21.4.2017   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 125/40

Rapporteur:

Christian MOOS

1.1

is voorstander van een echt gemeenschappelijk asielbeleid waarbij de Europese waarden geëerbiedigd worden, en is verheugd dat er een Uniekader voor hervestiging wordt vastgesteld;

1.2

roept de EU op een grotere verantwoordelijkheid op zich te nemen jegens mensen die internationale bescherming nodig hebben, zich meer dan tot nu toe in te spannen om deze mensen op te nemen en in het vluchtelingenvraagstuk meer solidariteit met derde landen alsook met EU-lidstaten als Griekenland te betonen;

1.3

dringt er opnieuw op aan dat er gedegen integratiesystemen in de lidstaten worden opgezet;

1.4

dringt erop aan dat bij de gemeenschappelijke criteria voor hervestiging vooral wordt bekeken of de betrokkenen bescherming nodig hebben en niet alleen of er een goede samenwerking met het derde land op asielgebied is, en dat deze criteria vrij zijn van discriminatie;

1.5

vindt gezien de huidige onveilige en instabiele toestand in de betrokken derde landen en regio’s dat vraagtekens gezet kunnen worden bij de begrippen „eerste land van asiel” en „veilig derde land”. Naar zijn mening is de verklaring van de EU en Turkije in de huidige situatie van het grootste belang. Het is in het belang van zowel de EU als Turkije dat de situatie met betrekking tot de mensenrechten bij de uitvoering van deze verklaring in het oog wordt gehouden;

1.6

dringt erop aan dat het hervestigingsprogramma wordt losgekoppeld van partnerschapsovereenkomsten die erop gericht zijn derde landen te laten meewerken aan het verhinderen van vluchtelingenstromen, aangezien het internationale recht en de grondrechten daardoor geschonden dreigen te worden. Het beklemtoont dat maatregelen in het kader van partnerschappen met derde landen noch ontwikkelingshulp in het algemeen afhankelijk gesteld mogen worden van terugkeerafspraken of andere soortgelijke samenwerkingsovereenkomsten met derde landen;

1.7

dringt aan op een belangrijke rol voor de UNHCR bij het identificeren van onderdanen van derde landen of van staatloze personen die hervestigd worden, en zet vraagtekens bij de verlening van speciale rechten aan derde landen om daarbij een selectie te maken;

1.8

is verheugd dat nadruk wordt gelegd op de noodzaak om vrouwen alsook kinderen en jongeren te beschermen, maar staat kritisch tegenover de categorie met „in sociaaleconomisch opzicht kwetsbare personen”. Het feit dat verschillende legale routes naar de EU in het Commissievoorstel worden vermengd, dreigt algemeen ten koste te gaan van de kwaliteit en kwantiteit van de hervestiging;

1.9

zet gezien de Conventie van Genève vraagtekens bij de algemene uitsluiting van personen die gedurende de vijf jaar voorafgaand aan de hervestiging op irreguliere wijze op het grondgebied van de lidstaten zijn verbleven, er op irreguliere wijze zijn binnengekomen of getracht hebben er op irreguliere wijze binnen te komen, alsook van personen die door een lidstaat in de vijf jaar voorafgaand aan de hervestiging zijn geweigerd, hoewel zij verder aan de toelatingscriteria voldoen;

1.10

benadrukt dat het recht op asiel niet door hervestiging aangetast mag worden. In het algemeen dient te worden toegezien op naleving van de grondrechten zoals verankerd in de Conventie van Genève, het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie („Handvest”) en het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EVRM);

1.11

pleit voor ambitieuze doelstellingen bij het vaststellen van het jaarlijkse aantal te hervestigen personen en beveelt aan het door het comité op hoog niveau vast te stellen aantal als minimumaantal aan te merken;

1.12

verwacht dat het aan het op te richten comité op hoog niveau voor hervestiging zal deelnemen;

1.13

pleit tevens voor een vaste deelname van de UNHCR aan het comité op hoog niveau voor hervestiging. Over het geheel genomen is het in het Commissievoorstel onduidelijk hoe en volgens welke procedures personen die internationale bescherming nodig hebben geïdentificeerd moeten worden — door de UNHCR of de lidstaten — en welke rol bij deze procedures voor het EU-asielagentschap is weggelegd;

1.14

vindt dat ook gekeken moet worden naar aanvullende alternatieve opname- en financieringsprogramma’s, naar het voorbeeld van het Canadese „private sponsorship program” (1). Institutionalisering van een tripartiete aanpak, die lidstaten, UNHCR en particuliere/maatschappelijke actoren omvat, kan een Uniekader voor hervestiging over het algemeen ten goede komen, mits een en ander niet ten koste gaat van de kwaliteit en kwantiteit van hervestiging. Het Comité roept de lidstaten op er zorg voor te dragen dat het maatschappelijk middenveld adequaat op de hoogte wordt gebracht van hervestigingsplannen en bij hun deelname aan dit proces ondersteuning krijgt;

1.15

pleit voor een krachtigere institutionele aanwezigheid van de EU en haar lidstaten in landen van herkomst en doorreis die zwaar belast zijn en beveelt aan deze landen door te ontlasten door hun opname- en beschermingscapaciteit ter plaatse te versterken.

2.1.1

Het EESC is verheugd over de hervestiging in de EU van mensen die internationale bescherming nodig hebben. Zoals het EESC ook al in zijn advies over de Europese migratieagenda (2) heeft aangegeven, vergt hervestiging een flankerend beleid waarbij gedegen integratiesystemen in de lidstaten worden opgezet en toegang tot de arbeidsmarkt, erkenning van kwalificaties en beroeps- en taalonderwijs mogelijk worden gemaakt.

2.1.2

Het EESC steunt de maatregelen ten behoeve van een vroegtijdige, doeltreffende en succesvolle integratie van hervestigde personen in het kader van het op 7 juni 2016 ingediende actieplan inzake de integratie van onderdanen van derde landen (3). Deze maatregelen zijn evenwel in tegenspraak met de subsidiairebeschermingsstatus, aangezien lidstaten de beschermingsstatus van de betrokkene opnieuw moeten controleren en daarbij de mogelijkheid bestaat dat de vluchtelingenstatus niet wordt toegekend. Daarmee dreigt het gevaar dat mensen die internationale bescherming nodig hebben uitgezet worden resp. moeten terugkeren naar het derde land of het land van herkomst.

2.2.1

Het EESC steunt de in de artikelen 7 en 8 geboden flexibiliteit bij het bepalen van gemeenschappelijke criteria voor de selectie van regio’s of derde landen van waaruit hervestiging moet plaatsvinden. Deze mogen echter niet te exclusief zijn en mogen niet afhangen van de kwaliteit van de effectieve samenwerking met het derde land of de regio op migratie- of asielgebied; zij dienen gebaseerd te zijn op de behoefte aan bescherming van de betrokkenen. Het EESC wijst iedere vorm van discriminatie op grond van vluchtroute of land van herkomst alsook op grond van ras of godsdienst (artikel 3 van de Conventie van Genève) af.

2.2.2

Wat het scheppen van de voorwaarden voor de toepassing van de begrippen „eerste land van asiel” en „veilig derde land” bij de terugkeer van asielzoekers betreft, stelde het EESC reeds in zijn advies over de vaststelling van een gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst (4) dat het voor een inclusieve lijst nog te vroeg is, dat een lijst van veilige landen van herkomst uitsluitend op basis van gemeenschappelijke criteria zoals in Richtlijn 2013/32/EU opgesteld moet worden en dat bij de beoordeling van een land specifieke, praktische en nauwkeurige indicatoren gehanteerd moeten worden, met name uit bronnen van de UNHCR, het EASO, de Raad van Europa, het EHRM en andere mensenrechtenorganisaties. Het EESC wijst er nadrukkelijk op dat deze begrippen in geen geval van toepassing mogen zijn op landen waarin de mensenrechten en de rechtsstaat worden geschonden. Bovendien kan een derde land alleen als „veilig” worden aangemerkt als vaststaat dat het land het beginsel van non-refoulement respecteert en in het algemeen de Conventie van Genève, het Protocol van New York van 31 januari 1967 betreffende de status van vluchtelingen en andere relevante verdragen volledig erkend en omgezet heeft.

2.2.3

Vanuit de optiek van het EESC probeert de EU echter de vluchtelingenproblematiek en haar verantwoordelijkheid jegens mensen die bescherming zoeken, door middel van deze partnerschappen af te schuiven op derde landen en deze landen er via materiële prikkels toe te brengen om mensen die bescherming zoeken aan haar buitengrenzen tegen te houden. In dit licht moeten ook kritische kanttekeningen worden geplaatst bij de door nieuwe afspraken gestegen overname van onderdanen van derde landen en staatloze personen die illegaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven. Inspanningen om de vluchtelingenaantallen te verminderen houden het gevaar in dat derde landen het in het Handvest, de Conventie van Genève en het EVRM vastgelegde verbod op refoulement negeren en binnenkomende mensen die bescherming zoeken aan hun grenzen tegenhouden, weigeren of terugsturen. Het EESC dringt er dan ook op aan dat de beginselen van internationaal recht strikt worden toegepast en dat er efficiënte controlemechanismen worden ingevoerd.

2.3.1

Het EESC dringt erop aan dat het hervestigingsprogramma wordt losgekoppeld van partnerschapsovereenkomsten. De passage in artikel 4, onder a) („en het feit of deze personen verder zijn gereisd naar het grondgebied van de lidstaten”) dient dan ook geschrapt te worden. Het EESC is van mening dat recht op asiel en de bescherming tegen refoulement uit hoofde van de artikelen 18 en 19 van het Handvest op losse schroeven wordt gezet door de criteria in artikel 4, onder c) en d) (met uitzondering van punt iii), en dat deze criteria daarom eveneens geschrapt moeten worden.

2.3.2

Net als de UNHCR dringt het EESC erop aan dat er bij overnamemaatregelen op moet worden toegezien dat het derde land of de regio de Conventie van Genève volledig erkend en omgezet heeft, zodat de toegang tot een procedure waarin een verzoek om bescherming aan de Conventie van Genève wordt getoetst, gewaarborgd is.

2.3.3

Het EESC ziet tot zijn bezorgdheid dat de hotspots door het terugkeermechanisme in het kader van de verklaring van de EU en Turkije tot detentiecentra omgevormd zouden kunnen worden. Dit zou in strijd zijn met het recht op vrijheid en de bescherming tegen willekeurige detentie (artikel 5 EVRM, artikel 6 van het Handvest). Het EESC uit dan ook zijn grote bezorgdheid over het vastzetten en overnemen van mensen in het kader van de verklaring van de EU en Turkije en is van mening dat de huidige terugkeermechanismen dringend moeten worden herzien om voor de juiste bescherming in dit en in nieuwe partnerschapsovereenkomsten te zorgen.

2.3.4

Het EESC pleit in beginsel voor intensivering van de diplomatieke betrekkingen en voor financiële en technische maatregelen in het kader van partnerschappen met derde landen, zoals capaciteitsopbouw ter plaatse voor de opname en bescherming van personen die internationale bescherming nodig hebben, die het beheer van de vluchtelingenproblematiek in de derde landen en regio’s ten goede komen. Deze moeten verenigbaar zijn met de Conventie van Genève, het EVRM en het Handvest. Maatregelen in het kader van hervestiging noch ontwikkelingshulp in het algemeen mogen afhankelijk worden gesteld van terugkeerafspraken of soortgelijke samenwerkingsovereenkomsten met derde landen, omdat deze strijdig zijn met het humanitaire oogmerk van die maatregelen.

2.4.1

Het EESC is verheugd dat extra nadruk wordt gelegd op de noodzaak om vrouwen en meisjes alsook kinderen en jongeren, met inbegrip van niet-begeleide minderjarigen, te beschermen en dat de klassieke hervestigingscategorieën worden uitgebreid met personen met familiebanden. Het EESC is met name te spreken over de wens om de eenheid van het gezin te waarborgen, waarbij ook rekening wordt gehouden met broers en zussen als „familieleden”. Dit mag echter pas gelden als de huidige maatregelen tot gezinshereniging, zoals de richtlijn gezinshereniging uit 2003, geen mogelijkheid daartoe bieden. Het EESC beklemtoont dat de beginselen van gelijkheid en non-discriminatie gerespecteerd moeten worden en ook onverkort van toepassing dienen te zijn op artikel 5, onder a), b), c) en d).

2.4.2

Het EESC staat echter kritisch tegenover de uitbreiding van de categorieën met „in sociaaleconomisch opzicht kwetsbare personen” als het daarbij gaat om personen met een laag inkomen, een lage beroepsstatus of een laag scholingsniveau enz. Deze categorie heeft geen bescherming nodig in de zin van de Conventie van Genève. Discriminatie van personen die wel internationale bescherming nodig hebben, zou het gevolg kunnen zijn. Voor deze categorie moet echter beslist worden voorzien in andere legale routes naar de EU en in andere maatregelen die op de behoefte aan bescherming van in sociaaleconomisch opzicht kwetsbare personen zijn afgestemd.

2.4.3

In het algemeen raadt het EESC nadrukkelijk aan om de allang bestaande toekenningscriteria van de UNHCR over te nemen en de centrale rol die de UNHCR vervult bij de identificatie van mensen die internationale bescherming nodig hebben, daarmee te versterken.

2.5.1

Het EESC verwerpt de algemene uitsluiting van de in artikel 6, lid 1, onder d) en f) genoemde personen, omdat dit in tegenspraak is met het fundamentele recht op asiel. Om de integriteit en geloofwaardigheid van asiel als instelling te behouden moeten deze onderdelen geschrapt worden.

2.5.2

Bovendien moet worden gewaarborgd dat artikel 6, lid 1, onder c) alleen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel wordt toegepast. Daarnaast dienen vage concepten en formuleringen bij de toelatings- en uitsluitingsgronden, zoals „een ernstig strafbaar feit hebben gepleegd” in artikel 6, lid 1, onder a, ii), geschrapt of geconcretiseerd te worden omdat het rechtskader en de juridische interpretatie van lidstaat tot lidstaat verschillen.

2.5.3

Bij de facultatieve uitsluitingsgrond (artikel 6, lid 2), die inhoudt dat lidstaten de hervestiging mogen weigeren van onderdanen van derde landen of staatloze personen voor wie „op het eerste gezicht” een van de in artikel 6, lid 1, onder a) of b) genoemde uitsluitingsgronden geldt, moeten duidelijke en steekhoudende aanwijzingen voorhanden zijn, anders dient deze mogelijkheid geschrapt te worden. Is er alleen sprake van verdenking, dan handelt de lidstaat in strijd met het beginsel van non-discriminatie.

2.6.1

Het EESC is verheugd over de mogelijkheid om flexibel op veranderende migratiestromen en veranderende internationale omstandigheden in te spelen. Het dringt er echter net als de UNHCR en andere maatschappelijke organisaties (5) op aan dat het aantal te hervestigen personen in tegenstelling tot in artikel 7 beslist wordt aangemerkt als minimumaantal en dat het jaarverslag van de UNHCR (6) wordt gebruikt als basis voor de vermoedelijke hervestigingsbehoefte. Het EESC acht het gepast dat Europa ten minste 25 % van de door de UNHCR vastgestelde wereldwijde hervestigingsbehoefte voor zijn rekening neemt.

2.6.2

Het EESC heeft zijn twijfels over de deelname van de lidstaten aan de uitvoering van het jaarlijkse hervestigingsplan. Deze zijn ingegeven door de mate waarin tot op heden gehoor is gegeven aan de conclusies van de Raad van 20 juli 2015, alsook door de inbreukprocedures die de Commissie wegens het niet ten uitvoer leggen van het gemeenschappelijk asielbeleid (7) heeft ingeleid en de verslagen van de Commissie over de vooruitgang bij de uitvoering van de verklaring van de EU en Turkije (8).

2.6.3

In artikel 8 dient duidelijk onderscheid gemaakt te worden tussen het hervestigingskader van de UNHCR enerzijds en hervestigingsmaatregelen en andere legale routes van de EU, haar lidstaten of andere actoren anderzijds. Het EESC is in het algemeen voorstander van een in het kader van de EU-hervestigingsregeling geïnstitutionaliseerde tripartiete aanpak, waarbij hervestiging via de UNHCR, de EU en haar lidstaten alsook particuliere/maatschappelijke actoren loopt.

2.7.1

Overeenkomstig de artikelen 10 en 11 moet de hervestigingsprocedure gebaseerd zijn op toestemming van onderdanen van derde landen of staatloze personen. Dit mag echter niet betekenen dat onderdanen van derde landen of staatloze personen die hervestiging in een bepaalde lidstaat bijvoorbeeld vanwege familiebanden of om sociale of culturele redenen hebben geweigerd, van hervestiging in een andere lidstaat worden uitgesloten.

2.8.1

Het EESC vindt dat de UNHCR een belangrijke rol bij de identificatie van onderdanen van derde landen en van staatloze personen toekomt. Een EU-asielagentschap, waarvan het doel en takenpakket eerst nog concreet door de Commissie vastgesteld moeten worden, of relevante internationale organen kunnen de UNHCR daarbij ondersteunen. Het EESC zet vraagtekens bij de verlening van speciale rechten, zoals in het geval van de verklaring van de EU en Turkije, waardoor niet de UNHCR maar het derde land uitreizende personen selecteert, omdat in dat geval niet vaststaat dat de grondrechten zoals verankerd in de Conventie van Genève, het Handvest en het EVRM gerespecteerd worden.

2.8.2

Volgens het voorstel zou internationale bescherming op het grondgebied van de lidstaten bij voorkeur via hervestiging verkregen moeten worden en mag hervestiging niet tot een extra asielprocedure leiden. Dergelijke beperkingen kunnen het recht op asiel van een persoon die bescherming nodig heeft, aantasten. Het moet mogelijk zijn ook op andere manieren asiel op het grondgebied van de lidstaten aan te vragen, anders zou dit kunnen indruisen tegen het recht en de plicht van de persoon die bescherming zoekt om asiel aan te vragen in het land waar hij of zij de EU is binnengekomen.

2.8.3

Het EESC wijst er nadrukkelijk op dat de integratie van hervestigde personen in een lidstaat niet verenigbaar is met de subsidiairebeschermingsstatus in het kader van de versnelde procedure (artikel 11). In de lidstaat van hervestiging moet namelijk opnieuw worden nagegaan of men in aanmerking komt voor de vluchtelingenstatus; onder bepaalde voorwaarden kan dus worden geweigerd om de vluchtelingenstatus te verlenen. Er zou dan ook moeten worden afgezien van het toekennen van de subsidiairebeschermingsstatus, aangezien de versnelde procedure wordt toegepast in noodgevallen, bijvoorbeeld als dringend medische zorg verleend moet worden. In beide procedures dient nagegaan te worden of men aan alle voorwaarden voldoet om in aanmerking voor de vluchtelingenstatus te komen (9).

2.9.1

Het EESC pleit ervoor dat de Commissie het comité op hoog niveau niet slechts raadpleegt maar het jaarlijkse hervestigingsplan samen met dat comité vaststelt, en dat dit plan verplicht uitgevoerd wordt. Het voorzitterschap van het comité dient door de Commissie en het Europees Parlement in nauwe samenwerking met het maatschappelijk middenveld bekleed te worden. Ook het EESC zou als spreekbuis van het maatschappelijk middenveld lid van het comité moeten zijn of ten minste als vaste deelnemer met de status van waarnemer of adviseur vertegenwoordigd moeten zijn.

2.9.2

Het EESC dringt erop aan dat het eventuele asielagentschap van de EU, de UNHCR en de IOM tot de vaste leden van het comité op hoog niveau behoren.

3.1.1

Het EESC roept de EU-lidstaten en de internationale gemeenschap opnieuw op om een grotere verantwoordelijkheid op zich te nemen jegens mensen die internationale bescherming nodig hebben, meer solidariteit te betonen met derde landen en regio’s waarnaar of waarbinnen mensen verdreven zijn, en zich extra inspanningen te getroosten om mensen om humanitaire redenen vrijwillig op te nemen en te hervestigen.

3.1.2

Het EESC verlangt van de EU en de lidstaten dat zij hun huidige verplichtingen qua herplaatsing en hervestiging in het kader van de besluiten van de Raad van juli en september 2015 nakomen, daarbij de beperkte opnamecapaciteit van een lidstaat als Griekenland meer in aanmerking nemen en zich meer inzetten voor invoering van een solidair hervestigingskader van de EU en van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel. Het EESC pleit ervoor dat ten aanzien van de 65,3 miljoen mensen in de wereld die internationale bescherming nodig hebben (volgens gegevens van de UNHCR) een grotere betrokkenheid wordt getoond en dat jaarlijks veel meer dan 20 000 personen die bescherming nodig hebben hervestigd worden.

3.1.3

Het EESC beveelt de lidstaten aan hun institutionele aanwezigheid in de landen van herkomst en doorreis onverwijld uit te breiden, ambassades en consulaten of op te richten migratiecentra in staat te stellen vlot de desbetreffende behoefte aan bescherming op basis van de UNHCR-dossiers vast te stellen en hervestiging in de lidstaten mogelijk te maken. Daarmee zou een extra bijdrage aan de opbouw van de voor de hervestigingsplannen van de EU benodigde infrastructuur worden geleverd.

3.2.1

Vanwege de internationaal erkende expertise van de UNHCR beveelt het EESC aan een nauw partnerschap met deze organisatie te institutionaliseren. In aanvulling daarop zouden soortgelijke partnerschappen met de IOM en andere gecertificeerde maatschappelijke organisaties, zoals de Kerkelijke Commissie voor migranten in Europa (CCME) of de Europese raad voor vluchtelingen en ballingen (ECRE), opgezet kunnen worden. Het Comité roept de lidstaten op om burgers en maatschappelijke organisaties in een vroeg stadium op lokaal niveau te betrekken om de steun van de plaatselijke gemeenschap te winnen, zodat de integratie van hervestigde vluchtelingen een grotere kans van slagen krijgt.

3.2.2

Ook alternatieve opname- en financieringsprogramma’s, bijvoorbeeld van individuele personen, ngo’s, maatschappelijke organisaties m.i.v. sociale organisaties, of andere belanghebbende groeperingen, dienen in aanmerking genomen te worden als mogelijkheden om legale routes naar de EU tot stand te brengen. Hoewel dergelijke programma’s een zinvolle aanvulling op het Europese hervestigingsplan kunnen vormen, mogen zij in geen geval de plaats van het plan innemen. Het EESC spreekt zich in dit verband lovend uit over het Canadese „private sponsorship program”. Aangezien het maatschappelijk middenveld, de sociale partners en de lokale overheden een belangrijke rol spelen bij de integratie van mensen die hervestigd zijn, dienen zij in een zo vroeg mogelijk stadium bij de plannings- en besluitvormingsprocedures in het kader van de hervestiging betrokken te worden.

3.2.3

Particuliere opnameprogramma’s zouden door de lidstaten regelmatig geëvalueerd moeten worden om te waarborgen dat de in het Handvest, het EVRM en de Conventie van Genève opgenomen grondrechten gerespecteerd worden en men geen andere belangen voor ogen heeft. De personen die in het kader van particuliere opnameprogramma’s hervestigd worden, moeten voldoen aan de voorwaarden om in aanmerking voor de vluchtelingenstatus te komen. In het gastland moeten zij dezelfde juridische status krijgen als vluchtelingen die via overheidsprogramma’s zijn binnengekomen.