EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 18.2.2016

COM(2016) 74 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

Verordening (EU) nr. 995/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 20 oktober 2010 tot vaststelling van de verplichtingen van marktdeelnemers die hout en houtproducten op de markt brengen (de EU-houtverordening)

{SWD(2016) 33 final}
{SWD(2016) 34 final}

Verslag van de Commissie aan het EP en de Raad

1.    Inleiding

In 2010 heeft de Europese Unie (EU) Verordening (EU) nr. 995/2010 tot vaststelling van de verplichtingen van marktdeelnemers die hout en houtproducten op de markt brengen 1 , aangenomen (de houtverordening, hierna de EUTR of de Verordening genoemd), als onderdeel van de uitvoering van het actieplan voor wetshandhaving, governance en handel in de bosbouw (FLEGT AP). Het FLEGT AP is het beleidsinstrument van de EU om wereldwijd de illegale houtkap in de bossen tegen te gaan en de EUTR is het belangrijkste instrument om het probleem aan de vraagzijde aan te pakken. De Verordening is in maart 2013 van toepassing geworden.

In artikel 20, lid 3, van de EUTR staat dat de Commissie op basis van de rapportage van de lidstaten en de ervaringen met de toepassing en de effectiviteit van de Verordening "de werking en de doeltreffendheid van deze verordening [evalueert], met inbegrip van het verhinderen dat illegaal gekapt hout en producten van dergelijk hout op de markt worden gebracht". Dit verslag is de eerste evaluatie van de Verordening die de Commissie op basis van bovenstaande vereiste heeft verricht.

Deze evaluatie heeft de vorm van een beoordeling die wordt verricht in overeenstemming met de EU-richtsnoeren voor "Betere regelgeving" 2  . De evaluatie vindt plaats aan de hand van vijf beoordelingscriteria: relevantie, effectiviteit, efficiëntie, samenhang en meerwaarde voor de EU. Zij heeft betrekking op de eerste twee jaren dat de EUTR is toegepast. De bevindingen zijn gebaseerd op de verslagen van de lidstaten over de toepassing van de Verordening die bij de Commissie zijn ingediend, een uitgebreide raadpleging, een analyse van relevante wetenschappelijke artikelen, een analyse van de handelsstromen en een beoordelingsverslag van een externe adviseur. 

In dit verslag worden de belangrijkste resultaten van de beoordeling samengevat. Verder worden daarin de conclusies van de Commissie en de aanbevelingen voor vervolgacties vermeld. Het wordt aangevuld met een werkdocument van de diensten van de Commissie waarin de resultaten van de beoordeling uitvoeriger worden belicht. Dat de beoordeling van de uitvoering van de Verordening reeds na een periode van twee jaar plaatsvindt, brengt overigens wel beperkingen met zich mee, zo is gebleken.

 2.    Achtergrond

Illegale houtkap is een zeer ernstig probleem van groot internationaal belang, met een verwoestend effect op enkele van 's werelds meest waardevolle resterende bossen en op de mensen die daarin wonen en die afhankelijk zijn van de hulpbronnen die de bossen hun verschaffen. Illegale houtkap draagt bij tot de ontbossing en aantasting van tropische bossen – praktijken die mogelijk verantwoordelijk zijn voor 7-14% 3 van de totale CO2-emissies als gevolg van menselijke activiteiten. Illegale houtkap bedreigt de biodiversiteit, ondermijnt duurzaam bosbeheer en heeft een negatieve invloed op de armoedebestrijding, duurzame en inclusieve economische groei en duurzame ontwikkeling, en ook op de commerciële levensvatbaarheid van marktdeelnemers die zich aan de geldende wetgeving houden.

In het FLEGT AP 2003 worden processen en maatregelen beschreven om het op de markt brengen van illegaal hout in de EU te verhinderen, de levering van legaal hout te verbeteren en de vraag naar hout uit verantwoord beheerde bossen te vergroten. Bovendien maakte het FLEGT AP 2003 het mogelijk nieuwe wetgeving te ontwikkelen om de illegale houtkap aan de vraagzijde te bestrijden, wat tot de vaststelling van de EUTR heeft geleid.

In de EUTR zijn als basis de volgende drie hoofdregels geformuleerd:

1.Het op de markt brengen van illegaal gewonnen hout of producten van dergelijk hout is verboden.

2.De marktdeelnemers betrachten zorgvuldigheid wanneer zij hout of houtproducten voor het eerst op de EU-markt brengen.

3.Handelaren in hout en houtproducten houden een registratie bij van hun leveranciers en klanten nadat zij het product voor het eerst op de markt hebben gebracht.

Welke producten precies onder de Verordening vallen, is te lezen in de bijlage bij de Verordening.

De geldende zorgvuldigheidseisen worden beschreven en de marktdeelnemers moeten een stelsel van zorgvuldigheid ontwikkelen en toepassen of gebruikmaken van het stelsel van een toezichthoudende organisatie.

De EUTR is in december 2010 aangenomen, maar het duurde nog tot 3 maart 2013 voordat zij van toepassing werd. In de tussentijd konden de bevoegde autoriteiten van de lidstaten en de particuliere sector zich op de uitvoering van de Verordening voorbereiden. In diezelfde periode stelde de Commissie een gedelegeerde en uitvoeringshandeling vast om de uitvoering van de Verordening te vergemakkelijken 4 .

3.    Methode

De beoordeling van de EUTR begon in april 2015 en beslaat de periode maart 2013 – maart 2015.

In overeenstemming met artikel 20, lid 2, van de EUTR vormden de verslagen van de lidstaten over de toepassing van de Verordening, die uiterlijk op 30 april 2015 bij de Commissie waren ingediend, de belangrijkste informatiebron voor dit verslag. Daarnaast startte de Commissie op de website "Uw stem in Europa" een openbare raadpleging (15 april — 3 juli 2015). Ook heeft zij gebruikgemaakt van andere gerichte onderzoeken onder belanghebbenden en spontane opmerkingen die zij van hen heeft ontvangen.

De beoordeling is gebaseerd op een brede gegevensverzameling; het bleek echter lastig de prestaties van een innovatief wetgevingsinstrument reeds twee jaar na de invoering ervan te evalueren. Er is slechts beperkte informatie beschikbaar over de gevolgen van de wetgeving en niet alle effecten en tendensen die uit de analyse naar voren komen, kunnen zonder enig voorbehoud aan de toepassing van de EUTR worden toegeschreven.

4.    Stand van zaken van de uitvoering

In de Verordening wordt bepaald 5 dat de lidstaten bevoegde autoriteiten moeten aanwijzen; dat zij doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties moeten vaststellen die bij inbreuken kunnen worden toegepast; en dat zij plannen voor controles moeten uitwerken en deze controles consequent bij marktdeelnemers en toezichthoudende organisaties moeten uitvoeren. Daarnaast mogen de lidstaten, 6 bijgestaan door de Commissie, technische bijstand en advies aan de marktdeelnemers verstrekken en kan tussen de relevante belanghebbenden informatie worden uitgewisseld.

Uit de beoordeling is duidelijk geworden dat er in de periode maart 2013 — maart 2015 binnen de EU verschillen waren wat de uitvoering van de EUTR betreft. Sommige lidstaten zijn pas laat in de verslagperiode met de uitvoering begonnen. De Commissie ging met acht lidstaten een bilaterale dialoog aan, met als gevolg dat de meeste van hen snel alsnog aan hun verplichtingen voldeden. Toch nam de Commissie in de loop van 2015 gerechtelijke stappen tegen vier lidstaten die zich niet aan de bepalingen van de Verordening hadden gehouden 7 .

4.1 Aanwijzing van bevoegde autoriteiten

Met uitzondering van Spanje hebben alle lidstaten gemeld dat zij een bevoegde autoriteit hebben aangewezen om na te gaan of de marktdeelnemers de voorschriften van de EUTR naleven 8 . Gezien de uiteenlopende wettelijke en institutionele kaders van de betrokken instellingen verschillen hun institutionele structuren, wettelijke bevoegdheden en status per lidstaat. Ook blijkt er een grote diversiteit te bestaan wat betreft de personele en financiële middelen die voor de toepassing en handhaving van de EUTR beschikbaar zijn. De beschikbare personele middelen variëren van ongeveer 1 tot 200 personen per maand 9 .

4.2 Sancties bij overtreding van de EUTR

Vierentwintig lidstaten hebben aangegeven dat zij in hun nationale wetgeving sancties voor inbreuken op de voorschriften van de Verordening hebben opgenomen (verbod op de handel in illegaal gekapt hout en producten daarvan, zorgvuldigheidseisen en traceerbaarheid). Griekenland, Hongarije, Roemenië en Spanje zijn nog bezig adequate sanctiebepalingen op te stellen. 

De sancties verschillen aanzienlijk per lidstaat en variëren van een kennisgeving van corrigerende maatregelen, boetes, inbeslagname van hout en schorsing van de vergunning tot uitoefening van commerciële activiteiten tot gevangenisstraf. Sommige lidstaten hebben uitsluitend administratieve sancties in het leven geroepen, terwijl in andere landen de schending van bepaalde verplichtingen als strafbaar feit wordt aangemerkt. De sancties op overtreding van de verbodsbepaling zijn doorgaans zwaarder dan de straffen voor het niet nakomen van de verplichtingen op het gebied van de zorgvuldigheidseisen en de traceerbaarheid. Bij het vaststellen van de sancties moeten de lidstaten rekening houden met factoren als de nationale economische omstandigheden en de sanctieniveaus voor inbreuken op andere vergelijkbare verplichtingen, bijvoorbeeld in de verordeningen over de handel in wilde dieren en planten 10 . De lidstaten hebben weliswaar de bevoegdheid om zelf sancties vast te stellen, maar wanneer de sanctieniveaus te sterk uiteenlopen, is er voor de marktdeelnemers binnen de EU geen sprake van een gelijk speelveld.

In 19 lidstaten werden er naar aanleiding van controles corrigerende maatregelen getroffen of sancties voor inbreuken op de verplichtingen van de EUTR opgelegd. Soms werd een onderzoek opgestart op basis van concrete aanwijzingen van derden. Omdat tot op heden slechts een beperkt aantal sancties is toegepast, kan nog niet worden vastgesteld of zij "doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn".

4.3 Controle van marktdeelnemers en toezichthoudende organisaties

Zesentwintig lidstaten 11 hebben gemeld dat hun bevoegde autoriteiten plannen hebben geformuleerd om de marktdeelnemers aan een controle te onderwerpen, zoals bepaald in artikel 10, lid 2, van de EUTR. Alle bevoegde autoriteiten hanteren een risicobenadering bij het opstellen en bijwerken van hun plannen. Risicofactoren omvatten de kenmerken van leveranciers en hun producten, het type marktdeelnemer en informatie van derden (d.w.z. "concrete aanwijzingen").

Niet alle lidstaten hebben gemeld dat zij controles hebben verricht. In meerdere landen is men laat met controleren begonnen omdat de goedkeuring van de desbetreffende nationale wetgeving vertraging opliep. In die landen werden slechts sporadisch controles uitgevoerd, al kregen deze in de loop der tijd wel een systematischer en zorgvuldiger karakter.

In augustus 2013 verleende de Commissie erkenning aan de eerste twee toezichthoudende organisaties. Ten tijde van de beoordeling zijn negen van zulke organisaties door de Commissie erkend 12 . Omdat de bevoegde autoriteiten verplicht 13 zijn een toezichthoudende organisatie ten minste om de twee jaar aan een controle te onderwerpen, is de eerste erkende organisatie in de tweede helft van 2015 gecontroleerd, dat wil zeggen na de beoordelingsperiode in kwestie.

4.4 Communicatie, verspreiding, samenwerking en informatie-uitwisseling

In 2012 heeft de Commissie een communicatiecampagne over de EUTR 14 gehouden en ook de lidstaten hebben naar eigen zeggen nationale bewustwordingscampagnes opgezet. De Commissie heeft in nauwe samenwerking met de lidstaten een leidraad voor de EUTR opgesteld 15 , om te bevorderen dat de belangrijkste bepalingen van de Verordening op dezelfde wijze worden uitgelegd en dat een uniforme toepassing daarvan in de gehele EU wordt verkregen. De adviezen en bijstand voor kmo's, die door de lidstaten met hulp van de Commissie worden verleend, zijn echter tamelijk beperkt.

De Commissie en de lidstaten hebben op uitgebreide schaal samengewerkt. Zo zijn er bijeenkomsten met deskundigen over de uitvoering van de Verordening en over de handhaving daarvan gehouden. Ook zijn er contacten gelegd met een aantal landen buiten de EU die hout produceren en verbruiken. In januari 2015 heeft de Commissie een elektronische-communicatieplatform voor informatie-uitwisseling tussen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten tot stand gebracht.

5. Beoordeling

5.1. Relevantie

De Unie zet zich in om de illegale houtkap en de daarmee samenhangende handel te bestrijden. Deze blijven wereldwijd een hardnekkig probleem vormen met ernstige gevolgen op milieu-, sociaal en economisch gebied. De EUTR is onderdeel van het FLEGT AP en vormt een overkoepelend instrument dat ervoor moet zorgen dat alleen producten van legaal gekapt hout in de EU op de markt worden gebracht. Sinds de Verordening van toepassing is, wordt wat betreft de inkoop van hout een meer verantwoord beleid gevoerd. Er is aangetoond dat de Verordening kan helpen het gedrag van de marktdeelnemers te veranderen. Sommige toeleveringsketens zijn nu vrij van illegaal gekapt hout. Dit draagt bij tot de verwezenlijking van de algemene doelstellingen van het FLEGT AP.

De relevantie van de Verordening werd bevestigd in het zevende milieuactieprogramma (2013-2020), waarin uitdrukkelijk naar de EUTR wordt verwezen "als rechtsgrond voor de Unie voor de aanpak van het mondiale probleem van illegale houtkap via haar vraag naar hout en houtproducten" 16 .

Uit de beoordeling is gebleken dat de Verordening volgens veel belanghebbenden een belangrijke meerwaarde heeft voor de internationale inspanningen om de ontbossing en de aantasting van de bossen een halt toe te roepen, de biodiversiteit te behouden en de klimaatverandering aan te pakken (door de emissies als gevolg van ontbossing te verminderen, de conserverende rol van bossen te versterken, bossen duurzaam te beheren en de koolstofvoorraden van de bossen in ontwikkelingslanden te vergroten, op basis van de kaderregeling van Warschau voor REDD-plus 17 ). Op die manier helpt de Verordening de EU haar internationale verplichtingen na te leven.

5.2. Meerwaarde voor de EU

De bestrijding van illegale houtkap en de daarmee samenhangende handel is een wereldwijde uitdaging, die niet effectief door individuele lidstaten kan worden opgepakt. Omdat de EUTR uniforme regels op EU-niveau bevat, kunnen de Unie en haar lidstaten volledig van hun gecombineerde marktkracht profiteren. Op die manier kunnen zij zorgen voor voldoende vraag naar legaal gekapt hout en verstoringen van de EU-markt voorkomen. (Zulke verstoringen zouden wel hebben plaatsgevonden wanneer de afzonderlijke lidstaten verschillende regels hadden gehanteerd.)

Met de EUTR wordt beoogd een gelijk speelveld te creëren door gelijke eisen aan legaal gekapt hout uit de EU en ingevoerde houtproducten te stellen. Daarbij wordt een extra controle geïntroduceerd voor alle marktdeelnemers in de EU. Zonder de EUTR zou de totstandbrenging van een gelijk speelveld voor marktdeelnemers in het slop komen, aangezien marktdeelnemers die de zorgvuldigheidseisen reeds toepassen, dan in het nadeel zouden zijn, vooral omdat goedkoper illegaal hout onbelemmerd toegang tot de EU-markt zou krijgen. Zonder de EUTR zou ook de vooruitgang die op andere punten van het FLEGT AP is geboekt, zoals de vrijwillige partnerschapsovereenkomsten (VPA's), ernstig worden ondermijnd. Dat geldt tevens voor de mogelijkheid die de EU heeft om in bilaterale handelsovereenkomsten afspraken over de bestrijding van illegale houtkap te maken.

5.3. Efficiëntie

In de EUTR is sprake van nalevingskosten voor de lidstaten. Daartoe behoren onder meer de kosten van de controles op marktdeelnemers en toezichthoudende organisaties. In veel gevallen blijken er veel te weinig personele en financiële middelen voor controles op marktdeelnemers beschikbaar te zijn gezien het aantal marktdeelnemers in deze landen, waardoor het afschrikkende effect van de handhavingsactiviteiten nogal beperkt is. Uit de beoordeling is naar voren gekomen dat de aan de bevoegde autoriteiten toegekende financiële middelen per lidstaat aanzienlijk verschillen. Hierbij moet worden opgemerkt dat sommige lidstaten geen aanvullende financiële middelen voor de uitvoering en handhaving van de EUTR hebben gereserveerd.

In de EUTR is ook sprake van nalevingskosten voor de particuliere sector. Hoe hoog deze kosten zijn, is afhankelijk van de vraag of er vroeger ook al sprake was van een verantwoord inkoopbeleid, van het type en de complexiteit van de verhandelde producten, het aantal en de geografische locatie van de leveranciers en, tot slot, de complexiteit van de toeleveringsketens. Bedrijfskosten omvatten bijvoorbeeld investeringen in informatiesystemen, de ontwikkeling van eigen deskundigheid en de opleiding van personeel. Dit komt grotendeels overeen met de kostenprognose in de effectbeoordeling 18 die in 2008 is verricht toen de Commissie haar voorstel voor een verordening indiende. Verwacht werd dat de nalevingskosten in verband met de verbodsbepaling neutraal zouden zijn, terwijl werd verondersteld dat de omvang van de nalevingskosten in verband met de zorgvuldigheidseisen afhankelijk zou zijn van de vraag of bedrijven vroeger reeds controle op de levering uitoefenden en hoe de kwaliteit van deze controles was.

In het algemeen wordt aangenomen dat de nalevingskosten voor de particuliere sector beheersbaar zijn, ten minste voor bedrijven die reeds een verantwoord inkoopbeleid hebben. Dit kan eveneens het geval zijn voor bedrijven die kosteneffectief opereren (zie hieronder) of die bij de handel in houtproducten van relatief eenvoudige toeleveringsketens gebruik maken.

Administratieve gevolgen voor kmo's

De in de EUTR gestelde zorgvuldigheidseisen gelden voor alle bedrijven, ongeacht de omvang ervan. Het lijkt erop dat grote bedrijven zich sneller aan de nieuwe voorschriften hebben kunnen aanpassen dan de kmo's De kmo's zouden in het nadeel kunnen zijn omdat het slechts beperkte schaalvoordelen heeft. De betrokken bedrijven hebben immers een lagere omzet waarmee ze de kosten van het stelsel van zorgvuldigheidseisen moeten dekken. Er bestaan echter geen duidelijke aanwijzingen dat een kleinere onderneming de zorgvuldigheidseisen niet op doeltreffende wijze kan toepassen 19 .

De beoordeling is gebaseerd op een zeer kleine steekproef van bedrijven, die reageerden op de openbare raadpleging op het internet. Gebleken is dat sommige kmo's de naleving van de EUTR op dit punt lastig vinden, omdat zij de technische kant van de zorgvuldigheidseisen niet goed begrijpen, ze onvoldoende medewerkers hebben met genoeg kennis en ervaring om deze eisen toe te passen en/of slechts over beperkte financiële middelen beschikken om hun bestaande controlesystemen bij te werken.

Er is aangetoond dat de kosten voor kmo's voor naleving van de EUTR kunnen worden verlaagd, als de betrokken bedrijven kosteneffectief opereren (zie hieronder), dure IT-oplossingen weten te vermijden en technische steun van buitenaf inroepen om een adequaat stelsel van zorgvuldigheidseisen te ontwikkelen en toe te passen.

Kosteneffectief opereren

Gedurende de uitvoering van de EUTR zijn er diverse manieren aan het licht gekomen om kosteneffectief te opereren: i) samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten en tussen hen en hun tegenhangers in derde landen; ii) handelen van de bevoegde autoriteiten naar aanleiding van concrete aanwijzingen van derden over de naleving van de Verordening en iii) ontwikkeling door de marktdeelnemers van een stelsel van zorgvuldigheidseisen die niet alleen aan de EUTR-voorschriften maar ook aan andere rechtsinstrumenten voldoen (nl. de Amerikaanse Lacey-wet en de Australische wet inzake het verbod op illegale houtkap); iv) gebruik door de marktdeelnemers van vrijwillige door derden gecontroleerde regelingen (nl. vrijwillige certificering van bossen) tijdens het proces van risicobeoordeling en risicobeperking; v) toepassing van de uitkomsten van de onderhandelingen van de EU met de VPA-landen over definities van wettigheid en contacten met nationale autoriteiten, om nog meer zorgvuldigheid te betrachten.    

Sinds de inwerkingtreding van de EUTR zijn in de voornaamste regelingen voor de certificering van hout de normen aangepast zodat deze de reikwijdte van de definitie van wettigheid in de Verordening weerspiegelen. Daarom is het voor de marktdeelnemers in de EU nu mogelijk om met behulp van zulke regelingen hun risico's te beoordelen en te beperken. Welke rol de door derden gecontroleerde regelingen in de uitvoering van de wetgeving spelen, kan nader in de leidraad voor de EUTR worden toegelicht.

5.4. Effectiviteit

Tijdens de beoordeling zijn de volgende zaken die een effectieve toepassing van de EUTR in belangrijke mate in de weg staan, aan het licht gekomen: onvoldoende personele en financiële middelen voor de bevoegde autoriteiten, uiteenlopende sanctietypen en -niveaus in de lidstaten en gebrek aan een uniforme interpretatie en toepassing van de Verordening in de gehele EU. Dit heeft ertoe geleid dat de Verordening niet overal op dezelfde wijze wordt gehandhaafd, waardoor ongelijke concurrentievoorwaarden voor de marktdeelnemers ontstaan.

Uit de beoordeling is echter wel gebleken dat dankzij de Verordening en de door de Commissie en de lidstaten gevoerde communicatiecampagnes de bewustwording rondom het probleem van de illegale houtkap is toegenomen. De Verordening, een voor de EER relevante tekst, is opgenomen in de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER) en wordt momenteel ook uitgevoerd door Noorwegen, IJsland en Liechtenstein. De producerende landen hebben naar aanleiding van de inwerkingtreding van de Verordening systemen ontwikkeld om te controleren of en aan te tonen dat er aan de wettigheidsvereisten wordt voldaan, en sommige derde landen werden aangespoord om in het kader van FLEGT VPA's met de EU te sluiten 20 . Verder heeft de Verordening er samen met de Amerikaanse Lacey-wet voor gezorgd dat andere verbruikende landen hun nationale wetgeving met soortgelijke wetgevingshandelingen hebben uitgebreid (Australië, Zwitserland) of maatregelen met soortgelijke doelstellingen overwegen (China, Japan, Korea). De EUTR heeft ook invloed gehad op wijzigingen in de EU-wetgeving over de handel in wilde dieren en planten 21 . De desbetreffende verordening van de Commissie werd namelijk versterkt met een bepaling die luidde dat de administratieve instanties van de lidstaten mogen weigeren een invoervergunning af te geven wanneer er ernstig wordt betwijfeld of een zending van CITES-specimens legaal is.

Effectiviteit van de verbodsbepaling van artikel 4, lid 1

De lidstaten hebben geen melding gemaakt van afgesloten onderzoeken in verband met schendingen van het verbod op het op de markt brengen van illegaal gekapt hout en de producten daarvan 22 . Gezien de beperkte tijd en de ontoereikende ervaring met de handhaving van het verbod kon er geen conclusie worden getrokken over de effectiviteit ervan.

Vanwege de clandestiene aard van de activiteiten is het moeilijk het effect van de EUTR op de handel in illegaal gekapt hout kwantitatief te beoordelen. Op basis van de geanalyseerde handelsstatistieken kan niet gesteld worden dat er in de afgelopen twee jaar een duidelijke verandering in de invoer van hout en houtproducten heeft plaatsgevonden, die zonder enige twijfel aan de toepassing van de EUTR toe te schrijven valt.

Toepassing van een stelsel van zorgvuldigheidseisen (artikel 6)

In de gehele EU hebben marktdeelnemers gedurende de eerste twee jaar dat de Verordening van toepassing was, niet consequent de vereiste zorgvuldigheid betracht. Hoewel de situatie geleidelijk verbetert, houden particuliere bedrijven zich nog steeds niet in gelijke mate en bovendien onvoldoende aan de voorschriften.

Uit door de bevoegde autoriteiten verrichte controles bleek dat veel marktdeelnemers wel een soort stelsel van zorgvuldigheidseisen in het leven hadden geroepen, maar niet altijd aan de voorschriften van de EUTR, in casu het treffen van corrigerende maatregelen, voldeden. Sommige belanghebbenden hebben aangegeven dat het erg lastig is de zorgvuldigheidseisen in de praktijk vorm te geven omdat het een nieuwe verplichting betreft waarvoor onvoldoende richtsnoeren zijn verschaft. 

De belangrijkste obstakels voor het opzetten van een volledig operationeel stelsel van zorgvuldigheidseisen zijn het vaststellen welke bestanddelen allemaal in een solide stelsel van zorgvuldigheidseisen moeten worden opgenomen; het vergaren van informatie over toepasselijke wetgeving in de producerende landen, en een gebrek aan samenwerking met leveranciers en aan adequate maatregelen als het gaat om het beoordelen en beperken van risico's.

De erkende toezichthoudende organisaties creëren een stelsel van zorgvuldigheidseisen voor de marktdeelnemers als deze niet de capaciteit hebben om er zelf een te ontwikkelen. De belangstelling voor deze dienstverlening onder de marktdeelnemers is zeer gering en slechts een fractie van hen hanteert op dit moment zorgvuldigheidseisen die door de toezichthoudende instanties zijn geconcretiseerd of maakt gebruik van de controlefaciliteiten van laatstgenoemden. Dat de bevoegde autoriteiten slechts mondjesmaat handhaven, is niet bevorderlijk voor het toepassen van de zorgvuldigheidseisen. Verder is er bij de marktdeelnemers weinig animo om overeenkomsten met toezichthoudende instanties te sluiten, omdat deze op grond van de EUTR verplicht zijn grote nalatigheden aan de bevoegde autoriteiten te melden.

Hoewel de toepassing van de zorgvuldigheidseisen maar traag op gang komt, zijn er duidelijke aanwijzingen dat de marktdeelnemers daar geleidelijk meer uitvoering aan geven. Daarbij vragen zij meer informatie van hun leveranciers en willen zij garanties dat deze zich aan de wettelijke regels houden. Dit laat zien dat marktdeelnemers hun gedrag aanpassen dankzij de verplichte naleving van zorgvuldigheidseisen. Er is echter meer tijd nodig om een definitief oordeel te vellen.

5.5. Samenhang

De EUTR hangt samen met andere relevante wetgevingshandelingen in de bosbouw en andere sectoren en vooral met het FLEGT-VPA-vergunningensysteem en de verordeningen over de handel in wilde dieren en planten.

Vooruitgang in verband met de FLEGT-VPA's

Een belangrijk onderdeel van het FLEGT AP zijn de VPA's. Dit zijn bilaterale overeenkomsten tussen de EU en houtproducerende en -exporterende derde landen, die op verzoek van deze landen zijn gesloten. De VPA's voorzien in de opzet van een FLEGT-vergunningensysteem waarmee kan worden gewaarborgd dat het bij de invoer vanuit deze derde landen in de EU om legale houtproducten gaat. Volgens de EUTR worden houtproducten die onder een FLEGT-vergunning vallen als legaal beschouwd 23 .

Tot op heden zijn er zes 24 VPA's ondertekend en er zijn nog negen 25 in de maak. Indonesië en Ghana hebben de meeste vooruitgang geboekt en naar verwachting zullen in 2016 de eerste houtproducten met een FLEGT-vergunning van een (of beide) van deze landen in de EU worden ingevoerd.

Ondanks de vooruitgang die in bepaalde FLEGT-VPA-landen is geboekt, zijn er geen duidelijke bewijzen dat de VPA's hebben geholpen de aanwezigheid van illegaal gekapt hout en houtproducten op de interne markt te minimaliseren. Dat komt omdat er op dit moment nog geen hout met een FLEGT-vergunning op de EU-markt wordt verhandeld.

6. Producten die onder de Verordening vallen

De producten die onder de werkingssfeer van de EUTR vallen, worden genoemd in de bijlage van de Verordening met vermelding van de codes van de gecombineerde nomenclatuur (CN). De EUTR bestrijkt een behoorlijk aantal op hout gebaseerde producten, maar niet al deze producten zijn inbegrepen. In de tekst van de Verordening 26 en in de bijlage worden uitzonderingen genoemd. Sommige op hout gebaseerde producten, zoals muziekinstrumenten (GN 92), houten doodskisten (GN 4421) of houten stoelen (GN 94), vallen niet onder de Verordening.

Uit raadplegingen met belanghebbenden is naar voren gekomen dat velen de productomschrijving in de huidige EUTR niet optimaal vinden. Volgens hen moeten meer houtproducten onder die omschrijving vallen, zoals bovengenoemde; verder ook bedrukt papier (zie hieronder). Anderen zijn evenwel van mening dat het aantal producten niet moet worden uitgebreid voordat de EUTR volledig wordt uitgevoerd en doeltreffend wordt toegepast.

Wat het marktaandeel betreft, is een belangrijke groep producten momenteel uitgesloten, namelijk "artikelen van de uitgeverij, van de pers of van een andere grafische industrie; geschreven of getypte teksten en plannen". In tegenstelling tot in de EU gedrukte media, waarbij ingevoerde pulp en papieren materialen op hun wettige karakter worden gecontroleerd, gelden geen zorgvuldigheidseisen voor ingevoerde gedrukte media. Evenmin wordt nagegaan of de daarin gebruikte houtvezels legaal zijn. Daarom is de kans groter dat zij van illegaal gekapt hout afkomstig zijn. Het verschil in behandeling van in de EU vervaardigde en ingevoerde bedrukte producten zou verdwijnen als bedrukt papier in de productomschrijving zou worden opgenomen. Om te bekijken of de huidige productomschrijving moet worden uitgebreid, is het van belang rekening te houden met de diversiteit en complexiteit van bedrukte goederen.

7.    Conclusies

De beoordeling van de EUTR heeft slechts twee jaar na de aanvang van de toepassing ervan plaatsgevonden. Dat is een te korte periode om inzicht te krijgen in de prestaties van de Verordening, vooral gezien de nieuwe eisen op het gebied van de zorgvuldigheid.

Gedurende de eerste twee jaar werd de EUTR traag en op ongelijke wijze uitgevoerd en gehandhaafd, en nog steeds ontbreekt het daarbij aan volledigheid. Kort geleden is er wel flinke vooruitgang geboekt, al hebben ten tijde van de beoordeling niet alle lidstaten aan hun verplichtingen krachtens de Verordening voldaan. Gebleken is dat de marktdeelnemers geleidelijk de zorgvuldigheidseisen gaan naleven. Door de niet-uniforme uitvoering en de fragmentarische handhaving van de Verordening in de eerste twee jaar werd het er echter niet eenvoudiger op om een gelijk speelveld te creëren, dat de marktdeelnemers zou beschermen tegen oneerlijke concurrentie van uit illegaal gekapt hout vervaardigde producten

Omdat het een relatief korte periode na aanvang van de toepassing van de Verordening betrof, kon niet worden vastgesteld wat het kwantitatieve effect van de Verordening was op de handel in illegaal hout en houtproducten op de interne markt. Dat maakte het lastig om te bepalen of aan de doelstelling van de Verordening, namelijk te verhinderen dat illegaal hout en houtproducten op de markt zouden worden gebracht, was voldaan.

Wereldwijd wordt de EUTR gezien als een belangrijk wetgevinginstrument om de illegale houtkap en de handel in illegaal hout en houtproducten te bestrijden en te beperken. De Verordening heeft andere verbruikende landen geïnspireerd om soortgelijke wetgevingshandelingen te ontwikkelen. Verder bestrijkt de Verordening de vraagzijde als aanvulling op het belangrijkste instrument dat zich op de aanbodzijde richt, namelijk de FLEGT-VPA's. Zonder de EUTR zouden er veel minder stimulansen zijn om de VPA's uit te voeren, omdat er dan in de EU geen wettigheidsgarantie zou worden vereist. 

Dankzij de Verordening zijn de sector en de consumenten zich meer bewust geworden van het probleem van illegale houtkap en de gevolgen daarvan voor het milieu en het klimaat. Mede daardoor zijn de wijzigingen op de EU-verordeningen over de handel in wilde dieren en planten versterkt.

Wat betreft de in artikel 20 van de EUTR genoemde specifieke evaluatiepunten werd het volgende geconstateerd:

I.De administratieve gevolgen voor kmo'szijn sterk afhankelijk van de complexiteit van de bedrijfscontext en van de vraag of er vroeger ook reeds sprake was van een verantwoord inkoopbeleid. Kmo's lijken bij de toepassing van een effectief stelsel van zorgvuldigheidseisen in het nadeel te zijn omdat het slechts beperkte schaalvoordelen heeft; er bestaan echter geen duidelijke aanwijzingen dat een kleinere onderneming de zorgvuldigheidseisen niet op doeltreffende wijze kan toepassen.

II.Wat betreft de producten die onder de Verordening vallen, zijn sommige belanghebbenden van mening dat de lijst niet volledig is. Zij stellen voor deze lijst uit te breiden met muziekinstrumenten, doodskisten, stoelen en/of bedrukt papier. Sommige belanghebbenden hebben zelfs geopperd om met het oog op de productomschrijving voor een omgekeerde benadering te kiezen: zij stellen voor alle producten die hout bevatten, op te nemen. Anderen vinden dat de productomschrijving niet moet worden uitgebreid voordat de EUTR op uniforme wijze in de gehele EU wordt toegepast. De Commissie kan overwegen de productomschrijving uit te breiden, na een effectbeoordeling van verschillende opties.

III.Ten aanzien van de effectiviteit van het verbod op het op de markt brengen van illegaal gekapt hout en de producten daarvan, kon geen conclusie worden getrokken omdat er te weinig ervaring met de handhaving van het verbod is opgedaan. Wat de effectiviteit van het stelsel van zorgvuldigheidseisen betreft, moet worden opgemerkt dat deze verplichting moeilijk is te begrijpen en toe te passen, maar toch enige invloed op de praktijken van de marktdeelnemers heeft.

8.    Aanbevelingen en volgende stappen

Om de vastgestelde tekortkomingen weg te nemen, moeten de lidstaten zich beduidend meer inspanningen getroosten om de Verordening uit te voeren en te handhaven. De huidige technische capaciteit en (zowel personele als financiële) middelen die aan de bevoegde autoriteiten zijn toegewezen, voldoen niet aan de behoeften. Zij moeten in de meeste lidstaten worden versterkt om het aantal nalevingscontroles te vergroten en de kwaliteit daarvan te verbeteren. Dat zal er op zijn beurt toe leiden dat de sector een betrouwbaar en werkbaar stelsel van zorgvuldigheidseisen gaat gebruiken. Verder moeten de bevoegde autoriteiten extra hun best doen om de marktdeelnemers, vooral de kmo's, over de voorschriften van de EUTR te informeren. Met name moet nog meer worden bevorderd dat bedrijven volgens de vastgestelde methoden kosteneffectief opereren om de zorgvuldigheidseisen handen en voeten te geven.

De Commissie blijft de lidstaten en marktdeelnemers richtsnoeren verstrekken. Dat doet zij door waar nodig de leidraad voor de EUTR aan te vullen om in de gehele EU een uniforme toepassing van de Verordening te bewerkstelligen. Ook blijft de Commissie de communicatie tussen bevoegde autoriteiten tijdens groepsbijeenkomsten van deskundigen bevorderen en zal zij deze autoriteiten op zulke bijeenkomsten nog steeds stimuleren om hun handhavingsmethoden op elkaar af te stemmen.

Op grond van het bovenstaande acht de Commissie het niet nodig om wijzigingen op de materiële bepalingen van de EUTR voor te stellen, omdat uit de beoordeling niet duidelijk is gebleken dat het nodig is om veranderingen in de kernpunten van de wetgeving aan te brengen. De Commissie kan echter wel overwegen de in de bijlage van de EUTR opgenomen productomschrijving via een gedelegeerde handeling uit te breiden, na een effectbeoordeling van verschillende opties.

(1)

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:32010R0995

(2)

Mededeling van de Commissie over het programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (REFIT) -  COM(2014)368 .

(3)

https://ec.europa.eu/jrc/en/news/reporting-greenhouse-gas-emissions-deforestation-and-forest-degradation-pan-tropical-biomass-maps .

(4)

Gedelegeerde verordening (EU) nr. 363/2012 van de Commissie , PBJ L 115 van 27.4.2012, blz. 12–16 en Uitvoeringsverordening (EU) nr. 607/2012 van de Commissie, PB L 177 van 7.7.2012, blz. 16–18.

(5)

Artikel 7, lid 1, artikel 10, lid 1, en artikel 19 van de EUTR.

(6)

Artikel 13 van de EUTR.

(7)

 Hongarije, Griekenland, Spanje, Roemenië.

(8)

http://ec.europa.eu/environment/forests/pdf/EUTR%20implementation%20scoreboard.pdf.

(9)

Tweejaarlijkse rapporten van de lidstaten.

(10)

Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad en Verordening (EG) nr. 865/2006 van de Commissie.

(11)

Griekenland en Hongarije hebben geen informatie over de toegepaste risicofactoren verschaft.

(12)

Na de beoordelingsperiode werden nog eens drie toezichthoudende organisaties door de Commissie erkend: http://ec.europa.eu/environment/forests/mos.htm.

(13)

Artikel 6, lid 1, van Verordening (EU) nr. 607/2012

(14)

http://ec.europa.eu/environment/eutr2013/. 

(15)

http://ec.europa.eu/environment/eutr2013/_static/files/guidance/guidance-document-5-feb-13_nl.pdf

(16)

Besluit nr. 1386/2013/EU van het Europees Parlement en de Raad van 20 november 2013 inzake een nieuw algemeen milieuactieprogramma voor de Europese Unie voor de periode tot en met 2020 "Goed leven, binnen de grenzen van onze planeet”, PB L 354/171 van 28.12.2013, blz. 177–200.

(17)

http://unfccc.int/land_use_and_climate_change/redd/items/8180.php.

(18)

Effectbeoordeling van mogelijke aanvullende maatregelen om de invoer van of de handel in illegaal gekapt hout of producten van dergelijk hout te verhinderen. Zie http://ec.europa.eu/environment/forests/pdf/ia_report.pdf. Zie ook het werkdocument van de diensten van de Commissie - Begeleidend document bij het voorstel voor een verordening tot vaststelling van de verplichtingen van marktdeelnemers die hout en houtproducten op de markt brengen: http://ec.europa.eu/environment/forests/pdf/impact_assessment.pdf.

(19)

Zie het onderzoek dat het Global Timber Forum (GTF) in 2015 heeft verricht naar de wijze waarop middelgrote en kleine bedrijven met de zorgvuldigheidseisen omgaan: http://www.illegal-logging.info/content/gtf-supplier-and-consumer-due-diligence-analysis.

(20)

Er is bewijs dat de uitvoer van Indonesië naar de EU in 2014 en 2015 is gestegen. Dit komt ook omdat met hout dat volgens het Sistem Verifikasi Legalitas Kayu (SVLK; d.w.z. het Indonesische systeem ter waarborging van de wettigheid van hout en houtproducten)-gecertificeerd is, eenvoudiger aan de EUTR kan worden voldaan.

(21)

Verordening (EU) 2015/870 van de Commissie van 5 juni 2015 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 865/2006 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad, wat de handel in in het wild levende dier- en plantensoorten betreft, PB L 142 van 6.6.2015, blz. 3–20.

(22)

In enkele afzonderlijke gevallen is er naar aanleiding van concrete aanwijzingen onderzocht of ingevoerde houtproducten legaal waren.

(23)

Artikel 3, lid 1, van de EUTR.

(24)

  Kameroen , Centraal Afrikaanse Republiek , Ghana , Indonesië , Liberia , Republiek Congo .

(25)

  Ivoorkust , Democratische Republiek Congo , Gabon , Guyana , Honduras , Laos , Maleisië , Thailand , Vietnam . 

(26)

Artikel 2, onder a) en b); en artikel 3 van de EUTR.