I — Voorgeschiedenis van het geding en bestreden arrest

II — Procesverloop voor het Hof en vorderingen van partijen

III — Analyse

A — Derde middel: onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van het criterium aan de hand waarvan wordt bepaald of rekwirante „eigendom is van of onder zeggenschap staat van” in de zin van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007

1. Argumenten van partijen

2. Beoordeling

B — Eerste middel: onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007, en tweede middel: schending van het evenredigheidsbeginsel

1. Argumenten van partijen

2. Beoordeling

a) Eerste onderdeel van het eerste middel

b) Tweede onderdeel van het eerste middel en tweede middel

C — Vierde middel: onjuiste rechtsopvatting wat de verplichting tot motivering van het litigieuze besluit betreft

1. Argumenten van partijen

2. Beoordeling

IV — Kosten

V — Conclusie

1. 

Deze hogere voorziening, ingesteld door Melli Bank plc (hierna: „Melli Bank” of „rekwirante”), strekt tot vernietiging van het arrest Melli Bank/Raad ( 2 ) (hierna: „bestreden arrest”), dat het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen heeft gewezen in de gevoegde zaken T-246/08 en T-332/08. Met dat arrest heeft het Gerecht verworpen: 1) in zaak T-246/08, het beroep tot nietigverklaring dat rekwirante heeft ingesteld tegen punt 4 van tabel B in de bijlage bij besluit 2008/475/EG van de Raad van 23 juni 2008 houdende uitvoering van artikel 7, lid 2, van verordening (EG) nr. 423/2007 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran ( 3 ) (hierna: „litigieus besluit”), met welk besluit de Raad van de Europese Unie (hierna: „Raad”) rekwirante heeft geplaatst op de lijst van entiteiten waarvan de tegoeden moeten worden bevroren, en 2) in zaak T-332/08, naast het beroep tot nietigverklaring van het bovengenoemde punt 4 van tabel B, de vordering tot niet-toepasselijkverklaring wat haar betreft van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening (EG) nr. 423/2007 van de Raad van 19 april 2007 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran. ( 4 )

2.

Blijkens de punten 1 en volgende van het bestreden arrest is rekwirante een in het Verenigd Koninkrijk ingeschreven en gevestigde naamloze vennootschap. Zij is met haar activiteiten begonnen in 2002, na de transformatie van het Britse filiaal van Bank Melli Iran (hierna: „Bank Melli”). Laatstgenoemde, die rekwirante volledig in handen heeft, is een Iraanse bank die toebehoort aan de Iraanse staat. Melli Bank is erkend door en onderworpen aan de regels van de Financial Services Authority (toezichthoudende autoriteit voor financiële diensten in het Verenigd Koninkrijk; hierna: „FSA”).

3.

De bij het Gerecht aanhangig gemaakte zaak houdt verband met de toepassing van het stelsel van beperkende maatregelen dat is ingevoerd om druk uit te oefenen op de Islamitische Republiek Iran teneinde proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten en de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens (hierna: „nucleaire proliferatie”) te staken. Dat stelsel vindt zijn oorsprong in resolutie 1737 (2006) ( 5 ) van 23 december 2006 van de VN-Veiligheidsraad (hierna: „Veiligheidsraad”), waarvan de bijlage een aantal volgens de Veiligheidsraad bij de nucleaire proliferatie in Iran betrokken personen en entiteiten noemde waarvan de tegoeden en economische middelen (hierna: „tegoeden”) moeten worden bevroren. De lijst is geactualiseerd bij resolutie 1747 (2007) van 24 maart 2007 van de Veiligheidsraad. ( 6 ) Bank Melli noch Melli Bank was op die lijst geplaatst, ook niet na de actualisering.

4.

Wat de Europese Unie betreft is aan resolutie 1737 (2006) uitvoering gegeven bij gemeenschappelijk standpunt 2007/140/GBVB van de Raad van 27 februari 2007 betreffende beperkende maatregelen tegen Iran. ( 7 ) Artikel 5, lid 1, sub a, van dat gemeenschappelijk standpunt voorzag in de bevriezing van de tegoeden van de personen en entiteiten die direct of indirect in het bezit waren, eigendom waren, of onder het beheer stonden van de in de resolutie aangewezen personen en entiteiten. In artikel 5, lid 1, sub b, van dat gemeenschappelijk standpunt was bepaald dat dezelfde maatregelen golden voor de personen en entiteiten waarvan door de Raad was vastgesteld dat zij zich bezighielden met, rechtstreeks betrokken waren bij, dan wel medewerking verleenden aan nucleaire proliferatie.

5.

Voor zover het ook de bevoegdheden van de Europese Gemeenschap betrof, is het gemeenschappelijk standpunt 2007/140 gevolgd door de vaststelling, op basis van de artikelen 60 EG en 301 EG, van verordening nr. 423/2007. Artikel 7, lid 1, van die verordening, met praktisch dezelfde inhoud als het gemeenschappelijk standpunt, voorziet in de bevriezing van de tegoeden van de personen, entiteiten en lichamen die zijn aangewezen in resolutie 1737 (2006), en van alle tegoeden die eigendom zijn van of onder zeggenschap staan van die personen, entiteiten of lichamen. Artikel 7, lid 2, sub a en b, van verordening nr. 423/2007 verruimt deze mogelijkheid van bevriezing van tegoeden tot de personen, entiteiten of lichamen die zijn aangewezen door de Raad en die zich overeenkomstig artikel 5, lid 1, sub b, van gemeenschappelijk standpunt 2007/140 bezighouden met, direct betrokken zijn bij dan wel medewerking verlenen aan nucleaire proliferatie. De door de Raad op grond van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007 aangewezen personen, entiteiten en lichamen worden opgesomd in bijlage V bij die verordening.

6.

Krachtens artikel 7, lid 2, sub d, van die verordening omvat bijlage V ook „natuurlijke en rechtspersonen, entiteiten en lichamen [...] van wie [...] is vastgesteld dat zij een rechtspersoon of entiteit of een lichaam zijn die of dat, al dan niet illegaal, eigendom is van of onder zeggenschap staat van een persoon, entiteit of lichaam bedoeld onder sub a of b”, waarvan de tegoeden derhalve worden bevroren.

7.

Artikel 15, lid 2, van die verordening bepaalt voorts: „De Raad stelt [bijlage V] vast, en evalueert en wijzigt deze met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, geheel overeenkomstig de vaststellingen die de Raad doet ten aanzien van [artikel 5, lid 1, sub b] van gemeenschappelijk standpunt 2007/140 [...].” Volgens dezelfde bepaling moet de Raad de lijst in bijlage V met regelmatige tussenpozen en ten minste om de 12 maanden opnieuw bezien.

8.

Artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007 bepaalt: „De Raad motiveert besluiten op grond van lid 2 individueel en expliciet en deelt deze besluiten mee aan de betrokken personen, groepen en entiteiten.”

9.

Enige tijd na de vaststelling van verordening nr. 423/2007 heeft de Veiligheidsraad resolutie 1803 (2008) van 3 maart 2008 ( 8 ) aangenomen, waarmee hij een oproep doet aan „alle staten tot waakzaamheid jegens de activiteiten van financiële instellingen op hun grondgebied met alle in Iran gevestigde banken, in het bijzonder met [Bank Melli] en de filialen en agentschappen daarvan in het buitenland, om te voorkomen dat deze activiteiten bijdragen aan proliferatiegevoelige activiteiten”. ( 9 )

10.

Op 23 juni 2008 heeft de Raad gemeenschappelijk standpunt 2008/479/GBVB vastgesteld ( 10 ), dat gemeenschappelijk standpunt 2007/140 heeft gewijzigd. Op grond van de bijlage bij het nieuwe gemeenschappelijk standpunt behoren Bank Melli en haar dochterondernemingen en filialen tot de entiteiten waarvan de tegoeden worden bevroren overeenkomstig artikel 5, lid 1, sub b, van gemeenschappelijk standpunt 2007/140. De bevriezing ten aanzien van Bank Melli en rekwirante is gehandhaafd in gemeenschappelijk standpunt 2008/652/GBVB ( 11 ), dat gemeenschappelijk standpunt 2007/140 opnieuw heeft gewijzigd.

11.

Dezelfde dag heeft de Raad het litigieuze besluit vastgesteld. Volgens punt 4 van tabel B in de bijlage bij dat besluit heeft de Raad Bank Melli en haar dochterondernemingen, waaronder Melli Bank, geplaatst op de lijst van bijlage V bij verordening nr. 423/2007. ( 12 ) Dit heeft geleid tot bevriezing van de tegoeden van rekwirante.

12.

Punt 4 van tabel B in de bijlage bij het litigieuze besluit vermeldt derhalve de naam van rekwirante, haar postadres in Londen en de datum van plaatsing op de lijst (26 juni 2008). De Raad heeft de redenen van de plaatsing van Bank Melli en haar dochterondernemingen en filialen op de lijst in één enkele paragraaf als volgt weergegeven: Bank Melli „[v]erleent financiële ondersteuning (of tracht die te verlenen) aan ondernemingen die betrokken zijn bij, of goederen aankopen voor, Irans nucleaire programma’s en raketprogramma’s [...]. Bank Melli vervult een faciliterende rol bij de gevoelige activiteiten van Iran. Zij heeft tal van aankopen van gevoelige materialen voor de Iraanse nucleaire en raketprogramma’s gefaciliteerd. Zij heeft verscheidende financiële diensten verricht namens entiteiten die bij Irans nucleaire en raketindustrieën zijn betrokken, waaronder het openen van kredietbrieven en het aanhouden van rekeningen. Veel van bovengenoemde ondernemingen worden vermeld in de Resoluties 1737 en 1747 van de [Veiligheidsraad].”

13.

Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 25 juni en 15 augustus 2008, zijn de beroepen in de zaken T-246/08 en T-332/08 ingesteld. In zaak T-246/08 vorderde rekwirante nietigverklaring van punt 4 van tabel B in de bijlage bij het litigieuze besluit en verwijzing van de Raad in de kosten. In zaak T-332/08 vorderde rekwirante nietigverklaring van punt 4 van tabel B in de bijlage bij het litigieuze besluit en, zo het Gerecht van oordeel was dat artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 dwingend toepasselijk is, niet-toepasselijkverklaring van deze bepaling krachtens artikel 241 EG. Rekwirante vorderde ook verwijzing van de Raad in de kosten. Bij beschikking van 15 december 2008 zijn de twee zaken gevoegd voor de mondelinge behandeling en het arrest.

14.

In zaak T-246/08 heeft rekwirante twee middelen aangevoerd: schending van het evenredigheidsbeginsel en schending van het beginsel van non-discriminatie. In zaak T-332/08 heeft zij aangevoerd dat artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007 niet dwingend toepasselijk is en dat, indien dit wel het geval zou zijn, de bepaling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en dus niet-toepasselijk ingevolge artikel 241 EG; voorts voerde rekwirante schending door de Raad van zijn motiveringsplicht aan.

15.

In het bestreden arrest heeft het Gerecht alle middelen in de twee zaken afgewezen en rekwirante verwezen in de door de Raad gemaakte kosten, de kosten van de kortgedingprocedures daaronder begrepen. ( 13 )

16.

Op 25 september 2009 heeft Melli Bank hogere voorziening ingesteld tegen het bestreden arrest.

17.

De conclusies van rekwirante strekken ertoe dat het het Hof behage het bestreden arrest te vernietigen, de beroepen in de zaken T-246/08 en T-332/08 toe te wijzen, punt 4 van tabel B in de bijlage bij het litigieuze besluit nietig te verklaren, artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 niet-toepasselijk te verklaren indien het Hof vaststelt dat het dwingende werking heeft, en de Raad te verwijzen in de kosten van de hogere voorziening en van de procedure voor het Gerecht.

18.

In hun memorie van antwoord concluderen de Raad, verwerende partij in eerste aanleg, de Franse Republiek, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, en de Europese Commissie, interveniënten in eerste aanleg ter ondersteuning van de Raad, dat het het Hof behage de hogere voorziening af te wijzen en Melli Bank in de kosten te verwijzen.

19.

De indiening van een memorie van repliek is toegestaan in het kader van de onderhavige procedure voor het Hof. Alle andere partijen, behalve het Verenigd Koninkrijk, hebben een memorie van dupliek ingediend.

20.

Met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk zijn alle partijen gehoord ter terechtzitting van het Hof op 29 maart 2011.

21.

In deze hogere voorziening voert rekwirante vier middelen aan. Het eerste klaagt over een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007. Het tweede middel betreft schending van het evenredigheidsbeginsel. Het derde middel betreft een onjuiste rechtsopvatting bij de formulering en de toepassing van het criterium aan de hand waarvan wordt bepaald of rekwirante wel eigendom is van of onder zeggenschap staat van haar moedermaatschappij in de zin van dat artikel. Het vierde middel betreft een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de beoordeling van de verplichting van de Raad tot motivering van het besluit tot plaatsing van rekwirante op de lijst van entiteiten waarvan de tegoeden moeten worden bevroren. Voor een beter begrip van de algemene opzet van de hogere voorziening begin ik met het onderzoek van het derde middel.

22.

Met dit middel betwist rekwirante de uitlegging die het Gerecht in de punten 119 en volgende van het bestreden arrest heeft gegeven aan het criterium genoemd in artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007, op basis waarvan de Raad heeft besloten tot bevriezing van haar tegoeden. In wezen stelt zij dat het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat het er nu juist om ging of zij met een niet te verwaarlozen mate van waarschijnlijkheid ertoe kan worden gebracht het effect van de tegen de moedermaatschappij genomen maatregelen te omzeilen, maar dat het dat criterium niet correct heeft toegepast, door een ongefundeerd belang te hechten aan de bevoegdheid van Bank Melli tot het benoemen van de directeuren van rekwirante, want dat is geen beslissende factor om aan te tonen dat zij eigendom is of onder zeggenschap staat van Bank Melli. Daartoe herhaalt rekwirante een aantal feitelijke argumenten die reeds in eerste aanleg zijn aangevoerd en die met name dienen ter betwisting van de afwijzing door het Gerecht van de doeltreffendheid van de door rekwirante merendeels ex post geopperde alternatieve maatregelen. Door het bovengenoemde criterium niet correct te hanteren heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, waardoor elke analyse van het concrete geval wordt verhinderd, anders dan het Gerecht in punt 69 van hetzelfde arrest bepleitte. Voorts acht rekwirante de inroeping door het Gerecht van de rechtspraak met betrekking tot de voorwaarden om het mededingingsverstorend gedrag van een dochtermaatschappij toe te rekenen aan haar moedermaatschappij onjuist, want, anders dan de situatie van laatstgenoemden, is het op rekwirante toepassen van een vermoeden dat haar moedermaatschappij wegens het feit dat die haar voor 100 % in handen heeft, een beslissende invloed op haar uitoefent, in strijd met haar rechten van verdediging. Die rechten worden geschonden doordat Melli Bank niet in de gelegenheid is gesteld om opmerkingen in te dienen bij de Raad, noch om op de tegen haar ingebrachte stellingen te antwoorden. De opvatting dat de dochtermaatschappij de tegen de moedermaatschappij genomen beperkende maatregelen dreigt te omzeilen, is overigens in strijd met het in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”) neergelegde vermoeden van onschuld en met artikel 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Hoe dan ook concludeert rekwirante dat de Raad blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door niet het goede criterium te hanteren bij zijn besluit tot bevriezing van haar tegoeden op grond van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007.

23.

De Raad en de andere partijen bij de procedure concluderen tot afwijzing van dit middel. De Commissie voert aan dat rekwirante om een nieuwe feitelijke beoordeling verzoekt zonder echter te hebben aangetoond dat de analyse van het Gerecht inhoudelijk onjuist is of een onjuiste voorstelling van de feiten meebrengt. De Franse Republiek en de Commissie zijn van mening dat rekwirante met dit middel niet heeft aangetoond dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Hoewel de Franse Republiek, het Verenigd Koninkrijk en de Commissie in wezen de benadering van het Gerecht delen en van mening zijn dat het Gerecht de mededingingsrechtspraak juist heeft toegepast, stellen zij evenwel dat, aangezien het criterium de kenmerken van een alternatief heeft — „onder zeggenschap staat van of eigendom is van” — en het duidelijk lijkt dat de betrokken entiteit eigendom is van een entiteit die reeds op de lijst is geplaatst uit hoofde van artikel 7, lid 2, sub a of b, van verordening nr. 423/2007, de Raad geen aanvullend onderzoek hoeft te verrichten en niet hoeft te bewijzen dat die entiteit ook onder zeggenschap staat, noch te bewijzen dat de kans bestaat dat de dochteronderneming de tegen de moedermaatschappij genomen maatregelen zal omzeilen. Die partijen hebben uit dit argument echter geen bijzondere rechtsgevolgen voor de onderhavige hogere voorziening afgeleid. De Raad wijst er zijnerzijds op dat de beperkende maatregelen volgens de rechtspraak van de gemeenschapsrechter geen strafrechtelijk karakter hebben en dat het argument inzake de schending van het vermoeden van onschuld van rekwirante derhalve geen doel treft.

24.

Het Hof wordt in casu verzocht het criterium te verduidelijken dat de plaatsing op de lijst van een entiteit op grond van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 ( 14 ) kan motiveren. Ik merk meteen op dat, zoals is geoordeeld door het Gerecht ( 15 ), uit de tekst hiervan duidelijk blijkt dat die plaatsing niet wordt ingegeven door het feit dat de betrokken entiteiten zich bezighouden met het beleid van de Islamitische Republiek Iran op het gebied van nucleaire proliferatie of dat beleid steunen, maar alleen door het feit dat die entiteiten „eigendom zijn van of onder zeggenschap staan van” entiteiten waarvan is vastgesteld dat zij zelf, en zij alleen, zich bezighouden met, rechtstreeks betrokken zijn bij, dan wel medewerking verlenen aan dat beleid. Bovendien is het criterium duidelijk alternatief geformuleerd. In het kader van de onderhavige zaak moet het eigendomscriterium in de zin van artikel 7, lid 2, sub d, worden uitgelegd.

25.

Blijkens het bestreden arrest heeft het Gerecht het nodig geacht het eigendomscriterium ruim uit leggen. Na te hebben gewezen op de vaste rechtspraak van het Hof dat bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen daarvan maar ook met de context en de doeleinden die zij beoogt ( 16 ), heeft het Gerecht geoordeeld dat wat het feit betreft dat een entiteit eigendom is van een entiteit waarvan de tegoeden worden bevroren op grond van artikel 7, lid 2, sub a en b, van de verordening, de enkele formele eigendom niet kon volstaan. Een dergelijke benadering lijkt mij redelijk, gelet op het feit dat het niet bij alle gevallen van eigendom, zoals in casu, om een deelneming van 100 % van de moedermaatschappij in het kapitaal van haar dochtermaatschappij gaat. In een dergelijk geval bestaat namelijk het vermoeden dat de volledige eigendom gepaard gaat met de mogelijkheid van de moedermaatschappij om de besluitvorming van haar dochtermaatschappij te beïnvloeden, terwijl die mogelijkheid bij een kleinere deelneming in het kapitaal minder duidelijk kan zijn.

26.

Het Gerecht heeft aldus geoordeeld dat „moet worden onderzocht of verzoekster, doordat zij eigendom is van [Bank Melli], met een niet te verwaarlozen mate van waarschijnlijkheid ertoe kan worden gebracht, het effect van de tegen haar moedermaatschappij genomen maatregelen te omzeilen”. ( 17 ) Boven een strikt letterlijke uitlegging van de betrokken bepaling, volgens welke de enkele vaststelling van de eigendom zou kunnen volstaan ter rechtvaardiging van de plaatsing op de lijst van een entiteit, heeft het Gerecht een teleologische uitlegging geprefereerd, die rekening houdt met het door de verordening nagestreefde doel. Juist in die context is het Gerecht, met onderstreping van het specifieke karakter van het gebied waarin de beperkende maatregel tegen rekwirante is genomen, uitgegaan van de rechtspraak van het Hof inzake de toerekenbaarheid van mededingingsverstorend gedrag van een dochtermaatschappij aan haar moedermaatschappij. Zoals ik onlangs in ander verband heb gezegd ( 18 ), volgt uit die rechtspraak dat in het bijzondere geval waarin een moedermaatschappij 100 % in handen heeft van het kapitaal van haar dochteronderneming die een inbreuk op de mededingingsregels van de Unie heeft gemaakt, enerzijds deze moedermaatschappij beslissende invloed kan uitoefenen op het gedrag van deze dochteronderneming ( 19 ), en anderzijds er een weerlegbaar vermoeden bestaat dat die moedermaatschappij daadwerkelijk een dergelijke invloed uitoefent. ( 20 )

27.

Op twee punten is het gedrag van het Gerecht mijns inziens nogal voorzichtig. In de eerste plaats biedt zijn uitlegging van het eigendomscriterium de mogelijkheid los te komen van een automatische toepassing van dit criterium en de gevolgen van het eigendomsbezit voor het functioneren en het besluitvormingsproces van de dochteronderneming te analyseren. In de tweede plaats heeft het Gerecht niet de mededingingsrechtspraak van het Hof eenvoudig overgenomen, maar zich, juist in het besef van de fundamentele verschillen tussen de twee gebieden, er enkel door laten inspireren. Volgens een vaststelling van het Gerecht, die niet voor hem of in hogere voorziening is betwist, is rekwirante voor 100 % eigendom van Bank Melli — waarvan vaststaat dat zij op de lijst van entiteiten staat waarvan de tegoeden moeten worden bevroren krachtens artikel 7, lid 2, sub a en b, van verordening nr. 423/2007 — en kan Bank Melli om die reden haar leidinggevend personeel benoemen. ( 21 ) In die omstandigheden is het juist te oordelen dat rekwirante er met een niet te verwaarlozen mate van waarschijnlijkheid toe kan worden gebracht, uiteraard als gevolg van het feit dat zij volledig eigendom is en bevestigd door het argument inzake de bevoegdheid tot benoeming van haar leidinggevende personeel, de maatregelen tegen haar moedermaatschappij te omzeilen.

28.

In lijn met zijn wens los te komen van een strikt formele benadering van het eigendomscriterium heeft het Gerecht in zijn verdere analyse gekeken of uit het dossier, en, ruimer, uit de betrekkingen tussen rekwirante en haar moedermaatschappij, bijzondere omstandigheden bleken die een tegenwicht konden bieden voor de invloed van Bank Melli op haar dochtermaatschappij via de benoeming van haar leidinggevend personeel. In dit verband is elk argument van rekwirante onderzocht voor het Gerecht, maar geen enkel heeft voldoende garantie geboden. Zelfs wanneer het Hof zich in hogere voorziening opnieuw over die argumenten kon uitspreken, die mijns inziens meer een feitelijke beoordeling dan een juridische kwalificatie van de feiten betreffen, zou het dus het oordeel van het Gerecht moeten bevestigen, omdat uit de punten 125 tot en met 128 van het bestreden arrest blijkt dat rekwirante hetzij bestaande maar ontoereikende maatregelen heeft aangevoerd om elk risico van omzeiling weg te nemen, hetzij maatregelen heeft voorgesteld waarvan de zuiver toekomstige — om niet te zeggen hypothetische — aard het Hof verhindert een duidelijk oordeel te geven over de haalbaarheid en doeltreffendheid ervan.

29.

In het licht van hetgeen ik zojuist heb uiteengezet vind ik het derhalve moeilijk het argument van rekwirante te begrijpen, dat het Gerecht een automatische toepassing van het eigendomscriterium stelt boven een analyse van geval tot geval, aangezien, ook al is het juist dat het feit dat rekwirante voor 100 % eigendom is, erop kan wijzen dat haar moedermaatschappij noodzakelijkerwijs een invloed op haar uitoefent die beslissend kan blijken, het Gerecht juist de elementen heeft onderzocht op basis waarvan het die conclusie kon trekken — in casu de benoeming van het leidinggevend personeel van rekwirante door de moedermaatschappij en het gelijktijdig bestaan van een reëel risico van omzeiling van de tegen Bank Melli genomen maatregelen —, tegelijk met zijn analyse van de andere omstandigheden die deze vaststelling konden nuanceren en, volgens de woorden van het Gerecht zelf, een tegenwicht konden bieden aan de beslissende invloed van de moedermaatschappij. De oplossing die daaruit voortvloeit is mijns inziens zowel afgestemd op de specifieke context waarin de beperkende maatregelen in casu zijn genomen, als op de specifieke situatie van rekwirante wat de aard, de omvang en de intensiteit van haar betrekkingen met haar moedermaatschappij betreft.

30.

Het door het Gerecht in het bestreden arrest gehanteerde criterium is niet in strijd met de alternatieve formulering van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007, want wat met het eigendomscriterium moet worden aangetoond, is het risico van een door de moedermaatschappij op haar dochter uitgeoefende invloed. Dat begrip invloed lijkt mij bijgevolg aanzienlijk te verschillen van het begrip zeggenschap.

31.

De bijzondere aard van de situatie van rekwirante, wier tegoeden zijn bevroren niet omdat zij zich bezighoudt met de nucleaire proliferatie in Iran of daaraan medewerking verleent, maar alleen omdat zij een dochteronderneming is die eigendom is van een dergelijke entiteit, vraagt — eerst van de Raad en vervolgens van de gemeenschapsrechter — om een uitvoerige analyse van haar situatie, net als van alle entiteiten die op de lijst zijn geplaatst op grond van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007. Men kan zich evenwel voorstellen dat het besluit van de Raad tot bevriezing van de tegoeden van rekwirante op een soort vermoeden is gebaseerd dat bij een dochteronderneming die voor 100 % eigendom is van een entiteit die zich bezighoudt met nucleaire proliferatie of deze ondersteunt en die bovendien in de financiële en bancaire sector actief is, het reële risico bestaat dat haar moedermaatschappij druk op haar uitoefent om de tegen haar genomen beperkende maatregelen te omzeilen. Een dergelijk vermoeden kan zoals gezegd enkel worden gekoesterd in het geval van volledige eigendom en is, zoals het Gerecht heeft geoordeeld, weerlegbaar. Maar rekwirante stelt hoe dan ook dat, indien dat het geval is, haar rechten van verdediging zijn geschonden, want zij is nooit in de gelegenheid gesteld dat vermoeden te betwisten, met name niet vóór de vaststelling van het litigieuze besluit.

32.

In dit verband merk ik op dat volgens vaste rechtspraak de Raad bij het nemen van een eerste besluit tot bevriezing van tegoeden aan zijn motiveringsplicht voldoet wanneer hij de gronden waarop dat besluit is gebaseerd aan de betrokkenen meedeelt op het ogenblik van de vaststelling van de maatregel tegen hen of zo snel mogelijk daarna. ( 22 ) Meer in het algemeen heeft het Hof erkend dat de rechten van verdediging zoals zij in het stadium van de inleidende procedure moeten worden gewaarborgd, niet absoluut zijn en dat bij beperkende maatregelen een voorafgaande mededeling van de gronden van plaatsing van een entiteit op een lijst „afbreuk [zou] doen aan de doeltreffendheid van de [...] maatregelen tot bevriezing van tegoeden” en dat „dergelijke maatregelen naar hun aard een verrassingseffect [moeten] hebben”. ( 23 ) Voor het geval dat rekwirante door in algemene zin schending van de rechten van verdediging aan te voeren, op wil komen tegen het feit dat zij niet vooraf is gehoord, wil ik erop wijzen dat de Raad in het onderhavige geval om redenen in verband met de specifieke aard van de beperkende maatregelen en het behoud van de doeltreffendheid daarvan niet tot een dergelijke hoorzitting verplicht is. Voor het overige volstaat lezing van de kennisgeving die daags na de vaststelling van het litigieuze besluit in het Publicatieblad van de Europese Unie is bekendgemaakt om vast te stellen dat rekwirante de Raad om heroverweging had kunnen verzoeken. ( 24 ) Voorts heeft rekwirante voor het Gerecht een reeks argumenten aangevoerd ter betwisting van de stelling dat zij als gevolg van haar banden met Bank Melli de tegen die Bank genomen beperkende maatregelen kon omzeilen, welke argumenten het Gerecht stuk voor stuk heeft onderzocht omdat het zich daartoe voldoende geïnformeerd achtte. Op grond van het bovenstaande kan de grief inzake schending van de rechten van verdediging van rekwirante niet worden aanvaard.

33.

Ten slotte stelt rekwirante dat de redenering van het Gerecht het vermoeden van onschuld schendt, want berustend op de veronderstelling dat zij noodzakelijkerwijs in strijd met verordening nr. 423/2007 zal handelen. Dienaangaande beperk ik me tot twee punten. Ten eerste heeft het Gerecht zich altijd uiterst omzichtig uitgedrukt, met name door te stellen dat „verzoekster [...] met een niet te verwaarlozen mate van waarschijnlijkheid ertoe kan worden gebracht, het effect van de tegen haar moedermaatschappij genomen maatregelen te omzeilen” ( 25 ), en te spreken van „een niet te verwaarlozen risico [...] dat [Bank Melli] verzoekster ertoe zal kunnen aanzetten, transacties te verrichten die [...] verboden zijn”. ( 26 ) De verantwoordelijkheid voor omzeiling rust derhalve meer op de moedermaatschappij dan op rekwirante, die eerder wordt geacht niet te beschikken over de middelen om weerstand te bieden aan de op haar uitgeoefende druk. Ten tweede heeft het Hof beperkende maatregelen als de onderhavige nooit als strafsancties beschouwd, maar alleen als conservatoire maatregelen ( 27 ), waarvoor de onschuldpresumptie niet van toepassing is aangezien tegen rekwirante niet formeel vervolging is ingesteld. ( 28 )

34.

Gelet op alle voorgaande overwegingen, dient het derde middel ongegrond te worden verklaard.

35.

Met het eerste onderdeel van het eerste middel wil rekwirante de conclusie van het Gerecht betwisten dat artikel 7, lid 2, sub d, van verordening 423/2007 de Raad verplicht de tegoeden te bevriezen van alle entiteiten die eigendom zijn of onder zeggenschap staan van entiteiten waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighouden met of medewerking verlenen aan nucleaire proliferatie in Iran. Zij voert in wezen aan dat het Gerecht zichzelf heeft tegengesproken door die bepaling als dwingend aan te merken ( 29 ) en tegelijk te stellen dat de Raad bevoegd is de omstandigheden van het geval te beoordelen om vast te stellen welke entiteiten de hoedanigheid hebben van „in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande” entiteiten in de zin van dat artikel. ( 30 ) De verordening beoogt namelijk een gepersonaliseerde benadering van de plaatsing op de lijst, die niet automatisch en dwingend de bevriezing van de tegoeden van alle in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteiten eist, zoals artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007 aantoont, op grond waarvan de Raad de in artikel 7, lid 2, sub d, bedoelde entiteit in kennis moet stellen van de redenen waarom zij geplaatst is op de lijst van entiteiten waarvan de tegoeden moeten worden bevroren. Het Gerecht heeft blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat dat artikel dwingende werking heeft voor de Raad, terwijl de Raad een beoordelingsbevoegdheid heeft om vast te stellen of een zelfs volledig in eigendom zijnde dochteronderneming voldoet aan de in die bepaling genoemde criteria. De niet-uniforme praktijk van de Raad, die hem onder meer ertoe heeft gebracht slechts twee van de twintig dochterondernemingen van Bank Melli op de lijst te plaatsen, illustreert perfect dat de Raad niet automatisch alle entiteiten die haar eigendom zijn of onder haar zeggenschap staan op de lijst plaatst. De Raad beschikt dus over een beoordelingsmarge bij de beslissing over de plaatsing op de lijst van de entiteiten, en is dus niet gehouden tot toepassing van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007, anders dan het Gerecht heeft geoordeeld. Rekwirante besluit haar argumentatie op dit punt met de stelling dat de Raad blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door rekwirante op de lijst te plaatsen daar hij ten onrechte heeft gemeend daartoe op grond van een dwingende bepaling verplicht te zijn.

36.

Ten tweede stelt rekwirante dat artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en dus niet kan worden uitgelegd als een dwingende bepaling (tweede onderdeel van het eerste middel), en subsidiair dat, mocht het Hof de dwingende aard ervan bevestigen, dat in strijd zou zijn met het evenredigheidsbeginsel (tweede middel), anders dan het Gerecht heeft geoordeeld. Hoe dan ook, in casu wordt de kwestie van de conformiteit van dat artikel met het evenredigheidsbeginsel aangevoerd, waarbij rekwirante in het kader van het tweede middel verwijst naar de in het kader van het eerste middel genoemde argumenten over hetzelfde onderwerp. In de eerste plaats, en anders dan het Gerecht heeft geoordeeld, moet de evenredige aard van dat artikel worden beoordeeld aan de hand van de relevante resoluties van de Veiligheidsraad, waaronder resolutie 1803 (2008). ( 31 ) De Veiligheidsraad heeft in die resolutie niet gesteld dat de tegoeden van rekwirante moeten worden bevroren, maar enkel toezicht geëist op de financiële activiteiten van haar moedermaatschappij, hetgeen aantoont dat minder dwingende maatregelen dan die van de Raad kunnen worden vastgesteld zonder de verwezenlijking van het nagestreefde doel in gevaar te brengen. In de tweede plaats bevat verordening nr. 423/2007 zelf bepalingen die voorzien in andere maatregelen dan de bevriezing van tegoeden ( 32 ), welke alternatieve maatregelen, zij het ex post, uitstekend hadden kunnen worden toegepast, nu de Raad niet heeft bewezen dat die maatregelen ten aanzien van rekwirante minder doeltreffend zouden zijn dan de bevriezing van de tegoeden. Rekwirante merkt op dat zij in het beroep bij het Gerecht zelf alternatieve maatregelen heeft voorgesteld die het Gerecht niet geschikt heeft geacht, daar het van mening was dat zij niet de doeltreffendheid ervan had aangetoond, gelet op het nagestreefde legitieme doel, hoewel de Raad moest aantonen dat zij niet doeltreffend waren. ( 33 ) Het Gerecht heeft evenmin voldoende belang gehecht aan het feit dat de Raad de tegoeden van entiteiten die eigendom zijn van entiteiten die zich bezighouden met nucleaire proliferatie of daaraan medewerking verlenen, niet automatisch bevriest, waarbij rekwirante erop wijst dat een dergelijke beperkende maatregel niet geldt voor alle dochterondernemingen van Bank Melli.

37.

Volgens de Raad, de Franse Republiek, het Verenigd Koninkrijk en de Commissie is de uitlegging van het Gerecht van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 juist. Zowel uit de tekst van die bepaling als uit de algemene opzet van artikel 7, lid 2, blijkt dat de tegoeden van de entiteiten waarvan is vastgesteld dat zij „eigendom zijn of onder zeggenschap staan” moeten worden bevroren. De Raad oefent zijn beoordelingsbevoegdheid dus uit wanneer hij toetst of aan de toepassingscriteria van het bepaalde sub d is voldaan. Het Gerecht heeft overigens ter indicatie een aantal relevante criteria genoemd die door de Raad in dat kader in aanmerking kunnen worden genomen. De niet-uniforme praktijk van de Raad kan niet afdoen aan een dergelijke uitlegging, daar de Raad mogelijk niet alle entiteiten kan identificeren die eigendom zijn of onder zeggenschap staan van een entiteit die is aangewezen als entiteit die zich bezighoudt met of medewerking verleent aan nucleaire proliferatie. Hoe dan ook, de Commissie wijst erop dat rekwirante aan een eventueel met verordening nr. 423/2007 strijdige houding van de Raad geen gewettigd vertrouwen kan ontlenen. De Franse Republiek voegt hieraan toe dat daar de bevriezing automatisch geldt voor de in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteiten, deze niet bij name hoeven te worden opgenomen in de bijlage. Voorts stellen die partijen bij de procedure dat het Gerecht het evenredigheidsbeginsel correct heeft toegepast en terecht heeft geoordeeld, ten eerste dat resolutie 1803 (2008) geen criterium is aan de hand waarvan de evenredigheid van het litigieuze besluit moet worden beoordeeld, en ten tweede dat de bevriezing van de tegoeden van entiteiten die eigendom zijn van entiteiten waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighouden met of medewerking verlenen aan nucleaire proliferatie evenredig is aan het nagestreefde legitieme doel. Zij concluderen unaniem tot afwijzing van het eerste en het tweede middel, waarbij de Raad zelfs stelt dat rekwirante om een nieuwe beoordeling van de feiten verzoekt, welk verzoek in hogere voorziening niet-ontvankelijk is.

38.

Om te beginnen wijs ik erop dat artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 bepaalt: „In bijlage V worden opgenomen natuurlijke en rechtspersonen, entiteiten en lichamen die niet vallen onder bijlage IV en van wie [...] is vastgesteld dat zij een rechtspersoon of entiteit of een lichaam zijn die of dat, al dan niet illegaal, eigendom is van of onder zeggenschap staat van een persoon, entiteit of lichaam [die of dat zich bezighoudt met, direct betrokken is bij, dan wel medewerking verleent aan nucleaire proliferatie].”

39.

Ik merk op dat de uitlegging van de betrokken bepaling door het Gerecht berust op de rechtspraak van het Hof op grond waarvan bij de uitlegging van de betrokken bepaling niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen daarvan maar ook met de context en de doeleinden die worden beoogd door de regeling waarvan zij deel uitmaakt. ( 34 )

40.

Uit de tekst van dat artikel vloeit voort dat twee elementen moeten worden onderscheiden. De bevriezing van de tegoeden is beslist dwingend, zoals de aanhef van artikel 7, lid 2 bepaalt door het gebruik van de woorden „worden bevroren”, maar pas nadat de Raad de entiteiten heeft geïdentificeerd waarvan is vastgesteld dat zij de hoedanigheid hebben van „in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteiten”; op basis van deze vaststelling beoordeelt de Raad dus de individuele situatie van elk van de entiteiten die in aanmerking kunnen komen voor toepassing van het bepaalde sub d van artikel 7, lid 2. Ik kan het dus alleen maar eens zijn met de opvatting van het Gerecht dat het bepaalde sub d „de Raad verplicht, de tegoeden te bevriezen van een entiteit die ‚eigendom is of onder zeggenschap staat’ van een entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie in de zin van artikel 7, lid [2], sub a of b, van deze verordening, waarbij de Raad van geval tot geval moet beoordelen of de betrokken entiteiten de hoedanigheid bezitten van ‚in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteit’”. ( 35 )

41.

De argumentatie waarmee rekwirante de uitlegging van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 betwist is enigszins vaag en berust mijns inziens op een onvolledige of onjuiste lezing van het bestreden arrest. Zij is met name ook van mening dat het Gerecht door in punt 63 te oordelen dat „de toepassing van de bevriezingsmaatregel op in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteiten verplicht [is]”, de dwingende aard van die bepaling heeft bevestigd. Zoals ik zojuist heb aangetoond, is punt 63 evenwel slechts een etappe in de redenering van het Gerecht dat de definitieve uitlegging van dat artikel in het geciteerde punt 67 vaststelt, waarin het kiest voor een beoordeling van geval tot geval door de Raad.

42.

Aangezien het Gerecht ook relevante criteria heeft genoemd die door de Raad in aanmerking kunnen worden genomen bij de beoordeling van het feit of een entiteit „eigendom is of onder zeggenschap staat” ( 36 ), betekent dat volgens rekwirante dat het Gerecht het feit dat een dochteronderneming eigendom is of onder zeggenschap staat van een entiteit die wordt geacht medewerking te verlenen aan nucleaire proliferatie, niet voldoende heeft geacht voor automatische opneming in bijlage V. Ten eerste verwijst de desbetreffende passage van het bestreden arrest evenwel naar criteria die in aanmerking kunnen worden genomen voor de beoordeling van de hoedanigheid van een „in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande” entiteit, wat een veel ruimer begrip is dan het enkele begrip dochteronderneming, en ten tweede is de vermelding van die beoordelingscriteria in elk geval niet in strijd met het aanvankelijke uitgangspunt, de verplichte bevriezing van de tegoeden, maar alleen bij entiteiten waarvan is vastgesteld dat zij „in eigendom zijn of onder zeggenschap staan”, anders gezegd die voldoen aan de toepassingscriteria van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007. Die criteria, die door het Gerecht ter indicatie zijn aangegeven en waaraan ik de bedrijfssector van de betrokken entiteit zou willen toevoegen ( 37 ), zijn die welke de Raad als leidraad kunnen dienen bij zijn aanwijzing van die entiteit als een entiteit die „eigendom is of onder zeggenschap staat” in de zin van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007, en zijn volstrekt verenigbaar met de gedachte van beoordeling van de individuele situatie.

43.

De toepassing van de maatregel tot bevriezing van tegoeden op de in dat artikel bedoelde entiteiten is dus slechts dwingend voor zover de Raad van mening is dat er sprake is van een entiteit die „eigendom is van of onder zeggenschap staat van” in de zin van die bepaling. Die uitlegging is overigens in overeenstemming met de beoordelingsbevoegdheid die de Raad ter zake van oudsher is ingeruimd. Mijns inziens is rekwirante in verwarring gebracht door een uitsluitend letterlijke uitlegging van dat artikel. Zij baseert zich op de niet-uniforme praktijk van de Raad om aan te tonen dat niet alle entiteiten die eigendom zijn van Bank Melli op de lijst zijn geplaatst en dat dat dus betekent dat de Raad niet verplicht is de tegoeden te bevriezen van alle entiteiten die voldoen aan de voorwaarden van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007.

44.

Deze argumentatie kan niet worden aanvaard.

45.

Ten eerste moet de Raad volgens de bewoordingen van dat artikel de tegoeden bevriezen van entiteiten „die eigendom zijn van of onder zeggenschap staan van”, mits hij heeft vastgesteld dat dit dergelijke entiteiten zijn. De verplichting van de Raad om de bevriezingsmaatregelen toe te passen op die „in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande” entiteiten is onlosmakelijk verbonden met de mogelijkheid om ze te identificeren. De Raad heeft overigens ter terechtzitting opgemerkt dat in 2010 beperkende maatregelen zijn toegepast op ongeveer vijftien nieuwe entiteiten „die eigendom zijn of onder zeggenschap staan” van Bank Melli. ( 38 )

46.

Ten tweede mag het eigendoms- of zeggenschapscriterium zoals gezegd niet worden uitgelegd als een strikt formeel criterium. Dat in artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 naar het idee van vaststellen wordt verwezen, is mijns inziens des te relevanter omdat in casu sprake is van wat traditioneel als een systeem van „intelligente sancties” wordt gepresenteerd, dat in beginsel enkel betrekking mag hebben op personen en entiteiten waarbij dat strikt gerechtvaardigd is. Anders gezegd, enkel de tegoeden van de entiteiten waarvan door de Raad is vastgesteld dat zij „eigendom zijn of onder zeggenschap staan” in de zin van artikel 7, lid 2, sub d, van die verordening moeten dwingend worden bevroren. In lijn met wat ik in het kader van de analyse van het derde middel heb voorgesteld, moet het feit dat een entiteit „eigendom is of onder zeggenschap staat” worden uitgelegd in het licht van het door verordening nr. 423/2007 nagestreefde doel. De eigendom en zeggenschap waarnaar dat artikel verwijst, moeten dus autonoom worden opgevat ten opzichte van de normale of gangbare betekenis van die twee begrippen. Entiteiten kunnen als „in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande” in de zin van verordening nr. 423/2007 worden aangemerkt wanneer zij naar hun aard bedoeld zijn om medewerking te verlenen aan de nucleaire proliferatie van de Iraanse staat op grond van het feit dat zij volledig (100 %) eigendom zijn van een moedermaatschappij, maar kunnen dat niet wanneer de deelneming van de moedermaatschappij in het kapitaal nog wel een meerderheidsdeelneming is, maar een aanzienlijk minder significante invloed meebrengt. Op basis van die redenering kan men derhalve het oordeel van het Gerecht begrijpen en aanvaarden dat „de Raad [...] het recht heeft artikel 7, lid 2, sub d, [van verordening nr. 423/2007] niet toe te passen op entiteiten die naar zijn mening niet voldoen aan de toepassingscriteria van deze bepaling, in weerwil van het feit dat zij filialen zijn van entiteiten waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighouden met nucleaire proliferatie”. ( 39 )

47.

De uitlegging van het Gerecht op grond waarvan de Raad verplicht is de tegoeden te bevriezen van entiteiten waarvan is vastgesteld dat zij eigendom zijn of onder zeggenschap staan in de zin van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 vertoont niet de door rekwirante gestelde tegenstrijdigheid. De analyse van het Gerecht op dit punt geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Het eerste onderdeel van het eerste middel moet dus ongegrond worden verklaard.

48.

Rekwirante betwist in de eerste plaats de afwijzing door het Gerecht van de relevantie van resolutie 1803 (2008), waarin de Veiligheidsraad enkel een oproep aan de staten heeft gedaan tot waakzaamheid jegens Bank Melli en de filialen en dochtermaatschappijen ervan. ( 40 ) Het besluit om de tegoeden van Bank Melli en haar dochterondernemingen te bevriezen is naar haar mening dus vastgesteld op basis van een bepaling die onevenredig is aan datgene wat de Veiligheidsraad eist.

49.

Wat de normatieve context betreft waarbinnen het litigieuze besluit is genomen, verwijs ik naar de punten 106 en volgende van de conclusie van vandaag in de zaak Bank Melli Iran/Raad (C-548/09 P). Ik noem slechts twee punten. Ten eerste is de bevoegdheid van de Raad uit hoofde van artikel 7, lid 2, gebaseerd op gemeenschappelijk besluit 2007/140, dat resolutie 1737 (2006) in de rechtsorde van de Unie heeft uitgevoerd; deze uitvoering berust evenwel enkel op de wil van de Unie om met haar optreden bij te dragen aan de verwezenlijking van de door de Verenigde Naties nagestreefde doelstellingen, en de vervulling van de internationale verplichtingen van de lidstaten daarvan niet in gevaar te brengen, maar niet op het bestaan van een positieve en rechtstreekse verplichting van de Unie om de resoluties van de Veiligheidsraad uit voeren, daar zij geen partij is bij het Handvest van de Verenigde Naties. Voorts blijkt uit dat gemeenschappelijk standpunt duidelijk dat de Unie verder heeft willen gaan dan volgens de resolutie was vereist door de Raad een autonome bevoegdheid toe te kennen op het gebied van identificatie en plaatsing op de lijst. ( 41 ) Ten tweede, en dientengevolge, moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen artikel 7, lid 1, van verordening nr. 423/2007, dat de Raad machtigt de tegoeden te bevriezen van de personen, entiteiten en lichamen die door de Veiligheidsraad zijn aangewezen, en artikel 7, lid 2, van die verordening, dat de Raad een autonome bevoegdheid verleent om te beslissen over de bevriezing van de tegoeden van de personen, entiteiten en lichamen waarvan hij zelf heeft vastgesteld dat zij zich bezighouden met, direct betrokken zijn bij, dan wel medewerking verlenen aan nucleaire proliferatie in Iran en van de entiteiten die zij in eigendom hebben of die onder hun zeggenschap staan. Het is dus juist te stellen, zoals het Gerecht in punt 99 van het bestreden arrest heeft gedaan, dat de evenredigheid van de door de Raad op basis van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007 verrichte plaatsing van entiteiten op de lijst niet kan worden beoordeeld aan de hand van resolutie 1803 (2008), waaraan dat artikel geen uitvoering hoefde te geven, maar juist, zoals ik nog zal aantonen, in het licht van het door verordening nr. 423/2007 nagestreefde doel.

50.

Aangaande de onjuiste rechtsopvatting waarvan het Gerecht blijk zou hebben gegeven bij zijn beoordeling van de evenredigheid van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening 423/2007, merk ik op dat volgens de door het Gerecht in punt 100 van het bestreden arrest genoemde vaste rechtspraak het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het Unierecht, vereist dat de maatregelen van de instellingen niet buiten de grenzen treden van hetgeen geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die het minst bezwarend is, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel. ( 42 )

51.

In aansluiting op deze rechtspraak merk ik op dat rekwirante de legitimiteit van het nagestreefde doel, namelijk de bestrijding van de nucleaire proliferatie in Iran met het oog op de handhaving van de vrede en de internationale veiligheid, niet heeft betwist. ( 43 ) Zij betwist wel de beoordeling dat de bevriezing van haar tegoeden een noodzakelijke en geschikte maatregel is om dat doel te bereiken, terwijl zij andere maatregelen heeft voorgesteld, zoals toezichtmaatregelen. Zij is met name van mening dat maatregelen inzake samenwerking met de FSA, het voorstel van voorafgaande goedkeuring van transacties of een algeheel verbod van transacties met Iran ten onrechte door het Gerecht zijn afgewezen. Wat rekwirante niet zegt, is dat niet de doeltreffendheid van de maatregelen primair is afgewezen, maar de ontvankelijkheid van de inroeping ervan. Uit punt 109 van het bestreden arrest blijkt namelijk dat die maatregelen pas ter terechtzitting naar voren zijn gebracht, zonder dat rekwirante enige rechtvaardiging voor dat late tijdstip heeft kunnen geven. Daar rekwirante in de hogere voorziening niet is opgekomen tegen de vaststelling dat zij die maatregelen te laat naar voren heeft gebracht, hoeft het Hof zich mijns inziens niet uit te spreken over de — volkomen subsidiair lijkende — beoordeling die het Gerecht ondanks alles met betrekking tot de haalbaarheid of doeltreffendheid van die maatregelen heeft gegeven. In dit verband merk ik nog op dat eisen, zoals het Gerecht heeft gedaan, dat rekwirante de haalbaarheid van de door haar voorgestelde alternatieve maatregelen aantoont, haar geen onredelijke bewijslast oplegt, maar juist behoort tot de normale gang van zaken in het kader van de toetsing van de gegrondheid van de door elke partij bij een geding aangevoerde argumenten. Rekwirante kan dus niet meer stellen dat de Raad moet bewijzen dat de door haar aangevoerde hypothetische alternatieve maatregelen en meer in het bijzonder het systeem van goedkeuring vooraf en toezicht door een onafhankelijke toezichthouder onhaalbaar zijn; het Gerecht heeft overigens zelf aangegeven dat het voorgestelde algehele verbod van transacties met Iran ondoeltreffend is. ( 44 )

52.

Voorts is de beoordeling door het Gerecht van de noodzakelijkheid en geschiktheid van een maatregel tot bevriezing van tegoeden die is genomen tegen een entiteit die „eigendom is of onder zeggenschap staat” van een entiteit die zich bezighoudt met of medewerking verleent aan nucleaire proliferatie, correct. Artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 heeft namelijk specifiek betrekking op een categorie personen, entiteiten of lichamen die vanwege het feit dat zij eigendom zijn of onder zeggenschap staan van een in artikel 7, lid 2, sub a, of b, bedoelde entiteit daarmee zeer nauw verbonden is. De vaststelling van het Gerecht dat er een „niet te verwaarlozen risico [bestaat] dat [de entiteit waarvan is vastgesteld dat zij zich bezighoudt met nucleaire proliferatie] de entiteiten waarvan zij eigenaar is of die onder haar zeggenschap staan onder druk zet”, onderkent mijns inziens volledig de ratio van artikel 7, lid 2, sub d. Dat risico, dat de doeltreffendheid van het hele systeem wordt aangetast door het te omzeilen, rechtvaardigt het accent dat wordt gelegd op de preventieve maatregelen en het feit dat derhalve de noodzakelijkerwijs minder beperkende maatregelen die het Gerecht als ex-postmaatregelen heeft gekwalificeerd, onvoldoende garanties bieden om als even effectief te kunnen worden aangemerkt. Dat risico rechtvaardigt dus de speciale behandeling die geldt voor de in artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 bedoelde entiteiten. De maatregelen inzake de bevriezing van hun tegoeden zijn derhalve niet kennelijk ongeschikt. ( 45 )

53.

Wat de onevenredige aard betreft is de stelling juist dat de maatregel inzake de bevriezing van tegoeden ten aanzien van rekwirante is vastgesteld op grond van het feit dat zij volgens de Raad volledig eigendom is van een entiteit die medewerking verleent aan die proliferatie, en dat die maatregel aanzienlijke gevolgen voor haar meebrengt. ( 46 ) Zoals het Hof evenwel reeds heeft geoordeeld, waarnaar het Gerecht in punt 111 van het bestreden arrest heeft verwezen, „rechtvaardigt het belang van de met een gemeenschapshandeling [zoals een verordening tot vaststelling van beperkende maatregelen] nagestreefde doeleinden zelfs aanzienlijke negatieve gevolgen voor bepaalde marktdeelnemers, ook voor die welke op geen enkele wijze verantwoordelijk zijn voor de situatie naar aanleiding waarvan de betrokken maatregelen zijn vastgesteld, maar met name in hun eigendomsrechten worden aangetast”. ( 47 ) Gelet op het bovengenoemde fundamentele en legitieme doel en de noodzaak daartoe de doeltreffendheid van de op basis van artikel 7, lid 2, sub a en b, van verordening nr. 423/2007 genomen beperkende maatregelen te waarborgen, is de kwestie of de gevolgen van de bevriezing van de tegoeden van rekwirante onevenredig zijn dus beoordeeld met een correcte toepassing van de ter zake door het Hof geformuleerde beginselen, en heeft het Gerecht terecht geconcludeerd dat artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007, dat de toepassing van maatregelen inzake de bevriezing van tegoeden op entiteiten die eigendom zijn of onder zeggenschap staan van Bank Melli, en dus op rekwirante, mogelijk heeft gemaakt, het evenredigheidsbeginsel niet schendt.

54.

Het tweede onderdeel van het eerste middel en het tweede middel moeten dus ongegrond worden verklaard.

55.

Met een beroep op zowel artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007 ( 48 ) als de rechtspraak ter zake verwijt rekwirante het Gerecht dat het heeft geoordeeld dat de Raad aan zijn verplichting tot motivering van het litigieuze besluit had voldaan hoewel in dit besluit slechts sprake is van artikel 7, lid 2, van die verordening, zonder dat wordt aangegeven uit hoofde van welk onderdeel daarvan rekwirante in de bijlage is opgenomen. Voorts bevat die bijlage slechts expliciete en individuele redenen ten aanzien van Bank Melli, maar niet van Melli Bank, omdat de Raad in het litigieuze besluit niet meer heeft aangegeven waarom er naar zijn mening sprake was van een niet te verwaarlozen risico dat Melli Bank de tegen haar moedermaatschappij vastgestelde maatregelen zou omzeilen. Het Gerecht heeft ten onrechte, want overhaast, geoordeeld dat de Raad impliciet heeft gemeend dat rekwirante eigendom was in de zin van artikel 7, lid 2, sub d, en dat zij dus op basis daarvan op de lijst is geplaatst van entiteiten waarvan de tegoeden moeten worden bevroren. Aangezien niet alle dochterondernemingen van Bank Melli op die lijst zijn geplaatst, had rekwirante alle reden om te twijfelen of haar plaatsing op de lijst wel alleen door haar hoedanigheid van dochteronderneming was ingegeven. Het Gerecht kan evenmin stellen dat de Raad zich heeft gebaseerd op een weerlegbaar vermoeden, zonder inbreuk te maken op het vereiste in de verordening om de plaatsing expliciet en individueel te motiveren. Dat de middelen in het beroep tot nietigverklaring hoofdzakelijk betrekking hadden op het feit dat Bank Melli geen zeggenschap heeft over rekwirante, heeft geen gevolgen voor de beoordeling van de verplichting van de Raad tot motivering van het litigieuze besluit. Ten slotte voert rekwirante in de hogere voorziening aan dat zij een briefwisseling heeft gevoerd met de Raad, waarin zij om mededeling van haar dossier heeft verzocht; omdat dat was geweigerd, wordt daarmee haars inziens aangetoond dat er nooit een gedetailleerde motivering van haar plaatsing op de lijst is geweest. Anders dan het Gerecht heeft geconcludeerd, is de verplichting van de Raad om het plaatsingsbesluit individueel en expliciet te motiveren niet in acht genomen.

56.

De Raad en de andere partijen bij de procedure concluderen tot afwijzing van het middel, omdat het litigieuze besluit melding maakt van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007 en punt 4 van tabel B verwijst naar de dochterondernemingen en filialen van Bank Melli. Aangezien rekwirante voor 100 % eigendom is van Bank Melli, kon zij niet onwetend zijn van het feit dat zij op de lijst was geplaatst in haar hoedanigheid van entiteit die eigendom was of onder zeggenschap stond van Bank Melli. De Raad hoeft in het litigieuze besluit niet alle daaraan ten grondslag liggende redenen te noemen. Rekwirante heeft die redenen overigens begrepen, daar zij bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring kon instellen en zij in dat kader een standpunt heeft verdedigd dat hoofdzakelijk bestond in betwisting van haar juridische en operationele banden met Bank Melli. Derhalve is de motivering toereikend en heeft het Gerecht een juridisch onberispelijke beoordeling gegeven op basis van de wezenlijke beginselen die door de communautaire rechtspraak ter zake zijn geformuleerd.

57.

De Commissie is de enige partij bij de procedure die al bij de eerste uitwisseling van de memories van mening was dat rekwirante ook wilde opkomen tegen het ontbreken van een individuele betekening van het litigieuze besluit door de Raad. De Commissie is primair van oordeel dat het om een nieuw middel gaat dat door het Hof niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Subsidiair betwist de Commissie het bestaan van een verplichting voor de Raad om het besluit aan rekwirante individueel te betekenen. In repliek stelt rekwirante dat de kwestie van de betekening een van de facetten van de argumentatie is die zij heeft ontwikkeld in verband met de motivering van het besluit en dat die kwestie derhalve, zoals het Gerecht in het arrest Bank Melli Iran/Raad ( 49 ) heeft gedaan, moet worden onderzocht door het Hof, dat in casu zou moeten concluderen tot schending van de betekeningsverplichting. Laatstgenoemde stelling wordt door de Raad en de Franse Republiek in hun memorie van dupliek betwist.

58.

Rekwirante betwist in de eerste plaats de beoordeling van het Gerecht van de motivering van de Raad ter onderbouwing van het litigieuze besluit en stelt dat zij niet de redenen bevat op grond waarvan die instelling de betrokken handeling heeft vastgesteld.

59.

Zoals het Gerecht in herinnering heeft gebracht ( 50 ), is de motiveringsplicht een eis van het primaire recht ( 51 ) en herhaald in artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007. ( 52 ) Om te beoordelen of de verplichting tot motivering van een door een instelling van de Unie vastgesteld besluit in acht is genomen, moet worden nagegaan of de motivering de entiteit in staat heeft gesteld de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel te kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het is evenwel niet noodzakelijk dat alle feitelijke of juridisch relevante gegevens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling volstaat, niet alleen moet worden gelet op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen. ( 53 ) Ik stel vast dat deze basisbeginselen door het Gerecht in de punten 143 en 145 van het bestreden arrest zijn bevestigd.

60.

Het Gerecht heeft er ook op gewezen dat de motiveringsplicht een fundamenteel beginsel van Unierecht vormt, waarvan slechts om dwingende redenen kan worden afgeweken ( 54 ), en dat de Raad verplicht is de „specifieke en concrete” redenen bij het vaststellen van een besluit tot bevriezing van tegoeden als het bestreden besluit ter kennis van de betrokken entiteit te brengen. ( 55 ) Mede met inachtneming van de specifieke context waarin het litigieuze besluit is vastgesteld, heeft het Gerecht mutatis mutandis de redenering van het Hof toegepast met betrekking tot beperkende maatregelen ter bestrijding van terrorisme, namelijk dat de motiveringsplicht des te belangrijker was daar de betrokken entiteiten ten aanzien waarvan voor het eerst een maatregel tot bevriezing van tegoeden was getroffen, niet het recht hebben om vóór de vaststelling ervan te worden gehoord. ( 56 ) Uit deze rechtspraak blijkt ook dat de Raad aan zijn motiveringsplicht voldoet indien hij aan de betrokken entiteit de overwegingen die hem tot vaststelling van een besluit tot bevriezing van haar tegoeden hebben gebracht tegelijk met het nemen van de maatregel meedeelt, of zo spoedig mogelijk daarna. ( 57 )

61.

Ter beantwoording van het door de Franse Republiek voor het Hof aangevoerde argument dat het niet noodzakelijk is dat de in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande entiteiten worden genoemd in de lijst van personen, entiteiten en lichamen waarvan de tegoeden moeten worden bevroren, wijs ik erop dat uit artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 juist duidelijk blijkt dat „[i]n bijlage V worden opgenomen natuurlijke personen en rechtspersonen, entiteiten en lichamen [...] van wie is vastgesteld [...] dat zij eigendom [zijn] of onder zeggenschap staa[n]”. Anders gezegd, die verordening voorziet wel degelijk in een formele opneming van de in artikel 7, lid 2, sub d, van die bijlage bedoelde entiteiten. Het oordeel van het Gerecht hierover ( 58 ) is dan ook correct.

62.

Vervolgens is het Gerecht op basis van de bovengenoemde beginselen tot de conclusie gekomen dat de motivering van het litigieuze besluit weliswaar „bijzonder beknopt”, maar toereikend is. ( 59 ) Voor zijn beoordeling is het Gerecht nagegaan of de motivering van het litigieuze besluit rekwirante in staat heeft gesteld te begrijpen waarom haar tegoeden zijn bevroren. In dit verband pleiten een aantal elementen voor de gedetailleerde analyse van het Gerecht.

63.

Het is juist dat de Raad in het litigieuze besluit een enkele paragraaf heeft gewijd aan de redenen van plaatsing van Bank Melli en haar dochterondernemingen en filialen op de lijst, en dat de in de kolom „Motivering” genoemde gronden in de eerste plaats Bank Melli noemen, en niet rekwirante. Hoe dit ook zij, wanneer, zoals ik denk, de motiveringsplicht moet worden beoordeeld met inachtneming van het feit of de betrokken persoon de redenen van zijn plaatsing heeft begrepen en in staat is gesteld de gegrondheid ervan te beoordelen — en in voorkomend geval te betwisten —, stel ik vervolgens vast dat de tekst van het besluit melding maakt van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007. Bovendien staat onder de rubriek „Naam” van punt 4 van tabel B in de bijlage bij het litigieuze besluit vermeld: „Bank Melli, Melli Bank Iran en alle dochterondernemingen en filialen”. ( 60 ) De stelling van rekwirante dat zij heeft moeten „raden” op welke littera van artikel 7, lid 2, het besluit tot bevriezing van haar tegoeden berustte, kan niet worden aanvaard, aangezien zij moeilijk onwetend kon zijn van het feit dat zij 100 % eigendom was van Bank Melli. Daar op grond van artikel 7, lid 2, sub d, van verordening nr. 423/2007 de tegoeden van de entiteiten waarvan is vastgesteld dat zij „eigendom zijn of onder zeggenschap staan” zullen worden bevroren, vormt de vermelding van de dochterondernemingen en filialen in punt 4 van tabel B in de bijlage, bovenop de specifieke vermelding van rekwirantes naam en haar postadres, mijns inziens een toereikende vermelding van de redenen voor de plaatsing op de lijst. Deze conclusie betekent echter niet dat rekwirante niet het recht heeft om na de vaststelling van het besluit aan de Raad om aanvullende informatie te verzoeken over de redenen die hem tot het standpunt hebben gebracht dat er sprake is van een niet te verwaarlozen risico dat zij door haar moedermaatschappij onder druk wordt gezet om de tegen haar vastgestelde beperkende maatregelen te omzeilen, voor zover de Raad haar die informatie kan geven. Ten slotte is het feit dat rekwirante voor 100 % eigendom is van haar moedermaatschappij niet zonder belang bij de door het Hof te beoordelen toereikendheid van de motivering. Anders gezegd, hoewel de beknoptheid van die motivering in casu de toereikendheid ervan niet in de weg hoeft te staan, zou de Raad waarschijnlijk een grotere inspanning moeten leveren in gevallen met een minder uitgesproken eigendoms- of zeggenschapsverhouding.

64.

Voorts heeft rekwirante in de hogere voorziening melding gemaakt van een briefwisseling met de Raad inzake de mededeling van haar dossier. Dit heeft geen gevolgen voor het onderzoek van het onderhavige middel. Voor zover die grief ontvankelijk is — waarvan ik niet overtuigd ben ( 61 ) —, heeft hij namelijk hoe dan ook geen betrekking op de kwestie van de toereikendheid van de motivering in het besluit zelf, maar op de daarvan losstaande vraag van de toegang tot het dossier, die evenwel niet voor het Gerecht is aangevoerd.

65.

In die omstandigheden heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de — zij het voor rekwirante beknopte — motivering van het litigieuze besluit niettemin passend is in het licht van de context en toereikend is om rekwirante in staat te stellen om de redenen van de Raad voor de vaststelling van dat besluit te begrijpen en te beoordelen, enerzijds, en het Gerecht de mogelijkheid te bieden om zijn toezicht uit te oefenen, anderzijds.

66.

Wat de kwestie betreft of het litigieuze besluit aan rekwirante had moeten worden betekend, moet ik bekennen dat ik ernstige twijfels koester over de ontvankelijkheid van wat rekwirante in haar memorie van repliek als uitwerking van dit middel heeft aangevoerd. Geen enkel voor het Gerecht aangebracht middel beoogde namelijk op te komen tegen het feit dat het bestreden besluit door de Raad niet individueel is betekend. Bijgevolg, en anders dan in het door rekwirante aangevoerde arrest Bank Melli Iran/Raad ( 62 ), heeft het Gerecht in het bestreden arrest dat middel niet beoordeeld juist omdat het niet is aangevoerd. Derhalve is, voor het geval dat rekwirante in hogere voorziening deze kwestie aan de orde wilde stellen, haar argumentatie hoe dan ook niet tegen het bestreden arrest gericht.

67.

Het gaat hier dus duidelijk om een nieuw middel, dat door rekwirante in repliek is aangevoerd in reactie op een uitlegging van de Commissie van punt 116 van het verzoekschrift in hogere voorziening; volgens de Commissie is in dit punt de wijze van betekening van het besluit aan rekwirante ter discussie gesteld, en zij is daarop in haar memorie van antwoord uitvoerig ingegaan.

68.

Ik lees dat punt anders. In zijn oorspronkelijke versie vermeldt punt 116 inderdaad dat de rechtspraak van het Gerecht „makes it clear that a person must be notified of the reasons for a decision against him at the time at which the decision is made”. ( 63 ) Maar in het vervolg van het verzoekschrift heeft rekwirante hoe dan ook geen argumenten aangevoerd ten bewijze van het feit dat de Raad een verplichting tot individuele betekening had. Het zou schromelijk overdreven zijn te oordelen dat het enkele gebruik van de term „notified” in de aanvankelijke memorie als het aanvoeren van een middel inzake de verplichting tot individuele betekening van het litigieuze besluit geldt. Rekwirante kon een dergelijk middel in elk geval niet aanvoeren, aangezien zij het, zoals gezegd, niet heeft ingeroepen in de procedure voor het Gerecht. De door de partijen bij de procedure gevoerde discussie in repliek en dupliek, en daarna ter terechtzitting, zou het Hof dus niet mogen misleiden omtrent de ontvankelijkheid van de argumenten in verband met de betekening, die een aan schending van de betekeningsverplichting van de Raad ontleend nieuw middel vormen dat dan ook niet-ontvankelijk is, daar het Hof enkel bevoegd is om te oordelen over de rechtsbeslissing die is gegeven op de middelen die voor de rechter in eerste aanleg zijn aangevoerd. ( 64 )

69.

Het vierde middel zou dus gedeeltelijk ongegrond en gedeeltelijk niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.

70.

Artikel 122, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering bepaalt dat wanneer de hogere voorziening ongegrond is, het Hof ten aanzien van de proceskosten beslist. Volgens artikel 69, lid 2, van dat Reglement, dat ingevolge artikel 118 daarvan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Raad heeft geconcludeerd tot verwijzing van rekwirante in de kosten en deze mijns inziens niet slaagt met haar middelen, dient zij te worden verwezen in de kosten van de hogere voorziening. De Franse Republiek, het Verenigd Koninkrijk en de Commissie, die aan de procedure voor het Hof hebben deelgenomen op basis van artikel 115 van het Reglement voor de procesvoering, dragen derhalve hun eigen kosten op grond van artikel 69, lid 4, van dat Reglement.

71.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt: