27.10.2007   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 256/27

1.1

Het Comité neemt kennis van het Groenboek, maar twijfelt eraan of de gekozen aanpak kan resulteren in een hoog en uniform niveau van consumentenbescherming binnen de Unie. Het Comité heeft er in eerdere adviezen over consumentenbescherming herhaaldelijk de aandacht op gevestigd dat een vereenvoudigd, consistent en gehandhaafd consumentenacquis een noodzakelijke voorwaarde is om een dergelijk beschermingsniveau te garanderen. Er zijn evenwel aanwijzingen dat dit moeilijk te verwezenlijken zal zijn. Met de herziening van het acquis wordt het „Beter wetgeven”-initiatief dus echt in de praktijk gebracht. Over de wijze waarop dit gebeurt alsook over het beoogde resultaat moeten van te voren goede en duidelijke afspraken worden gemaakt met alle betrokkenen.

1.2

Samen met een duidelijkere juridische en conceptuele grondslag is een echte democratische legitimatie van het herzien consumentenacquis noodzakelijk.

1.3

Het Comité zou met name graag zien dat de beginselen van het acquis zouden worden toegepast op de snel groeiende en gebrekkig gereguleerde digitale wereld.

1.4

Voorts beschouwt het Comité consumentenbeleid niet alleen als een integraal onderdeel van de interne marktstrategie van de Unie, maar ook als een belangrijk en bevestigend element van het burgerschap. Daarbij ondersteunt het Comité de tenuitvoerlegging van de beginselen van het „Beter wetgeven”-initiatief in de consumentenwetgeving. Alle voorstellen voor geharmoniseerde regels op dit gebied zouden moeten worden geschraagd door een degelijke effectbeoordeling en dienen gericht te zijn op vereenvoudiging en verduidelijking van bestaande regels.

1.5

De prioriteit moet liggen bij verbetering van de handhaving en bij de aanscherping of invoering van eenvoudige, heldere verhaalprocedures.

1.6

Het Comité spoort de Commissie ertoe aan rekening te houden met zijn advies van april 2006 over het Juridisch kader voor het consumentbeleid  (1), waarin wordt gepleit voor het treffen van consumentenbeleidsmaatregelen die op zichzelf staan en die niet slechts het bijprodukt zijn van de doorvoering van de interne markt.

1.7

Als grondbeginsel voor de harmonisatie van de consumentenwetgeving binnen de Unie zou moeten gelden dat het beste en hoogste niveau van consumentenbescherming dat in de lidstaten te vinden valt, als referentie wordt genomen. Een te kiezen „horizontaal instrument” moet op de hoogste normen gebaseerd zijn, terwijl „verticale maatregelen” moeten worden toegespitst op verduidelijking van technische kwesties. Een horizontaal instrument zou volledig geharmoniseerde regels op bepaalde punten kunnen bevatten, zoals inzake de opzegtermijn en de definitie van consument, inzake oneerlijke bedingen, levering of het verhaalsrecht van de consument, terwijl op andere punten minimale harmonisatie voldoende is. Hopelijk zullen de Commissie en de lidstaten een dergelijke aanpak kiezen.

2.1

Begin februari 2007 keurde de Commissie haar lang verwachte Groenboek over de herziening van het consumentenacquis (wetgeving inzake de rechten van de consumenten) goed. Daarmee sloot zij de wat zij noemt „diagnostische fase” van de herziening af. De Commissie zoekt naar opties voor vereenvoudiging, modernisering en harmonisering van de bestaande EG-wetgeving inzake consumentenbescherming. Een en ander in het licht van het feit dat de bestaande wetgeving op sterke en zwakke punten moet worden onderzocht en dient te worden herzien ten behoeve van zowel de consumenten als het bedrijfsleven. Ook beschouwt de Commissie de herziening als een mogelijkheid om samenhang tussen de in de lidstaten bestaande praktijken aan te brengen en, meer in het algemeen, de in sommige opzichten reeds meer dan 20 jaar oude EU-wetgeving te verbeteren. Daarbij denkt zij met name aan het in kaart brengen van wetgevingsverschillen die zowel voor de consument als voor het bedrijfsleven belemmeringen op de interne markt opleveren, en voorts wil zij het subsidiariteitsbeginsel in dit verband respecteren. Daarom concentreert dit advies zich op de wijze waarop de aan het consumentenacquis tengrondslagliggende onderwerpen beschouwd en gepresenteerd worden. Tot op heden zijn er uitsluitend opties voor veranderingen naar voren gebracht.

2.2

De uitgaven van de consument vertegenwoordigen 58 % van het BBP van de Unie maar het desbetreffende bedrag is nog altijd over 27 nationale markten versnipperd. De interne markt kan de grootste markt ter wereld zijn en de Commissie heeft haar strategie beschreven als het wakker maken van een slapende reus, d.w.z. de detailhandel op de interne markt (2). Momenteel streeft de Commissie ernaar om met haar consumentenbeleid ervoor te zorgen dat er een uniform hoog beschermingsniveau voor alle EU-consumenten bestaat, ongeacht waar zij wonen, reizen of kopen binnen de Unie. Zij dienen te worden gevrijwaard van risico's en bedreigingen in verband met hun veiligheid en economische belangen, en ook dient het vermogen van de consument om zijn eigen belangen te behartigen te worden verhoogd (3).

2.3

Men is het er in brede kring over eens dat er in de EU gezorgd moet worden voor een consistente toepassing van een gemeenschappelijk kader voor consumentenrechten. Een dergelijk kader zou alle consumenten duidelijke en billijke rechten en bescherming garanderen, maar tegelijkertijd ook gelijke kansen voor de aanbieders van goederen en diensten. De Commissie erkent in haar Groenboek over consumentenrechten expliciet dat de vooruitgang op dat gebied nog te wensen overlaat, onsamenhangend is en belemmerd wordt door talloze nationale prioriteiten en uitzonderingen. De, overigens toe te juichen, toetreding van nieuwe lidstaten bleek een volgende belemmering voor een gemeenschappelijke opvatting van consumentenbescherming te belichamen. In onderhavige herziening van het consumentenacquis presenteert de Commissie haar kijk op een proces dat zou kunnen uitmonden in meer duidelijkheid, samenhang en toepasbaarheid van de bestaande richtlijnen. Maar verscheidene consumentorganisaties voeren aan dat het document ook vragen opwerpt over de richting waarin het consumentenbeleid als zodanig zou moeten gaan.

2.4

Onderhavige herziening heeft betrekking op richtlijnen die een groot aantal kwesties van verbintenissenrecht in verband met consumentenbescherming bestrijken, zoals huis-aan-huisverkoop, timesharing, pakketreizen, verkoop op afstand, verkoop van goederen en oneerlijke contractvoorwaarden. Een aantal richtlijnen betreffende consumentenbescherming zijn bij de herziening evenwel buiten beschouwing gelaten omdat zij te recent zouden zijn of onderdeel van andere beleidsterreinen van de Commissie zouden uitmaken. Zo noemt zij in het Groenboek de timesharingrichtlijn als voorbeeld van een regeling die snel herzien moet worden, hetgeen binnenkort ook te gebeuren staat. Verder legt zij de nadruk op een nieuw gebied waarop de beginselen van het consumentenacquis ten uitvoer moeten worden gelegd: de „digitale omgeving”, die de mondiale uitdagingen van de elektronische handel belichaamt.

2.5

De Commissie heeft de richtlijnen herzien middels:

2.6

De gebruikelijke terminologie die door degenen die zich met consumentenbescherming bezighouden wordt gehanteerd, kan verwarring wekken. Daarom worden hier enkele basisbegrippen toegelicht. „Minimale harmonisatie” betekent dat een richtlijn minimumvereisten bevat die door de lidstaten in nationaal recht moet worden omgezet. Dit houdt voor de lidstaten de mogelijkheid open strengere voorschriften in hun nationale wetgeving op te nemen. „Maximale harmonisatie” houdt in dat de lidstaten de voorschriften in de richtlijn moeten toepassen, en niet verder mogen gaan (ook „volledige harmonisatie” genoemd). Veel consumentenorganisaties zijn derhalve volledige harmonisatie gaan beschouwen als synoniem met een minimumniveau van consumentenbescherming en minimale harmonisatie als een mogelijkheid om een hoger beschermingsniveau te verwezenlijken.

2.7

Het Groenboek vormt de afronding van de onderzoeksfase van de herzieningsoperatie van de Commissie. Zij heeft 15 mei 2007 als deadline voor reacties op het document gesteld. Momenteel is zij bezig om de reeds ontvangen antwoorden te onderzoeken; zij zal deze samenvatten en besluiten of er behoefte aan een wetgevingsinstrument bestaat. Dat kan nog wel enige maanden duren. Overigens zal ieder voorstel vergezeld gaan van een effectbeoordeling. Zij merkt in dat verband het volgende op: „aan het eind van de evaluatie moet het in het ideale geval mogelijk zijn tegen de Europese consumenten te zeggen: het maakt niet uit waar u zich in de EU bevindt of waar u koopt: uw rechten blijven dezelfde” (4).

3.1

Het doel van het Groenboek is een context te scheppen waarin meningen van betrokkenen over de beleidsopties inzake het consumentenacquis en een aantal andere specifieke onderwerpen kunnen worden verzameld. Als belangrijkste kwesties worden genoemd:

3.2

Met eerdere werkzaamheden als basis komt de Commissie vervolgens met twee positieve strategieën voor de herziening van het consumentenacquis.

3.3

Ook gaat de Commissie kort in op een derde strategie: „geen nieuwe wetgeving”. Zij merkt daarbij op dat de bestaande problemen op die manier niet zullen worden opgelost en dat de nationale verschillen zelfs zouden kunnen toenemen.

3.4

Vervolgens behandelt het Groenboek de mogelijke werkingssfeer van een horizontaal instrument: daarbij suggereert de Commissie drie opties:

3.5

Het volgende onderwerp dat de Commissie in haar Groenboek aansnijdt zal door velen als het centrale onderwerp van de herziening van het consumentenacquis worden beschouwd, te weten de mate van harmonisatie. Momenteel kunnen de lidstaten een hoger beschermingsniveau bieden dan in de richtlijnen is voorgeschreven. Dat heet „minimale harmonisatie”. De lidstaten hechten op nogal uiteenlopende wijze belang aan kwesties inzake consumentenbescherming en dat heeft zo nu en dan tot gevolg dat consumenten in de war worden gebracht en dat bedrijven ervan worden afgeschrikt om grensoverschrijdend zaken te doen. Ook hier komt de Commissie weer met twee mogelijke opties:

—

de wetgevingsaanpak in het algemeen

—

de reikwijdte van een horizontaal instrument

—

de mate van harmonisatie.

4.1

Al vele jaren lang heeft het Comité, middels zijn werkzaamheden en adviezen, steun betuigd aan de primaire doelstelling van het consumentenbeleid van de Unie: een hoog, uniform en consistent beschermingsniveau voor iedereen. Ook schaart het zich achter de tweede doelstelling: de consument de mogelijkheid bieden om geïnformeerd te worden en als zodanig een verstandige keuze te maken op een markt zonder belemmeringen. De structuur van het Groenboek leidt er onvermijdelijk toe dat de onderliggende spanningen die zich voordoen wanneer men beide doelstellingen wil verwezenlijken, aan de oppervlakte komen.

4.2

Het is reeds duidelijk dat doorgaan met het consumentenacquis in zijn huidige vorm niet als een optie voor de lange termijn kan worden beschouwd. Uiteenlopende nationale wetgevingen, onsamenhangende definities, grote verschillen in de wijze waarop de bestaande consumentenwetgeving wordt toegepast en gehandhaafd en het gebrek aan duidelijkheid over — of zelfs het bestaan van — klachten en schadevergoedingsprocedures dragen alle bij tot het creëren van belemmeringen voor de interne markt.

4.3

Ook is het duidelijk dat de Commissie de herziening als een mogelijkheid beschouwt om in te gaan op een aantal aspecten van het consumentenbeleid die tot op heden als fundamenteel worden beschouwd en te onderzoeken of deze verenigbaar zijn met een krachtige interne markt, die met name mondiaal gezien competitief is. In dit opzicht bestaan er parallellen met andere herzieningsoperaties die het resultaat zijn van de tenuitvoerlegging van de agenda van Lissabon. Een hoog en uniform niveau van consumentenbescherming wordt door sommigen beschouwd als een integraal onderdeel van het Europees sociaal model, met als accentverandering dat het EU-consumentenbeleid opnieuw moet worden gedefinieerd zodat het zo efficiënt mogelijk kan bijdragen tot de twee centrale doelstellingen van de Unie: het creëren van economische groei en werkgelegenheid en Europa en de burgers weer dichter bij elkaar brengen. Dat mag als een uitdaging in verband met dit concept worden genoemd (6).

4.4

Het gaat in dit verband om moeilijke taken, maar het Comité is ingenomen met de herziening van het consumentenacquis en ondersteunt de door de Commissie genoemde doelstellingen om interne marktbelemmeringen terug te dringen en tegelijkertijd een hoog niveau van consumentenbescherming te handhaven. Het Comité vindt echter dat de herziening niet beperkt moet blijven tot de onderhavige 8 richtlijnen maar ook minstens van toepassing moet zijn op de 22 richtlijnen van de lijst die de Commissie in mei 2003 heeft opgesteld.

4.5

Het Comité wil graag actief aan deze discussie deelnemen met als doel de interne markt te versterken ten behoeve van alle stakeholders: consumenten, beroepsbeoefenaren, ondernemingen en burgers.

5.1

In het Groenboek worden ingewikkelde beleidskwesties en rechtsbeginselen behandeld. De lidstaten hebben een heel corpus aan consumentenrecht ontwikkeld dat vaak qua algemene beginselen consistent is met dat van andere lidstaten, maar qua details en toepassing verschilt. Dat dit complexe materie is, blijkt uit de bij het Groenboek gevoegde bijlage voor een systematisch en uitgebreid consultatieproces. In dit gedetailleerde kader wordt gevraagd naar de mening van de honderden betrokken organisaties die hun opvattingen kenbaar willen maken. Het Comité beperkt zich in dit advies echter tot opmerkingen over de belangrijkste onderliggende beleidsaangelegenheden, omdat het van mening is dat het zich apart zou moeten uitspreken over elke aan te passen richtlijn, zoals het in zijn advies over de richtlijn betreffende verkoop op afstand heeft gedaan (advies INT/334 over de Mededeling van de Commissie COM(2006) 514 final van 21.9.2006).

5.2

Als eerste prioriteit moet gelden dat de leemtes in de huidige richtlijnen worden opgevuld en onderling dienen te worden gecoördineerd.

5.3

„Minimale harmonisatie”, in combinatie met een positieve instelling bij de lidstaten om consistente, hogere consumentenbeschermingsnormen in te voeren, zal de grondslag kunnen vormen voor het grootste deel van het consumentenacquis in de nabije toekomst. Om diverse onderling verschillende sociale en economische redenen zullen de lidstaten ofwel hun consumentenbeschermingsniveau willen handhaven of voorzichtig en in hun eigen tempo willen overstappen op een ander beschermingsniveau. Dat is een standpunt dat gemakkelijk te rijmen valt met het subsidiariteitsbeginsel. Daaruit blijkt evenwel ook erkenning van de opvatting dat verschillende categorieën consumenten in de Unie benadeeld worden door hun huidige beschermingsniveau of mogelijkheden om schadevergoeding te krijgen en dat actie geboden is zowel op het niveau van de Unie als op nationaal niveau.

5.3.1

Dat betekent niet dat, wanneer e.e.a. van geval tot geval wordt bekeken, op zeer specifieke gebieden, waarop de totstandbrenging van de interne markt van primair belang is, niet de mogelijkheid van maximale harmonisatie kan worden overwogen, mits — eventueel zelfs aan de hand van een verordening — een hoger consumentenbeschermingsniveau wordt gewaarborgd.

5.4

De doelstelling van de Commissie om de positie van de consument te versterken, in termen van kennis over zijn rechten en mogelijkheden om vorderingen in te leiden tegen leveranciers en om schadevergoeding te krijgen, mag niet worden gezien als een alternatief voor duidelijke en door een combinatie van Europees en nationaal recht proactief gehandhaafde bescherming. Informatie is namelijk iets heel anders dan bescherming. Bij de meeste transacties slaat de machtsbalans immers door naar de leverancier, terwijl het grootste gedeelte van het consumentenrecht is ontworpen om de rechten van de koper te handhaven.