1

Het Europees Parlement verzoekt om nietigverklaring van besluit 2006/1016/EG van de Raad van 19 december 2006 tot verlening van een garantie van de Gemeenschap voor verliezen van de Europese Investeringsbank op leningen en garanties voor projecten buiten de Gemeenschap (PB L 414, blz. 95; hierna: „bestreden besluit”), en, in geval van nietigverklaring van dat besluit, om handhaving van de gevolgen ervan totdat een nieuw besluit zal zijn vastgesteld.

2

Op 22 juni 2006 keurde de Commissie van de Europese Gemeenschappen een voorstel goed dat de basis vormde voor het bestreden besluit. Dit voorstel noemde als rechtsgrondslag artikel 181 A EG.

3

Op 30 november 2006 nam het Parlement een resolutie aan over dit voorstel; amendement nr. 1 daarvan strekte ertoe aan de rechtsgrondslag artikel 179 EG toe te voegen. Het Parlement verzocht de Commissie het voorstel krachtens artikel 250, lid 2, EG dienovereenkomstig te wijzigen.

4

De Commissie heeft haar voorstel op dit punt niet gewijzigd, en op 19 december 2006 heeft de Raad van de Europese Unie het bestreden besluit vastgesteld op de enkele rechtsgrondslag van artikel 181 A EG.

5

Van mening dat het besluit ook had moeten worden vastgesteld op grond van artikel 179 EG, heeft het Parlement het onderhavige beroep tot nietigverklaring ingesteld.

6

Bij beschikking van de president van het Hof van 10 oktober 2007 is de Commissie toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Raad.

7

Bij beschikking van de president van het Hof van 25 oktober 2007 is het verzoek om interventie van de Europese Investeringsbank (EIB) afgewezen, omdat zij niet behoort tot de in artikel 7, lid 1, EG limitatief opgenoemde instellingen van de Europese Gemeenschap.

8

Punt 3 van de considerans van het bestreden besluit bepaalt:

„Om het externe optreden van de EU te kunnen ondersteunen zonder afbreuk te doen aan de kredietwaardigheid van de EIB, dient de EIB een communautaire begrotingsgarantie te worden verleend voor verrichtingen buiten de Gemeenschap. […]”

9

Volgens punt 4 van de considerans van het besluit dient de communautaire garantie verliezen op leningen en leninggaranties te dekken voor in aanmerking komende investeringsprojecten van de EIB in landen die vallen onder de verordeningen (EG) nr. 1085/2006 van de Raad van 17 juli 2006 tot invoering van een instrument voor pretoetredingssteun (IPA) (PB L 210, blz. 82), (EG) nr. 1638/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 2006 houdende algemene bepalingen tot invoering van een Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (PB L 310, blz. 1), en (EG) nr. 1905/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 tot invoering van een financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking (PB L 378, blz. 41), mits de betrokken leningfinanciering of -garantie is toegekend krachtens een ondertekende overeenkomst die niet verstreken of geannuleerd is.

10

Punt 7 van de considerans van het besluit luidt:

„Vanaf 2007 zullen de externe betrekkingen van de [Unie] ook worden ondersteund door de nieuwe financiële instrumenten, namelijk het IPA, het [Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument], het [instrument voor ontwikkelingssamenwerking] en het stabiliteitsinstrument [ingevoerd bij verordening (EG) nr. 1717/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 november 2006 (PB L 327, blz. 1)].”

11

Punt 8 van de considerans van het bestreden besluit bepaalt:

„De financieringsverrichtingen van de EIB moeten consistent zijn met de externe beleidslijnen van de [Unie], die ook specifieke regionale doelstellingen omvatten, en deze ondersteunen. De financiering van de EIB moet complementair zijn met de overeenkomstige beleidsinitiatieven, programma’s en instrumenten voor communautaire steun in de verschillende regio’s. […]”

12

De punten 12 tot en met 14 van de considerans van het besluit bepalen:

13

Artikel 1 („Garantie en plafonds”), lid 1, van het bestreden besluit bepaalt:

„De Gemeenschap verleent de Europese Investeringsbank […] een algemene garantie (hierna de ‚communautaire garantie’ genoemd) voor de gevallen waarin de EIB betalingen niet ontvangt die haar verschuldigd zijn uit hoofde van leningen en leninggaranties ter zake van voor EIB-financiering in aanmerking komende investeringsprojecten die plaatsvinden in landen die onder dit besluit vallen, mits de betrokken leningfinanciering of -garantie is toegekend krachtens een ondertekende overeenkomst die niet verstreken of geannuleerd is […] en is verleend […] ter ondersteuning van de relevante externe beleidsdoelstellingen van de Europese Unie.”

14

Artikel 2 van het besluit („In aanmerking komende landen”) bepaalt:

„1.   De lijst van landen die in aanmerking komen of kunnen komen voor EIB-financiering op grond van een communautaire garantie, is opgenomen in bijlage I.

2.   Voor de in bijlage I genoemde, met een * gemarkeerde landen en voor niet in bijlage I genoemde landen beslist de Raad per geval en volgens de procedure van artikel 181 A, lid 2, van het [EG-Verdrag] of zij in aanmerking komen voor EIB-financiering op grond van een communautaire garantie.

[…]

4.   In geval van ernstige bezorgdheid over de politieke of economische situatie in een specifiek land kan de Raad volgens de procedure van artikel 181 A, lid 2, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap beslissen een nieuwe EIB-financiering op grond van een communautaire garantie in dat land op te schorten.”

15

Artikel 3 van het besluit heeft als opschrift „Samenhang met het beleid van de Europese Unie”. Volgens lid 1 zal de „samenhang tussen de externe activiteiten van de EIB en de doelstellingen voor het extern beleid van de Europese Unie […] worden versterkt, teneinde een maximale synergie tussen de EIB-financiering en de begrotingsmiddelen van de Europese Unie te bewerkstelligen”.

16

Artikel 3, lid 2, luidt:

„De samenwerking verschilt per regio, rekening houdend met de rol van de EIB en het beleid van de Europese Unie in elke regio.”

17

Bijlage I bij het bestreden besluit bevat overeenkomstig artikel 2 daarvan de volgende lijst van landen die in aanmerking komen voor EIB-financiering met communautaire garantie:

„A. Pretoetredingslanden

1) Kandidaat-lidstaten

[…]

2) Potentiële kandidaat-lidstaten

[…]

B. Nabuurschaps- en partnerschapslanden

1) Middellandse Zeelanden

[…]

2) Oost-Europa, zuidelijke Kaukasus en Rusland

[…]

C. Azië en Latijns-Amerika

1) Latijns-Amerika

[…]

2) Azië

Azië (zonder Centraal-Azië):

[…]

Centraal-Azië:

[…]

D. Zuid-Afrika

Zuid-Afrika.”

18

Volgens het Parlement blijkt uit de formulering van het bestreden besluit dat het een instrument van extern beleid is dat zowel wordt ingezet met betrekking tot ontwikkelingslanden als tot andere landen. Aangezien de samenwerking met ontwikkelingslanden uitsluitend valt onder titel XX van het Verdrag („Ontwikkelingssamenwerking”), moet artikel 179 EG worden toegevoegd als rechtsgrondslag van het besluit.

19

Het Parlement merkt inzonderheid op dat de meeste regio’s die in het besluit worden genoemd, bestaan uit „ontwikkelingslanden” in de zin van de classificatie van de organisatie voor economische samenwerking en ontwikkeling (OESO) en van de Wereldbank, en dat de meeste betrokken landen — met name de Middellandse-Zeelanden die nabuurschaps- en partnerschapslanden zijn, de landen van Azië en Latijns-Amerika, en Zuid-Afrika — dergelijke landen zijn. Het bestreden besluit ligt dus in de lijn van de doelstellingen van artikel 177 EG, waaronder „de duurzame economische en sociale ontwikkeling van de ontwikkelingslanden”.

20

Dat het bestreden besluit ook betrekking heeft op derde landen die geen ontwikkelingslanden zijn, betekent nog niet dat het moest worden vastgesteld op de enkele grondslag van artikel 181 A EG. De bestaansreden van dat artikel, dat is ingevoegd bij het Verdrag van Nice, is namelijk om een specifieke rechtsgrondslag te bieden voor de autonome programma’s op financieel en technisch gebied en voor de horizontale overeenkomsten met derde landen die geen ontwikkelingsland zijn.

21

Het Parlement stelt ook dat het ontbreken van artikel 179 EG als rechtsgrondslag van het bestreden besluit ertoe leidt dat de Raad krachtens artikel 2, leden 2 en 4, daarvan op grond van artikel 181 A EG individuele beslissingen kan nemen aangaande een of meer ontwikkelingslanden, hetgeen een schending van het Verdrag oplevert.

22

Volgens het Parlement impliceert de uitsluiting van maatregelen voor economische, financiële en technische samenwerking uit de werkingssfeer van de ontwikkelingssamenwerking de uitsluiting van de meeste instrumenten die zijn gebaseerd op artikel 179 EG, zodat deze bepaling grotendeels wordt uitgehold.

23

Verder meent het Parlement dat de rechtsgrondslag moet worden gekozen aan de hand van een geografisch criterium, rekening houdend met de landen waarmee de Gemeenschap op grond van de betrokken gemeenschapshandeling samenwerkt. De toepassing van de artikelen 179 EG en 181 A EG is dus afhankelijk van de landen die door de handeling worden begunstigd, ongeacht of er een hoofd- en een bijdoel is. Aangezien het nastreven van de doelstellingen van artikel 177 EG zich in de praktijk uit door een economische en financiële samenwerking met de ontwikkelingslanden, kunnen de artikelen 179 EG en 181 A EG, hoewel zij betrekking hebben op verschillende landen, vergelijkbare doelstellingen nastreven.

24

Subsidiair stelt het Parlement dat het bestreden besluit tegelijkertijd de doelstellingen van de artikelen 181 A EG en 179 EG nastreeft, aangezien het een maatregel vormt voor economische samenwerking met zowel ontwikkelingslanden als andere derde landen. Het gebruik van een dubbele rechtsgrondslag is dus gerechtvaardigd, aangezien de samenwerking met ontwikkelingslanden onlosmakelijk verbonden is met het doel van het besluit.

25

Volgens de Raad is artikel 181 A EG de juiste en toereikende rechtsgrondslag voor het bestreden besluit. De wens van een instelling om intenser betrokken te zijn bij de vaststelling van een bepaalde handeling is trouwens irrelevant voor de keuze van de rechtsgrondslag daarvan.

26

De Raad meent dat bij onderzoek van het doel en de inhoud van het bestreden besluit blijkt dat het besluit enkel tot doel heeft om door middel van een communautair instrument een maatregel van financiële samenwerking met derde landen tot stand te brengen.

27

Het besluit valt binnen de werkingssfeer van artikel 181 A EG, omdat het geen enkel onderscheid maakt tussen de betrokken derde landen naargelang zij al dan niet ontwikkelingslanden zijn. Dat de financieringsverrichtingen van de EIB consistent moeten zijn met de externe beleidslijnen van de Unie en complementair moeten zijn met de beleidsinitiatieven voor steun, impliceert volgens de Raad dat zij dienen te sporen met het ontwikkelingsbeleid van de Gemeenschap, zoals artikel 181 A, lid 1, eerste alinea, EG voorschrijft.

28

Dat het bestreden besluit bepaalt dat de toepassing ervan consistent moet zijn met het ontwikkelingsbeleid of dat het gevolgen heeft die de ontwikkeling aanmoedigen, volstaat niet om te rechtvaardigen dat het ook op grond van artikel 179 EG wordt vastgesteld. Dat geldt ook voor het feit dat de lijst van landen die in aanmerking komen of kunnen komen in bijlage I bij het besluit ook ontwikkelingslanden omvat, daar de leden 1 en 2 van dat artikel bepalen dat de bijdragen van de EIB op grond van dat artikel niet afdoen aan de overige bepalingen van het Verdrag.

29

Ter terechtzitting heeft de Raad gepreciseerd dat zijns inziens het indirecte verband tussen de communautaire garantie en de ontwikkelingslanden de doorslaggevende reden is om het bestreden besluit niet mede op artikel 179 EG te baseren.

30

De Commissie meent dat de respectieve werkingssfeer van de artikelen 179 EG en 181 A EG tegelijkertijd berust op een geografisch (ontwikkelingslanden voor titel XX van het Verdrag, en derde landen voor titel XXI) en een materieel criterium (de drie doelstellingen van artikel 177, lid 1, EG voor titel XX van het Verdrag, en de maatregelen voor economische, financiële en technische samenwerking voor titel XXI).

31

Zij betwist de door haar als strikt geografisch beschouwde uitlegging van de werkingssfeer van artikel 181 A EG door het Parlement. Deze uitlegging wordt niet gerechtvaardigd door de letter van de titels XX en XXI van het Verdrag. Wat titel XXI betreft, verwijst het geografische criterium namelijk naar alle derde landen, in voorkomend geval met inbegrip van de ontwikkelingslanden. Artikel 181 A EG kan bij gebreke van een meer restrictieve verwoording van de titel waarvan het deel uitmaakt en van lid 1 dus van toepassing zijn op ontwikkelingslanden. Volgens de Commissie houdt het betoog van het Parlement geen rekening met de woorden „[o]nverminderd de overige bepalingen van dit Verdrag” in artikel 179, lid 1, EG.

32

De Commissie stelt ook dat het bestreden besluit een financieel instrument is dat in de eerste plaats van toepassing is op intern-communautair niveau. Niet het besluit is de rechtsgrondslag van de financieringsverrichtingen van de EIB voor derde landen, maar in de eerste plaats artikel 18, lid 1, van het aan het Verdrag gehechte Protocol betreffende de statuten van de EIB.

33

Met de Raad herinnert de Commissie eraan dat artikel 181 A EG bepaalt dat de krachtens dat artikel getroffen maatregelen voor economische, financiële en technische samenwerking buiten de Gemeenschap „coherent [zijn] met het ontwikkelingsbeleid van de Gemeenschap”. Volgens de Commissie waren de auteurs van het Verdrag dus van mening dat maatregelen op grond van artikel 181 A EG een gunstig effect kunnen hebben op de ontwikkeling, waaronder die van de ontwikkelingslanden. In antwoord op een door het Hof ter terechtzitting gestelde vraag heeft de Commissie verklaard dat zelfs voor de toekenning van een garantie aan de EIB voor verrichtingen met betrekking tot landen die alle ontwikkelingslanden in de zin van het Verdrag zijn, de juiste rechtsgrondslag artikel 181 A EG is, aangezien deze garantie slechts indirect aan die landen ten goede komt, via de leningen die de EIB verleent krachtens haar eigen interne procedures en op grond van het Protocol betreffende de statuten van de EIB.

34

Volgens vaste rechtspraak moet de keuze van de rechtsgrondslag van een gemeenschapshandeling berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder het doel en de inhoud van de handeling (zie in die zin onder meer arresten van 11 juni 1991, Commissie/Raad, „Titaandioxide-arrest”, C-300/89, Jurispr. blz. I-2867, punt 10, en 29 april 2004, Commissie/Raad, C-333/01, Jurispr. blz. I-4829, punt 54), en niet op de rechtsgrondslag die is gebruikt om andere gemeenschapshandelingen met, in voorkomend geval, soortgelijke kenmerken vast te stellen (zie in die zin arresten van 23 februari 1988, Verenigd Koninkrijk/Raad, 131/86, Jurispr. blz. 905, punt 29, en 20 mei 2008, Commissie/Raad, C-91/05, Jurispr. blz. I-3651, punt 106). Indien er in het Verdrag een specifiekere bepaling bestaat die als rechtsgrondslag voor de betrokken handeling kan dienen, moet de handeling op die bepaling worden gebaseerd (zie in die zin arrest van 29 april 2004, Commissie/Raad, reeds aangehaald, punt 60, en arrest van 26 januari 2006, Commissie/Raad, C-533/03, Jurispr. blz. I-1025, punt 45).

35

Indien na onderzoek van een maatregel blijkt, dat hij een tweeledig doel heeft of dat er sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoel of overwegende component, terwijl het andere doel of de andere component slechts ondergeschikt is, moet hij op één rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op het hoofddoel of de overwegende component (zie in die zin met name arresten van 17 maart 1993, Commissie/Raad, C-155/91, Jurispr. blz. I-939, punten 19 en 21; 30 januari 2001, Spanje/Raad, C-36/98, Jurispr. blz. I-779, punt 59; 29 april 2004, Commissie/Raad, reeds aangehaald, punt 55, en 20 mei 2008, Commissie/Raad, C-91/05, reeds aangehaald, punt 73).

36

Wanneer sprake is van een maatregel die tegelijkertijd meerdere onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen of componenten heeft, zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, heeft het Hof geoordeeld dat wanneer aldus verschillende bepalingen van het Verdrag toepasselijk zijn, die maatregel bij wijze van uitzondering op de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen moet worden gebaseerd (zie in die zin arresten van 11 september 2003, Commissie/Raad, C-211/01, Jurispr. blz. I-8913, punt 40, en 20 mei 2008, Commissie/Raad, reeds aangehaald, punt 75).

37

Niettemin heeft het Hof met name in de punten 17 tot en met 21 van het Titaandioxide-arrest reeds geoordeeld, dat het gebruik van een dubbele rechtsgrondslag uitgesloten is wanneer de procedures welke voor de twee rechtsgrondslagen zijn voorgeschreven, onverenigbaar zijn (zie in die zin ook arresten van 25 februari 1999, Parlement/Raad, C-164/97 en C-165/97, Jurispr. blz. I-1139, punt 14; 29 april 2004, Commissie/Raad, reeds aangehaald, punt 57, en 10 januari 2006, Commissie/Raad, C-94/03, Jurispr. blz. I-1, punt 52, en Commissie/Parlement en Raad, C-178/03, Jurispr. blz. I-107, punt 57).

38

Tegen de achtergrond van die overwegingen moet worden onderzocht of het bestreden besluit mocht worden vastgesteld op de enkele rechtsgrondslag van artikel 181 A EG. Daarvoor moet eerst de verhouding worden onderzocht tussen artikel 179 EG, dat staat in titel XX van het Verdrag, en artikel 181 A EG, dat deel uitmaakt van titel XXI, waarna moet worden nagegaan of de inhoud en het doel van het besluit, zoals het Parlement betoogt, binnen de werkingssfeer van die twee artikelen vallen. Als dat het geval is, moet worden onderzocht wat de juiste rechtsgrondslag was voor de vaststelling van het besluit.

39

Zoals de Commissie beklemtoont, zijn de woorden „derde landen” in artikel 181 A EG inderdaad ruim genoeg om zowel ontwikkelingslanden als andere derde landen te omvatten. Daaruit kan echter niet worden afgeleid dat elke vorm van economische, financiële en technische samenwerking met ontwikkelingslanden in de zin van artikel 177 EG kan worden gebaseerd op de enkele grondslag van artikel 181 A EG; anders zou de werkingssfeer van artikel 179 EG worden beperkt.

40

Ofschoon enkel artikel 181 A EG uitdrukkelijk voorziet in „economische, financiële en technische samenwerking”, terwijl in artikel 179 EG slechts in het algemeen sprake is van „maatregelen”, neemt dat immers niet weg dat een dergelijke samenwerking, naargelang van de concrete uitwerking ervan, een typische vorm van ontwikkelingssamenwerking kan zijn. Vaststaat dat de EIB in hoofdzaak optreedt binnen een kader van economische, financiële en technische samenwerking. In artikel 179 EG, in samenhang met artikel 177 EG, is bepaald dat de EIB, onder de in haar statuten vastgestelde voorwaarden, bijdraagt tot de tenuitvoerlegging van de maatregelen die noodzakelijk zijn om de doelstellingen van het communautaire beleid inzake ontwikkelingssamenwerking te verwezenlijken. Zo staat in punt 119 van de gemeenschappelijke verklaring van de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, het Parlement en de Commissie betreffende het ontwikkelingsbeleid van de Europese Unie: De Europese consensus [inzake ontwikkeling] (PB 2006, C 46, blz. 1): „De EIB speelt een steeds belangrijkere rol in de uitvoering van de communautaire steun, via investeringen in particuliere en overheidsbedrijven in de ontwikkelingslanden.”

41

Artikel 181 A EG begint trouwens met de woorden „Onverminderd de andere bepalingen van dit Verdrag, met name titel XX”. Die woorden weerspiegelen de opvatting dat titel XX specifiek betrekking heeft op de ontwikkelingssamenwerking.

42

Stellig begint ook artikel 179 EG, zoals de Raad en de Commissie in herinnering brengen, met de woorden „Onverminderd de overige bepalingen van dit Verdrag”.

43

Niettemin moet worden opgemerkt dat, zoals het Parlement in zijn memories opmerkt, artikel 179 EG is verwoord toen artikel 181 A EG nog niet bestond, aangezien titel XXI, waarvan dat artikel deel uitmaakt, pas in het Verdrag is ingevoegd bij de herziening die het gevolg was van het Verdrag van Nice. Vóór de inwerkingtreding van artikel 181 A EG en voor zover het niet ging om gemeenschapsinstrumenten die onder andere beleidsterreinen vielen, was bij gebreke van een specifieke rechtsgrondslag artikel 235 EG-Verdrag (thans artikel 308 EG) de basis waarop de Gemeenschap maatregelen vaststelde en samenwerkingovereenkomsten sloot met derde landen die geen ontwikkelingslanden waren. De invoeging van titel XXI in het Verdrag heeft voor deze samenwerking dus een specifieke rechtsgrondslag gecreëerd en heeft de procedure voor het nemen van communautaire initiatieven op dit gebied versoepeld door de gekwalificeerde meerderheid in de Raad in de plaats te stellen van de door artikel 308 EG voorgeschreven eenparigheid.

44

Ook is het voorbehoud in artikel 179 EG minder specifiek dan dat van artikel 181 A EG, dat uitdrukkelijk ziet op titel XX van het Verdrag.

45

Derhalve heeft het voorbehoud van artikel 181 A EG, betreffende titel XX van het Verdrag, voorrang op dat van artikel 179 EG.

46

Aan deze uitlegging wordt niet afgedaan door het in punt 33 van dit arrest vermelde betoog van de Commissie, dat maatregelen inzake ontwikkelingssamenwerkingsbeleid kunnen worden gebaseerd op artikel 181 A EG alleen, wanneer zij coherent zijn met dat beleid zoals het volgt uit titel XX van het Verdrag. De vermelding in artikel 181 A, lid 1, EG dat de maatregelen voor economische, financiële en technische samenwerking „coherent [zijn] met het ontwikkelingsbeleid van de Gemeenschap” betekent namelijk enkel dat wanneer de Gemeenschap maatregelen vaststelt op grond van artikel 181 A EG, zij moet zorgen voor coherentie met hetgeen op grond van artikel 179 EG is of kan worden beslist. Deze zienswijze wordt bevestigd door artikel 178 EG, volgens hetwelk de Gemeenschap bij de uitvoering van beleid dat gevolgen kan hebben voor de ontwikkelingslanden, rekening houdt met de doelstellingen van artikel 177 EG.

47

Daaruit volgt dat nu artikel 181 A EG van toepassing is, onverminderd titel XX van het EG-Verdrag, betreffende de ontwikkelingssamenwerking, dat artikel niet de rechtsgrondslag kan vormen voor maatregelen waarmee de in artikel 177 EG genoemde doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking in de zin van titel XX worden nagestreefd.

48

Zonder dat in casu uitspraak behoeft te worden gedaan over de vraag of een maatregel voor economische, financiële en technische samenwerking met ontwikkelingslanden waarmee die doelstellingen niet worden nagestreefd, enkel artikel 181 A EG als rechtsgrondslag kan hebben, moet de inhoud en het doel van het bestreden besluit worden onderzocht.

49

Overeenkomstig artikel 1, lid 1, verleent het bestreden besluit de EIB een garantie uit de begroting voor de gevallen waarin betalingen niet worden ontvangen die haar verschuldigd zijn uit hoofde van financieringsverrichtingen in de landen die onder dit besluit vallen, mits de desbetreffende financieringen zijn verleend ter ondersteuning van de externe beleidsdoelstellingen van de Unie.

50

Luidens artikel 2, lid 1, van het bestreden besluit is de lijst van landen die in aanmerking komen of kunnen komen voor EIB-financiering op grond van een communautaire garantie, opgenomen in bijlage I bij het besluit. Die lijst is onderverdeeld in vier groepen: pretoetredingslanden, nabuurschaps- en partnerschapslanden, Azië en Latijns-Amerika, en Zuid-Afrika.

51

Het Parlement betoogt dat de meeste landen in die bijlage volgens de desbetreffende classificaties van de OESO en de Wereldbank „ontwikkelingslanden” zijn. De Raad en de Commissie hebben die kwalificaties niet betwist.

52

Dienaangaande zij er meteen aan herinnerd dat het begrip „ontwikkelingslanden” in titel XX van het Verdrag niet is omschreven. Stellig blijkt zowel uit de mondelinge antwoorden van partijen op een vraag die het Hof ter terechtzitting heeft gesteld, als uit de tweede voetnoot van de in punt 40 van dit arrest genoemde gemeenschappelijke verklaring, dat in de communautaire praktijk een bijzonder belang wordt gehecht aan de lijst van recipiënten van officiële ontwikkelingshulp die wordt aangenomen door de commissie voor ontwikkelingsbijstand van de OESO. Dat neemt echter niet weg dat het begrip „ontwikkelingslanden” een autonome communautaire uitlegging moet krijgen. Dat is ook het geval omdat de categorie van de ontwikkelingslanden dynamisch is, nu zij naargelang van moeilijk te voorspellen gebeurtenissen kan veranderen.

53

In casu volstaat evenwel de vaststelling dat veel, zo niet de meeste van de landen in de bij het bestreden besluit gevoegde lijst van de in aanmerking komende landen onder dat begrip kunnen vallen, ongeacht de juiste omschrijving daarvan.

54

Anders dan de Raad en de Commissie betogen, kan derhalve niet worden uitgesloten dat de vaststelling van een maatregel van financiële samenwerking met derde landen die van het bestreden besluit profiteert, onder de ontwikkelingssamenwerking in de zin van titel XX van het Verdrag kan vallen.

55

Zoals het Parlement en de Commissie uiteenzetten, krijgen de partners van de EIB in een project ten gevolge van de communautaire garantie leningen tegen gunstiger tarieven, die steunmaatregelen kunnen opleveren. Artikel 179, lid 2, EG bepaalt dat de EIB het ontwikkelingsbeleid van de Gemeenschap ondersteunt. Dat de activiteiten van de EIB in hoofdzaak bestaan in het verstrekken van terug te betalen kredieten, en niet van subsidies, belet dan ook niet dat sommige van die financieringen als ontwikkelingshulp kunnen worden aangemerkt.

56

In dat verband moet ook worden opgemerkt dat de Raad krachtens artikel 2, lid 2, van het bestreden besluit per geval kan beslissen om de communautaire garantie te verlenen voor EIB-financieringen met betrekking tot bepaalde landen, waaronder landen die niet in bijlage I bij het besluit staan. Krachtens artikel 2, lid 4, van het besluit kan de Raad bovendien beslissen een nieuwe EIB-financiering op grond van die garantie op te schorten wanneer aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Het is geenszins uitgesloten dat ontwikkelingslanden het voorwerp kunnen zijn van beslissingen van de Raad op grond van artikel 2, leden 2 of 4, van het bestreden besluit. Volgens die bepalingen worden die beslissingen echter genomen volgens de procedure van artikel 181 A EG, ongeacht of het ontwikkelingslanden in de zin van titel XX van het Verdrag betreft.

57

Vaststaat dat het bestreden besluit in de lijn ligt van een financiële samenwerking met derde landen door middel van een communautair financieel instrument, maar het Parlement staat wat de uit die vaststelling te trekken consequenties betreft, lijnrecht tegenover de Raad en de Commissie.

58

Het Parlement stelt dat het bestreden besluit, voor zover het ontwikkelingslanden betreft, de doelstellingen van artikel 177 EG nastreeft, met name de bevordering van de duurzame economische en sociale ontwikkeling. De Raad bestrijdt dat, zonder echter uiteen te zetten welke doelstelling het besluit met betrekking tot de ontwikkelingslanden in de zin van titel XX van het Verdrag dan wél nastreeft.

59

Anders dan de Raad en de Commissie menen, komt uit de omschrijving in punt 57 van dit arrest veeleer de inhoud dan het doel van het bestreden besluit naar voren. Uit het besluit blijkt immers dat met het verlenen van de communautaire garantie doelstellingen worden nagestreefd die verder gaan dan een maatregel die slechts subsidiair betrekking heeft op ontwikkelingsamenwerking. Zo volgt met name uit punt 3 van de considerans van het besluit dat het ertoe strekt het externe optreden van de Unie te ondersteunen zonder afbreuk te doen aan de kredietwaardigheid van de EIB. Luidens artikel 1 van het besluit wordt de communautaire garantie bovendien met name slechts verleend voor zover tot de betrokken financieringen is beslist „ter ondersteuning van de relevante externe beleidsdoelstellingen van de […] Unie”.

60

Zoals het Parlement ter terechtzitting heeft opgemerkt, is het mogelijk dat de EIB bij gebreke van een dergelijke garantie in de betrokken landen geen financieringen kan verstrekken. Gelet op de grotere risico’s bij het verstrekken van financieringen in bepaalde derde landen, kan de kredietwaardigheid van de EIB door dergelijke financieringen in die landen immers worden geschaad, zodat de EIB, teneinde geen afbreuk te doen aan die kredietwaardigheid, zich van het verstrekken daarvan zou onthouden of zich althans verplicht zou zien daarvoor aan de kredietnemers aanzienlijk minder gunstige voorwaarden op te leggen. Door de communautaire garantie die bijdraagt tot haar kredietwaardigheid, wordt het optreden van de EIB in derde landen vergemakkelijkt of zelfs mogelijk gemaakt. Dat deze kredietwaardigheid wordt gehandhaafd, lijkt dus een noodzakelijk middel te zijn om het wezenlijke doel van het besluit te bereiken, namelijk bij te dragen tot het externe beleid van de Gemeenschap.

61

Aangenomen dat de communautaire garantie, zoals de Raad en het Parlement hebben betoogd, slechts indirecte gevolgen heeft voor de in het bestreden besluit bedoelde derde landen, doordat het de EIB in staat stelt voor de financieringen aan die landen gunstiger voorwaarden te bieden, belet dat trouwens niet dat deze maatregel kan worden ingepast in het beleid van de Gemeenschap inzake ontwikkelingssamenwerking.

62

Anders dan de Commissie betoogt, kan het bestreden besluit ook niet worden beschouwd als een in wezen interne maatregel van de Gemeenschap. Stellig heeft de communautaire garantie in eerste instantie vooral gevolgen binnen de Gemeenschap, namelijk in de verhouding tussen de EIB en de gemeenschapsbegroting. Zoals uit punt 59 van dit arrest blijkt, is die garantie echter niet het doel van het besluit, maar het middel dat is gekozen voor het bereiken van dat doel, dat erin bestaat bij te dragen tot de ondersteuning van het externe beleid van de Gemeenschap door de financiële samenwerking met derde landen door middel van de EIB te vergemakkelijken en te versterken.

63

Het beleid van de Gemeenschap inzake ontwikkelingssamenwerking is een integrerend onderdeel van het externe optreden van de Gemeenschap. Bovendien wordt in punt 8 van de considerans van het bestreden besluit beklemtoond dat de financieringsverrichtingen van de EIB consistent moeten zijn met de externe beleidslijnen van de Unie, die ook specifieke regionale doelstellingen omvatten, en deze moeten ondersteunen. Ook artikel 3, lid 2, van het besluit bepaalt uitdrukkelijk dat de samenwerking verschilt per regio, rekening houdend met de rol van de EIB en het beleid van de Unie in elke regio.

64

Dienaangaande blijkt uit punt 4 van de considerans van het bestreden besluit dat de communautaire garantie met name strekt tot dekking van de financieringsverrichtingen van de EIB in de landen die vallen onder het instrument voor ontwikkelingssamenwerking en het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument. Punt 7 van de considerans van het besluit vermeldt ook het bij verordening nr. 1717/2006 ingevoerde stabiliteitsinstrument. Het besluit wil dus het optreden versterken dat met name wordt ondernomen via die drie instrumenten, die althans ten dele betrekking hebben op de ontwikkelingssamenwerking in de zin van titel XX van het Verdrag. Dit wordt bevestigd door punt 15 van de considerans van het besluit, waarin met name sprake is van eventuele mogelijkheden „om de EIB-financiering […] te combineren met steun uit de [begroting van de Unie], voor zover van toepassing, in de vorm van subsidies, risicokapitaal en rentesubsidies, benevens technische bijstand voor projectvoorbereiding en de implementatie of verbetering van het toezicht- en regelgevingskader”.

65

Bovendien zijn de concrete doelstellingen die in de considerans van het bestreden besluit met betrekking tot de verschillende in het besluit bedoelde regio’s worden genoemd, althans ten dele doelstellingen die kenmerkend zijn voor de ontwikkelingssamenwerking. Zo blijkt uit punt 12 van de considerans van het besluit, dat het Parlement ter terechtzitting heeft aangehaald, dat de EIB-financiering in Azië en Latijns-Amerika — regio’s waar de EIB ernaar dient „te streven haar activiteiten […] geleidelijk over een groter aantal landen, inclusief de minder welvarende, uit te breiden” — zich vooral moet richten op milieuduurzaamheid en projecten op het gebied van energiezekerheid, en de constante steun voor de aanwezigheid van de Unie in Azië en Latijns-Amerika door middel van directe buitenlandse investeringen, technologieoverdracht en knowhow. Blijkens de punten 13 en 14 van de considerans van het bestreden besluit dient de EIB zich in Centraal-Azië te concentreren op belangrijke projecten op het gebied van energievoorziening en -transport met grensoverschrijdende gevolgen, en in Zuid-Afrika op infrastructuurprojecten van algemeen belang en steun aan de particuliere sector, inclusief het midden- en kleinbedrijf.

66

De financiële samenwerking met derde landen waaraan het besluit door middel van de garantieverlening aan de EIB gestalte wil geven, is bijgevolg, voor zover het daarbij om ontwikkelingslanden gaat, eveneens gericht op de sociaaleconomische doelstellingen van artikel 177 EG, met name de duurzame economische en sociale ontwikkeling van die landen.

67

Uit een en ander volgt dat het bestreden besluit, voor zover het ziet op ontwikkelingslanden in de zin van titel XX van het Verdrag, onder die titel en dus onder artikel 179 EG valt. Het besluit heeft dus een dubbele component, één betreffende ontwikkelingssamenwerking, die onder artikel 179 EG valt, en één betreffende economische, financiële en technische samenwerking met derde landen die geen ontwikkelingslanden zijn, die onder artikel 181 A EG valt.

68

Anders dan het Parlement betoogt, volstaat de vaststelling dat het bestreden besluit de in het vorige punt omschreven dubbele component heeft, niet om te besluiten dat het had moeten worden vastgesteld op de dubbele rechtsgrondslag van de artikelen 179 EG en 181 A EG. Gelet op de in de punten 35 en 36 van dit arrest aangehaalde rechtspraak moet namelijk worden uitgemaakt of een van de componenten van het besluit kan worden aangemerkt als de hoofd- of overwegende component, terwijl de andere slechts ondergeschikt is, dan wel of deze twee componenten integendeel onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere.

69

Dienaangaande moet meteen worden opgemerkt dat de rechtsgrondslagen die in casu aan de orde zijn, namelijk de artikelen 179 EG en 181 A EG, beide betrekking hebben op de samenwerking met derde landen, onder meer op financieel vlak, en dat zoals met name uit punt 55 van dit arrest blijkt, de betrokkenheid van de EIB in de context van een financiële samenwerking met ontwikkelingslanden een integrerend onderdeel is van de ontwikkelingssamenwerking in de zin van titel XX van het Verdrag.

70

Bovendien moet in casu worden opgemerkt dat de Raad en de Commissie, hoewel zij stellen dat het bestreden besluit een hoofddoel en een overwegende component heeft die nagenoeg uitsluitend verband houden met artikel 181 A EG en een ondergeschikt doel en ondergeschikte component die verband houden met artikel 179 EG, niet hebben kunnen aantonen waarom de economische, financiële en technische samenwerking tussen de Gemeenschap en derde landen die ontwikkelingslanden zijn, zodanig verschilt van de ontwikkelingssamenwerking in de zin van titel XX van het Verdrag dat het besluit, zelfs voor zover de daarin beoogde samenwerking betrekking heeft op ontwikkelingslanden, een hoofddoel of een overwegende component heeft die geen verband houden met de ontwikkelingssamenwerking in de zin van titel XX.

71

Het bestreden besluit beoogt namelijk een versterking van de financiële samenwerking met ontwikkelingslanden en andere derde landen door middel van de aan de EIB verleende communautaire garantie. Het besluit heeft dus betrekking op vergelijkbare acties, die slechts verschillen naargelang van de betrokken regio’s en landen. Zoals uit de punten 77 en 78 van de conclusies van de advocaat-generaal blijkt, zou het riskant, zo niet willekeurig zijn te pogen in het besluit een overwegende geografische component te onderscheiden. Dit geldt temeer nu de categorie van de ontwikkelingslanden in de zin van titel XX van het Verdrag aan evolutie onderhevig is, en gelet op de in artikel 2, lid 2, van het besluit voorziene mogelijkheid dat de Raad per geval beslist over de vraag of landen die in bijlage I bij het bestreden besluit zelfs niet worden genoemd, in aanmerking komen voor een EIB-financiering met communautaire garantie.

72

Uit een en ander volgt dat het bestreden besluit, wat inhoud en doel betreft, onlosmakelijk met elkaar verbonden componenten heeft die respectievelijk vallen onder artikel 179 EG en artikel 181 A EG, zonder dat een hoofddoel of een overwegende component kan worden ontdekt. Overeenkomstig de in punt 36 van dit arrest genoemde rechtspraak moet dan ook worden geconcludeerd dat het besluit in beginsel had moeten worden vastgesteld op de grondslag van die twee artikelen, tenzij een dergelijke combinatie van rechtsgrondslagen uitgesloten is in de zin van de in punt 37 van dit arrest aangehaalde rechtspraak, hetgeen thans moet worden onderzocht.

73

In antwoord op het verzoek van het Hof om ter terechtzitting uiteen te zetten of de procedures van de artikelen 179 EG en 181 A EG volgens hen verenigbaar zijn, hebben alle partijen bevestigend geantwoord, waarbij zij erop hebben gewezen dat de gemeenschapswetgever bepaalde maatregelen thans reeds heeft vastgesteld op de grondslag van die twee artikelen.

74

Dienaangaande moet er evenwel aan worden herinnerd dat volgens de in punt 34 van dit arrest aangehaalde rechtspraak de rechtsgrondslag van een handeling niet mag worden gekozen op basis van de rechtsgrondslag die is gebruikt om andere gemeenschapshandelingen met, in voorkomend geval, soortgelijke kenmerken vast te stellen.

75

Zoals in punt 37 van dit arrest reeds is herinnering is gebracht, is het gebruik van een dubbele rechtsgrondslag uitgesloten wanneer de procedures welke voor de twee rechtsgrondslagen zijn voorgeschreven, onverenigbaar zijn.

76

Anders dan in de situatie die heeft geleid tot het Titaandioxide-arrest, beslist de Raad zowel in de procedure van artikel 179 EG als in die van artikel 181 A EG met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.

77

Stellig oefent het Parlement in het kader van artikel 179 EG de wetgevende functie uit via medebeslissing met de Raad, terwijl artikel 181 A EG — de enige rechtsgrondslag die is gehanteerd voor de vaststelling van het bestreden besluit — enkel voorziet in de raadpleging van het Parlement door de Raad.

78

Evenwel moet worden herinnerd aan de rol van het Parlement in het communautaire wetgevingsproces. Zoals het Hof reeds heeft overwogen, is de deelneming van het Parlement aan dat proces de afspiegeling op het niveau van de Gemeenschap van een democratisch grondbeginsel, volgens hetwelk de volkeren door tussenkomst van een representatieve vergadering aan de machtsuitoefening deelnemen (zie in die zin Titaandioxide-arrest, punt 20, en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest van 30 maart 1995, Parlement/Raad, C-65/93, Jurispr. blz. I-643, punt 21).

79

Anders dan in de situatie die aan de orde was in de zaak waarin het Titaandioxide-arrest is gewezen, doet het gebruik van een dubbele rechtsgrondslag bestaande in de artikelen 179 EG en 181 A EG in de gegeven omstandigheden geen afbreuk aan de rechten van het Parlement (zie in die zin reeds aangehaalde arresten van 10 januari 2006, Commissie/Raad, punt 54, en Commissie/Parlement en Raad, punt 59). Gebruikmaking van artikel 179 EG impliceert immers een grotere betrokkenheid van het Parlement, nu het voorziet dat de handeling wordt vastgesteld volgens de zogenoemde „medebeslissingsprocedure”. Voor het Hof is ook niet gesteld dat een dergelijke dubbele rechtsgrondslag vanuit wetgevingstechnisch oogpunt onmogelijk is.

80

Bovendien pleiten verschillende elementen voor de conclusie dat cumulatie van de artikelen 179 EG en 181 A EG voor het bestreden besluit zowel mogelijk als passend was.

81

In de eerste plaats zijn de componenten van het bestreden besluit betreffende enerzijds de ontwikkelingslanden en anderzijds de andere derde landen blijkens de punten 69 tot en met 72 van dit arrest onlosmakelijk met elkaar verbonden. Gelet op het feit dat de categorie van de ontwikkelingslanden in de zin van titel XX van het Verdrag aan evolutie onderhevig is en op de eisen van rechtszekerheid, kan in de praktijk nauwelijks de voorkeur worden gegeven aan de parallelle vaststelling van twee handelingen, één met betrekking tot de ontwikkelingslanden, die uitsluitend op artikel 179 EG wordt gebaseerd, en één met betrekking tot derde landen die geen ontwikkelingslanden zijn, die uitsluitend op artikel 181 A EG wordt gebaseerd. In de tweede plaats blijkt uit die punten van dit arrest ook dat niet kan worden gesteld dat een van de componenten ondergeschikt is aan de andere.

82

In die omstandigheden zou een oplossing waarbij, gelet op de verschillen tussen de „medebeslissingsprocedure” en de „raadplegingsprocedure” van respectievelijk de artikelen 179 EG en 181 A EG, de voorkeur wordt gegeven aan artikel 179 EG als enige rechtsgrondslag, omdat die een grotere betrokkenheid van het Parlement impliceert, tot gevolg hebben dat de economische, financiële en technische samenwerking met derde landen die geen ontwikkelingslanden zijn, door de gekozen rechtsgrondslag niet uitdrukkelijk wordt bestreken. In die hypothese zou aan de wetgevende rol van de Raad hoe dan ook op dezelfde wijze afbreuk worden gedaan als bij gebruikmaking van de dubbele rechtsgrondslag van de artikelen 179 EG en 181 A EG. Evenmin als artikel 181 A EG blijkens punt 47 van dit arrest de rechtsgrondslag kan zijn voor maatregelen waarmee de in artikel 177 EG bedoelde doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking in de zin van titel XX van het Verdrag worden nagestreefd, kan artikel 179 EG overigens in beginsel een basis zijn voor maatregelen inzake samenwerking waarmee niet die doelstellingen worden nagestreefd.

83

Daaruit volgt dat in de specifieke omstandigheden van deze zaak, die met name wordt gekenmerkt door de complementaire relatie tussen de titels XX en XXI van het Verdrag en door de nagenoeg interdependente verhouding van de artikelen 179 EG en 181 A EG, de procedures waarin die twee artikelen voorzien niet onverenigbaar kunnen worden geacht.

84

Derhalve moet worden geconcludeerd dat het bestreden besluit bij wijze van uitzondering had moeten worden gebaseerd op de dubbele rechtsgrondslag van de artikelen 179 EG en 181 A EG.

85

Gelet op hetgeen voorafgaat, moet het bestreden besluit dus nietig worden verklaard voor zover het enkel is gebaseerd op artikel 181 A EG.

86

Het Parlement, daarin ondersteund door de Raad en de Commissie, verzoekt het Hof om, indien het bestreden besluit nietig wordt verklaard, de gevolgen ervan te handhaven totdat een nieuw besluit is vastgesteld.

87

Volgens artikel 231, tweede alinea, EG wijst het Hof, zo het dit nodig oordeelt, die gevolgen van een nietig verklaarde verordening aan, welke als gehandhaafd moeten worden beschouwd. Die bepaling kan mutatis mutandis ook worden toegepast op een besluit wanneer er sprake is van ernstige redenen van rechtszekerheid die vergelijkbaar zijn met die welke aan de orde zijn bij de nietigverklaring van bepaalde verordeningen en die rechtvaardigen dat het Hof gebruikmaakt van de bevoegdheid die artikel 231, tweede alinea, EG hem toekent (zie in die zin met name arresten van 26 maart 1996, Parlement/Raad, C-271/94, Jurispr. blz. I-1689, punt 40; 12 mei 1998, Verenigd Koninkrijk/Commissie, C-106/96, Jurispr. blz. I-2729, punt 41, en 28 mei 1998, Parlement/Raad, C-22/96, Jurispr. blz. I-3231, punten 41 en 42).

88

Het bestreden besluit is overeenkomstig artikel 10 van kracht geworden op de derde dag na zijn bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie op 30 december 2006. Vaststaat dat nietigverklaring van het besluit zonder handhaving van de gevolgen ervan ongunstige consequenties zou hebben voor de kredietwaardigheid van de EIB en zou leiden tot onzekerheid die nadelig is voor haar huidige en toekomstige financieringsverrichtingen.

89

Derhalve is er sprake van ernstige redenen van rechtszekerheid die rechtvaardigen dat het Hof het verzoek van partijen om handhaving van de gevolgen van het bestreden besluit toewijst. De gevolgen van de nietigverklaring van het besluit moeten dus worden opgeschort tot binnen een redelijke termijn een nieuw besluit in werking zal zijn getreden. Dienaangaande lijkt een termijn van twaalf maanden nadat dit arrest is gewezen, redelijk te zijn.

90

Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Raad in het ongelijk is gesteld, dient hij overeenkomstig de vordering van het Parlement te worden verwezen in de kosten. Ingevolge artikel 69, lid 4, eerste alinea, van dit Reglement draagt de Commissie, interveniënte ter ondersteuning van de conclusies van de Raad, haar eigen kosten.

Het Hof van Justitie (Derde kamer) verklaart: