EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0057
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the implementation by the Member States of the Framework Decisions 2008/909/JHA, 2008/947/JHA and 2009/829/JHA on the mutual recognition of judicial decisions on custodial sentences or measures involving deprivation of liberty, on probation decisions and alternative sanctions and on supervision measures as an alternative to provisional detention
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de uitvoering door de lidstaten van de Kaderbesluiten 2008/909/JBZ, 2008/947/JBZ en 2009/829/JBZ inzake de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen betreffende vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen, inzake proeftijdbeslissingen en alternatieve straffen en inzake toezichtmaatregelen als alternatief voor voorlopige hechtenis
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de uitvoering door de lidstaten van de Kaderbesluiten 2008/909/JBZ, 2008/947/JBZ en 2009/829/JBZ inzake de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen betreffende vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen, inzake proeftijdbeslissingen en alternatieve straffen en inzake toezichtmaatregelen als alternatief voor voorlopige hechtenis
/* COM/2014/057 final */
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de uitvoering door de lidstaten van de Kaderbesluiten 2008/909/JBZ, 2008/947/JBZ en 2009/829/JBZ inzake de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen betreffende vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen, inzake proeftijdbeslissingen en alternatieve straffen en inzake toezichtmaatregelen als alternatief voor voorlopige hechtenis /* COM/2014/057 final */
INHOUDSOPGAVE 1........... Inleiding........................................................................................................................ 3 2........... Achtergrond van de kaderbesluiten:
een coherent en complementair wetgevingspakket 4 3........... Stand van de uitvoering en gevolgen
van niet-omzetting............................................ 5 4........... Voorlopige beoordeling van de
meegedeelde omzettingswetgeving........................... 6 4.1........ Rol van de betrokken persoon in het
overbrengingsproces.......................................... 7 4.2........ Beginsel van wederzijds vertrouwen:
in principe geen aanpassing van de sanctie....... 7 4.3........ Vervolgbeslissingen: verschillen in
uitvoering van een sanctie..................................... 8 4.4........ Verplichte aanvaarding van
overbrenging, tenzij weigeringsgronden van toepassing zijn 9 4.5........ Termijnen.................................................................................................................... 10 4.6........ Verband tussen de kaderbesluiten en
het Europees aanhoudingsbevel...................... 10 4.7........ Verklaringen met betrekking tot de
overgangsbepaling............................................. 11 5........... Een nieuw rechtskader ter
waarborging van de praktische toepassing van de regels van de derde pijler 11 6........... Conclusie.................................................................................................................... 12 VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES
PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de uitvoering door de lidstaten
van de Kaderbesluiten 2008/909/JBZ, 2008/947/JBZ en 2009/829/JBZ inzake de
wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen betreffende
vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen, inzake
proeftijdbeslissingen en alternatieve straffen en inzake toezichtmaatregelen
als alternatief voor voorlopige hechtenis 1. Inleiding De EU heeft in de op wederzijds vertrouwen
gebaseerde gemeenschappelijke Europese rechtsruimte maatregelen genomen om
ervoor te zorgen dat niet-ingezetenen die het voorwerp zijn van een
strafprocedure op dezelfde manier worden behandeld als ingezetenen. Dit is
bijzonder belangrijk gezien het grote aantal EU‑burgers dat in andere lidstaten
wordt vastgehouden. In die geest heeft de EU in 2008 en 2009 drie
complementaire kaderbesluiten aangenomen, waarvan de respectieve termijnen voor
omzetting zijn verstreken: –
Kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad[1] inzake de toepassing
van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij
vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd
(kaderbesluit inzake overbrenging van gevangenen) moest voor 5 december 2011
worden omgezet. Enerzijds maakt dit kaderbesluit het mogelijk voor een lidstaat
om een gevangenisstraf uit te voeren die door een andere lidstaat is opgelegd
aan een persoon die in die eerste lidstaat verblijft. Anderzijds wordt door het
kaderbesluit een systeem ingesteld voor het overbrengen van veroordeelde
gevangenen naar hun lidstaat van nationaliteit of gewone verblijfplaats (of
naar een andere lidstaat waar zij nauwe banden mee hebben), om daar hun straf
uit te zitten. –
Kaderbesluit 2008/947/JBZ van de Raad[2] inzake de toepassing
van het beginsel van de wederzijdse erkenning van proeftijdbeslissingen en
alternatieve straffen (kaderbesluit inzake proeftijd en alternatieve
straffen) moest voor 6 december 2011 worden omgezet. Het kaderbesluit is
van toepassing op een groot aantal alternatieven voor hechtenis en op
maatregelen ter bevordering van vervroegde invrijheidstelling (bv. een verbod
om bepaalde locaties te betreden, de verplichting om een taakstraf te
verrichten of instructies betreffende de woonplaats, opleiding of
beroepsuitoefening). De proeftijdbeslissing of andere alternatieve straf kan
worden uitgevoerd in een andere lidstaat, als de persoon daarmee instemt. –
Kaderbesluit 2009/829/JBZ van de Raad[3] inzake de toepassing
van het beginsel van wederzijdse erkenning op beslissingen inzake
toezichtmaatregelen als alternatief voor voorlopige hechtenis (kaderbesluit
inzake het Europees surveillancebevel) moest voor 1 december 2012 worden
omgezet. Het kaderbesluit heeft betrekking op de voorlopige invrijheidstelling
in de fase vóór het proces en maakt het mogelijk niet tot vrijheidsbeneming
strekkend toezicht (bv. de verplichting om op een aangegeven plaats te blijven
of de verplichting zich op gezette tijden bij een bepaalde autoriteit te
melden) over te dragen van de lidstaat waar de niet-ingezetene wordt verdacht
van een strafbaar feit naar de lidstaat waar hij gewoonlijk verblijft. Een
verdachte zal de toezichtmaatregel die op hem van toepassing is dan kunnen
ondergaan in zijn lidstaat van herkomst vóór de start van het proces in een
andere lidstaat, en wordt niet in voorarrest geplaatst. Uit de beoordeling van de vele reacties op het
Groenboek van de Commissie van juni 2011 over de toepassing van EU‑wetgeving op
het gebied van detentie[4]
blijkt dat de correcte en tijdige tenuitvoerlegging van de kaderbesluiten
absolute prioriteit moeten krijgen. Het tweeledige doel van dit verslag bestaat erin
enerzijds de stand van de uitvoering van de kaderbesluiten te beoordelen,
aangezien de Commissie vanaf 1 december 2014 inbreukprocedures zal
kunnen inleiden[5],
en anderzijds een voorlopige beoordeling te geven van de nationale
omzettingswetgeving die al aan de Commissie is meegedeeld. 2. Achtergrond
van de kaderbesluiten: een coherent en complementair wetgevingspakket Ieder jaar worden tienduizenden EU‑burgers in een
andere lidstaat van de Europese Unie vervolgd voor vermoedelijke strafbare
feiten of veroordeeld. Het gebeurt zeer vaak dat de strafrechter het bevel
geeft een niet-ingezetene in hechtenis te nemen omdat gevreesd wordt dat de
betrokkene niet zal komen opdagen voor het proces. In een soortgelijke situatie
zou een ingezetene vaak in aanmerking komen voor een minder dwingende
toezichtmaatregel, zoals een meldingsplicht of een reisverbod. De kaderbesluiten moeten gezamenlijk worden
beschouwd als een pakket coherente en complementaire wetgeving dat de hechtenis
van EU‑burgers in andere lidstaten regelt en kan leiden tot een kortere
voorlopige hechtenis en een betere resocialisatie van gevangenen in een
grensoverschrijdende context. De drie kaderbesluiten houden in operationeel
opzicht verband met elkaar, maar ook met het kaderbesluit betreffende het Europees
aanhoudingsbevel[6]. Als het kaderbesluit inzake het Europees
surveillancebevel door alle lidstaten goed wordt uitgevoerd, kunnen
verdachten tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd snel
terugkeren naar hun land van verblijf, in afwachting van het proces in een
andere lidstaat. Zo kan worden vermeden dat een persoon na de uitvoering van
een Europees aanhoudingsbevel en vóór het eigenlijke proces gedurende lange
tijd in een vreemd land wordt vastgehouden. Bovendien zal de correcte uitvoering
van het kaderbesluit inzake proeftijd en alternatieve straffen rechters
ertoe aanzetten in een andere lidstaat uit te voeren alternatieve straffen op
te leggen, in de plaats van een gevangenisstraf. Zij zullen er namelijk op
kunnen vertrouwen dat daar op passende wijze toezicht zal worden gehouden op de
betrokkene. Ook het kaderbesluit inzake het Europees
surveillancebevel en het kaderbesluit inzake proeftijd en
alternatieve straffen houden verband met elkaar. Als de verdachte in de
fase vóór het proces op grond van het Europees surveillancebevel is
teruggestuurd en heeft bewezen dat hij voldoet aan de hem opgelegde
voorwaarden, zal de rechter sneller geneigd zijn een alternatieve straf (in
plaats van een gevangenisstraf) op te leggen, die na het proces in het
buitenland kan worden uitgevoerd. In artikel 25 van het kaderbesluit inzake
overbrenging van gevangenen wordt bovendien een verband gelegd met het kaderbesluit
inzake het Europees aanhoudingsbevel. Dat artikel bepaalt, in
samenhang met artikel 4, punt 6, en artikel 5, punt 3, van het kaderbesluit
inzake het Europees aanhoudingsbevel dat een lidstaat mag weigeren
onderdanen, ingezetenen of personen die op haar grondgebied verblijven over te
leveren, als die lidstaat zich ertoe verbindt de gevangenisstraf ten uitvoer te
leggen overeenkomstig het kaderbesluit inzake overbrenging van
gevangenen. Om de mogelijkheden van dit wetgevingspakket ten
volle te benutten, moeten de kaderbesluiten correct worden omgezet in nationale
wetgeving. 3. Stand
van de uitvoering en gevolgen van niet-omzetting Op het moment dat dit verslag werd opgesteld,
hadden respectievelijk 10, 14 en 16 lidstaten de kaderbesluiten meer dan twee
en één jaar na het verstrijken van de omzettingstermijn, nog niet omgezet.
Enkel de volgende lidstaten hebben de Commissie in kennis gesteld van hun
nationale omzettingswetgeving: –
Kaderbesluit inzake overbrenging van gevangenen: DK, FI, IT, LU en UK hebben de Commissie in kennis gesteld
vóór het verstrijken van de omzettingstermijn en AT, BE, CZ, FR, HR, HU, LV,
MT, NL, PL, RO, SI en SK erna. –
Kaderbesluit inzake proeftijd en alternatieve
straffen: DK en FI hebben de Commissie in
kennis gesteld vóór het verstrijken van de omzettingstermijn en AT, BE,
BG, CZ, HR, HU, LV, NL, PL, RO, SI en SK erna. –
Kaderbesluit inzake het Europees
surveillancebevel: DK, FI, LV en PL hebben de
Commissie in kennis gesteld vóór het verstrijken van de
omzettingstermijn en AT, CZ, HR, HU, NL, RO, SI en SK erna. De volgende
lidstaten hebben geen kennisgeving toegezonden[7]: –
Kaderbesluit inzake overbrenging van gevangenen: BG, CY, DE, EE, EL, ES, IE, LT, PT en SE. –
Kaderbesluit inzake proeftijd en alternatieve
straffen: CY, DE, EE, EL, ES, FR, IE, IT, LT, LU,
MT, PT, SE en UK. –
Kaderbesluit inzake het Europees
surveillancebevel: BE, BG, CY, DE, EE, EL, ES, FR,
IE, IT, LT, LU, MT, PT, SE en UK. Het bijgevoegde werkdocument van de diensten van
de Commissie bevat een tabel met de stand van de uitvoering van de
kaderbesluiten en een tabel met de verklaringen van de lidstaten in dit
verband. Net als elk ander element van het acquis moeten de
kaderbesluiten door de lidstaten worden uitgevoerd. Kaderbesluiten zijn naar
hun aard verbindend voor de lidstaten ten aanzien van het te bereiken
resultaat, maar de nationale autoriteiten hebben de bevoegdheid de vorm en
middelen van de uitvoering te kiezen. Kaderbesluiten hebben geen rechtstreekse
werking. Het beginsel van conforme interpretatie is echter bindend ten aanzien
van kaderbesluiten die zijn aangenomen in het kader van titel VI van het Verdrag
betreffende de Europese Unie[8]. Dat een aantal lidstaten de kaderbesluiten niet
uitvoert, is zeer problematisch, aangezien de lidstaten die dat wel hebben
gedaan bij hun betrekkingen met die lidstaten geen gebruik kunnen maken van de
samenwerkingsbepalingen. Het beginsel van wederzijdse erkenning, dat de
hoeksteen vormt van de rechtsruimte, vereist correcte uitvoering door alle
lidstaten. Als daarvan geen sprake is, kan in een situatie waarbij twee
lidstaten betrokken zijn, de rechtsruimte niet functioneren. Wanneer lidstaten
die de kaderbesluiten wel tijdig hebben uitgevoerd, bij het overbrengen van
gevangenen of het overdragen van sancties samenwerken met lidstaten die dat
niet hebben gedaan, moeten zij de desbetreffende overeenkomsten van de Raad van
Europa blijven toepassen. 4. Voorlopige
beoordeling van de meegedeelde omzettingswetgeving Tijdens vergaderingen met deskundigen van de
lidstaten is gebleken dat aan een aantal kwesties en wettelijke bepalingen
verdere aandacht moet worden besteed. De voorlopige beoordeling van de
uitvoeringswetgeving die de lidstaten hebben meegedeeld aan de Commissie, heeft
dit ook bevestigd. Dit verslag spitst zich dan ook toe op een aantal
kernartikelen, uitgaande van de doelstellingen van de kaderbesluiten. Aangezien
dit verslag de drie kaderbesluiten bestrijkt, zijn de artikelen per onderwerp
gegroepeerd. Deze beoordeling vormt een voorlopige beoordeling
en een groot aantal lidstaten heeft ook nog niet voldaan aan de verplichting om
de kaderbesluiten om te zetten. Het is daarom op dit moment nog niet mogelijk
algemene conclusies te trekken over de kwaliteit van de uitvoering. De lidstaten hebben bovendien tot nog toe slechts
weinig praktische ervaring met de toepassing van de kaderbesluiten. Op het
moment dat dit verslag werd opgesteld, hadden drie lidstaten (BE, FI en NL) de
Commissie beknopte informatie verstrekt over de praktische toepassing van de
kaderbesluiten. Uit die informatie blijkt dat het kaderbesluit inzake
overbrenging van gevangenen al wordt gebruikt, maar dat nog geen
overbrenging heeft plaatsgevonden op grond van het kaderbesluit inzake
proeftijd en alternatieve straffen en het kaderbesluit inzake het
Europees surveillancebevel. De Commissie waardeert de inspanningen van de
lidstaten die de kaderbesluiten tijdig hebben uitgevoerd. De opmerkingen met
betrekking tot die lidstaten passen in het kader van de steun die de Commissie
wil verlenen bij het uitvoeringsproces. 4.1. Rol
van de betrokken persoon in het overbrengingsproces (Artikel 6 van het kaderbesluit inzake
overbrenging van gevangenen, artikel 5 van het kaderbesluit inzake proeftijd en
alternatieve straffen en artikel 9 van het kaderbesluit inzake het Europees
surveillancebevel) Aangezien resocialisatie een belangrijk beginsel
is van de kaderbesluiten, moet de uitvoeringswetgeving van de lidstaten ervoor
zorgen dat de betrokkene naar behoren wordt geraadpleegd bij het besluit tot
overbrenging. Artikel 6 van het kaderbesluit inzake
overbrenging van gevangenen voorziet echter in de mogelijkheid om onder
bepaalde voorwaarden een gevonnist persoon over te brengen zonder diens
instemming. Dit is nieuw in vergelijking met de overeenkomst van de Raad van
Europa van 1983[9].
Het is dan ook belangrijk dat de lidstaten deze bepaling correct omzetten. In
de uitvoeringswetgeving moet worden bepaald dat een gevonnist persoon
uitsluitend in de drie in artikel 6 bepaalde omstandigheden zonder zijn
toestemming kan worden overgebracht. In de uitvoeringswetgeving moet op zijn
minst worden bepaald dat rekening moet worden gehouden met de mening van de
gevonniste persoon (wanneer die nog in de beslissingsstaat verblijft), dat
informatie moet worden verstrekt aan de gevonniste persoon, dat bevoegde
autoriteiten overleg moeten plegen en dat de autoriteiten van de tenuitvoerleggingsstaat
een gemotiveerd advies moeten kunnen uitbrengen. Uit de voorlopige analyse van de
uitvoeringswetgeving van de lidstaten blijkt dat niet altijd uitdrukkelijk is
bepaald dat de betrokkene moet worden geïnformeerd en dat hij in de gelegenheid
moet worden gesteld om zijn mening, waarmee rekening dient te worden gehouden,
kenbaar te maken. Op grond van het kaderbesluit inzake proeftijd
en alternatieve straffen is de instemming van de gevonniste persoon altijd
vereist, tenzij die is teruggekeerd naar de tenuitvoerleggingsstaat. In dat
geval wordt aangenomen dat hij met overbrenging heeft ingestemd. Dit is
belangrijk, want het kaderbesluit niet mag worden gebruikt tegen de wil van de
betrokken persoon. Het kaderbesluit is immers enkel van toepassing als de
persoon al in de beslissingsstaat is vrijgelaten en als een vrij persoon wenst
terug te keren naar zijn land van herkomst en bereid is zijn medewerking te
verlenen aan de toezichthoudende autoriteiten. Hetzelfde geldt voor het kaderbesluit
inzake het Europees surveillancebevel, dat betrekking heeft op de
fase vóór het proces, waarin de persoon nog als onschuldig wordt beschouwd. De Commissie zal nagaan of de uitvoeringswetgeving
van de lidstaten op correcte wijze voorziet in een doeltreffende procedure om
de rol van de gevonniste persoon in het overbrengingsproces te waarborgen. 4.2. Beginsel
van wederzijds vertrouwen: in principe geen aanpassing van de sanctie (Artikel 8 van het kaderbesluit inzake
overbrenging van gevangenen, artikel 9 van het kaderbesluit inzake proeftijd en
alternatieve straffen en artikel 13 van het kaderbesluit inzake het Europees
surveillancebevel) Het is belangrijk een goed evenwicht te vinden
tussen enerzijds de eerbiediging van de oorspronkelijk opgelegde sanctie en
anderzijds de rechtstradities van de lidstaten, om conflicten te voorkomen die
de werking van de kaderbesluiten zouden kunnen ondermijnen. Aangezien de
kaderbesluiten gebaseerd zijn op het vertrouwen van de lidstaten in elkaars
rechtsstelsels, moet de beslissing van de rechter in de beslissingsstaat worden
geëerbiedigd en wordt die in principe niet herzien of aangepast. De sanctie kan
alleen worden aangepast wanneer de duur of de aard ervan onverenigbaar is met
het nationale recht van de tenuitvoerleggingsstaat (als daar bijvoorbeeld een
maximumstraf geldt). De aangepaste sanctie moet de oorspronkelijke sanctie
echter zo dicht mogelijk benaderen en mag naar aard en duur geen verzwaring
inhouden van de in de beslissingsstaat opgelegde sanctie. Enkele lidstaten (PL, LV) hebben de mogelijkheden
voor een aanpassing verruimd door middel van bijkomende voorwaarden. Daardoor
zou de tenuitvoerleggingsstaat kunnen onderzoeken of de in de beslissingsstaat
opgelegde sanctie overeenstemt met de sanctie die normaal gezien in de tenuitvoerleggingsstaat
voor het strafbare feit zou zijn opgelegd. Dit is duidelijk in strijd met de
doelstellingen en de geest van de kaderbesluiten. Met betrekking tot sancties zonder
vrijheidsbeneming bepaalt het kaderbesluit inzake proeftijd en alternatieve
straffen dat een alternatieve sanctie ook kan worden overgedragen als in de
tenuitvoerleggingsstaat voor een soortgelijk strafbaar feit deze soort straf niet
zou worden opgelegd. Aangezien de lidstaten ten minste moeten voorzien in de in
artikel 4, lid 1, van het bovengenoemde kaderbesluit opgenomen soorten
proeftijdvoorwaarden en alternatieve straffen, zullen de alternatieven voor
hechtenis in de verschillende lidstaten bovendien worden bevorderd en naar
elkaar toe groeien. De voorlopige beoordeling van de wetgeving van de lidstaten
wijst uit dat die wetgeving in sommige lidstaten (BG, PL) niet op alle
verplichte maatregelen van toepassing is. Hetzelfde geldt voor het kaderbesluit inzake
het Europees surveillancebevel, dat bepaalt dat de lidstaten ten minste moeten
voorzien in de zes in artikel 8, lid 1, genoemde verplichte maatregelen.
Hongarije voorziet slechts in de overdracht van drie toezichtmaatregelen. 4.3. Vervolgbeslissingen:
verschillen in uitvoering van een sanctie (Artikel 17 van het kaderbesluit inzake
overbrenging van gevangenen, artikel 14 van het kaderbesluit inzake proeftijd
en alternatieve straffen en artikel 18 van het kaderbesluit inzake het Europees
surveillancebevel) Hoeveel tijd de gevonniste persoon daadwerkelijk
in hechtenis doorbrengt, is grotendeels afhankelijk van de bepalingen inzake
vervroegde en voorwaardelijke invrijheidstelling die de tenuitvoerleggingsstaat
toepast. Op dit gebied bestaan er tussen de lidstaten aanzienlijke verschillen.
In sommige lidstaten wordt de gevonniste persoon na de uitvoering van twee
derde van zijn sanctie vrijgelaten, terwijl dat in andere lidstaten na een
derde is. Artikel 17 van het kaderbesluit inzake
overbrenging van gevangenen bepaalt dat de uitvoering van een
sanctie, met inbegrip van de gronden voor vervroegde en voorwaardelijke
invrijheidstelling, wordt geregeld door het recht van de
tenuitvoerleggingsstaat. Die lidstaat moet echter op verzoek de lidstaat die de
oorspronkelijke sanctie heeft opgelegd in kennis stellen van zijn nationale regels
op het gebied van vervroegde en voorwaardelijke invrijheidstelling. Als de
beslissingsstaat vreest dat de overbrenging zal leiden tot wat in de
beslissingsstaat als vervroegde invrijheidstelling wordt beschouwd, kan hij
besluiten de betrokken persoon niet over te brengen en het certificaat in te
trekken. Daarom is het belangrijk dat de lidstaten deze verplichting om op
verzoek en vóór de overbrenging en uitvoering van de sanctie dergelijke
informatie te verstrekken, naar behoren ten uitvoer brengen. Dat is in de
uitvoeringswetgeving van enkele lidstaten niet het geval. In samenwerking met de lidstaten en de
belanghebbenden zal de Commissie ervoor proberen te zorgen dat er via
databanken meer informatie over vervroegde en voorwaardelijke invrijheidstelling
wordt uitgewisseld. 4.4. Verplichte
aanvaarding van overbrenging, tenzij weigeringsgronden van toepassing zijn (Artikel 9 van het kaderbesluit inzake
overbrenging van gevangenen, artikel 11 van het kaderbesluit inzake proeftijd
en alternatieve straffen en artikel 15 van het kaderbesluit inzake het Europees
surveillancebevel) Nieuw aan de kaderbesluiten is dat zij in principe
de verplichting opleggen een verzoek om overbrenging te aanvaarden. Deze
verplichting vloeit voort uit het beginsel van wederzijdse erkenning, waarop de
kaderbesluiten zijn gebaseerd, en komt tot uiting in de gemeenschappelijke
bepaling van de kaderbesluiten dat de tenuitvoerleggingsstaat het vonnis dat
door de beslissingsstaat is toegezonden moet erkennen. Overbrenging kan
uitsluitend in een beperkt aantal situaties worden geweigerd, met name als de
in de kaderbesluiten vermelde weigeringsgronden van toepassing zijn. De
beslissingsstaat is daarentegen niet verplicht een vonnis toe te zenden (zie
artikel 4, lid 5, van het kaderbesluit inzake overbrenging van
gevangenen). Uit de voorlopige analyse van de
uitvoeringswetgeving van de lidstaten blijkt dat er grote verschillen bestaan
voor wat de omzetting van de weigeringsgronden betreft. Enkele lidstaten (HU,
LU, NL, DK, LV) hebben niet alle in de kaderbesluiten vermelde
weigeringsgronden in de nationale wetgeving opgenomen, terwijl andere lidstaten
(AT, BE, DK) weigeringsgronden hebben toegevoegd. Een aantal lidstaten (FI, LV,
BG) heeft de weigeringsgronden correct facultatief gesteld voor de bevoegde
autoriteit, enkele andere lidstaten (AT, IT, MT, SK) hebben de
weigeringsgronden verplicht gesteld en een derde groep lidstaten (BE, DK, HU,
LU, NL, PL) heeft in de omzettingswetgeving zowel facultatieve als verplichte
weigeringsgronden vastgelegd. Toevoeging van verplichte weigeringsgronden lijkt
in strijd te zijn met zowel de letter als de geest van de kaderbesluiten. Ten aanzien van de vraag of de autoriteiten die
moeten beslissen over de erkenning en de uitvoering al dan niet verplicht de
weigeringsgronden moeten toepassen, bepalen de kaderbesluiten duidelijk dat de
bevoegde autoriteit de erkenning van het vonnis en de uitvoering van de sanctie
“kan” weigeren als de gronden daarvoor van toepassing zijn. Dat wil zeggen dat
de bevoegde autoriteit vrij moet zijn om per geval te beslissen of zij een
weigeringsgrond toepast en daarbij rekening moet houden met het aspect van resocialisatie
dat de basis vormt van de drie kaderbesluiten. De weigeringsgronden moeten in
de uitvoeringswetgeving dan ook facultatief zijn voor de bevoegde autoriteit. Deze aanpak stemt overeen met de geest van de
kaderbesluiten, die bepalen dat de overbrenging de resocialisatie moet
bevorderen en kan plaatsvinden op het uitdrukkelijke verzoek van de verdachte
of de gevonniste persoon. Als in een dergelijk geval een overbrenging verplicht
zou worden geweigerd omdat een van de weigeringsgronden van toepassing is, zou
het belang van de gevonniste persoon worden geschaad. 4.5. Termijnen (Artikel 12 van het kaderbesluit inzake
overbrenging van gevangenen, artikel 12 van het kaderbesluit inzake proeftijd
en alternatieve straffen en artikel 12 van het kaderbesluit inzake het Europees
surveillancebevel) Bij de kaderbesluiten wordt een nieuw, eenvoudiger
en effectiever systeem ingesteld voor het overdragen van sancties, om de
justitiële samenwerking gemakkelijker en sneller te doen verlopen. Zij voorzien
daarom in vaste termijnen voor de uitvoering van een overbrenging. De lidstaten moeten de termijnen op zodanige wijze
omzetten dat de definitieve beslissing, ook voor de beroepsprocedure, over het
algemeen binnen de gestelde termijn wordt gegeven. Enkel in uitzonderlijke
omstandigheden mag de termijn worden overschreden. Hoewel het voor zich spreekt dat alle lidstaten
ervoor moeten zorgen dat gevonniste personen toegang hebben tot wettelijke
rechten en rechtsmiddelen overeenkomstig hun nationale recht, hebben Oostenrijk,
Hongarije en Letland in hun uitvoeringswetgeving niet voorzien in een
maximumtermijn voor rechtbanken om in hoger beroep een uitspraak te doen over
een overbrenging. De lidstaten moeten zorgen voor een evenwicht
tussen de integratie van rechtsmiddelen in hun systemen en het belang van de
eerbiediging van de in de kaderbesluiten vermelde termijnen[10]. 4.6. Verband
tussen de kaderbesluiten en het Europees aanhoudingsbevel (artikel 25 van het kaderbesluit inzake
overbrenging van gevangenen en artikel 21 van het kaderbesluit inzake het
Europees surveillancebevel) Artikel 25 van het kaderbesluit inzake
overbrenging van gevangenen, bepaalt, in samenhang met artikel 4, alinea 6,
en artikel 5, alinea 3, van het kaderbesluit betreffende het Europees
aanhoudingsbevel dat een lidstaat mag weigeren onderdanen, ingezetenen of
personen die op haar grondgebied verblijven op grond van een Europees
aanhoudingsbevel over te leveren (of aan overlevering de voorwaarde mag stellen
dat de persoon moet terug keren naar de lidstaat), als die lidstaat zich ertoe
verbindt de gevangenisstraf ten uitvoer te leggen overeenkomstig het kaderbesluit
inzake overbrenging van gevangenen. Sommige lidstaten (DK, HU, LU, LV, MT en SK)
hebben in hun uitvoeringswetgeving niet bepaald dat de nationale bepalingen tot
omzetting van het kaderbesluit inzake overbrenging van gevangenen van
toepassing moeten zijn in de hierboven bedoelde situaties. De Oostenrijkse
wetgeving voorziet alleen in deze mogelijkheid wanneer het verzoek om
overlevering betrekking heeft op eigen onderdanen. Nederland houdt zich niet
aan de verplichting om de door de beslissingsstaat opgelegde sanctie uit te
voeren, maar behoudt zich het recht voor te beoordelen of de opgelegde
vrijheidsstraf overeenstemt met de sanctie die in Nederland voor het strafbare
feit zou zijn opgelegd. Dit strookt niet met de letter en de geest van de
kaderbesluiten. Artikel 21 van het kaderbesluit inzake het
Europees surveillancebevel voorziet in de mogelijkheid een Europees
aanhoudingsbevel uit te vaardigen om een persoon te doen terugkeren omdat hij
voor de rechter moet verschijnen of omdat hij niet voldoet aan de voorwaarden
die op grond van het Europees surveillancebevel op hem van toepassing zijn. Een
aantal lidstaten (HU, LV en PL) heeft artikel 21 niet ten uitvoer gebracht. Dat niet alle lidstaten dit artikel hebben
uitgevoerd, valt te betreuren, aangezien personen die verdacht worden van
relatief lichte strafbare feiten op grond van het Europees surveillancebevel
hun proces zouden kunnen afwachten in hun land van herkomst. Daarom neemt
artikel 21 van het kaderbesluit inzake het Europees surveillancebevel uitdrukkelijk
afstand van de normale aan het Europees aanhoudingsbevel verbonden vereiste dat
op het strafbare feit waarvoor het bevel wordt uitgevaardigd een vrijheidsstraf
van ten minste twaalf maanden[11]
moet staan. 4.7. Verklaringen
met betrekking tot de overgangsbepaling (Artikel 28 van het kaderbesluit inzake
overbrenging van gevangenen) Artikel 28 van het kaderbesluit inzake
overbrenging van gevangenen bepaalt dat lidstaten bij de aanneming van het
kaderbesluit kunnen verklaren dat zij met betrekking tot onherroepelijke
vonnissen die voor een bepaalde datum (die niet later kan zijn dan 5 december 2011)
zijn gegeven, de bestaande rechtsinstrumenten inzake de overbrenging van
gevonniste personen blijven toepassen. Dit kaderbesluit is aangenomen op 27
november 2008. Uit de informatie die de Commissie heeft
ontvangen, blijkt dat vier lidstaten (IE, MT, NL en PL) dit hebben verklaard.
Volgens de meest recente informatie die de Commissie heeft ontvangen, hebben
Ierland, Malta en Polen dit echter pas gedaan na de datum waarop het
kaderbesluit is aangenomen, i.e. 27 november 2008. De Commissie is van mening
dat deze verklaringen niet geldig zijn en dat deze lidstaten de tijdslimiet
onmiddellijk uit hun bestaande of voorgestelde omzettingswetgeving moeten schrappen. 5. Een
nieuw rechtskader ter waarborging van de praktische toepassing van de regels
van de derde pijler De kaderbesluiten, die tot de “derde pijler”
behoren, zijn unaniem door de lidstaten overeengekomen. Deze hebben zich er toe
verbonden de kaderbesluiten uit te voeren vóór het verstrijken van de uiterste
omzettingstermijn. De lidstaten hebben daarmee een bindende
rechtsorde gecreëerd, zoals ook op andere gebieden van het EU‑recht, hoewel er
tot het verstrijken van de overgangsperiode op grond van Protocol 36 bij het
Verdrag van Lissabon geen handhavingsmechanisme kan worden toegepast. Het is duidelijk dat van effectieve justitiële
samenwerking geen sprake kan zijn wanneer de werking van het EU‑recht, waartoe
de in het kader van de derde pijler aangenomen maatregelen behoren, per
lidstaat verschilt als gevolg van verschillen in de omzetting in het nationale
recht. Vanaf 1 december 2014 zal het Hof van Justitie van
de Europese Unie volledige rechtsbevoegdheid hebben op het gebied van politiële
samenwerking en justitiële samenwerking in strafzaken. Het zal dan ook
prejudiciële uitspraken kunnen doen over de interpretatie van de wetgeving.
Zowel de Commissie als de lidstaten zullen inbreukprocedures kunnen inleiden
tegen de lidstaten die de EU‑wetgeving niet of niet correct hebben uitgevoerd. Dit biedt vooral nieuwe mogelijkheden met
betrekking tot de belangrijkste strafwetgeving van voor het Verdrag van
Lissabon, waarvan de drie kaderbesluiten volgens de Commissie deel uitmaken. 6. Conclusie Hoewel enkele lidstaten tot nu toe serieuze
inspanningen hebben geleverd, is de mate waarin deze drie belangrijke
kaderbesluiten zijn omgezet verre van bevredigend. De doelstelling om voor alle EU‑burgers een ruimte
van vrijheid, veiligheid en recht tot stand te brengen, zoals vastgelegd in
artikel 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, kan niet worden bereikt
als de lidstaten de instrumenten die zij zijn overeengekomen niet naar behoren
uitvoeren. De gedeeltelijke en onvolledige omzetting van de
kaderbesluiten belemmert de toepassing van het beginsel van wederzijdse
erkenning op het gebied van het strafrecht. Bovendien worden de legitieme
verwachtingen van de EU‑burgers niet waargemaakt: wanneer zij in een andere
lidstaat worden verdacht of beschuldigd, kunnen zij immers geen gebruikmaken
van deze waardevolle instrumenten waarmee zij de impact op hun leven kunnen
beperken. Dit is in het bijzonder nadelig voor de burgers tegen wie een
Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd in de fase vóór het proces. De
kaderbesluiten moeten ervoor zorgen dat het recht zijn loop heeft en
tegelijkertijd de resocialisatie van de verdachte of de beklaagde bevorderen,
maar deze doelstelling kan zo niet worden verwezenlijkt. De laattijdige omzetting van de kaderbesluiten is
tot slot ook een spijtige zaak omdat de kaderbesluiten ertoe kunnen leiden dat
rechters minder gevangenisstraffen opleggen aan niet-ingezetenen. Dit zou niet alleen tot
minder overbevolking en betere omstandigheden in de gevangenissen kunnen
leiden, maar ook tot aanzienlijke bezuinigen op het gevangenisbudget van de
lidstaten. Aangezien de Commissie vanaf 1 december 2014
inbreukprocedures zal kunnen inleiden, is het erg belangrijk dat alle lidstaten
kennis nemen van dit verslag en de Commissie alle verdere relevante informatie
doen toekomen, zodat zij aan hun verplichtingen uit hoofde van het Verdrag
kunnen voldoen. Daarnaast moedigt de Commissie de lidstaten die gemeld hebben
dat zij wetgeving ter zake aan het voorbereiden zijn, aan om die wetgeving goed
te keuren en de nationale maatregelen zo spoedig mogelijk mee te delen. De
Commissie dringt er bij alle lidstaten die dat nog niet hebben gedaan op aan om
snel maatregelen te nemen om de kaderbesluiten volledig om te zetten. Voorts
verzoekt zij de lidstaten die de kaderbesluiten niet correct hebben omgezet om
hun uitvoeringswetgeving te herzien en in overeenstemming te brengen met de
bepalingen van de kaderbesluiten. [1] Kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad van 27 november 2008
(PB L 327 van 5.12.2008, blz. 27). [2] Kaderbesluit 2008/947/JBZ van de Raad van 27 november 2008
(PB L 337 van 16.12.2008, blz. 102). [3] Kaderbesluit 2009/829/JBZ van de Raad van 23 oktober 2009
(PB L 294 van 11.11.2009, blz. 20). [4] COM(2011) 327 definitief: http://ec.europa.eu/justice/newsroom/criminal/opinion/110614_en.htm. [5] De termijn van de overgangsperiode op grond van Protocol
36 bij het Verdrag van Lissabon (zie punt 5). [6] Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002
betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering
tussen de lidstaten (kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel),
PB L 190 van 18.7.2002, blz. 1. [7] Enkele lidstaten hebben de Commissie ervan op de hoogte gebracht
dat zij de desbetreffende wetgeving op nationaal niveau aan het voorbereiden
zijn. Geen van deze lidstaten heeft echter vóór december 2013 de wetgeving
aangenomen of de Commissie een kennisgeving gezonden. [8] Zie arrest van het Hof van Justitie van de EU van 16
juni 2005 in zaak C-105/03, Pupino. [9] Het aanvullend protocol van 1997 bij deze overeenkomst voorzag
al in de overbrenging van gevangenen zonder hun toestemming in beperkte
omstandigheden. Dat protocol werd echter niet door alle lidstaten geratificeerd. [10] Zie arrest van het Hof van Justitie van de EU van 30 mei 2013
in zaak C-168/13 PPU, Jeremy F./Premier ministre. [11] Zie artikel 2, lid 1, van het kaderbesluit betreffende
het Europees aanhoudingsbevel.