4.10.2012   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 299/72

1.1

Het EESC bevestigt met klem zijn steun aan het Europese ruimtebeleid en met name aan de grote Europese projecten Galileo en het GMES, die naar zijn mening van strategisch belang zijn voor de economische en wetenschappelijke ontwikkeling van Europa. In alle adviezen die het EESC heeft opgesteld (1), heeft het erop gewezen dat meer aandacht en middelen moeten worden besteed aan de ruimtevaartactiviteiten, omdat de EU op dat een gebied een prominente rol moet blijven spelen.

1.2

Het EESC is niet te spreken over het voorstel van de Commissie om de financieringen die voor de ontwikkeling en voltooiing van het GMES-programma nodig zijn, aan een extern ad-hocfonds over te laten.

1.3

Het is volgens het EESC dringend noodzakelijk de continuïteit te verzekeren van een programma dat op het punt staat de operationele fase in te gaan, op straffe van mislukking. Het hele voorstel voor een vernieuwing van de financieringsmechanismen, het beheer en de governance, wijkt af van de regelingen die gebruikelijk en geconsolideerd zijn in EU-context, en lijkt dan ook overhaast, ongemotiveerd en bijzonder riskant te zijn. Om nieuwe financieringsinstanties en –modellen in te stellen moeten immers een aantal moeizame en onzekere onderhandelings- en onderzoeksstadia worden doorlopen, die zonder meer jaren in beslag kunnen nemen, hetgeen niet in overeenstemming kan worden gebracht met de inwerkingtreding van een programma als het GMES. Bovendien is een en ander overbodig, omdat binnen de Commissie en binnen de andere Europese agentschappen alle nodige vaardigheden en competenties voorhanden zijn om het programma ten uitvoer te leggen.

1.4

Het EESC dringt erop aan dat de financiering van het programma binnen het meerjarig financieel kader 2014-2020 blijft gebeuren en dat de governance zo wordt georganiseerd dat rekening wordt gehouden met de huidige beschikbare capaciteit in Europa. Aldus zal een versnippering van beheerders worden voorkomen en zal worden vermeden dat nieuwe instanties worden opgericht die niet geschikt zijn om een programma te beheren dat in de loop van het voorbije decennium is ontwikkeld. Een dergelijk verzoek werd reeds in een vroeger advies geformuleerd (2).

1.5

De Mededeling met de uitvoeringsbepalingen voor de intergouvernementele ontwerpovereenkomst m.b.t. de GMES-operaties (3), die tijdens de behandeling van het onderhavige advies is gepubliceerd, verandert niets aan de conclusies die hierbij zijn getrokken. De conclusies worden daarentegen zelfs bevestigd, wat het EESC ertoe aanzet nogmaals te wijzen op het grote risico dat gepaard gaat met de laattijdige invoering van een nieuw en niet beproefd financierings- en beheersmodel, buiten het meerjarig financieel kader en de eigen geconsolideerde beheerskanalen van de EU.

1.6

Volgens het EESC bestaat er een concreet risico dat het GMES-programma op ernstige moeilijkheden stuit en daarmee reeds verrichte investeringen van ruim 3,2 miljard euro in rook zal doen opgaan. Gelet op de discussies tussen de lidstaten gaat het zelfs om een reëel gevaar.

1.7

Het EESC merkt op dat op minder dan één jaar van de geplande inwerkingstelling (in 2013 is de lancering gepland van de satellieten A van de Sentinel-1-, Sentinel-2- en Sentinel-3-reeks), het een bijzonder hachelijke en niet verantwoorde onderneming lijkt, mede gezien het strategische belang van het programma voor de EU, om een nieuwe complexe financierings- en governanceregeling voor het GMES uit te tekenen.

1.8

De Mededeling omvat geen haalbaarheidsanalyse waarbij de uitvoerbaarheid vanuit het oogpunt van doeltreffendheid en efficiëntie wordt geëvalueerd. De noodzaak van een nieuw plan kan evenmin duidelijk worden aangetoond.

1.9

Het EESC stelt vast dat de twee vlaggenschipprogramma's van het Europees ruimteplan, Galileo en GMES, op een verschillende manier worden behandeld: het eerste valt onder het meerjarig financieel kader, het tweede niet.

1.10

Wat de governance betreft, is het verwonderlijk dat in dit complexe systeem een dermate marginale rol wordt toebedeeld aan het Europees Ruimtevaartagentschap (ESA), dat tot dusver het merendeel van de Europese satellietstructuren heeft ontworpen, beheerd en bediend, alsook tot op heden samen met de Commissie voor nagenoeg alle financieringen heeft gezorgd. Het lijkt niet zinvol dit agentschap te vervangen door nieuwe instanties of instanties met weinig ervaring inzake het beheer van satellietsystemen en door hen verzamelde informatie.

1.11

Op minder dan één jaar van de invoering van het financieringsmodel voor het GMES-programma vormt een dermate radicale herbepaling van de bevoegdheden m.b.t. het programma zoals deze in de mededeling wordt voorgesteld, een groot risico voor de inwerkingtreding van het systeem.

1.12

Het door de Commissie gepresenteerde voorstel inzake governance getuigt van onzekerheid en vaagheid. De zwakheden van het voorgestelde model zijn duidelijk: de technische coördinatie wordt toevertrouwd aan instanties die niet vertrouwd zijn met ruimtevaartactiviteiten en evenmin met andere agentschappen een gemeenschappelijke bedrijfscultuur delen. Bovendien heeft ruim 80 % van de voor het GMES-programma geplande activiteiten betrekking op ruimtevaartactiviteiten. Het EESC verzoekt de Commissie het voorgestelde model te herzien en één enkele governance te behouden. Daarbij zou de ESA de technische verantwoordelijkheid voor het programma blijven dragen, onder toezicht van de Commissie, zoals oorspronkelijk ook was gepland.

2.1

In haar Mededeling van 30 november 2011 zet de Commissie een oplossing uiteen voor de financiering buiten het meerjarige financiële kader 2014-2020 (4) van de operationele fase van het strategische programma voor monitoring en veiligheid van de aarde (GMES) zoals het tot op heden is uitgewerkt en thans in de slotfase van tenuitvoerlegging is beland. Ook wordt een voorstel voor de governance geformuleerd. De Mededeling is dus van cruciaal belang voor het GMES-programma.

2.2

De latere Mededeling met een aantal gedetailleerde uitvoeringsbepalingen voor de intergouvernementele ontwerpovereenkomst m.b.t. de GMES-operaties (5), die tijdens de behandeling van het onderhavige advies is gepubliceerd, wijzigt niets aan de opmerkingen over de bedoelde Mededeling en de conclusies. Het gaat immers om een addendum dat de financiële aspecten van het voorgestelde fonds preciseert en een nieuwe instantie, de GMES-raad, introduceert. Dit komt neer op een verdubbeling van de tot dusver vastgestelde bevoegdheden voor het beheer van Europese ruimtevaartprogramma's, met duidelijke bevoegdheidsconflicten en een verdubbeling van de besluitvormingsstructuren in Europa tot gevolg.

2.3

Het programma voor wereldwijde monitoring van het milieu en de veiligheid (GMES) is zoals Galileo een van de vlaggenschipprogramma's van de EU op ruimtevaartgebied. Het speelt een wezenlijke rol in de monitoring van de aarde, door de middelen ter beschikking te stellen om de klimaatverandering te begrijpen en te monitoren, alsook wat civiele bescherming en veiligheid, duurzame ontwikkeling en beheer van crisissen betreft.

2.4

Het feit dat de financiering van het strategische programma voor monitoring van de aarde en veiligheid (GMES) niet onder het voorgestelde meerjarige financiële kader 2014-2020 valt, heeft grote ongerustheid gewekt omdat aldus het concrete gevaar bestaat dat een strategisch programma voor Europa verloren gaat, waaraan reeds tien jaar lang is gewerkt en waarin tot dusver ruim 3 miljard euro is geïnvesteerd.

2.5

Het EESC heeft in zijn analyse van december 2011 (6) reeds zijn bezorgdheid over de toekomst van dat programma geuit, mocht de financiering ervan niet worden voortgezet.

2.6

Het Europees Parlement heeft in zijn resolutie van februari 2012 over de toekomst van het GMES (7), vastgesteld dat de financiering van het GMES buiten het meerjarige financiële kader – met de financiering en de governance-structuur zoals die in de Commisiemededeling worden voorgesteld – geen haalbare optie is.

2.7

Het ruimtesegment van het GMES is gebaseerd op drie satellietconstellaties, Sentinel 1, 2 en 3, alsook op instrumenten (Sentinel 4 en 5) die zich aan boord van andere satellieten bevinden. De eerste satellieten van de drie constellaties zullen in de loop van 2013 worden gelanceerd. Het is dus dringend zaak het financieel kader vast te stellen waarmee de financiering van de op handen zijnde operaties kan worden gegarandeerd.

2.8

Daar er geen voorstel voorhanden is, heeft de directeur-generaal van de ESA in een persconferentie op 9 januari 2012 opnieuw bevestigt dat, als een besluit over de financiering van de werking van het GMES uitblijft, de ESA niet voornemens is de geplande lanceringen uit te voeren (8).

2.9

In deze Mededeling stelt de Commissie voor te voorzien in de nodige financiering voor de realisatie en inwerkingstelling van de volledige infrastructuur door een nieuw specifiek fonds voor het GMES op te richten. Een en ander vergt een intergouvernementele overeenkomst tussen de EU-lidstaten, in het kader van de Raad bijeen.

2.10

Alle 27 EU-lidstaten zouden aan het fonds moeten bijdragen op basis van het bruto nationaal inkomen (BNI). In de mededeling is een modelovereenkomst opgenomen, die in de daarop volgende Mededeling nader wordt gespecificeerd (9).

2.11

In het governance-voorstel, dat niet minder belangrijk is dan het financieringsvoorstel, wordt een aantal actoren aangewezen, die belast zouden worden met de verschillende aspecten en sectoren waaruit het GMES-programma is opgebouwd.

2.12

De invoering van een nieuw en complex financieringsplan en een nieuwe beheersinstantie voor het ruimtevaartprogramma (de GMES-raad) lijkt niet verantwoord en komt te laat, omdat de eerste satellieten al binnen het jaar zullen worden gelanceerd.

3.1

Het GMES-programma voor de wereldwijde monitoring van de aarde en de veiligheid en het GALILEO-programma voor satellietnavigatie zijn belangrijke strategische EU-programma's waarmee de EU haar onafhankelijkheid en voortrekkersrol in de ruimtevaartsector wil bewaren.

3.2

Het behoud van een krachtig leadership en van onafhankelijkheid op ruimtevaartgebied is van strategisch belang voor de toekomst van Europa

3.3

Het GMES is een strategisch EU-programma dat werd vastgesteld bij Verordening (EU) nr. 911/2010 van het Europees Parlement en de Raad.

3.4

In de Mededeling wordt daarover het volgende gezegd: "Om te reageren op de steeds groeiende uitdagingen op wereldniveau heeft Europa een eigen goed gecoördineerd en betrouwbaar aardobservatiesysteem nodig. Het GMES is dat systeem."

3.5

In de Mededeling wordt een nieuw financieringsmodel voorgesteld, buiten het geconsolideerde beheerssysteem binnen de EU-begroting. Hiervoor zijn specifieke maatregelen nodig, waarbij alle 27 lidstaten hun goedkeuring moeten hechten aan een mechanisme dat, gezien de huidige financiële moeilijkheden (zie bv. de situatie in Griekenland maar ook het mogelijke gebrek aan financiële middelen in Frankrijk en Italië) zo niet zeker, dan toch zeer waarschijnlijk geblokkeerd zal worden, waarmee het GMES-programma meteen ook afgelopen zou zijn.

4.1

Volgens de Mededeling valt het GMES buiten het meerjarige financiële kader 2014-2020.

4.2

De financiering moet daarentegen gebeuren via een interne overeenkomst tussen vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen.

4.3

In de overeenkomst is bepaald dat iedere EU-lidstaat eerst in de nodige procedures voor de inwerkingtreding ervan voorziet en de secretaris-generaal van de Raad daarvan op de hoogte stelt.

4.4

Om van kracht te worden moet de overeenkomst door alle EU-lidstaten worden geratificeerd.

4.5

De overeenkomst treedt pas in werking na de ondertekening ervan door de laatste lidstaat. Gelet op de huidige financiële situatie in Europa in het algemeen en in enkele lidstaten in het bijzonder lijkt deze clausule op zich reeds te volstaan om het GMES-programma tot mislukken te doemen.

4.6

Het tijdschema en de voorwaarden voor het bijeenroepen van de Raad zijn thans nog niet bekend, hetgeen niet zonder risico is omdat de satellieten Sentinel 1-2-3 binnenkort (2013) zullen worden gelanceerd.

4.7

Met het oog op de programmering, het beheer en de uitvoering van het GMES-fonds is in de Mededeling bepaald dat de Raad op voorstel van de Commissie een verordening moet goedkeuren. Thans is er nog geen ontwerpverordening voorhanden.

4.8

Voorts is in de Mededeling bepaald dat het financieel reglement met voorschriften voor de vaststelling en de financiële implementatie van de middelen van het GMES-fonds, en voor de presentatie en auditing van de boekhouding door de Raad op basis van een voorstel van de Commissie moet worden vastgesteld. Thans is er nog geen ontwerp van dergelijk reglement voorhanden.

4.9

Tot op heden werd voor de ontwikkeling van het programma 3,2 miljard euro aan middelen ingezet, die nagenoeg geheel voor rekening komen van de ESA (1 890 miljoen) en de EU (1 300 miljoen).

4.10

Voor de inwerkingstelling van het programma in zijn geheel, met inbegrip van onderhoud, ontwikkeling en bijstelling wordt de nodige begroting geraamd op 5,8 miljard euro voor de periode 2014-2020, d.i. ongeveer 0,6 % van de begroting van de EU voor dezelfde periode, die conform het meerjarige financiële kader 2014-2020 1 025 miljard euro beloopt. Tevens is het nuttig eraan te herinneren dat de EU-begroting op haar beurt overeenkomt met ongeveer 1 % van het bruto nationaal inkomen (BNI).

4.11

Het voorstel om het GMES buiten de EU-begroting te financieren, lijkt geen financiële voordelen op te leveren, omdat de 27 lidstaten hoe dan ook de financiering ervan moeten garanderen, zij het via een ander financieringskanaal op basis van een complexe intergouvernementele overeenkomst. Het voorstel lijkt dus geen steek te houden.

4.12

Wat het ruimtesegment betreft beschikt de ESA over het budget om alle drie de satellieten "A" van de Sentinel-1-, 2- en 3-constellatie te lanceren. Voor Sentinel-1 is de lancering reeds betaald en ook voor de lancering van de twee overige worden geen financieringsproblemen verwacht. De begroting voor de periode na 2013 betreft dus de ontplooiing, naar planning, van de volledige satellietconstellaties om de diensten te kunnen garanderen waarvoor zij ontworpen zijn.

4.13

In de Mededeling wordt een groot aantal verschillende actoren belast met het beheer van de operationele fase van het GMES.

4.14

De Commissie zou verantwoordelijk zijn voor het beheer en het politieke toezicht.

4.15

Volgens de latere Mededeling met de gedetailleerde uitvoeringsbepalingen m.b.t. het bedoelde voorstel [COM(2012) 218 final, 11/5/2012] zou het beheersorgaan van het GMES-programma de GMES-raad zijn. Zijn bevoegdheden zijn daarbij zo uitgebreid dat deze niet alleen de typische bevoegdheden m.b.t. het gewone beheer van EU-programma's maar ook de typische bevoegdheden van een ruimtevaartagentschap overlappen, zodat er sprake is van een verdubbeling van bevoegdheden en van besluitvormingsinstanties die niet stroken met een efficiënt beheer van de reeds schaarse communautaire middelen.

4.16

Wat de diensten betreft, zou de technische coördinatie van de landmonitoringdiensten worden gedelegeerd aan het Europees Milieuagentschap (EEA); de technische coördinatie van de diensten voor rampenbeheer kan worden toevertrouwd aan het Europese Emergency Response Centre (ERC); de technische coördinatie van de atmosfeerdienst aan het Europees Centrum voor Middellange Weersvoorspelling (ECMWF); wat klimaatverandering, monitoring van het mariene milieu en veiligheid betreft, moeten de verantwoordelijke instanties nog worden vastgesteld; voor andere diensten die voor de Commissie en andere Europese actoren van belang zijn, kan een beroep worden gedaan op de diensten van bijvoorbeeld het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (EMSA), het Satellietcentrum van de Europese Unie (EUSC), het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen (FRONTEX) of het Europees Defensieagentschap (EDA).

4.17

Wat de ruimtecomponent betreft, kunnen de operationele activiteiten worden toevertrouwd aan het Europees Ruimteagentschap (ESA), ad interim, voor de observaties via hogeresolutiebeelden boven land en doelspecifieke gebieden, en aan EUMETSAT voor de systematische en wereldwijde observaties van de atmosfeer en de oceanen. De ontwikkelingsactiviteiten m.b.t. de ruimtecomponent zouden worden toevertrouwd aan het ESA en de Commissie.

4.18

Het aldus gedefinieerde interim-mandaat betreft het beheer van de hele Sentinel-1- en Sentinel-2-constellaties en de landcomponent van Sentinel-3. Uiteraard is het een zware opgave om onder interim-voorwaarden dergelijke zwaarwegende lasten qua organisatie en middelen op zich te nemen.

4.19

Voor de technische coördinatie van de GMES in-situcomponent wordt het Europees Milieuagentschap (EEA) voorgedragen.

4.20

Het is niet duidelijk hoe de specifieke vaardigheden en de beheerscapaciteiten van deze instanties tegemoet kunnen komen aan de operationele vereisten van een programma als het GMES, waarin de ruimtecomponent doorslaggevend is en waarvoor een specifieke competentie vereist is.

4.21

De bevoegdheden van de in de latere GMES-Mededeling (10) voorgestelde GMES-raad vormen een verdubbeling van een groot aantal specifieke beheersbevoegdheden m.b.t. de Europese ruimtevaartprogramma's. Een en ander geeft duidelijk aanleiding tot bevoegdheidsconflicten en tot dubbele besluitvormingsstructuren in Europa. Er wordt immers een soort parallel ruimtevaartagentschap gecreëerd, wat niet strookt met de desbetreffende bepalingen van het VWEU.