This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013DC0401
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS "Towards a European Horizontal Framework for Collective Redress"
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S "Naar een Europees horizontaal kader voor collectief verhaal"
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S "Naar een Europees horizontaal kader voor collectief verhaal"
/* COM/2013/0401 final */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S "Naar een Europees horizontaal kader voor collectief verhaal" /* COM/2013/0401 final */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET
EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET
COMITÉ VAN DE REGIO'S "Naar een Europees horizontaal kader
voor collectief verhaal" 1. Inleiding 1.1. Doelstellingen van deze
mededeling In economisch moeilijke tijden kunnen een
degelijk rechtskader en efficiënte rechtsstelsels een doorslaggevende bijdrage
leveren aan de doelstelling van de Europese Unie om concurrerende groei tot
stand te brengen. De belangrijkste beleidsdoelstelling van de EU is op mondiaal
niveau concurrerend te blijven en over een open en goed werkende eengemaakte
markt te beschikken, zoals werd benadrukt in de Europa 2020-strategie en in de
Single Market Act. Rechtszekerheid en een betrouwbaar rechtskader zijn in dit verband
van groot belang. Het EU-beleid inzake justitie beoogt een echte
ruimte van vrijheid, veiligheid en recht te ontwikkelen, die ten dienste staat
van burgers en ondernemingen[1].
Effectief verhaal moet mogelijk zijn voor zowel burgers als ondernemingen, met
name in grensoverschrijdende zaken en in zaken waarin de hun krachtens het
EU-recht toegekende rechten werden geschonden. Daarvoor kunnen procesrechtelijke
oplossingen op grond van het EU-recht nodig zijn. Werkzaamheden die tot dusver
op het gebied van het procesrecht zijn verricht, hebben geleid tot een aantal
oplossingen die effectief verhaal vergemakkelijken: de Europese procedure voor
geringe vorderingen[2]
is een vereenvoudigde en kosteneffectieve Europese civiele procedure die
bevorderlijk is voor consumentenvorderingen als gevolg van een
grensoverschrijdende verkoop. De Europese betalingsbevelprocedure[3] draagt bij tot een snelle
grensoverschrijdende inning van schuldvorderingen, waardoor ondernemingen hun
claims gemakkelijker kunnen beheren. De bemiddelingsrichtlijn[4], die van toepassing is op alle
grensoverschrijdende civiele geschillen, bevordert alternatieve
geschillenbeslechting die kosten en inspanningen bespaart en ervoor zorgt dat
grensoverschrijdende geschillen sneller worden afgehandeld. Op het gebied van
consumentenbeleid[5]
gaan de onlangs vastgestelde richtlijn betreffende alternatieve beslechting van
consumentengeschillen[6]
en verordening betreffende onlinebeslechting van consumentengeschillen[7] nog verder, door de lidstaten
te verplichten ervoor te zorgen dat contractuele geschillen tussen consumenten
en handelaars die voortvloeien uit de verkoop van goederen of de verrichting
van diensten, kunnen worden voorgelegd aan een instantie voor alternatieve
geschillenbeslechting. De bovengenoemde rechtsinstrumenten voldoen,
samen met andere instrumenten die het acquis van de Europese Unie op het gebied
van justitie en consumentenbescherming zullen uitmaken, aan zeer concrete en
duidelijk omschreven behoeften van burgers en ondernemingen. In overeenstemming
met het subsidiariteitsbeginsel laten deze ook ruimte voor nationale
verhaalsystemen en oplossingen voor justitiële kwesties. Collectief verhaal is een van de mechanismen
die sinds verscheidene jaren door de EU-instellingen worden geanalyseerd op
basis van ervaring uit verschillende lidstaten om na te gaan of zij kunnen
bijdragen aan de ontwikkeling van de Europese rechtsruimte om te zorgen voor
een hoog niveau van consumentenbescherming en om de handhaving van het
EU-recht, met inbegrip van de EU-mededingingsregels, in het algemeen te
verbeteren, en tegelijk kunnen bijdragen tot de economische groei en de toegang
tot de rechter kunnen vergemakkelijken. Tussen 2010 en 2012 heeft de Commissie
deze analyse voortgezet en uitgediept om antwoorden te kunnen geven op drie
basisvragen: 1) welk probleem wordt nog niet voldoende
geregeld door de bestaande instrumenten? 2) kan dit probleem worden opgelost met een
speciaal juridisch mechanisme zoals een eventueel Europees mechanisme voor
collectief verhaal? 3) hoe kan een dergelijk mechanisme in
overeenstemming worden gebracht met de verplichting van artikel 67, lid 1,
VWEU, dat bepaalt dat de Unie bij de totstandbrenging van een ruimte van
vrijheid, veiligheid en recht, de verschillende rechtsstelsels en -tradities
van de lidstaten moet eerbiedigen, met name op gebieden (zoals het procesrecht)
die op nationaal niveau uitgebreid zijn geregeld, maar op EU-niveau redelijk
nieuw zijn. Voor de Commissie moeten maatregelen op het
gebied van verhaal via de rechter passend en doeltreffend zijn en voor
evenwichtige oplossingen zorgen die de Europese groei ondersteunen, en tegelijk
daadwerkelijke toegang tot de rechter waarborgen. Zij mogen derhalve geen
misbruik van procesrecht stimuleren of nadelige gevolgen hebben voor de
verweerders, ongeacht de resultaten van de procedure. Voorbeelden van
dergelijke nadelige gevolgen kunnen met name worden vastgesteld in de
zogenaamde "class actions" die de Verenigde Staten kennen. Bij de
Europese aanpak van collectief verhaal moet derhalve voldoende aandacht worden
besteed aan het vermijden van deze negatieve gevolgen en het uitwerken van
adequate waarborgen daartegen. In 2011 heeft de Commissie een horizontale
openbare raadpleging gehouden: "Op weg naar een samenhangende Europese
aanpak van collectieve verhaalmechanismen". De raadpleging had onder meer
tot doel gemeenschappelijke rechtsbeginselen vast te stellen voor collectief
verhaal en na te gaan hoe die gemeenschappelijke beginselen konden worden
ingepast in het rechtssysteem van de EU en in de rechtsordes van de 27
EU-lidstaten. Tijdens de raadpleging werd ook nagegaan op welke gebieden de
verschillende vormen van collectief verhaal zouden kunnen bijdragen tot een
betere handhaving van de EU-wetgeving of tot een betere bescherming van de
rechten van EU-burgers en - ondernemingen. Het Europees Parlement heeft besloten om zijn
bijdrage te leveren aan het Europese debat door een resolutie aan te nemen op
basis van een alomvattend initiatiefverslag over collectief verhaal[8]. Deze mededeling bevat de voornaamste
standpunten die tijdens de openbare raadpleging tot uitdrukking zijn gebracht
en weerspiegelt het standpunt van de Commissie over een aantal centrale
kwesties betreffende collectief verhaal. De mededeling gaat vergezeld van een
aanbeveling van de Commissie, waarin wordt aanbevolen dat alle lidstaten van de
Europese Unie over nationale collectieve verhaalmechanismen beschikken die op
een aantal gemeenschappelijke Europese beginselen zijn gebaseerd. De
aanbeveling pleit voor een horizontale aanpak en de inhoud ervan is dus ook van
toepassing op het gebied van het mededingingsrecht, waarvoor specifieke regels
— gerechtvaardigd door de specifieke kenmerken van het mededingingsrecht — zijn
opgenomen in een voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de
Raad betreffende de regels voor schadevorderingen volgens nationaal recht
wegens inbreuken op de bepalingen van het mededingingsrecht van de lidstaten en
van de Europese Unie[9].
Daar waar de aanbeveling alle lidstaten aanmoedigt om de daarin voorgestelde
beginselen te volgen, laat de richtlijn het aan de lidstaten over om al dan
niet collectieve vorderingen in te voeren in de context van de private
handhaving van het mededingingsrecht.[10]
1.2. Wat is collectief verhaal? Collectief verhaal is een procedureel
mechanisme waarmee, om redenen van proceseconomie en/of doeltreffendheid van de
handhaving, vele soortgelijke claims kunnen worden samengebracht in een enkele
vordering in rechte. Collectief verhaal vergemakkelijkt de toegang tot de
rechter, met name in zaken waarin de individuele schade zo klein is dat
potentiële eisers het niet de moeite waard achten om een individuele vordering
in te stellen. Het versterkt ook de onderhandelingspositie van potentiële
eisers en draagt bij tot een doeltreffende rechtsbedeling, doordat grote
aantallen procedures betreffende uit dezelfde inbreuk voortvloeiende claims
worden vermeden. Afhankelijk van het soort claim, kan
collectief verhaal de vorm aannemen van een vordering tot staking, waarmee om
het stopzetten van een onwettige praktijk wordt verzocht, of een vordering tot
schadevergoeding, waarmee vergoeding van geleden schade wordt gevorderd. Deze
mededeling en de aanbeveling van de Commissie die bij deze mededeling hoort,
behandelen beide vormen van collectief verhaal, zonder in te grijpen in de
vorderingen tot staking die in de lidstaten op basis van het EU-recht reeds
bestaan . Het is immers belangrijk in gedachten te
houden dat vorderingen tot staking, tot schadevergoeding voor vermeende schendingen
van verschillende rechten of tot stopzetting van een onwettige praktijk,
civiele geschillen tussen twee private partijen zijn[11], ook wanneer een partij een
"collectieve" partij is, bijvoorbeeld een groep eisers. Over elke
schending van rechten en over elke daarop volgende vordering tot staking of tot
schadevergoeding wordt pas geoordeeld op het ogenblik van de beslissing van de
rechtbank[12]
in de zaak[13].
In overeenstemming met het beginsel van de rechtsstaat, wordt de verwerende
partij bij een civiel geschil niet geacht onrechtmatig te hebben gehandeld of
rechten te hebben geschonden totdat de rechtbank zich in die zin heeft
uitgesproken[14].
1.3. Stand van zaken inzake
collectief verhaal in de Europese Unie De EU-wetgeving en door de EU geratificeerde
internationale overeenkomsten verplichten de lidstaten om op bepaalde gebieden
in een collectieve vordering tot staking te voorzien. Op het gebied van het
consumentenrecht kunnen gekwalificeerde instanties voor consumentenbescherming
en consumentenorganisaties, als gevolg van de richtlijn betreffende het doen
staken van inbreuken[15],
in alle lidstaten voor rechtbanken of overheidsinstanties procedures inleiden
om praktijken die ingaan tegen nationale en EU-regels inzake
consumentenbescherming, te doen staken. Op het gebied van het milieurecht
verplicht het Verdrag van Aarhus de lidstaten de toegang tot de rechter te
waarborgen bij inbreuken op de milieunormen[16].
Alle lidstaten beschikken bijgevolg over procedures waarmee eisende partijen,
collectief of door vertegenwoordiging, een vordering tot staking van illegale
praktijken kunnen instellen. In een aantal lidstaten zijn ook procedures
ingevoerd om collectieve vorderingen tot schadevergoeding in te stellen, tot
dusver als gevolg van nationale ontwikkelingen in het justitiebeleid. Op
EU-niveau bestaan nog geen instrumenten voor het collectief vorderen van
schadevergoeding. De bestaande mechanismen waarbij een groep personen
vergoeding kan vorderen van door onwettige handelspraktijken veroorzaakte
schade, variëren tussen de lidstaten[17].
De belangrijkste verschillen tussen de mechanismen hebben betrekking op het
toepassingsgebied, de beschikbaarheid ervan voor representatieve organisaties
of personen als eisers, de beschikbaarheid ervan voor ondernemingen, en met
name kmo's, de wijze waarop de groep eisers wordt samengesteld
("opt-in" of "opt-out"), de wijze waarop een vordering
wordt gefinancierd en de wijze waarop een toegekende schadevergoeding wordt
verdeeld. De Commissie werkt al een aantal jaren aan de
ontwikkeling van Europese normen voor collectieve vorderingen tot
schadevergoeding op het gebied van het mededingings- en consumentenrecht. In
2005 heeft de Commissie een groenboek over schadevorderingen wegens schending
van de communautaire antitrustregels aangenomen[18] en in 2008 een witboek[19], waarin het idee werd
onderzocht om collectief verhaal als een extra instrument te integreren voor de
handhaving van de EU-mededingingsregels tussen private partijen. In 2008
publiceerde de Commissie ook een groenboek over collectief verhaal voor
consumenten[20]. Belanghebbenden hebben de aandacht gevestigd
op het probleem van inconsistenties tussen de verschillende initiatieven van de
Commissie inzake collectief verhaal, hetgeen wijst op de behoefte aan een meer
samenhangend systeem. Collectief verhaal is immers een procedureel instrument
dat nuttig kan zijn voor het EU-beleid op andere gebieden dan mededinging en
consumentenbescherming. Goede voorbeelden zijn financiële dienstverlening,
milieubescherming, gegevensbescherming[21]
en non-discriminatie. Op basis van een openbare raadpleging die plaatsvond in
2011 achtte de Commissie het dan ook noodzakelijk om de coherentie van het
beleid te vergroten en om voor een horizontale aanpak van collectief verhaal te
kiezen[22]. 2. Belangrijkste
resultaten van de openbare raadpleging 2.1. Bijdragen van belanghebbenden De openbare raadpleging van de Commissie over
collectief verhaal leverde zeer veel respons op: er werden 310 reacties
ontvangen van andere belanghebbenden, en 300 mensen woonden een openbare
hoorzitting bij op 5 april 2011. Voorts werden er meer dan 19 000 reacties
ontvangen in de vorm van een massamailing van burgers[23]. De kwaliteit van de meeste
reacties toont de aanmerkelijke interesse in deze kwestie alsook het belang
ervan aan. De bijdragen hebben de Commissie een beter inzicht gegeven in de
uiteenlopende standpunten van belanghebbenden, en de aandacht gevestigd op de
kwesties die controversieel zijn en op die waarover meer eensgezindheid
bestaat. Het belangrijkste meningsverschil over de
voordelen van de invoering van nieuwe mechanismen voor collectief verhaal voor
de handhaving van het EU-recht bestaat tussen burgers/consumenten en
ondernemingen: consumenten zijn over het algemeen voorstander van de invoering
van nieuwe mechanismen, terwijl ondernemingen meestal tegen zijn. Academici
zijn over het algemeen voor. Advocaten zijn verdeeld over deze kwestie, maar er
zijn er meer sceptisch over of tegen dan er voor zijn. Ook de lidstaten[24] die op de raadpleging hebben
gereageerd, hadden uiteenlopende standpunten, variërend van steun voor bindende
EU-regels inzake collectief verhaal tot diepgaande scepsis. Sommige lidstaten zouden alleen voor
specifieke beleidsterreinen of kwesties bindende EU-regels overwegen
(Denemarken – voor grensoverschrijdend collectief verhaal, Nederland– voor
internationaal privaatrechtelijke aspecten van collectief verhaal, Zweden –
voor beleidsterreinen met geharmoniseerde materieelrechtelijke bepalingen,
zoals mededinging, het VK - voor mededinging; Letland zou een reeks bindende
minimumvoorschriften overwegen op het gebied van consumenten- en
mededingingsrecht voor grensoverschrijdende zaken). Verscheidene respondenten, die diverse
categorieën belanghebbenden vertegenwoordigden, waren van oordeel dat
collectief verhaal als vorm van private handhaving normaliter onafhankelijk
moet zijn van handhaving door overheidsinstanties, maar dat een zekere mate van
coördinatie vereist is tussen publieke en private handhaving; in feite moeten
zij elkaar aanvullen. Sommige respondenten stelden dat collectief verhaal
slechts moet meespelen na publieke handhaving, in de vorm van
"vervolgvorderingen". De meeste belanghebbenden zijn het erover eens
dat gemeenschappelijke beginselen voor collectief verhaal op EU-niveau
wenselijk zijn. Deze beginselen moeten echter passen in het rechtssysteem van
de EU en de rechtsordes van de 27 lidstaten, en rekening houden met de
praktische ervaring van collectieve verhaalsystemen die reeds in verschillende
lidstaten bestaan. Volgens veel belanghebbenden, moeten deze beginselen zorgen
voor doeltreffende procedures, misbruik van procesrecht voorkomen, collectieve
consensuele geschillenbeslechting aanmoedigen en voorzien in een mechanisme
voor de grensoverschrijdende tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen. Meer in het bijzonder zijn veel
belanghebbenden het eens met de volgende basiskenmerken van een systeem voor
collectief verhaal in termen van doelmatigheid en waarborgen: een mechanisme
voor collectief verhaal moet in de allereerste plaats op doeltreffende wijze
een groot aantal individuele claims kunnen oplossen die soortgelijke en
gemeenschappelijke problemen opleveren en die betrekking hebben op een enkele
vermeende inbreuk op aan het EU-recht ontleende rechten. Het moet binnen een
redelijke termijn tot rechtszekerheid en billijke resultaten leiden, met
inachtneming van de rechten van alle betrokken partijen; Tegelijkertijd moet
het waarborgen bevatten tegen misbruik van procesrecht en economische
stimulansen vermijden die zouden kunnen leiden tot speculatieve vorderingen.
Bij het onderzoek inzake de concrete bouwstenen die nodig zijn om te zorgen
voor doeltreffendheid en waarborgen, bevestigde de publieke raadpleging dat
collectieve verhaalmechanismen aanzienlijk variëren tussen de lidstaten. Deze
mechanismen verschillen van elkaar wat betreft de aard van de beschikbare
collectieve vordering en de belangrijkste kenmerken ervan, zoals
ontvankelijkheid, procesbevoegdheid, gebruik van een "opt-in"- of
"opt-out"-systeem, rol van de rechter in collectieve procedures en
voorschriften over de voorlichting van potentiële eisers over een collectieve
vordering. Daarnaast werkt elk mechanisme voor collectief verhaal in de bredere
context van algemene civiel- en procesrechtelijke voorschriften, voorschriften
betreffende het beroep van advocaat en andere toepasselijke voorschriften, die
ook variëren tussen de lidstaten. Gelet op deze diversiteit, hebben
belanghebbenden uiteraard zeer uiteenlopende standpunten over de vraag of een
specifiek nationaal systeem van collectief verhaal — of de kenmerken ervan —
bijzonder leerzaam kan zijn bij het formuleren van normen op EU-niveau inzake
doeltreffendheid en waarborgen. 2.2. Potentiële
voor- en nadelen van collectief verhaal volgens de openbare raadpleging In talrijke reacties
hebben verschillende belanghebbenden gewezen op de inherente voor- en nadelen
van mechanismen voor collectief verhaal. Deze potentiële voor- en nadelen
moeten worden beschouwd in de context van de waarden en het beleid van de
Europese Unie, zoals met name tot uitdrukking gebracht in de Verdragen en de
wetgeving. De voordelen kunnen worden verwezenlijkt en de nadelen gematigd
wanneer de krachtens de aanbeveling van de Commissie te volgen
gemeenschappelijke beginselen naar behoren ten uitvoer worden gelegd. 2.2.1. Voordelen: Toegang tot de
rechter en een betere handhaving Op grond van artikel 47, lid 1, van het
Handvest van de grondrechten, heeft eenieder wiens door het recht van de Unie
gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht op een doeltreffende
voorziening in rechte. De doeltreffendheid van de voorziening is afhankelijk
van verschillende factoren, waaronder de praktische toegankelijkheid van de
voorziening die door het rechtssysteem wordt aangeboden. De Europese Raad heeft in het programma van
Stockholm benadrukt dat de toegang tot de rechter in de Europese justitiële
ruimte moet worden vergemakkelijkt, met name in grensoverschrijdende
procedures. De kosten van gerechtelijke procedures kunnen een belemmering
vormen voor de toegang tot de rechter. Wanneer een groot aantal personen
aanvoert schade te hebben geleden door een inbreuk op aan het EU-recht
ontleende rechten, maar het potentiële verlies voor elke individuele eiser
klein is in verhouding tot zijn potentiële kosten, kunnen de personen die
aanvoeren schade te hebben geleden, door soortgelijke claims samen te voegen in
een collectieve verhaalregeling, de kosten delen en daardoor de financiële
lasten voor elke eiser afzonderlijk verlagen. De mogelijkheid om een
collectieve vordering in te stellen, kan meer potentiële benadeelden ertoe
aanzetten hun recht op schadevergoeding af te dwingen[25]. De beschikbaarheid van een
collectieve vordering in rechte in de nationale rechtsstelsels kan derhalve —
samen met de beschikbaarheid van methodes voor collectieve consensuele
geschillenbeslechting — bijdragen tot een gemakkelijkere toegang tot de
rechter. Bovendien draagt het feit dat potentiële
eisers hun aan het EU-recht ontleende rechten doeltreffender kunnen handhaven
tegenover mogelijke overtreders, bij tot het algemene niveau van handhaving van
het EU-recht. Op beleidsterreinen waar de aangewezen overheidsinstanties
bevoegd zijn om de regels in het openbaar belang te handhaven, zijn publieke en
private handhaving complementair: daar waar de eerstgenoemde is gericht op
preventie, opsporing en afschrikking van overtreders, beoogt de laatstgenoemde
de schadeloosstelling van slachtoffers. Op beleidsterreinen met een zwakkere
publieke handhaving kunnen collectieve vorderingen, naast hun compenserende of
preventieve werking ook een afschrikkende werking hebben. 2.2.2. Nadeel: Risico van misbruik
van procesrecht De belangrijkste bezwaren tegen de invoering
van mechanismen voor collectief verhaal luidden dat daardoor misbruik zou
worden gemaakt van het procesrecht of dat die invoering anderszins een negatief
effect zou hebben op de economische activiteiten van EU-ondernemingen[26]. Het procesrecht wordt geacht
te zijn misbruikt wanneer het opzettelijk wordt gebruikt tegen ondernemingen
die het recht naleven, teneinde hun reputatieschade toe te brengen of hun
onnodige financiële lasten op te leggen. Het risico bestaat dat het enkele feit dat een
inbreuk wordt aangevoerd, een negatieve invloed heeft op de mening van
bestaande of potentiële klanten over de verweerder. Verweerders die de wet
naleven, kunnen geneigd zijn om de zaak te schikken, alleen om eventuele schade
te voorkomen of tot een minimum te beperken. Voorts kunnen de kosten van
rechtsbijstand in een ingewikkelde zaak aanzienlijke uitgaven vormen, met name
voor kleinere ondernemingen. "Class actions" uit het Amerikaanse
rechtssysteem zijn het bekendste voorbeeld van een vorm van collectief verhaal,
maar ook een illustratie van de kwetsbaarheid van een systeem voor misbruik van
procesrecht. Diverse kenmerken van het Amerikaanse rechtssysteem hebben van
"class actions" een bijzonder krachtig instrument gemaakt dat
nochtans wordt gevreesd door de verweerders, met name in handels- en
industriesector, aangezien het kan worden gebruikt als een krachtig instrument
om hen te dwingen om een zaak te schikken, die niet noodzakelijk gegrond is.
Deze kenmerken zijn bijvoorbeeld resultaatafhankelijke honoraria van advocaten
of de zogenaamde discovery of documents procedure waarmee "fishing
expeditions" mogelijk zijn. Een ander wezenlijk kenmerk van het
Amerikaanse rechtssysteem is de mogelijkheid punitieve schadevergoeding te
vorderen, waardoor de economische belangen die op het spel staan, groter
worden. Dit wordt versterkt door het feit dat de Amerikaanse "class
actions" in de meeste gevallen "opt-out"-procedures zijn: de
vertegenwoordiger van de class kan namens de hele class
potentieel getroffen eisers een vordering instellen, zonder dat zij specifiek
hebben verzocht om daaraan deel te nemen. In de voorbije jaren is het Supreme
Court van de VS de beschikbaarheid van "class actions" geleidelijk
gaan beperken gelet op de schadelijke economische en juridische gevolgen van
een systeem dat openstaat voor misbruik via lichtzinnige vorderingen. 2.3. De resolutie van het Europees
Parlement van 2012 In de Resolutie van het Europees Parlement
"Op weg naar een samenhangende Europese aanpak van collectieve
verhaalmechanismen" van 2 februari 2012[27]
wordt ruime aandacht besteed aan de sterk uiteenlopende standpunten van de belanghebbenden
over collectief verhaal. Het Europees Parlement is verheugd over de
werkzaamheden van de Commissie met het oog op een coherente Europese aanpak van
collectief verhaal en benadrukt dat "slachtoffers van onrechtmatige
praktijken - of dit nu burgers of bedrijven zijn – de gelegenheid moeten
krijgen hun geleden verlies of schade terug te vorderen, met name wanneer zij
verspreide of verstrooide schade hebben geleden, omdat het kostenrisico in
dergelijke gevallen geen gelijke tred met de geleden schade kan houden".[28] Voorts beklemtoont het dat
"een collectieve procedure mogelijk voordelen biedt in termen van lagere
kosten en meer rechtszekerheid voor eisers en gedaagden en het rechtsstelsel,
doordat wordt voorkomen dat er gelijktijdig gelijksoortige procedures lopen"[29]. Het Parlement roept de Commissie echter ook op
om in de eerste plaats een grondige effectbeoordeling te maken voordat verdere
regelgevende actie wordt ondernomen.[30]
Volgens het Europees Parlement moet de Commissie in haar effectbeoordeling
aantonen "dat overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel maatregelen op
EU-niveau noodzakelijk zijn om het huidige EU-regelgevingskader te verbeteren
ten einde ervoor te zorgen dat slachtoffers van inbreuken op EU-regelgeving
schadeloosstelling kunnen krijgen voor de schade die zij lijden en aldus een
bijdrage wordt geleverd aan het consumentenvertrouwen en een soepeler
functioneren van de interne markt". Het Europees Parlement wijst er ook
eens te meer op "dat momenteel alleen de lidstaten bevoegd zijn om
nationale regels vast te stellen ter bepaling van het schadeloosstellingsbedrag
dat kan worden toegekend".[31]
Het Europees Parlement verzoekt de Commissie voorts "grondig na te gaan
wat de juiste rechtsgrond voor maatregelen op het gebied van collectief verhaal
is"[32].
Het Europees Parlement concludeert door te
vragen dat "indien na rijp beraad besloten wordt dat een EU-regeling voor
collectief verhaal noodzakelijk en wenselijk is, eventuele voorstellen voor
collectief verhaal de vorm van een horizontaal kader krijgen, met inbegrip van
een reeks gemeenschappelijke beginselen dat binnen de EU een uniforme toegang
tot de rechter waarborgt en alle schendingen van de rechten van de consument
gericht, doch niet uitsluitend aanpakt."[33]
Het Parlement onderstreept "dat het noodzakelijk is naar behoren rekening
te houden met de rechtstraditie en de rechtsorde van de afzonderlijke lidstaten
en de coördinatie van goede praktijken tussen de lidstaten op te voeren"[34]. Wat betreft de werkingssfeer van het eventuele
horizontale kader voor collectief verhaal, vindt het Europees Parlement dat
EU-optreden het meest zou opleveren in grensoverschrijdende zaken en in zaken
waarin sprake is van een inbreuk op EU-recht. Het Parlement vindt ook dat de Europese regels
van het internationaal privaatrecht van toepassing moeten zijn op collectieve
vorderingen in het algemeen; het horizontale kader zelf zou echter zelf regels
moeten bevatten om forum shopping te voorkomen. Het wijst op de behoefte om de
collisieregels te onderzoeken. Verder heeft het Europees Parlement
verscheidene kwesties aan de orde gesteld in verband met specifieke kenmerken
van collectief verhaal. Het steunt het "opt-in"- beginsel als de
enige juiste Europese aanpak voor collectief verhaal. Aan representatieve
organisaties die van tevoren zijn gekwalificeerd, moet procesbevoegdheid worden
toegekend. Punitieve schadevergoeding moet duidelijk worden verboden en de
betrokkenen moeten volledig schadeloos worden gesteld wanneer de rechter
bevestigt dat hun vorderingen gegrond zijn. Het Parlement benadrukt dat misbruik van
procesrecht onder meer kan worden bestreden door bepaalde elementen van de
werkingssfeer van het horizontale kader uit te sluiten, met name punitieve
schadevergoeding, financiering door derden van collectief verhaal en
resultaatafhankelijke honoraria voor advocaten. Als een van de centrale
waarborgen tegen misbruik van procesrecht haalt het Europees Parlement het
beginsel aan dat de verliezer betaalt, dat doorgaans in civiele geschillen
geldt en ook in zaken van collectief verhaal zou moeten worden toegepast. Het
Europees Parlement is er geen voorstander van om voorwaarden of richtsnoeren
voor de private financiering van schadevorderingen op EU-niveau vast te
stellen. 3. Aspecten van een Europees horizontaal kader voor
collectief verhaal Door een zorgvuldige analyse van de
standpunten en argumenten die in de openbare raadpleging naar voren werden
gebracht, met name van het standpunt van het Europees Parlement, en door de
deskundigheid die de Commissie in de loop van eerdere activiteiten op het
gebied van consumentenbescherming en mededinging heeft verworven, was het
mogelijk de voornaamste kwesties vast te stellen die op een coherente wijze
moeten worden geregeld in een Europees horizontaal kader voor collectief
verhaal. Met name wordt algemeen erkend dat een
Europese aanpak: –
een groot aantal individuele schadeclaims
doeltreffend moet kunnen oplossen en op die manier de proceseconomie moet bevorderen; –
binnen een redelijke termijn tot rechtszekerheid en
billijke resultaten moet leiden, met inachtneming van de rechten van alle
betrokken partijen; –
in solide garanties moet voorzien tegen misbruik
van procesrecht; en –
economische stimulansen moet vermijden die
aanleiding kunnen geven tot het instellen van speculatieve vorderingen. 3.1. De relatie tussen publieke
handhaving en privaat collectief verhaal — schadevergoeding als voorwerp van
collectieve vorderingen De belanghebbenden zijn het erover eens dat
private en publieke handhaving twee verschillende middelen zijn waarmee normaal
gesproken uiteenlopende doelstellingen worden nagestreefd. Daar waar het een
van de kerntaken van publieke handhaving is om het EU-recht te doen toepassen
en sancties op te leggen aan overtreders om hen te bestraffen en hen ervan te
weerhouden toekomstige inbreuken te plegen, wordt privaat collectief verhaal
vooral gezien als een instrument om de slachtoffers van inbreuken toegang tot
de rechter te bieden en — wat collectieve vorderingen tot schadevergoeding
betreft — hen in staat te stellen vergoeding te vorderen van geleden schade. In
deze zin worden publieke handhaving en privaat collectief verhaal als
complementair beschouwd. Collectieve vorderingen tot schadevergoeding
moeten gericht zijn op de vergoeding van schade die door een inbreuk blijkt te
zijn veroorzaakt. De bestraffende en afschrikkende functie moet door de
openbare handhaving worden uitgeoefend. Het is niet nodig dat EU-initiatieven
inzake collectief verhaal verder gaan dan de doelstelling de schade te
vergoeden: punitieve schadevergoeding mag geen deel uitmaken van een Europees
systeem voor collectief verhaal. 3.2. Ontvankelijkheid van
collectief verhaal De ontvankelijkheidsvoorwaarden voor
collectieve vorderingen variëren in de lidstaten afhankelijk van het concrete
soort mechanisme voor collectief verhaal. Doorgaans zijn de basisvoorwaarden
vastgesteld in de wetgeving die een bepaald type collectieve vordering
beheerst. Er zijn ook systemen waarin de beoordeling van de ontvankelijkheid
aan het oordeel van de rechter wordt overgelaten. De mate waarin de rechter
bevoegd is om over de ontvankelijkheidsvoorwaarden te oordelen, varieert tussen
de lidstaten, ook wanneer de wettelijke voorwaarden zijn gecodificeerd in een
wet. Sommige collectieve vorderingen zijn
beschikbaar voor alle soorten civiele schadeclaims; andere zijn alleen
beschikbaar voor claims betreffende schadevergoeding wegens vermeende inbreuken
op specifieke wettelijke voorschriften: voorschriften inzake
consumentenbescherming, milieubescherming, bescherming van beleggers,
mededingingsrecht, enz. Er zijn ook systemen waarin bepaalde soorten
collectieve vorderingen alleen ontvankelijk zijn wanneer een overheidsinstantie
een inbreuk op de betrokken regels heeft vastgesteld: dat wil zeggen
vervolgvorderingen[35]. Er dient voor te worden gezorgd dat
collectieve vorderingen tot schadevergoeding slechts kunnen worden ingesteld
wanneer aan bepaalde ontvankelijkheidsvoorwaarden is voldaan. In ieder geval
moet de rechtbank in een zeer vroeg stadium van de procedure oordelen over de
ontvankelijkheid van een concrete collectieve vordering. 3.3. Procesbevoegdheid De bevoegdheid tot het instellen van een
collectieve vordering in de lidstaten verschilt naar gelang van het soort
mechanisme voor collectief verhaal. Bij bepaalde vormen van collectieve
vorderingen, zoals groepsvorderingen waarbij de vordering gezamenlijk kan
worden ingesteld door degenen die claimen schade hebben geleden, is de kwestie
van de bevoegdheid nogal duidelijk. In het kader van representatieve
vorderingen moet de kwestie van de procesbevoegdheid worden omschreven. Een
representatieve vordering tot schadevergoeding is een vordering die wordt
ingesteld door een vertegenwoordigende instantie (die in sommige systemen ook
een overheidsinstantie kan zijn) namens een welbepaalde groep natuurlijke
personen of rechtspersonen die claimen te zijn benadeeld door dezelfde
vermeende inbreuk. De betrokkenen zijn geen partij bij de procedure; alleen de
vertegenwoordigende instantie treedt op als eiser. Er moet derhalve voor worden
gezorgd dat de vertegenwoordigende instantie daadwerkelijk in het belang van de
vertegenwoordigde groep handelt, en niet ten eigen voordele. De Commissie is
van mening dat het in het kader van een Europees horizontaal kader voor
collectief verhaal wenselijk is dat collectieve vorderingen in alle lidstaten
beschikbaar zijn voor natuurlijke personen of rechtspersonen als een middel om
collectief te verzoeken om staking of om vergoeding van de schade die zij
hebben geleden door inbreuken op aan het EU-recht ontleende rechten. Er bestaan verschillende systemen wat betreft
de criteria waaraan representatieve instanties die geen overheidsinstanties
zijn, moeten voldoen. Een mogelijke benadering is dat de rechter geval per
geval nagaat of de vertegenwoordigende instantie geschikt is voor het beoogde
doel (ad hoc-certificatie). Een andere aanpak bestaat erin bepaalde
criteria in de wet vast te leggen en derhalve vooraf de procesbevoegdheid te
bepalen. Het kan aan de rechter worden overgelaten na te gaan of aan die
criteria is voldaan, of er kan worden voorzien in een machtigingssysteem
waarbij een overheidsinstantie moet controleren of aan de criteria om in
aanmerking te komen, is voldaan. Situaties van massaschade kunnen zich
uitstrekken over de grenzen heen, met name in de context van een verder
ontwikkelde digitale eengemaakte markt, en derhalve moeten representatieve
instanties uit andere lidstaten dan de lidstaat waar voor de rechtbank een
collectieve vordering is ingesteld, hun rol verder kunnen blijven spelen. Daar waar sommige belanghebbenden, met name
ondernemingen, er een groot voorstander van zijn om de procesbevoegdheid voor
het instellen van representatieve vorderingen uitsluitend aan gekwalificeerde
instanties toe te kennen die aan duidelijke criteria voldoen, verzetten andere
belanghebbenden zich ertegen dat de procesbevoegdheid wettelijk wordt
vastgesteld met het argument dat dit de toegang tot de rechter onnodig beperkt
voor al diegenen die potentieel schade hebben geleden. De Commissie vindt het
wenselijk om de voorwaarden voor procesbevoegdheid bij representatieve
vorderingen te omschrijven in haar aanbeveling.[36] 3.4. "Opt-in" versus
"opt-out" Er zijn twee basisbenaderingen om te bepalen
hoe de vertegenwoordigde groep is samengesteld: "opt-in", waarbij de
groep uitsluitend bestaat uit de natuurlijke personen of rechtspersonen die
actief de keuze hebben gemaakt om deel uit maken van de vertegenwoordigde
groep, en "opt-out", waarbij de groep is samengesteld uit alle
personen die behoren tot de welomschreven groep en aanvoeren door dezelfde of
een soortgelijke inbreuk schade te hebben geleden, tenzij zij actief de keuze
maken om geen deel uit te maken van de groep. In het "opt-in"-model
is de rechterlijke beslissing bindend voor hen die voor "opt-in"
hebben gekozen, terwijl alle andere personen die potentiële schade hebben
geleden door dezelfde of een soortgelijke inbreuk, de vrijheid behouden om
afzonderlijk een schadevordering in te stellen. In het
"opt-out"-model daarentegen is de beslissing bindend voor alle personen
die tot de welomschreven groep behoren, met uitzondering van hen die
uitdrukkelijk hebben gekozen voor "opt-out". Het
"opt-in"-model wordt gebruikt door de meeste lidstaten die voorzien
in collectief verhaal. Het "opt-out"-model wordt gebruikt in Portugal,
Bulgarije en Nederland (in collectieve schikkingen), en in Denemarken in
duidelijk omschreven consumentenzaken die als representatieve vorderingen
aanhangig zijn gemaakt[37]. Een aanzienlijk aantal belanghebbenden, met
name ondernemingen, zijn sterk gekant tegen het "opt-out"-model met
het argument dat het gevoeliger is voor misbruik en dat het wellicht in sommige
lidstaten ongrondwettig is of ten minste onverenigbaar met hun rechtstradities.
Sommige consumentenorganisaties stellen daarentegen dat "opt-in"-systemen
niet tot daadwerkelijke toegang tot de rechter zouden kunnen leiden voor alle
consumenten die schade hebben geleden[38]. Naar hun
mening is de beschikbaarheid van een "opt-out"-systeem daarom
wenselijk, ten minste als een optie in relevante zaken en onder voorbehoud van
goedkeuring door de rechter. De Commissie is van oordeel dat ervoor moet
worden gezorgd dat de vertegenwoordigde groep duidelijk wordt gedefinieerd,
zodat de rechter de procedure kan laten verlopen op een wijze die in
overeenstemming is met de rechten van alle partijen, en in het bijzonder de
rechten van de verdediging. Het "opt-in"-systeem eerbiedigt het
recht van een persoon om te beslissen al dan niet aan de regeling deel te
nemen. Het beschermt beter de autonomie van partijen om te kiezen om al dan
niet deel te nemen aan de rechtszaken. In dit systeem kan de waarde van het
collectieve geschil gemakkelijker worden bepaald, aangezien deze zou bestaan
uit de som van alle afzonderlijke claims. De rechter bevindt zich in een betere
positie om zowel de grond van de zaak als de ontvankelijkheid van de
collectieve vordering te beoordelen. Het "opt-in"-systeem waarborgt
ook dat de rechterlijke beslissing niet bindend is voor andere potentieel in
aanmerking komende eisers die zich niet hadden aangesloten. Het "opt-out"-systeem geeft
aanleiding tot meer fundamentele vragen over de vrijheid van potentiële eisers
om te beslissen of zij al dan niet een rechtszaak willen aanspannen. Het recht
op een doeltreffende voorziening in rechte kan niet aldus worden uitgelegd dat
het personen belet (geïnformeerde) beslissingen te nemen over de vraag of zij
al dan niet schadevergoeding willen vorderen. Bovendien is een
"opt-out"-systeem mogelijk niet in overeenstemming met de centrale
doelstelling van collectief verhaal, namelijk het verkrijgen van een vergoeding
voor geleden schade, aangezien de betrokken personen niet geïdentificeerd zijn
en de toegekende vergoeding derhalve niet aan hen zal worden uitgekeerd. De Commissie neemt in haar aanbeveling dan ook
het standpunt in dat krachtens het Europees horizontaal kader voor collectief
verhaal de eisende partij wordt samengesteld op basis van de
"opt-in"-methode en dat elke uitzondering op dit beginsel, bij wet of
bij rechterlijke beslissing, naar behoren moet worden gemotiveerd met redenen
die verband houden met een goede rechtsbedeling. 3.5. Doeltreffende verstrekking
van informatie aan potentiële eisers Doeltreffende voorlichting over collectieve
vorderingen is een cruciale voorwaarde om ervoor te zorgen dat personen die
zouden kunnen aanvoeren door dezelfde of een soortgelijke vermeende inbreuk
schade te hebben geleden, op de hoogte worden gebracht van de mogelijkheid om
zich aan te sluiten bij een representatieve vordering of een groepsvordering en
derhalve gebruik kunnen maken van deze middelen om toegang te krijgen tot de
rechter. Daarentegen mag niet over het hoofd worden gezien dat advertenties
(bv. op TV of via flyers) over het voornemen om een collectieve vordering in te
stellen, een negatief effect kunnen hebben op de reputatie van de verweerder,
hetgeen een nadelige invloed zou kunnen hebben op zijn economische draagkracht. Er is een consensus onder belanghebbenden over
het belang van voorschriften waarin wordt bepaald dat een vertegenwoordigende
instantie de verplichting heeft om op een doeltreffende manier de potentiële
leden van de vertegenwoordigde groep te informeren. Veel belanghebbenden
stellen voor dat de rechter een actieve rol moet spelen in het verifiëren of
deze verplichting is nagekomen. Voor elk type collectieve vordering moeten de
voorschriften betreffende de verstrekking van informatie aan potentiële eisers
de bezorgdheid om de vrijheid van meningsuiting en het recht op toegang tot
informatie enerzijds en de bescherming van de reputatie van de verweerder
anderzijds met elkaar in evenwicht brengen. De timing en de omstandigheden
waarin de informatie wordt verstrekt, zullen een belangrijke rol spelen in het
bewaren van dat evenwicht. 3.6. Wisselwerking van collectief
verhaal met publieke handhaving op specifieke beleidsterreinen Met betrekking tot EU-beleidsterreinen waarop
publieke handhaving een belangrijke rol speelt — zoals mededinging, milieu,
gegevensbescherming of financiële diensten — vinden de meeste belanghebbenden
het nodig dat specifieke regels worden ingevoerd om de wisselwerking tussen
private en publieke handhaving te reguleren en de doeltreffendheid van
laatstgenoemde te beschermen[39]. Collectieve vorderingen tot schadevergoeding op
gereguleerde beleidsterreinen sluiten doorgaans aan op besluiten van
overheidsinstanties en bouwen voort op de vaststelling dat er sprake is van een
inbreuk, die vaak bindend is voor de civiele rechter waarbij een collectieve
vordering tot schadevergoeding is ingesteld. Op het gebied van mededinging
bepaalt Verordening (EG) nr. 1/2003 bijvoorbeeld dat wanneer nationale
rechterlijke instanties oordelen over kwesties inzake schendingen van de
mededingingsregels van de EU die reeds het voorwerp uitmaken van een
beschikking van de Commissie, zij geen beslissingen kunnen nemen die in strijd
zijn met de door de Commissie gegeven beschikking. In dergelijke gevallen hebben
vervolgvorderingen hoofdzakelijk betrekking op de vragen of de inbreuk schade
heeft berokkend en, zo ja, aan wie en voor welk bedrag. Het is nodig ervoor te zorgen dat de
doeltreffendheid van publieke handhaving niet wordt bedreigd als gevolg van
collectieve vorderingen tot schadevergoeding of vorderingen die bij de rechter
aanhangig worden gemaakt terwijl nog een onderzoek bij een overheidsinstantie
loopt. Doorgaans vergt dit regels voor de toegang van eisers tot documenten die
in de loop van het onderzoek door de overheidsinstantie zijn verkregen of
geproduceerd, of specifieke regels inzake verjaringstermijnen op grond waarvan
potentiële eisers moeten wachten met een collectieve vordering totdat de
overheidsinstantie haar besluit over de inbreuk heeft genomen. Naast het doel
de publieke handhaving te beschermen, vergemakkelijkt dit soort regels ook een
daadwerkelijke en doeltreffende voorziening in rechte door middel van
collectieve vorderingen tot schadevergoeding. De eisers bij een
vervolgvordering kunnen namelijk in aanzienlijke mate vertrouwen op de
resultaten van de publieke handhaving en, zodoende, vermijden dat er over
bepaalde kwesties (opnieuw) geschillen moeten worden beslecht. Er moet terdege
rekening worden gehouden met de specifieke kenmerken van collectieve
vorderingen tot schadevergoeding op beleidsterreinen waarop publieke handhaving
een belangrijke rol speelt, met het oog op de tweeledige doelstelling de
doeltreffendheid van publieke handhaving te beschermen enerzijds en het
doeltreffend privaat collectief verhaal te vergemakkelijken anderzijds, in het
bijzonder in de vorm van collectieve vervolgvorderingen. 3.7. Doeltreffende
handhaving bij grensoverschrijdende collectieve vorderingen door middel van
regels van internationaal privaatrecht De algemene beginselen van het Europese
internationaal privaatrecht eisen dat een collectief geschil met
grensoverschrijdende gevolgen voor een bevoegde rechter wordt gebracht op basis
van de Europese regels op het gebied van rechterlijke bevoegdheid, waaronder
die over de forumkeuze, teneinde forum shopping te voorkomen. De regels inzake
het Europees civiel procesrecht en het toepasselijke recht moeten in de
praktijk doeltreffend werken om een goede coördinatie van de nationale
procedures voor collectief verhaal in grensoverschrijdende zaken te waarborgen. Wat de regels inzake de rechterlijke
bevoegdheid betreft, vragen veel belanghebbenden om specifiek op Europees
niveau aandacht aan collectieve procedures te schenken. De meningen zijn echter
verdeeld over het gewenste aanknopingspunt tussen de rechter en de zaak. Een
eerste groep van belanghebbenden ijvert voor een nieuwe regel op grond waarvan
in massavorderingsituaties de rechter van de plaats waar de meerderheid van de
partijen die beweren schade te hebben geleden, bevoegd is, en/of voor een
uitbreiding van de rechterlijke bevoegdheid voor consumentenovereenkomsten tot
vertegenwoordigende instanties die een collectieve vordering instellen. Een
tweede categorie voert aan dat de rechter van de plaats waar de verweerder zijn
woonplaats heeft, bevoegd moet zijn, aangezien die gemakkelijk kan worden
vastgesteld en dit voor rechtszekerheid zorgt. Een derde categorie stelt voor
om bij het Hof van Justitie van de Europese Unie een speciale rechterlijke
instantie op te richten voor grensoverschrijdende collectieve vorderingen. In dit verband is de Commissie van oordeel dat
de bestaande regels van Verordening (EG) nr. 44/2001 betreffende de
rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen
in burgerlijke en handelszaken ("de verordening Brussel I")[40], ten volle moeten worden benut. In het licht van de verdere ervaring
met grensoverschrijdende zaken moet in het verwachte verslag over de toepassing
van de verordening Brussel I aandacht worden besteed aan het thema van de
doeltreffende handhaving bij grensoverschrijdende collectieve vorderingen. Ten slotte hebben sommige belanghebbenden het
probleem aan de orde gesteld dat in het kader van de huidige collisieregels van
de EU[41], een rechterlijke instantie waarbij een collectief geschil aanhangig
wordt gemaakt in een zaak waarbij eisers uit verscheidene lidstaten betrokken
zijn, soms rechtsregels uit verschillende lidstaten moet toepassen op de grondslag
van de vordering. De algemene regel voor niet-contractuele aansprakelijkheid is
dat het op de verbintenissen die voortvloeien uit een onrechtmatige daad
toepasselijke recht, het recht is van het land waar de schadeveroorzakende
gebeurtenis zich heeft voorgedaan. In zaken betreffende niet-contractuele
productaansprakelijkheid is het recht van de gewone verblijfplaats van de
persoon die schade lijdt, van toepassing. Voorts is het in zaken betreffende
oneerlijke concurrentie toepasselijke recht, het recht van het land waar de
concurrentieverhoudingen of de collectieve belangen van de consumenten worden
of dreigen te worden aangetast. Er kunnen weliswaar situaties zijn waarin de
collisieregels de grensoverschrijdende geschillenbeslechting complex maken, met
name wanneer de rechter verschillende schadevergoedingsregels moet toepassen op
elke groep van personen die schade hebben geleden, maar de Commissie is er tot
dusver niet van overtuigd dat het passend zou zijn een specifieke regel voor
collectieve vorderingen in te voeren op grond waarvan de rechter een enkel
rechtsstelsel op de zaak moet toepassen. Dit kan leiden tot onzekerheid wanneer
dat niet het rechtsstelsel is van het land van de persoon die schadevergoeding
vordert. 3.8. Beschikbaarheid
van collectieve consensuele geschillenbeslechting De betrokken partijen zijn het erover eens dat
consensuele geschillenbeslechting de partijen een snelle, goedkope en
eenvoudige manier kan bieden om hun geschillen op te lossen. Consensuele
geschillenbeslechting kan ook de noodzaak beperken om zich tot een rechterlijke
instantie te wenden. Partijen bij collectieve procedures moeten daarom de
mogelijkheid hebben om hun geschillen collectief buitengerechtelijk te
beslechten, hetzij met tussenkomst van een derde (bijvoorbeeld door middel van een
mechanisme als arbitrage of bemiddeling) of zonder dergelijke interventie (bv.
een schikking tussen de betrokken partijen). De grote meerderheid van de belanghebbenden,
waaronder kmo's, is van mening dat de consensuele collectieve
geschillenbeslechting geen verplichte eerste stap moet zijn om een zaak bij een
rechterlijke instantie aanhangig te kunnen maken. Een dergelijke aanpak zou
immers aanleiding kunnen geven tot onnodige kosten en vertragingen en in
bepaalde gevallen zelfs afbreuk kunnen doen aan het fundamentele recht van
toegang tot de rechter[42]. Het gebruik maken van collectieve consensuele geschillenbeslechting
moet daarom op vrijwillige basis geschieden, waarbij rekening wordt gehouden
met het bestaande EU-recht op het gebied van alternatieve
geschillenbeslechting. Rechters in procedures betreffende collectief verhaal
moeten echter de mogelijkheid behouden om partijen op te roepen te streven naar
een collectieve consensuele beslechting van hun geschil[43]. De verificatie van de wettigheid van de
uitkomst van een consensuele collectieve geschillenbeslechting is van bijzonder
belang in collectieve zaken, aangezien niet alle leden van de groep die beweren
schade te hebben geleden door een vermeende illegale praktijk, altijd in staat
zijn om rechtstreeks deel te nemen aan de consensuele collectieve beslechting
van het geschil. Daarom moet de rechter de uitkomst bevestigen. De Commissie
beveelt de lidstaten dit aan[44]. De Commissie ziet daarom een nuttige
aanvullende rol weggelegd voor mechanismen van consensuele
geschillenbeslechting. Voortbouwend op de stappen die reeds in die richting
zijn gezet, namelijk de mediationrichtlijn, de richtlijnen betreffende
alternatieve beslechting van consumentengeschillen en de verordening
betreffende onlinebeslechting van consumentengeschillen, is de Commissie van
mening dat het een nuttige volgende stap is de lidstaten aan te bevelen
mechanismen voor collectieve consensuele geschillenbeslechting te ontwikkelen[45]. 3.9. Financiering van collectieve
actie In het geval van collectief verhaal kunnen de
kosten[46] die gewoonlijk door de partijen bij een civiel geding worden gedragen,
relatief hoog zijn, met name wanneer er veel eisers zijn. Een gebrek aan
middelen mag weliswaar de toegang tot de rechter niet beperken[47], maar de voor collectief verhaal beschikbare financieringsmechanismen
mogen geen stimulans zijn voor misbruik van procesrecht. 3.9.1. Financiering door derden Financiële steun van een private derde die
geen partij is in het geding, kan verschillende vormen aannemen. Directe
financiering door derden van collectieve vorderingen wordt gezien als een
factor die kan leiden tot misbruik van procesrecht, tenzij deze financiering
naar behoren wordt gereguleerd. Rechtsbijstandsverzekeringen worden door
sommigen als neutraler beschouwd en "after-the-event"-verzekeringen
zouden enige relevantie kunnen hebben voor collectieve vorderingen. Resultaatafhankelijke honoraria voor
juridische diensten die niet alleen betrekking hebben op vertegenwoordiging,
maar ook op voorbereidende activiteiten, het verzamelen van bewijsmateriaal en
het algemeen beheer van de zaak, vormen de facto financiering door
derden. De uiteenlopende oplossingen van de lidstaten op dit gebied gaan van
een verbod tot aanvaarding. Sommige belanghebbenden vinden de afschaffing van
resultaatafhankelijke honoraria een belangrijke waarborg tegen misbruik van
procesrecht terwijl anderen de resultaatafhankelijke honoraria een nuttige financieringswijze
van collectieve vorderingen vinden. Financiering door derden is een domein dat zo
moet worden ontwikkeld dat het op een evenredige manier bijdraagt aan de
verwezenlijking van de doelstelling de toegang tot de rechter te garanderen.
Daarom neemt de Commissie in haar aanbeveling het standpunt in dat deze
financiering aan bepaalde voorwaarden moet worden onderworpen. Een ongeschikt
en niet-transparant systeem van financiering door derden brengt het risico met
zich dat misbruik van procesrecht of geschillenbeslechting waarin weinig
aandacht gaat naar de belangen van de proces voerende partijen wordt
gestimuleerd. 3.9.2. Overheidsfinanciering Bij de publieke raadpleging waren sommige
belanghebbenden, namelijk consumentenorganisaties en sommige advocaten, er
voorstander van om publieke middelen aan te wenden voor het verstrekken van
financiële steun aan potentiële eisers in zaken van collectief verhaal. Gelet op het feit dat collectief verhaal een
procedure zou zijn die ontstaat in het kader van een civiel geschil tussen twee
partijen, zelfs indien één van hen is samengesteld uit een aantal eisers en
afschrikking een neveneffect is van de procedure, vindt de Commissie het echter
niet nodig directe steun met overheidsmiddelen aan te bevelen, aangezien,
wanneer de rechterlijke instantie de schade bevestigt, de partij die de schade
heeft geleden, schadevergoeding zal verkrijgen van de in het ongelijk gestelde
partij, met inbegrip van de proceskosten. 3.9.3. Beginsel dat de verliezer
betaalt Het beginsel dat de in het ongelijk gestelde
partij de proceskosten draagt, is goed geïntegreerd in de Europese
rechtstraditie, maar niet elke jurisdictie in de EU kent het en de wijze waarop
het wordt toegepast, verschilt tussen de jurisdicties. Bij de openbare raadpleging waren alle
belanghebbenden het erover eens dat het beginsel dat de verliezer betaalt, moet
gelden voor zaken van collectief verhaal. De Commissie twijfelt er niet aan dat
het beginsel dat de verliezer betaalt, deel moet uitmaken van de Europese aanpak
voor collectief verhaal, en dus beveelt zij aan dat beginsel te volgen bij
collectieve vorderingen. [48] 4. Conclusies Aan de hand van de openbare raadpleging van de
Commissie van 2011, de resolutie van het Europees Parlement van 2 februari 2012
en de eigen analyse van de Commissie is het mogelijk geweest om specifieke
problemen vast te stellen die moeten worden aangepakt bij de ontwikkeling van
een Europees horizontaal kader voor collectief verhaal. Als voornaamste
conclusie vindt de Commissie dat het volgen van een horizontale aanpak het
voordeel heeft dat het risico van ongecoördineerde sectorale EU-initiatieven
wordt vermeden en dat deze zorgt voor een zo vlot mogelijke verbinding met de
nationale procesrechtelijke bepalingen, in het belang van de goede werking van
de interne markt. Gelet op de complexiteit enerzijds en de
noodzaak om een coherente aanpak van collectief verhaal te waarborgen
anderzijds, neemt de Commissie tegelijk met deze mededeling een aanbeveling aan
op grond van artikel 292 VWEU, waarin horizontale gemeenschappelijke
beginselen van collectief verhaal in de Europese Unie worden voorgesteld die
door alle lidstaten moeten worden nageleefd. Na de vaststelling en de
bekendmaking van de aanbeveling van de Commissie, moeten de lidstaten twee jaar
de tijd krijgen om de daarin aanbevolen beginselen in hun nationale systemen
voor collectief verhaal ten uitvoer te leggen . Op grond van de praktische
ervaringen met de aanbeveling zal de Commissie, vier jaar na de bekendmaking
ervan, nagaan of verdere wetgevingsmaatregelen moeten worden voorgesteld om de
horizontale aanpak die in deze mededeling en in de aanbeveling wordt
voorgesteld, te consolideren en te versterken. De Commissie zal in het
bijzonder de tenuitvoerlegging van de aanbeveling beoordelen en de gevolgen
ervan voor de toegang tot de rechter, het recht om schadevergoeding te krijgen,
de noodzaak om misbruik van procesrecht te voorkomen en de werking van de
eengemaakte markt, de economie van de Europese Unie en het consumentenvertrouwen,
[1] Zie de mededeling van de Commissie "Actieplan ter
uitvoering van het programma van Stockholm", COM(2010) 171,
van 20.4.2010. Zie het programma van Stockholm - Een open en veilig Europa
ten dienste van de burger, dat goedgekeurd is door de Europese Raad op
9.12.2009, PB C 115 van 4.5.2010, blz. 1. [2] Verordening (EG) nr. 861/2007 tot vaststelling van een
Europese procedure voor geringe vorderingen, PB L 199 van 31.7.2007. [3] Verordening (EG) nr. 1896/2006 tot invoering van een
Europese betalingsbevelprocedure, PB L 399 van 30.12.2006. [4] Richtlijn 2008/52/EG betreffende bepaalde aspecten van
bemiddeling/mediation in burgerlijke en handelszaken, PB L 136 van 24.5.2008. [5] Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees
Parlement en het Europees Economisch en Sociaal Comité - EU-strategie voor het
consumentenbeleid 2007-2013 - Consumenten mondig maken, hun welzijn verbeteren
en hun effectief bescherming bieden, COM(2007) 99 def., {SEC(2007) 321}
{SEC(2007) 322} {SEC(2007) 323} van 13 maart 2007 en Mededeling van de
Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en
Sociaal Comité en het Comité van de Regio's - Een Europese consumentenagenda -
Vertrouwen en groei stimuleren, COM(2012) 225 final, {SWD(2012) 132 final}, van
22 mei 2012. [6] P7_TA(2013)0066, Resolutie over alternatieve beslechting
van consumentengeschillen, Commissie interne markt en consumentenbescherming,
PE487.749, Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement van 12 maart 2013
over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad
betreffende alternatieve beslechting van consumentengeschillen en tot wijziging
van Verordening (EG) nr. 2006/2004 en Richtlijn 2009/22/EG (Richtlijn ADR
consumenten) (COM(2011) 0793 – C7-0454/2011– 2011/0373(COD)). [7] P7_TA(2013)0065, Resolutie over onlinebeslechting van
consumentengeschillen, Commissie interne markt en consumentenbescherming,
PE487.752, Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement van 12 maart 2013
over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad
betreffende onlinebeslechting van consumentengeschillen (Verordening ODR )
(COM(2011) 0794 – C7-0453/2011– 2011/0374(COD)) (Gewone wetgevingsprocedure:
eerste lezing) [8] Resolutie van het Europees Parlement van 2 februari
2012: "Op weg naar een samenhangende Europese aanpak van collectieve
verhaalmechanismen". [9] [VOEG referentie TOE COM(2013)XXX] [10] Voor de Commissie vormen de horizontale aanbeveling en de
sectorspecifieke richtlijn een „pakket” dat, in zijn geheel genomen, de
weerspiegeling is van een evenwichtige aanpak waarvoor de Commissie bewust
heeft gekozen. Hoewel de vaststellingsprocedures krachtens de Verdragen voor
beide maatregelen verschillen, zouden belangrijke wijzigingen van deze
evenwichtige aanpak vereisen dat de Commissie haar voorstellen heroverweegt. [11] Ook een overheidsinstantie kan eiser of verweerder zijn in
burgerlijke geschillen wanneer zij geen openbaar gezag uitoefent, maar handelt
in het kader van het civiel recht. [12] Tenzij het gaat om een vervolgvordering tot schadevergoeding
die vereist dat een bevoegde overheidsinstantie voorafgaand bepaalt dat er
sprake is van een inbreuk door een bevoegde overheidsinstantie, zoals een
mededingingsautoriteit. [13] Om deze reden is het niet aangewezen om te spreken over
"slachtoffers", "schade" of "inbreuken" in de
context van private collectieve vorderingen voordat de rechtbank oordeelt dat
een specifieke inbreuk schade heeft veroorzaakt. [14] Onderzoek in Duitsland heeft uitgewezen dat in een
bepaalde tijdspanne ongeveer 60 % van de door instanties of verenigingen
voor consumentenbescherming ingestelde vorderingen (tot staking) succesvol
waren. Dat percentage is hoog omdat de eisers de zaken zorgvuldig selecteren.
Niettemin werd in 40 % van de zaken door de rechtbank geen inbreuk of illegale
activiteit vastgesteld. Zie Meller-Hannich: Effektivität
kollektiver Rechtschutzinstrumente, 2010. [15] Richtlijn 2009/22/EG, PB L 110 van 1.5.2009, blz. 30. [16] De lidstaten hebben deze bepalingen ten uitvoer gelegd
door niet-gouvernementele organisaties procesbevoegdheid te geven om
administratieve besluiten inzake milieuaangelegenheden voor de rechter aan te
vechten. [17] Zie bv. de studie van 2008 "Evaluation of the
effectiveness and efficiency of collective redress mechanisms in the European
Union", uitgevoerd in opdracht van de Commissie en beschikbaar op http://ec.europa.eu/consumers/redress_cons/collective_redress_en.htm#Studies. [18] COM(2005) 672 van 19.12.2005. [19] COM(2008) 165 van 2.4.2008. [20] COM(2008) 794 van 27.11.2008. [21] De Commissie heeft een vorm van representatief collectief
verhaal voorgesteld in haar voorstel voor een verordening betreffende de
bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van
persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (algemene
verordening gegevensbescherming). Op basis daarvan kan de voorziening in rechte
tegen inbreuken op de gegevensbeschermingsregeling worden uitgeoefend door elk
orgaan, elke vereniging of organisatie die tot doel heeft de rechten en
belangen van de betrokkenen op het gebied van hun persoonsgegevens te
beschermen, als zij handelen namens één of meer betrokkenen (zie COM (2012) 11
van 25.1.2012, artikelen 73, lid 2, en 76). In deze gevallen wordt de vordering
dus ingesteld namens de vertegenwoordigde betrokkene en slechts voor zover de
betrokkene zelf gerechtigd zou zijn tot het instellen van een vordering. [22] COM(2010) 135 van 31.3.2010. [23] Bijna al die reacties waren uniforme reacties van Franse
en Duitse burgers. [24] 15 lidstaten hebben gehoor gegeven aan de openbare
raadpleging (AT, BG, CZ, DE, DK, EL, FR, HU, IT, LV, NL, PL, PT, SE, UK). [25] Volgens een Eurobarometerenquête van 2011 heeft 79 % van de
ondervraagden in de 27 lidstaten aangegeven dat hun bereidheid om hun rechten
voor de rechter af te dwingen, groter zou zijn wanneer zij dat samen met andere
consumenten zouden kunnen doen. Flash Eurobarometer "De houding van de
consument tegenover grensoverschrijdende handel en consumentenbescherming”,
maart 2011. [26] Een mening die door de meerderheid van alle
belanghebbenden werd gedeeld, vooral door ondernemingen. [27] Resolutie van het Europees Parlement van 2 februari 2012
"Op weg naar een samenhangende Europese aanpak van collectieve
verhaalmechanismen" (2011/2089(INI)). [28] Punt 1 van de resolutie. [29] Punt 5 van de resolutie. [30] Punt 4 van de resolutie. [31] Punt 7 van de resolutie. [32] Punt 8 van de resolutie. [33] Punt 15 van de resolutie. [34] Punt 16 van de resolutie. [35] Het Verenigd Koninkrijk kent bijvoorbeeld de
vervolgvordering tot schadevergoeding die voortvloeit uit inbreuken op het
mededingingsrecht die zijn vastgesteld door de bevoegde autoriteiten. [36] Zie de punten 6-9 van de aanbeveling van de Commissie. [37] Het "opt-out"-systeem heeft twee voordelen die
verklaren waarom sommige lidstaten het hebben ingevoerd: ten eerste
vergemakkelijkt het de toegang tot de rechter in gevallen waarin de individuele
schade zo klein is dat een deel van de potentiële eisers zich niet zou
aansluiten bij de procedure via "opt-in". Ten tweede bieden
"opt-out"-procedures de verweerder meer zekerheid, aangezien de
rechterlijke beslissing alleen voor hen die voor "opt-out" hebben
gekozen, niet bindend is. [38] De consumentenorganisatie Which? uit het Verenigd Koninkrijk
verwijst naar haar ervaringen in de zaak Replica Football Shirts waarin een
collectieve "opt-in"-vordering (vervolgvordering op het gebied van
mededinging) uiteindelijk tot een vergoeding leidde voor slechts een uiterst
klein percentage van de personen die krachtens het besluit van de bevoegde
instantie schade hadden geleden. [39] Op het gebied van concurrentie onderstrepen veel
belanghebbenden de noodzaak om de doeltreffendheid te beschermen van
clementieregelingen die worden toegepast door de Commissie en de nationale
mededingingsautoriteiten bij de handhaving de EU-regels tegen kartels. Andere
vaak genoemde kwesties in dit verband zijn onder meer de bindende
rechtsgevolgen van besluiten van nationale mededingingsautoriteiten met
betrekking tot het collectieve vervolgvorderingen tot schadevergoeding en het
vaststellen van specifieke verjaringstermijnen voor het instellen van
dergelijke vervolgvorderingen. [40] Gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1215/2012 die van
toepassing wordt op 10 januari 2015. PB L 351 van 20.12.2012. [41] Verordeningen (EG) nr. 593/2008 inzake het recht dat van
toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst (Rome I), PB L 177 van
4.7.2008, en (EG) nr. 864/2007 betreffende het recht dat van toepassing is op
niet-contractuele verbintenissen (Rome II), PB L 199 van 31.7.2007. [42] Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de
Europese Unie. [43] Dit is reeds het geval voor bemiddeling/mediation in
grensoverschrijdende geschillen, wanneer overeenkomstig artikel 5 van richtlijn
2008/52/EG betreffende bepaalde aspecten van bemiddeling/mediation in
burgerlijke en handelszaken, rechterlijke instanties waarbij een zaak aanhangig
is gemaakt, de partijen kunnen verzoeken gebruik te maken van bemiddeling om
het geschil te beslechten. [44] Zie punt 30 van de aanbeveling van de Commissie. In
grensoverschrijdende burgerlijke en handelsgeschillen moet in het kader van
richtlijn 2008/52/EG de inhoud van een via bemiddeling/mediation bereikte
overeenkomst uitvoerbaar worden verklaard door de aangezochte rechter, tenzij
dit in strijd is met het recht van de lidstaat waar het verzoek is gedaan of
het recht van die lidstaat niet in de uitvoerbaarheid ervan voorziet. [45] Zie de punten 27-30 van de aanbeveling van de Commissie.
De richtlijn betreffende alternatieve beslechting van consumentengeschillen
verhindert de lidstaten niet procedures voor alternatieve geschillenbeslechting
te handhaven of in te voeren waarmee identieke of soortgelijke geschillen
tussen een handelaar en verscheidene consumenten gezamenlijk worden behandeld,
zodat op die manier collectieve procedures voor alternatieve
geschillenbeslechting kunnen worden ontwikkeld. [46] Die kosten omvatten de gerechtskosten, de vergoeding van
de wettelijke vertegenwoordigers, de kosten van deelname aan de zitting, de
kosten van het algemeen beheer van de zaak en de kosten van
deskundigenonderzoeken. [47] De nationale systemen voor rechtsbijstand moeten passend
worden gebruikt om dit te voorkomen. [48] Zie punt 15 van de Aanbeveling van de Commissie.