This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52011DC0735
GREEN PAPER on the right to family reunification of third-country nationals living in the European Union (Directive 2003/86/EC)
GROENBOEK inzake het recht op gezinshereniging van onderdanen van derde landen die in de Europese Unie verblijven (Richtlijn 2003/86/EG)
GROENBOEK inzake het recht op gezinshereniging van onderdanen van derde landen die in de Europese Unie verblijven (Richtlijn 2003/86/EG)
/* COM/2011/0735 definitief */
GROENBOEK inzake het recht op gezinshereniging van onderdanen van derde landen die in de Europese Unie verblijven (Richtlijn 2003/86/EG) /* COM/2011/0735 definitief */
I. Inhoud en doel van het Groenboek Gezinshereniging is voor veel immigranten een
noodzakelijke voorwaarde voor het leiden van een gezinsleven. Sinds 2003
bestaan er gemeenschappelijke Europese immigratieregels die bepalen onder welke
voorwaarden onderdanen van derde landen het recht op gezinshereniging kunnen
uitoefenen[1].
De richtlijn stelt de voorwaarden vast voor toegang en verblijf voor
gezinsleden die niet de nationaliteit van een lidstaat hebben en die zich bij
een niet-EU-burger voegen die reeds legaal in een lidstaat verblijft. Deze
richtlijn is niet van toepassing op burgers van de EU[2]. Bij de
vaststelling werd de richtlijn slechts als een eerste aanzet tot harmonisatie
beschouwd, nadien werd de richtlijn door ngo's en academici bekritiseerd wegens
de betrekkelijk geringe mate van harmonisatie. Tegelijkertijd hebben sommige
lidstaten de afgelopen jaren beperkende regels ingevoerd en zelfs aangedrongen
op een wijziging van de richtlijn[3]
om verdere voorwaarden aan gezinshereniging te kunnen stellen. Zij stellen dat
dergelijke veranderingen nodig zijn om misbruik aan te pakken en de grote
instroom van migranten beter te beheersen. Een groot – zij het afnemend – deel[4] van de
legale migratie staat in het teken van gezinshereniging. In het begin van de jaren
2000 bleek migratie om familieredenen, in die lidstaten waarvan betrouwbare
cijfers voorhanden zijn, meer dan 50% van de totale legale immigratie uit te
maken. Momenteel gaat het om ongeveer een derde van alle immigratie naar
de EU. Het deel van de migranten dat onder de richtlijn valt, namelijk
de onderdanen van derde landen die zich bij niet EU-burgers voegen is nog
kleiner: op EU-niveau gaat het om ongeveer 500 000 migranten, ofwel 21
procent van alle titels[5].
Zowel in het programma van Stockholm als in
het Europees migratie- en asielpact is opgemerkt dat het EU-beleid inzake
gezinshereniging verder ontwikkeld dient te worden, met speciale aandacht voor
integratiemaatregelen. In haar eerste verslag betreffende de toepassing van de
richtlijn (COM(2008) 610)[6]
stelde de Commissie zelf nationale toepassingsproblemen en tekortkomingen van
de richtlijn vast. Enerzijds werden enkele horizontale gevallen van onjuiste
omzetting van de richtlijn gesignaleerd. Daarbij ging het onder meer om de
bepalingen inzake de versoepeling van de visumregeling, de toekenning van
autonome verblijfstitels, het rekening houden met de belangen van het kind, de
beroepsmogelijkheden en de gunstiger bepalingen voor de gezinshereniging van
vluchtelingen. Anderzijds werd in het verslag geconcludeerd dat de richtlijn de
lidstaten te veel beslissingsbevoegdheid verleent bij de toepassing van een
aantal facultatieve bepalingen, met name wat betreft de mogelijke wachttijd, de
inkomenseis en de mogelijke integratievoorwaarden. Gezien het bovenstaande acht de Commissie het
noodzakelijk een openbaar debat over gezinshereniging te starten waarbij wordt
ingegaan op bepaalde kwesties die onder de richtlijn vallen[7]. Dat is
het doel van dit Groenboek. Ter onderbouwing van de kwaliteitsbeoordeling wordt
alle belanghebbenden verzocht antwoord te geven op verschillende vragen over
het doeltreffender maken van de EU-regels voor gezinshereniging en feitelijke
informatie en gegevens te verstrekken betreffende de toepassing van de
richtlijn. Hierbij dient het doel van de richtlijn in aanmerking te worden
genomen, namelijk het vaststellen van de voorwaarden voor de uitoefening van
het recht op gezinshereniging en het bevorderen van de integratie van
onderdanen van derde landen die in de desbetreffende lidstaat aan de
voorwaarden voldoen[8].
De Commissie zou vooral de lidstaten die melding hebben gemaakt van misbruik
van het recht op gezinshereniging, willen uitnodigen om deze problemen te
specificeren en te kwantificeren, zodat deze op een meer gerichte wijze op
EU-niveau kunnen worden aangepakt. Afhankelijk van de uitkomst van deze
raadpleging zal de Commissie besluiten of het beleid moet worden bijgesteld
(bijvoorbeeld door een wijziging van de richtlijn of
interpretatierichtsnoeren), of dat de situatie niet hoeft te worden gewijzigd.
Elk EU-instrument moet in overeenstemming zijn met het Handvest van de
grondrechten, bovenal het recht op eerbiediging van het privéleven en het
familie- en gezinsleven, het recht te huwen, de rechten van het kind en het non-discriminatiebeginsel,
en voldoen aan overige internationale verplichtingen. De Commissie zal er dan
ook op toezien dat bij eventuele vervolgmaatregelen het effect ervan op de
inachtneming van grondrechten en het Handvest grondig wordt beoordeeld, in overeenstemming
met de checklist voor de grondrechten die door de Commissie is vastgesteld in
haar strategie voor de doeltreffende tenuitvoerlegging van het Handvest van de
grondrechten[9].
II. Vragen aan Belanghebbenden 1. Toepassingsgebied 1.1 Wie is gezinshereniger in de
zin van de richtlijn? De richtlijn bevat twee voorwaarden waaraan
een gezinshereniger moet voldoen: hij moet in het bezit zijn van een
verblijfstitel die ten minste één jaar geldig is en reden hebben om te
verwachten dat hem een permanent verblijfsrecht zal worden toegekend[10] (artikel
3, lid 1). De interpretatieruimte die de richtlijn de lidstaten laat ten
aanzien van de tweede voorwaarde zou kunnen leiden tot rechtsonzekerheid en tot
uitsluiting van nagenoeg alle onderdanen van derde landen op wie de richtlijn
van toepassing is. In aanvulling op
deze twee voorwaarden biedt artikel 8, lid 1, de lidstaten de mogelijkheid om
te eisen dat aan gezinshereniging een minimumperiode van legaal verblijf van
ten hoogste twee jaar voorafgaat. Dit betekent dat het verzoek kan worden
ingediend, maar dat de lidstaten het toestaan van gezinshereniging kunnen
uitstellen tot de in hun wetgeving vastgestelde wettelijke termijn is
verstreken. Vraag 1 Is het toepassen van deze voorwaarden (redelijk uitzicht op een permanent verblijfsrecht ten tijde van het verzoek (artikel 3) en een wachttijd voorafgaand aan de hereniging ( artikel 8)) de beste manier om te bepalen wie gezinshereniger kan zijn? 1.2. In aanmerking komende
gezinsleden 1.2.1. Dwingende bepalingen – het
kerngezin Krachtens artikel 4, lid 1, van de richtlijn
dienen de lidstaten momenteel (gesteld dat wordt voldaan aan de andere
voorwaarden van de richtlijn) toegang en verblijf toe te staan van het
"kerngezin", d.w.z. de echtgenoot van de gezinshereniger en de
minderjarige kinderen van de gezinshereniger en van diens echtgenoot. De
richtlijn staat echter zelfs voor deze categorie nog bepaalde beperkingen toe. Wat de echtgenoot betreft, kunnen de
lidstaten op grond van artikel 4, lid 5, een minimumleeftijd vaststellen (van
ten hoogste 21 jaar) die niet hoeft overeen te komen met de
meerderjarigheidsleeftijd in de desbetreffende lidstaten. Deze bepaling moest
voorkomen dat de regels voor gezinshereniging misbruikt zouden kunnen worden
voor gedwongen huwelijken. Het is echter moeilijk in te schatten of dit een
reëel probleem is en zo ja, hoe groot het is. Vraag 2 Is het legitiem om een minimumleeftijd voor de echtgenoot te hanteren die afwijkt van de meerderjarigheidsleeftijd van een lidstaat? Zijn er andere manieren om gedwongen huwelijken in het kader van gezinshereniging te voorkomen en zo ja, welke? Beschikt u over duidelijk bewijs dat gedwongen huwelijken een reëel probleem vormen? Zo ja, hoe groot is dit probleem (vermeld cijfers) en hangt het samen met de regels voor gezinshereniging (vaststelling van een minimumleeftijd die afwijkt van de meerderjarigheidsleeftijd)? Voor minderjarige kinderen worden door
de richtlijn nog twee beperkingen toegestaan, beide in de vorm van een
afwijking van de standstillclausule. Slechts één lidstaat past de eerste
beperking (artikel 4, lid 1, laatste alinea) toe, die inhoudt dat voor kinderen
ouder dan twaalf jaar die onafhankelijk van de rest van het gezin aankomen,
wordt nagegaan of zij aan de integratievoorwaarden voldoen[11]. De
tweede mogelijke beperking (artikel 4, lid 6), die inhoudt dat kinderen ouder
dan 15 jaar kunnen worden verplicht de toegang tot het grondgebied van een
lidstaat aan te vragen op andere gronden dan gezinshereniging, is door geen
enkele lidstaat toegepast. Vraag 3 Hecht u enig belang aan het handhaven van de standstillclausules die niet door de lidstaten worden gebruikt, zoals die betreffende kinderen ouder dan 15 jaar? 1.2.2. Facultatieve clausule –
overige gezinsleden Aangezien de richtlijn de lidstaten enkel
verplicht gezinshereniging te garanderen voor het kerngezin, staat het de
lidstaten vrij om hier in hun nationale wetgeving andere gezinsleden aan toe te
voegen (artikel 4, lid 3). Hoewel dit slechts een facultatieve clausule is,
heeft meer dan de helft van de lidstaten ervoor gekozen de ouders van de
gezinshereniger en/of van zijn/haar echtgenoot op te nemen. In dit verband moet
worden opgemerkt dat uit overweging 5 van de richtlijn volgt dat de lidstaten
die in hun nationale familierecht huwelijken tussen personen van hetzelfde
geslacht erkennen, dat ook moeten doen bij de toepassing van de richtlijn[12]. In
dezelfde geest moeten de lidstaten die geregistreerde partners van hetzelfde
geslacht in het nationale familierecht erkennen en de facultatieve clausule van
de richtlijn op geregistreerde partners toepassen, dit ook doen voor partners
van hetzelfde geslacht. Vraag 4 Zijn de regels voor de in aanmerking komende gezinsleden adequaat en ruim genoeg om rekening te houden met de verschillende definities van het gezin naast die van het kerngezin? 2. Vereisten voor de uitoefening van het
recht op gezinshereniging De richtlijn verplicht de lidstaten niet om
voorwaarden voor gezinshereniging, zoals diverse integratievoorwaarden, in te
voeren, maar staat dit wel toe. Daarentegen kunnen er binnen de EU geen andere
voorwaarden aan gezinshereniging worden gesteld. 2.1 Integratievoorwaarden Op grond van de facultatieve clausule (artikel
7, lid 2) kunnen de lidstaten van onderdanen van derde landen verlangen dat zij
aan integratievoorwaarden voldoen. Dit was tijdens de onderhandelingen een van
de meest controversiële en bediscussieerde vereisten. In haar huidige vorm
geeft de richtlijn zelf geen precieze aanwijzing over wat deze integratievoorwaarden
zouden moeten inhouden en hoe deze zouden moeten worden toegepast, en slechts
een paar lidstaten maken er gebruik van. Drie lidstaten gebruiken deze
maatregelen als voorwaarde vóór toegang tot hun grondgebied, waarbij van
familieleden wordt geëist dat ze taalexamens en/of een examen betreffende de
kennis van het gastland afleggen of dat ze een contract ondertekenen dat hun
ertoe verplicht, direct na binnenkomst inburgeringscursussen en zo nodig
taalcursussen te volgen. Andere lidstaten eisen pas na binnenkomst
dat gezinsleden bepaalde verplichtingen nakomen, zoals deelname aan
integratiecursussen (hoofdzakelijk taalcursussen). De toelaatbaarheid van de
integratiemaatregelen dient – zoals reeds gesteld in het evaluatieverslag – af
te hangen van de vraag of zij de integratie bevorderen en of zij in
overeenstemming zijn met de beginselen van evenredigheid[13] en
subsidiariteit. Bij beslissingen over verzoeken om gezinshereniging
waarbij men examens moet afleggen, dient rekening te worden gehouden met de
vraag of er beschikbare faciliteiten zijn (vertaalde leerstof, cursussen) om
zich op de examens voor te bereiden en of deze toegankelijk zijn (plaats,
kosten). Voorts dienen specifieke individuele omstandigheden in
aanmerking te worden genomen, zoals bewezen analfabetisme en medische
aandoeningen. De hernieuwde Europese agenda voor de
integratie van onderdanen van derde landen[14] bevat specifieke aanbevelingen aan de
lidstaten, ook over het aanbieden van taalcursussen die aansluiten bij de
uiteenlopende behoeften van de migrant in de verschillende stadia van het
integratieproces, met inbegrip van introductieprogramma's voor nieuwkomers. Vraag 5 Wordt met deze maatregelen het doel van integratie bereikt? Hoe kan dit in de praktijk worden beoordeeld? Welke integratiemaatregelen zijn het doeltreffendst? Zou u het nuttig vinden deze maatregelen nader vast te stellen op EU-niveau? Zou u maatregelen vóór de toegang aanbevelen? Zo ja, hoe kan worden gewaarborgd dat dergelijke maatregelen niet leiden tot overmatige belemmeringen voor gezinshereniging (zoals onevenredige kosten of eisen) en dat zij rekening houden met individuele omstandigheden als leeftijd, analfabetisme, handicap en opleidingsniveau? 2.2 Wachttijd in verhouding tot
de opnamecapaciteit De tweede alinea van artikel 8 voorziet in een
specifieke afwijking voor die lidstaten waarvan de wetgeving op het moment dat
de richtlijn werd aangenomen, rekening hield met de opnamecapaciteit. Zij
kunnen een wachttijd van drie jaar instellen vanaf de indiening van het verzoek.
Met betrekking tot deze clausule heeft het Hof van Justitie duidelijk gemaakt[15] dat
uiterlijk drie jaar na de indiening van een verzoek een verblijfstitel moet
worden toegekend, indien aan de voorwaarden is voldaan. Met andere woorden: het criterium van de
opnamecapaciteit kan één van de factoren zijn waarmee bij het overwegen van een
verzoek rekening wordt gehouden, maar zij kan niet aldus worden uitgelegd dat
het eender welk quotasysteem toestaat of een wachttijd van drie jaar die wordt
voorgeschreven zonder acht te slaan op de bijzondere omstandigheden van
specifieke gevallen. Slechts één lidstaat maakt van deze afwijking gebruik. Vraag 6 Is het, gezien de toepassing ervan, noodzakelijk en gerechtvaardigd om een dergelijke afwijking in de richtlijn te behouden om te voorzien in een wachttijd van drie jaar vanaf de indiening van het verzoek? 3. Toegang en verblijf van gezinsleden De lidstaten moeten de gezinsleden een eerste
verblijfstitel met een geldigheidsduur van ten minste één jaar verlenen (artikel
13, lid 2). Ook is bepaald dat de geldigheidsduur van de aan de gezinsleden
verleende verblijfstitels in beginsel niet de datum mag overschrijden waarop de
verblijfstitel van de gezinshereniger verstrijkt (artikel 13, lid 3). Bij de omzetting
van deze bepalingen kan een probleem ontstaan indien de resterende
geldigheidsduur van de verblijfstitel van de gezinshereniger op het tijdstip
van de afgifte van de verblijfstitel van het gezinslid korter is dan een jaar.
In dat geval zouden deze twee regels met elkaar in strijd kunnen zijn, met name
in het geval waarin de procedure voor de verlenging van de verblijfstitel van
de gezinshereniger al loopt. Vraag 7 Zijn er specifieke regels nodig voor de situatie waarin de resterende geldigheidsduur van de verblijfstitel van de gezinshereniger minder dan een jaar bedraagt, maar verlenging van de verblijfstitel in behandeling is? 4. Asielgerelateerde vraagstukken 4.1 Uitsluiting van subsidiaire
bescherming Onderdanen van derde landen die subsidiaire
bescherming genieten, zijn van het toepassingsgebied van de richtlijn
uitgesloten (artikel 3, lid 2, onder b)). In het programma van Stockholm is
echter gepleit voor de totstandbrenging van een uniforme beschermingsstatus als
een van de belangrijkste doelstellingen voor de voltooiing van het
gemeenschappelijk Europees asielstelsel, omdat de beschermingsbehoeften van
vluchtelingen en van begunstigden van subsidiaire bescherming dezelfde zijn.
Het doel is dan ook om de rechten die de begunstigden van subsidiaire bescherming
genieten, meer en meer op het niveau te brengen van de rechten die aan
vluchtelingen worden verleend, zoals is benadrukt in de herschikking van de
erkenningsrichtlijn[16].
Bijgevolg rijst de vraag of een dergelijke benadering ook zou moeten
plaatsvinden met betrekking tot gezinshereniging, hetgeen de aanpassing van de
werkingssfeer van de richtlijn noodzakelijk zou maken. Vraag 8 Zou de gezinshereniging van onderdanen van derde landen die begunstigden zijn van subsidiaire bescherming onderworpen moeten zijn aan de regels van de richtlijn gezinshereniging? Zouden de gunstiger bepalingen van de richtlijn gezinshereniging op grond waarvan vluchtelingen niet hoeven te voldoen aan bepaalde vereisten (woonruimte, ziektekostenverzekering, voldoende stabiele inkomsten) ook moeten gelden voor de begunstigden van subsidiaire bescherming? 4.2 Overige asielgerelateerde vraagstukken De richtlijn bevat enkele gunstiger bepalingen
voor vluchtelingen (hoofdstuk V). De lidstaten kunnen de toepassing van deze
gunstiger bepalingen echter beperken tot bepaalde situaties. Bijvoorbeeld tot
de gezinsbanden die al bestonden vóór de binnenkomst van de vluchteling in een
lidstaat (artikel 9, lid 2) of tot de verzoeken om gezinshereniging die werden
ingediend binnen een termijn van drie maanden na de toekenning van de
vluchtelingenstatus (artikel 12, lid 1). Deze mogelijke beperkingen houden niet
voldoende rekening met de bijzondere omstandigheden waarin vluchtelingen
verkeren. Vluchtelingen hebben te maken met praktische moeilijkheden die
samenhangen met hun specifieke situatie, en die van een andere aard zijn dan
die waarmee andere onderdanen van derde landen geconfronteerd worden (zo
ondervinden vluchtelingen vaak problemen bij het onderhouden van contacten met
het gezin dat in het land van herkomst is achtergelaten). Bovendien hebben de
vluchtelingen soms lange perioden in ballingschap of op het grondgebied van een
lidstaat hebben doorgebracht in afwachting van de uitkomst van de
asielprocedure en kunnen zij in die tijd een gezin hebben gesticht. Het
kan ook zijn dat vluchtelingen geen weet hebben van gezinsleden die nog in
leven zijn, geen gegevens over hun verblijfplaats kunnen verstrekken of niet in
staat zijn om kort na het ontvangen van een beschermingsstatus de nodige
documenten over te leggen die nodig zijn voor een verzoek om hereniging. Hun
gezinsleden hebben wellicht vergelijkbare conflictsituaties, traumatische
ervaringen en extreme ontberingen ondergaan als de vluchtelingen zelf. Sommige
kwesties zouden in dit verband dan ook moeten worden heroverwogen, vooral om te
beoordelen of deze mogelijke beperkingen uit de richtlijn verwijderd moeten
worden. Vraag 9 Moeten de lidstaten de mogelijkheid blijven houden om de toepassing van de gunstiger bepalingen van de richtlijn te beperken tot vluchtelingen wier gezinsbanden dateren van vóór hun binnenkomst op het grondgebied van een lidstaat? Zou gezinshereniging ook gewaarborgd moeten zijn voor andere categorieën gezinsleden die afhankelijk zijn van de vluchtelingen, en zo ja, voor welke categorieën? Moeten vluchtelingen, indien het verzoek om gezinshereniging niet binnen een termijn van drie maanden na de toekenning van de vluchtelingenstatus wordt ingediend, verplicht moeten blijven om aan te tonen dat zij voldoen aan de voorwaarden inzake woonruimte, ziektekostenverzekering en inkomsten? 5. Fraude, misbruik en procedurele kwesties
5.1 Gesprekken en onderzoeken In artikel 5, lid 2, van de richtlijn wordt de
mogelijkheid voorzien om gesprekken te houden en ander onderzoek te verrichten
dat nodig wordt geacht. Een aantal lidstaten biedt de mogelijkheid om de
gezinsband met een DNA-test aan te tonen. In de richtlijn staat niets over dit
soort bewijs. De Commissie heeft aangegeven dat deze gesprekken en andere
onderzoeken, om met het EU-recht in overeenstemming te zijn, evenredig moeten
zijn, zodat zij het recht op gezinshereniging niet tenietdoen, en dat daarbij
de grondrechten moeten worden geëerbiedigd, met name het recht op privacy en
gezinsleven. Vraag 10 Beschikt u over duidelijke bewijzen voor fraude? Hoe groot is het probleem (vermeld cijfers)? Denkt u dat regels inzake gesprekken en onderzoeken, waaronder DNA-testen, kunnen bijdragen tot het oplossen van de problemen? Acht u het nuttig om deze gesprekken of onderzoeken nader te regelen op EU-niveau? Zo ja, welk type regels zou u overwegen? 5.2 Schijnhuwelijken Het schijnhuwelijk is een specifiek geval van
fraude dat door de lidstaten bestreden moet worden. De richtlijn bevat naast de
algemene procedurele bepalingen de mogelijkheid om specifieke controles te
verrichten wanneer er gegronde vermoedens bestaan dat er sprake is van fraude
of een schijnhuwelijk (artikel 16, lid 4). Elk nationaal stelsel heeft
zulke regels. In het kader van een door de EU gefinancierd project is
een overzicht gemaakt van de praktijken van de lidstaten[17]. Niettemin
is het moeilijk te beoordelen of dit een groot probleem is voor de lidstaten en
of het met de richtlijn verband houdt. Vraag 11 Beschikt u over duidelijk bewijs voor de problemen rond schijnhuwelijken? Beschikt u over cijfers inzake dergelijke huwelijken (ontdekte gevallen)? Houden de problemen verband met de bepalingen van de richtlijn? Zouden de bepalingen in de richtlijn die betrekking hebben op controles doeltreffender kunnen worden toegepast, en zo ja, hoe? 5.3 Leges De leges die voor gezinshereniging moeten
worden betaald (kosten voor het verzoek, leges voor visa en verblijfstitels en
andere kosten in verband met de voorwaarden waaraan moet worden voldaan, zoals
eventuele taalexamens vóór het vertrek enz.) zijn thans niet geharmoniseerd op
EU-niveau. Buitensporig hoge kosten kunnen de werking van de richtlijn
ondergraven door het recht op gezinshereniging te belemmeren. Het ontbreken van
EU-bepalingen op dit gebied heeft ertoe geleid dat de hoogte van de leges in de
lidstaten sterk uiteenloopt. Vraag 12 Zouden de administratieve procedurekosten moeten worden geregeld? Zo ja, zou dat moeten gebeuren in de vorm van waarborgen of moeten er nadere aanwijzingen worden gegeven? 5.4 Duur van de procedure –
termijn voor de administratieve beslissing De aanvraagprocedure voor gezinshereniging kan
vrij lang duren. In de richtlijn wordt een dwingende termijn vastgesteld
waarbinnen de persoon die het verzoek heeft ingediend, schriftelijk in kennis
moet worden gesteld van de beslissing. Deze kennisgeving moet uiterlijk negen
maanden na de datum van indiening van het verzoek worden afgegeven (artikel 5,
lid 4). De lidstaten kunnen deze termijn echter verlengen, indien bijzondere
omstandigheden die verband houden met het complexe karakter van het verzoek dit
rechtvaardigen. In de praktijk worden dergelijke termijnen vastgesteld op
gemiddeld drie maanden (eventueel in combinatie met de verlengingsclausule). Vraag 13 Is de administratieve termijn die in de richtlijn is vastgelegd voor het onderzoeken van het verzoek gerechtvaardigd? 5.5 Horizontale clausules De richtlijn bevat twee dwingende horizontale
clausules. Op grond van artikel 5, lid 5, moeten de lidstaten bij de
behandeling van een verzoek terdege rekening houden met de belangen van
minderjarige kinderen. Deze bepaling weerspiegelt artikel 24, lid 2, van het
Handvest van de grondrechten en artikel 3, lid 1, van het VN-verdrag inzake de
rechten van het kind, op grond waarvan het belang van het kind de eerste
overweging moet zijn bij alle handelingen betreffende kinderen, alsook het
recht van een kind om regelmatig persoonlijke betrekkingen met zijn beide
ouders te onderhouden, zoals vervat in artikel 24, lid 3, van het Handvest. Het
Europese Hof van Justitie heeft op deze bepalingen van het Handvest en op
artikel 5, lid 5, extra de nadruk gelegd in zijn desbetreffende jurisprudentie[18]. Zoals
blijkt uit het verslag betreffende de toepassing van de richtlijn, hebben veel
lidstaten deze clausule enkel omgezet door een algemene verwijzing naar andere
internationale instrumenten, zoals het Europees Verdrag tot bescherming van de
rechten van de mens en het VN-verdrag inzake de rechten van het kind[19]. De
andere horizontale clausule, artikel 17, heeft betrekking op de verplichting
terdege rekening te houden met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de
betrokkene, de duur van zijn verblijf in de lidstaat en het bestaan van
familiebanden of culturele en sociale banden met zijn land van herkomst. Deze
clausule verplicht de lidstaten dus ieder geval individueel te behandelen,
zoals het Europese Hof van Justitie dat in zijn jurisprudentie eist[20]. Vraag 14 Hoe zou de toepassing van deze horizontale clausules vergemakkelijkt en in de praktijk gegarandeerd kunnen worden? 6. slot en follow-up De Commissie wil een brede discussie op gang
brengen onder alle betrokken partijen. Alle EU-instellingen, nationale,
regionale en lokale autoriteiten, kandidaat-lidstaten, partners uit derde
landen, intergouvernementele en non-gouvernementele organisaties, alle
overheidsinstanties en particuliere dienstverleners die bij gezinsleden
betrokken zijn, academici, sociale partners en organisaties en personen uit het
maatschappelijk middenveld wordt verzocht hiertoe bij te dragen door
bovenstaande vragen te beantwoorden. De Commissie is voornemens een publieke
hoorzitting te houden. Met het oog op de voorbereiding hiervan nodigt de
Commissie alle betrokken partijen uit om hun schriftelijke antwoorden op deze
raadpleging uiterlijk op 1 maart 2012 toe te sturen aan: Eenheid Immigratie en integratie –
"Groenboek inzake gezinshereniging" Directoraat-generaal Binnenlandse Zaken Europese Commissie B-1049 Brussel E-mail: HOME-family-reunification-green-paper@ec.europa.eu Alle relevante bijdragen
worden gepubliceerd op de portaalsite "Uw stem in Europa": http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_nl.htm Bijlage:
Gezinshereniging in cijfers Het totale aantal verblijfstitels dat aan
onderdanen van derde landen is afgegeven die zich om familieredenen bij
niet-EU-burgers voegden, afgezet tegen het totale aantal verblijfstitels dat
aan onderdanen van derde landen is afgegeven || Eerste verblijfstitels om familieredenen voor onderdanen van derde landen die zich bij niet-EU-burgers voegen || Totale aantal eerste verblijfstitels afgegeven aan onderdanen van derde landen || Aandeel van de verblijfstitels afgegeven aan onderdanen van derde landen die zich bij niet-EU-burgers voegen, uitgedrukt als percentage van het totale aantal eerste verblijfstitels afgegeven aan onderdanen van derde landen LAND/JAAR || 2008 || 2009 || 2010 || 2008 || 2009 || 2010 || 2008 || 2009 || 2010 België || 7 333 || 8 596 || 9 997 || 46 201 || 58 939 || 67 653 || 15,9 || 14,6 || 14,8 Bulgarije || 1 480 || 1 482 || 1 725 || 3 933 || 4 385 || 4 051 || 37,6 || 33,8 || 42,6 Tsjechië || 9 712 || 8 281 || 13 398 || 61 350 || 27 539 || 34 653 || 15,8 || 30,1 || 38,7 Denemarken || : || 1 410 || 1 490 || 31 655 || 30 255 || 28 576 || : || 4,7 || 5,2 Duitsland || 29 215 || 29 761 || 28 200 || 114 289 || 121 954 || 117 202 || 25,6 || 24,4 || 24,1 Estland || : || : || : || 3 884 || 3 777 || 2 647 || : || : || : Ierland || 456 || 568 || 300 || 28 926 || 25 509 || 22 235 || 1,6 || 2,2 || 1,3 Griekenland || 18 684 || 19 570 || 13 398 || 40 411 || 45 148 || 33 623 || 46,2 || 43,3 || 39,8 Spanje || 103 640 || 82 521 || 89 905 || 399 827 || 290 813 || 257 918 || 25,9 || 28,4 || 34,9 Frankrijk || 32 333 || 29 607 || 29 400 || 188 723 || 193 500 || 194 973 || 17,1 || 15,3 || 15,1 Italië || 60 134 || 70 904 || 160 200 || 550 226 || 506 833 || 589 988 || 10,9 || 14,0 || 27,2 Cyprus || 1 || 1 || 741 || 25 156 || 25 638 || 19 139 || 0,0 || 0,0 || 3,9 Letland || 1 498 || 414 || 413 || 7 706 || 2 304 || 2 329 || 19,4 || 18,0 || 17,7 Litouwen || 641 || 764 || 691 || 5 298 || 2 659 || 1 861 || 12,1 || 28,7 || 37,1 Luxemburg || : || : || : || : || : || : || : || : || : Hongarije || 5 337 || 1 144 || 1 349 || 37 486 || 14 289 || 14 601 || 14,2 || 8,0 || 9,2 Malta || 172 || 61 || 30 || 4 989 || 3 682 || 2 763 || 3,4 || 1,7 || 1,1 Nederland || : || : || : || 62 589 || 56 489 || 54 478 || : || : || : Oostenrijk || 7 891 || 7 651 || 7 838 || 21 783 || 28 035 || 30 596 || 36,2 || 27,3 || 25,6 Polen || 8 805 || 8 549 || 598 || 40 907 || 33 427 || 101 574 || 21,5 || 25,6 || 0,6 Portugal || 17 087 || 11 036 || 11 967 || 63 715 || 46 324 || 37 010 || 26,8 || 23,8 || 32,3 Roemenië || 1 216 || 1 261 || 910 || 19 354 || 15 380 || 10 218 || 6,3 || 8,2 || 8,9 Slovenië || 0 || 2 110 || 2 231 || 29 215 || 15 759 || 7 537 || 0,0 || 13,4 || 29,6 Slowakije || 619 || 640 || 697 || 8 025 || 5 336 || 4 373 || 7,7 || 12,0 || 15,9 Finland || 4 915 || 4 304 || 4 302 || 21 873 || 18 034 || 19 210 || 22,5 || 23,9 || 22,4 Zweden || 35 050 || 36 325 || 25 358 || 84 144 || 91 337 || 74 931 || 41,7 || 39,8 || 33,8 Verenigd Koninkrijk || 106 538 || 96 341 || 103 187 || 633 170 || 671 324 || 732 208 || 16,8 || 14,4 || 14,1 EU[21] || 452 757 || 423 301 || 508 325 || 2 534 835 || 2 338 669 || 2 466 347 || 17,9 || 18,1 || 20,6 Bron: Eurostat Gegevens uit de jaren vóór 2008 zijn niet
beschikbaar, omdat de gegevensbank voor verblijfstitels werd ingesteld bij
Verordening 862/2007 en 2008 het eerste referentiejaar was. Estland en
Nederland hebben geen gegevens verschaft over eerste verblijfstitels die zijn
afgegeven aan onderdanen van derde landen die zich bij niet-EU-burgers voegden,
omdat deze gegevens niet kunnen worden onderscheiden van andere titels die om
familieredenen zijn afgegeven. Denemarken verschafte geen gegevens over 2008,
Luxemburg niet over 2008-2010. Dat er over het geheel genomen naar verhouding
betrekkelijk weinig titels om familieredenen lijken te zijn afgegeven, komt
door dat deze statistiek alleen betrekking heeft op het scenario van
gezinshereniging, en niet op onderdanen van derde landen die zich als gezinslid
bij EU-burgers voegden. Het aantal eerste verblijfstitels dat is
afgegeven aan onderdanen van derde landen die zich om familieredenen bij
niet-EU-burgers voegden, per soort familielid. REDEN || Familieredenen: persoon die zich bij een niet-EU-burger voegt || LAND/JAAR -2010 || Totaal || Echtgenoot/ partner || Kind || Ander gezinslid || België || 9,997 || 4,157 || 5,831 || 9 || Bulgarije || 1,725 || : || : || : || Tsjechië || 13,398 || 4,547 || 7,626 || 1,225 || Denemarken || 1,490 || 600 || 890 || 0 || Duitsland || 28,200 || 11,912 || 15,895 || 393 || Estland || : || : || : || : || Ierland || 300 || 112 || 117 || 71 || Griekenland || 13,398 || 4,044 || 9,354 || 0 || Spanje || 89,905 || 19,140 || 69,099 || 1,666 || Frankrijk || 29,400 || : || : || : || Italië || 160,200 || 67,509 || 70,336 || 22,355 || Cyprus || 741 || : || : || : || Letland || 413 || 254 || 78 || 81 || Litouwen || 691 || : || : || : || Luxemburg || : || : || : || : || Hongarije || 1,349 || 0 || 794 || 555 || Malta || 30 || 2 || 21 || 7 || Nederland || : || : || : || : || Oostenrijk || 7,838 || : || : || : || Polen || 598 || 291 || 286 || 21 || Portugal || 11,967 || 916 || 1,013 || 10,038 || Roemenië || 910 || 424 || 429 || 57 || Slovenië || 2,231 || : || : || : || Slovakia || 697 || 401 || 75 || 0 || Finland || 4,302 || 1,576 || 2,497 || 229 || Zweden || 25,358 || 18,223 || 6,938 || 197 || Verenigd Koninkrijk || 103,187 || : || : || : || [1] Richtlijn
2003/86 inzake het recht op gezinshereniging, hierna "de richtlijn"
genoemd. [2] Gezinshereniging
voor EU-burgers en hun familieleden die onderdanen zijn van derde landen valt
binnen de EU-wetgeving onder Richtlijn 2004/38/EG. Deze richtlijn heeft echter
uitsluitend betrekking op gevallen waarin een burger van de Unie verhuist naar,
verblijft in of heeft verbleven in een andere lidstaat dan waar hij/zij
onderdaan van is, en het familielid dat onderdaan is van een derde land zich
bij hem/haar voegt of dit familielid hem/haar naartoe begeleidt. [3] Standpuntnota
– het Nederlandse standpunt inzake het migratiebeleid van de EU. [4] Deze
afname houdt waarschijnlijk gedeeltelijk verband met de strengere voorwaarden
die onlangs in een aantal lidstaten zijn ingevoerd. Deze beleidswijzigingen
zouden leiden tot een beter beheer van de grote instroom van migranten, maar
stellen wel het erkende recht op gezinshereniging ter discussie zoals dat in de
richtlijn is vastgesteld en dat momenteel in de gehele EU dient als een
wettelijke minimumgarantie. [5] Eurostat
– zie de specifieke cijfers in de bijlage; er zijn geen gegevens beschikbaar
over Estland, Luxemburg en Nederland. [6] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0610:FIN:NL:PDF.
[7] Deze
raadpleging heeft geen betrekking op de kwesties die verband houden met
Richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op
het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden. [8] Zie
overweging 4 van de richtlijn. [9] COM(2010)
573 definitief van 19.10.2010. Zie ook de operationele richtsnoeren inzake de
eerbiediging van de grondrechten in de effectbeoordelingen van de Commissie,
SEC(2011) 567 definitief van 6.5.2011. [10] Deze
voorwaarde vloeide voort uit de voorbereidende werkzaamheden. Het was de
bedoeling personen van wie het verblijf slechts tijdelijk is en niet kan worden
verlengd, uit te sluiten van het recht op gezinshereniging. [11] Zie blz. 5
van het verslag (COM(2008) 610). [12] "De
lidstaten passen deze richtlijn toe zonder onderscheid te maken op grond van
geslacht, ras, huidskleur, etnische of sociale afkomst, genetische kenmerken,
taal, godsdienst of overtuiging, politieke of andere denkbeelden, het behoren
tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte, handicap, leeftijd of
seksuele geaardheid." [13] Zie voor
meer details 4.3.3 van het verslag. [14] COM(2011) 455
definitief, zoals goedgekeurd op 19.7.2011. [15] Zaak C 540/03,
punten 100 en 101. [16] Minimumnormen
voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als personen
die internationale bescherming genieten, en de inhoud van de verleende
bescherming (herschikking), COM(2009) 551 definitief. [17] Het
ARGO-project voor samenwerking in de strijd tegen misbruik of oneigenlijk
gebruik van op Europese wetgeving gebaseerde statussen, dat onder meer
schijnhuwelijken aanpakt, toonde aan dat de oprichting van een
gemeenschappelijke databank moet worden gestimuleerd en dat er behoefte is aan
een gemeenschappelijke aanpak van deze "nephuwelijken". [18] Zaak C-540/03. [19] COM(2008) 610, blz. 11. [20] Zaak C-540/03 en zaak C-578/08. [21] Het
EU-totaal, exclusief die landen waarvoor geen gegevens beschikbaar zijn.