52000IR0039

Advies van het Comité van de Regio's over "De aanbeveling van het Congres van Lokale en Regionale Overheden van Europa betreffende het Europees Handvest inzake Regionaal Zelfbestuur"

(2001/C 144/02)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gelet op aanbeveling nr. 34 van het Congres van Lokale en Regionale Overheden van Europa over het Europees Handvest inzake Regionaal Zelfbestuur (1997, vierde zitting);

gelet op de verklaring van de Vergadering van de Regio's van Europa over "Regionalisme in Europa" (december 1996);

gelet op resoluties nrs. 67 en 117 van de Permanente Conferentie van Lokale en Regionale Overheden van Europa over resp. "Het regionaliseringsproces in Europa" (1970) en "De regionale besturen in Europa" (1980);

gelet op de resolutie van het Europees Parlement over "Het regionaal beleid van de Unie en de rol van de regio's" (18 november 1988);

gelet op zijn advies "Naar een echte subsidiariteitscultuur - Een appel van het Comité van de Regio's" (CDR 302/98 fin)(1);

gelet op zijn resolutie over "Het Europees Jaar van de lokale en regionale democratie" (CDR 55/96) en zijn studie over "Regionale en lokale democratie in de Europese Unie" (CDR 222/98);

gelet op het aanvullend advies van zijn commissie 1 "Regionale ontwikkeling - Economische ontwikkeling - Plaatselijke en regionale financiën" over "Toepassing van het subsidiariteitsbeginsel in de Europese Unie" (CDR 284/94 van 5 april 1995);

gelet op zijn studie over "Regionaal en lokaal bestuur in de Europese Unie" (juli 1996);

gelet op de door de Raad van Europese Gemeenten en Regio's op 17 juni 2000 uitgebrachte "Verklaring over goed bestuur in het Europa van nu";

gelet op het besluit van zijn bureau d.d. 15 februari 2000 om op grond van artikel 265, lid 5, van het EG-Verdrag een advies over deze problematiek op te stellen en de commissie "Institutionele aangelegenheden" met de voorbereidende werkzaamheden te belasten;

gelet op het advies van zijn commissie "Institutionele aangelegenheden" van 27 oktober 2000 (rapporteurs: de heren Koivisto (FIN-PSE) en Muñoa Ganuza (E-AE) (CDR 39/2000 rev. 2),

heeft tijdens zijn 36e zitting van 13 en 14 december 2000 (vergadering van 13 december) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

1. Het Comité van de Regio's en het Europees Handvest inzake Regionaal Zelfbestuur

Concreter, wat het beginsel van regionaal zelfbestuur betreft, uit het Comité de volgende opmerkingen:

1.1. In een verklaring over regionaal zelfbestuur dienen vier essentiële punten te worden aangesneden: de bevoegdheden van regionale overheden, de wijze van uitoefening van die bevoegdheden, de financiële en organisatorische aspecten van regionaal zelfbestuur en ten slotte de rechtsmiddelen waarvan regionale overheden gebruik kunnen maken om hun autonomie te beschermen.

1.2. Het ontwerphandvest voldoet aan bovengenoemde vereisten aangezien al deze aspecten er uitvoerig in worden behandeld.

1.3. In het ontwerphandvest wordt ervan uitgegaan dat de problematiek rond regionaal zelfbestuur bij wet moet worden geregeld. Het Comité van zijn kant is van oordeel dat deze problematiek indien mogelijk ook in de grondwet moet worden verankerd.

1.4. Verder wordt terecht bepaald dat het beginsel inzake regionaal zelfbestuur een degelijke rechtsgrondslag dient te krijgen en bijgevolg moet worden vastgelegd in een grondwet, in een specifieke wet of in het internationale recht. Als dit beginsel in een wet wordt vastgelegd, moet voor de goedkeuring hiervan een speciale procedure worden gevolgd.

1.5. Erkenning van het beginsel van regionaal zelfbestuur betekent automatisch dat ook de noodzaak van een bestuurslaag tussen het nationale en het lokale niveau wordt erkend. De verdeling van de bevoegdheden over nationale, regionale en lokale overheden is een zaak van de nationale overheden, wat niet alleen vanuit democratisch oogpunt, maar ook vanuit het oogpunt van het subsidiariteitsbeginsel niet meer dan logisch is.

1.6. Regionaal zelfbestuur houdt in de eerste plaats in dat de regionale overheden over eigen bevoegdheden beschikken. De omvang hiervan is een van de graadmeters voor het "autonomiegehalte" van deze overheden. In het ontwerphandvest wordt een onderscheid gemaakt tussen eigen bevoegdheden en gedelegeerde bevoegdheden. Verder wordt ook het concept "regionaal belang" gehanteerd, waarmee een hoger belang of in ieder geval méér dan alleen maar "regionale bevoegdheden" wordt bedoeld.

1.7. Het concept "regionaal belang" is een cruciaal aspect van het ontwerphandvest. Daar de regio's vaak worden geconfronteerd met de gevolgen van initiatieven van andere instanties, is het zaak dat de regionale overheden ook aan dergelijke initiatieven kunnen deelnemen als de belangen van hun regio daarbij in het geding zijn. Een en ander dient evenwel in overeenstemming te zijn met de geldende rechtsregels.

1.8. De regionale instanties dienen hun bevoegdheden op een democratische manier en in het belang van de burgers uit te oefenen. Zij dienen daarbij ook rekening te houden met het beginsel van internationale solidariteit. Het solidariteitsbeginsel is overigens een essentieel aspect van het recht op zelfbestuur.

1.9. De regionale overheden dienen ook nauwe betrekkingen te onderhouden met de lokale overheden en met de overheden van andere regio's, zowel in eigen land als in het buitenland. Zij moeten met andere woorden ook de nodige aandacht schenken aan hun "grensoverschrijdende" betrekkingen.

1.10. Zij dienen ook zeggenschap te krijgen in nationale overheidsorganen waar beslissingen met een regionale impact worden genomen. In deze tijden van politieke "internationalisering" dienen zij daarnaast ook inspraak te krijgen bij Europese en internationale aangelegenheden en dus ook te worden betrokken bij de ratificatie van internationale verdragen en bij de behandeling van EU-resoluties die gevolgen hebben voor de belangen of bevoegdheden van de regio's.

1.11. In het debat over regionaal zelfbestuur mag de erkenning van de autonomie van andere overheidsinstanties, en met name die van lokale overheden, niet over het hoofd worden gezien. De problematiek rond lokaal zelfbestuur heeft in de Raad van Europa trouwens al heel wat aandacht gekregen en is inmiddels al in een Handvest geregeld. Ook dit is een logisch gevolg van het subsidiariteitsbeginsel, dat de betrekkingen tussen àlle overheidsinstanties - Europese, nationale, regionale en lokale - regelt.

1.12. In het hoofdstuk over financiële en organisatorische aangelegenheden wordt bepaald dat de interne organisatie van de regio's een zaak van de betrokken regio's zelf is, zoals dat ook bij alle andere autonome instanties het geval is. Dit betekent dat de regio's over een eigen ambtelijk apparaat moeten beschikken en dat beslissingen moeten worden genomen c.q. uitgevoerd door een vertegenwoordigend c.q. uitvoerend lichaam dat over voldoende democratische legitimiteit beschikt.

1.13. De regionale overheden dienen ook over voldoende financiële middelen te beschikken en moeten bij de besteding van hun middelen voldoende onafhankelijk zijn van de nationale overheid. De bedoeling is dat zij een beleid met eigen accenten kunnen voeren en dat zij daarvoor niet afhankelijk zijn van aanwijzingen van de nationale overheid. Voor de uitvoering van dit beleid dienen zij bovendien over eigen personeel te beschikken.

1.14. Het ontwerphandvest is op dit punt zeer duidelijk. Zo wordt uitdrukkelijk bepaald dat de middelen van de regionale overheden uit verschillende bronnen afkomstig moeten zijn en dat hun budget niet eens en voor altijd mag worden vastgesteld, maar op de aard en omvang van hun bevoegdheden en op het economische ontwikkelingspeil van de regio moet worden afgestemd.

1.15. Financiële autonomie sluit evenwel solidariteit en de mogelijkheid van overdrachten uit de staatsbegroting niet uit. De regionale overheden dienen autonoom over de bestemming van de beschikbare middelen te kunnen beslissen, zonder dat zij ertoe worden verplicht de overgedragen middelen voor een welbepaald doel te gebruiken.

1.16. Regionale autonomie op financieel gebied betekent echter in de eerste plaats dat de regionale overheden over eigen middelen kunnen beschikken, waarbij ook valt te denken aan de overdracht van een percentage van de inkomsten van andere overheidsinstanties en aan de mogelijkheid om geld op te nemen op de kapitaalmarkt en dus om schulden aan te gaan. Ten slotte wijst het Comité nog op de noodzaak van een efficiënt financieel beheer en een adequate coördinatie met de overige overheidsinstanties.

1.17. Laatstgenoemd aspect van het ontwerphandvest is ook van bijzonder belang vanwege de juridische implicaties ervan voor de betrekkingen tussen staat en regio's. De staat heeft het recht controles uit te voeren bij de regionale instanties, terwijl de regio's zich tot de rechter kunnen wenden om hun bevoegdheden af te dwingen.

1.18. In het ontwerphandvest wordt een zeer duidelijk standpunt ingenomen waar het gaat om wijziging van grenzen van regio's.

1.19. Na raadpleging van de afgevaardigden van de lidstaten van de Raad van Europa heeft het stuurcomité voor regionale democratie geconcludeerd dat het juridisch-technisch gezien mogelijk is een rechtsinstrument inzake regionaal zelfbestuur uit te werken.

1.20. De afgevaardigden van de lidstaten hebben dan ook besloten een redactiecomité ermee te belasten vóór 31 december 2001 een regeling inzake regionaal zelfbestuur uit te werken.

1.21. Het Comité staat volledig achter het voorstel van het Congres van Lokale en Regionale Overheden van Europa om een conventie op te stellen, omdat een conventie z.i. het meest adequate instrument is om de regionale autonomie te waarborgen.

1.22. Een conventie kan een flexibel instrument zijn. Zij kan naast een gemeenschappelijk gedeelte een aantal opties bevatten, zodat kan worden ingespeeld op de regionale diversiteit in de aangesloten landen.

1.23. Daarom dringt het Comité er bij de EU-lidstaten op aan zich voor een conventie uit te spreken.

2. Aanbevelingen

2.1. Een regeling inzake regionaal zelfbestuur dient in overeenstemming te zijn met de beginselen van democratie en efficiëntie en dient bijgevolg voortdurend te worden bijgesteld in het licht van de politieke ontwikkelingen binnen de Unie en haar lidstaten.

2.2. Via de lidstaten dienen alle autonome bestuurseenheden binnen de Unie bij de opbouw van Europa te worden betrokken. Dit komt de legitimiteit van de Unie ten goede en brengt haar ook dichter bij de burger, wat op zijn beurt de transparantie en het democratische gehalte van de Unie zal vergroten.

2.3. Met het oog op het in het EU-Verdrag verankerde subsidiariteitsbeginsel dienen de rol en de positie van de diverse autonome overheden te worden gehandhaafd en nog te worden versterkt, zodat beslissingen zo dicht mogelijk bij de burgers kunnen worden genomen. De Unie mag alleen optreden als de doelstellingen van een maatregel niet in voldoende mate door de nationale of regionale overheden kunnen worden verwezenlijkt. Dit beginsel dient een van de hoekstenen van het Europese integratieproces te vormen.

2.4. De laatste tijd zijn in de meeste Europese landen regionaliseringsbewegingen opgekomen. Naar gelang van de grondwettelijke tradities in elk land heeft dit geleid tot de oprichting van regio's of, waar er al regio's bestonden, tot een grotere regionale autonomie. Het beginsel van regionaal zelfbestuur maakt momenteel een consolidatieproces door en dient een prominente plaats in te nemen bij de vormgeving van het EU-beleid ten einde recht te doen aan de democratische beginselen en een hechtere integratie te bewerkstelligen.

2.5. Het politieke gewicht van de Raad van Europa neemt alsmaar toe en de conventies en resoluties van deze organisatie, die betrekking hebben op de leidende beginselen van de democratie, winnen aan betekenis, niet het minst omdat zij nu ook in landen met een totaal andere achtergrond worden toegepast.

2.6. Regionaal zelfbestuur komt de legitimiteit van de moderne democratieën ten goede. Het is dan ook een goede zaak dat de Raad van Europa een Handvest inzake Regionaal Zelfbestuur wil uitwerken, een initiatief dat de ontwikkeling van de regio's aanzienlijk zal bevorderen.

2.7. Positief is ook dat in dit handvest zal worden aangegeven welke materies onder de bevoegdheid van de regio's dienen te vallen. Een en ander dient wel in een rechtsinstrument met een voldoende hoge status te worden verankerd.

2.8. In het ontwerphandvest wordt terecht vermeld welke materies tot de bevoegdheden van de regio's dienen te behoren en wat onder het begrip "regionaal belang" moet worden verstaan. Om die bevoegdheden te kunnen uitoefenen dienen de regio's over voldoende eigen middelen te beschikken en moeten zij kunnen rekenen op de solidariteit van de andere regio's binnen hetzelfde land.

2.9. Met het oog hierop is het van het grootste belang dat de regio's zelf verantwoordelijk zijn voor hun interne organisatie en dat zij zich zo nodig tot de rechter kunnen wenden om hun autonomie te verdedigen.

2.10. Bij dit alles mag geen afbreuk worden gedaan aan de autonomie van lokale overheden, een materie waarmee de Raad van Europa zich eveneens heeft beziggehouden en waarover het inmiddels al een Handvest heeft opgesteld. Dit Handvest is nu al bijna vijftien jaar lang van doorslaggevende betekenis voor de lokale democratie in Europa. Zo heeft het de afgelopen jaren een belangrijke rol gespeeld bij de opbouw van de jonge democratieën in Midden- en Oost-Europa. Het is dan ook een nuttig uitgangspunt voor de uitwerking van een handvest in mondiaal verband in het kader van het UNCHS.

2.11. Positief is dat in het ontwerphandvest wordt bepaald dat de regio's inspraak dienen te krijgen in nationale organen waar besluiten met een regionale impact worden genomen.

2.12. Verder wordt in het ontwerphandvest terecht verklaard dat de regio's ook een stem dienen te krijgen in Europese organen waar resoluties met gevolgen voor de belangen of bevoegdheden van de regio's worden aangenomen of waar wordt beraadslaagd over internationale verdragen.

2.13. Het Comité acht het van essentieel belang dat in het toekomstige handvest rekening wordt gehouden met de sterk uiteenlopende regionale bestuursstructuren in Europa.

2.14. Het Comité verzoekt de lidstaten het ontwerphandvest zo spoedig mogelijk goed te keuren.

2.15. Het dringt er bij de lidstaten ook op aan het document om te vormen tot een conventie.

2.16. Verder zou het graag zien dat het Comité van de Regio's zo spoedig mogelijk wordt omgevormd tot een volwaardige Europese instelling, zodat de lokale en regionale overheden hun belangen op een efficiënte manier op Europees niveau kunnen verdedigen.

2.17. Ten slotte wenst het nog op te merken dat het de inhoud van het ontwerphandvest volledig onderschrijft, hoewel het dit document slechts als een eerste stap op de weg naar een ruimere erkenning en een uitbreiding van de bevoegdheden van de regio's beschouwt. Daarom dringt het er bij de lidstaten op aan op de ingeslagen weg voort te gaan in het belang van de regio's, de lidstaten, de Unie en alle Europese burgers.

Brussel, 13 december 2000.

De voorzitter

van het Comité van de Regio's

Jos Chabert

(1) PB C 198 van 14.7.1999, blz. 73.