft inmiddels in meerdere adviezen met klem aangedrongen op de toepassing van de OCM op nieuwe beleidsterreinen (gezondheidszorg, jongerenbeleid, demografische ontwikkelingen, immigratie en asielrecht e.d.).

5.3

Het EESC is er vast van overtuigd dat de OCM in de huidige crisis kracht moet worden bijgezet om te voorkomen dat sociale bescherming en het beleid voor maatschappelijke integratie op een zijspoor worden gezet.

5.4

Het EESC staat volledig achter de oprichting van het Europees Platform tegen Armoede, waarvan een instrument moet worden gemaakt dat bedrijven, werknemers en de burgers in het algemeen prikkelt om praktische maatregelen tegen maatschappelijke uitsluiting te nemen. Dit platform en de OCM zullen elkaars werking alleen maar versterken. Toch vindt het EESC dat de OCM ook kan bijdragen aan de verwezenlijking van andere kerninitiatieven, vooral in combinatie met de in het kader van de horizontale clausule uitgevoerde sociale-effectbeoordelingen.

5.5

Het EESC heeft voorgesteld om de OCM kracht bij te zetten door voor alle lidstaten verplichte doelstellingen voor de verwezenlijking van de Europa 2020-strategie vast te leggen. Die opvatting is terug te vinden in meerdere adviezen, zoals in het onlangs uitgebracht advies over de werkgelegenheidsrichtsnoeren (3). In dat laatste advies wordt gepleit voor ambitieuzere en beter meetbare doelstellingen voor werkgelegenheid, onderwijs en maatschappelijke integratie, gesteund door een betere beleidscoördinatie. Ook staat het EESC volledig achter de oproep van zijn Tweejaarlijkse Conferentie in Florence om in de Europa 2020-strategie specifieke indicatoren op te nemen waarmee kan worden nagegaan in hoeverre vroegtijdig onderwijs het risico verkleint op maatschappelijke uitsluiting in het latere leven.

5.6

Daarbij tekent het EESC echter wel aan dat het de lidstaten vrijstaat om zelf de meest geschikte indicatoren te kiezen (zie par. 2.4), met als implicatie dat alle relevante indicatoren bij de toepassing van de OCM moeten worden gebenchmarked. Het mag niet zo zijn dat lidstaten kerndoelstellingen kunnen ontlopen. Geen enkele lidstaat kan de ogen sluiten voor het aantal mensen dat in armoede dreigt te vervallen, zoals blijkt uit de dienovereenkomstige inkomens-indicator (4). Ook zou de inspiratiebron voor de nationale doelstellingen een echte participatieve dialoog met de belanghebbenden moeten zijn.

5.7

De lidstaten moeten volgens het EESC meer prikkels krijgen om hun verplichtingen na te komen, bijvoorbeeld doordat een duidelijke koppeling wordt gelegd met toewijzingen via het ESF. Een dergelijke benadering wordt nog sterker onderbouwd als het zwaartepunt in de operationele programma's van dat fonds nog meer dan nu bij maatschappelijke integratie wordt gelegd. Dit streven zou moeten worden ondersteund door efficiënte samenwerking met de sociale partners en maatschappelijke organisaties.

5.8

De OCM moet meer op de lokale realiteit worden gericht („go local”): samen met de plaatselijke overheden en organisaties moeten er lokale en regionale actieplannen worden uitgewerkt. Zo wordt vormgegeven aan een participatieve bottom up-benadering en de coördinatie van partners en beleid, ook met middelen uit de structuurfondsen. Door de OCM op die manier te decentraliseren, wordt beleidsintegratie meer op de voorgrond geplaatst, wat hard nodig is.

5.9

Het is volgens het EESC van het allergrootste belang dat participatieve governance bij de toepassing van de OCM wordt gebenchmarked, vooral als het gaat om de participatie van maatschappelijke organisaties. Benchmarking kan in de vorm van indicatoren, wederzijdse beoordelingen (peer reviews), exercities om van elkaar te leren en de uitwisseling van geslaagde methoden (best practices). Commissie en SPC zouden daartoe samen – en in overleg met de voornaamste Europese belanghebbenden - een code van geslaagde methoden kunnen opstellen. Deze code zou op de volgende criteria kunnen worden gebaseerd (5):

5.10

Voorstellen op grond van „gemeenschappelijke beginselen” zouden ondubbelzinnig moeten worden gekoppeld aan de OCM. Die „gemeenschappelijke beginselen” zijn aanbevelingen aan de lidstaten die bijvoorbeeld zijn gedaan in het kader van het EU-beleid inzake de thematische strategieën betreffende flexizekerheid, actieve integratie en actief oud worden.

5.11

Op den duur moet de toepassing van de OCM leiden tot het gebruik van andere instrumenten zoals „versterkte samenwerking” tussen de lidstaten of gebruikmaking van de communautaire methode.

5.12

De indicatoren moeten over méér dan alleen maar economische prestaties gaan: zoals de Stiglitz-commissie (6) bepleit, moeten er ook indicatoren inzake maatschappelijk welzijn worden vastgelegd. Eerder al heeft het EESC gewezen op kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren van sociaal beleid zoals gendergelijkheid, werkgelegenheid voor jongeren, „werkende armen”, mensen met een handicap, kwaliteitsbanen, armoede onder kinderen en jongeren, inkomensverdeling, stelsels voor minimale inkomens en inkomsten en toegang tot gezondheidszorg en sociale dienstverlening. Ook is een praktische indicator voorgesteld voor de kwaliteit van het bestaan op zes verschillende gebieden (7). Verder zijn er kwalitatieve indicatoren voorgesteld om kwaliteit en toegankelijkheid te meten in relatie tot de verwachtingen van de burgers en tot gebruikersbetrokkenheid en -vriendelijkheid.

5.13

Het EESC benadrukt nogmaals dat belanghebbenden moet worden gevraagd om mee te werken aan de uitwerking en beoordeling van de op Europees, nationaal en regionaal niveau vast te leggen indicatoren.

5.14

Belangrijk is ook dat de lidstaten verslag uitbrengen van de vorderingen die met elke afzonderlijke doelstelling worden gemaakt, met gebruikmaking van Europese indicatoren die onderling vergelijkbaar zijn, en ook kunnen worden aangepast. Op die manier kan een „ranglijst” worden opgesteld, zoals in het Kok-verslag is gesuggereerd (8), en kan een diagnose worden gesteld op grond waarvan nationale en lokale actoren de nodige verbeteringen kunnen doorvoeren en/of hun eigen gedrag kunnen bijsturen.

5.15

Efficiënte systemen om van elkaar te leren, geslaagde methoden uit te wisselen en niet-wettelijke maatregelen te benutten, moeten een zaak zijn van besluitvormers op alle bestuursniveaus. De sociale partners en andere belanghebbende maatschappelijke organisaties beschikken over unieke kennis en hebben een schat aan ervaring met sociaal en arbeidsmarktbeleid opgedaan. Daarom moeten zij worden betrokken bij de opsporing en evaluatie van mogelijkheden om geslaagde methoden over te dragen, vooral als het gaat om innoverende maatregelen.

5.16

Wederzijdse beoordelingen (peer reviews) door lidstaten zouden sterker moeten worden onderbouwd door de sociale partners en andere relevante belanghebbenden hierbij te betrekken. Tussentijdse evaluaties op grond van wederzijds leren en best practices zouden moeten uitmonden in openbare aanbevelingen aan de lidstaten in de vorm van een routekaart voor maatschappelijke samenhang.