This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52011DC0596
COMMISSION OPINION on the requests for the amendment of the Statute of the Court of Justice of the European Union, presented by the Court
ADVIES VAN DE COMMISSIE inzake de door het Hof van Justitie ingediende verzoeken tot wijziging van zijn statuut
ADVIES VAN DE COMMISSIE inzake de door het Hof van Justitie ingediende verzoeken tot wijziging van zijn statuut
/* COM/2011/0596 definitief */
ADVIES VAN DE COMMISSIE inzake de door het Hof van Justitie ingediende verzoeken tot wijziging van zijn statuut /* COM/2011/0596 definitief */
ADVIES VAN DE COMMISSIE van 30.9.2011 inzake de door het Hof van Justitie
ingediende verzoeken tot wijziging van zijn statuut Gezien het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie, en dan met name artikel 257, eerste alinea, en artikel 281,
tweede alinea, 1.
Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft
middels twee verzoeken van 28 maart 2011 voorstellen gedaan tot wijziging van
zijn statuut alsook tot goedkeuring van een verordening betreffende de
rechters-plaatsvervangers bij het Gerecht voor ambtenarenzaken van de Europese
Unie. Als gevolg van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon dienen
deze bepalingen nu voor het eerst door het Europees Parlement en de Raad te
worden goedgekeurd overeenkomstig de gewone wetgevingsprocedure. 2.
De voorgestelde wijzigingen hebben uiteenlopende
gevolgen voor de drie rechterlijke instanties van het Hof van Justitie van de
Europese Unie, te weten het Hof van Justitie, het Gerecht en het Gerecht voor
ambtenarenzaken. 3.
Voor wat het Hof van Justitie als zodanig betreft,
wordt met de wijzigingen beoogd de functie van vicepresident in het leven te
roepen en het daarbij behorende takenpakket vast te stellen (nieuw artikel 9
bis en artikel 39, tweede alinea) en verder om de samenstelling van de Grote
kamer te wijzigen (artikel 16, tweede alinea), het quorum voor beslissingen van
de Grote kamer en de voltallige zitting te verhogen (artikel 17, derde en
vierde alinea) en tot slot om de voorlezing van het rapport van de
rechter-rapporteur ter terechtzitting af te schaffen (artikel 20, vierde
alinea). 4.
Ten aanzien van het Gerecht wordt voorgesteld om
een groot aantal rechters aan te stellen, te weten 39 (artikel 48), teneinde de
verhoogde werkdruk en de daaruit voortvloeiende langere behandelingsduur te
kunnen opvangen. 5.
Voor het Gerecht voor ambtenarenzaken vraagt het
Hof om aanstelling van drie extra rechters-plaatsvervangers waarop beroep kan
worden gedaan in geval van langdurige verhindering van een rechter (wijziging
van artikel 62 quater en bijlage I van het statuut en goedkeuring van een
verordening voor het Gerecht voor ambtenarenzaken in het bijzonder). 6.
Ten slotte wordt er een wijziging voorgesteld voor
de drie rechterlijke instanties als geheel, te weten schrapping van de bepaling
ten aanzien van de termijnen wegens afstand (afschaffing van artikel 45, eerste
alinea). Dat leidt in concreto tot afschaffing van de forfaitaire termijn van
tien dagen die momenteel nog bij de procedureduur wordt opgeteld. 7.
Het Hof stelt voor om een aantal van deze
wijzigingen per direct van kracht te laten gaan, in het bijzonder de verhoging
van het aantal rechters bij het Gerecht. Drie wijzigingen ten aanzien van het
Hof van Justitie, te weten de nieuwe functie van vicepresident, de wijziging
van de samenstelling van de Grote kamer en de wijziging van het quorum voor de
beslissingen, zouden daarentegen pas van kracht moeten gaan bij de
eerstvolgende gedeeltelijke vervanging van het Hof. 8.
De Commissie is ingenomen met het initiatief van
het Hof om wijzigingen aan zijn statuut ter goedkeuring voor te leggen aan de
wetgever. De afgelopen jaren zijn de rechtszaken voor de gerechtelijke
instanties van de Unie sterk van karakter veranderd en ook het aantal
rechtszaken is sterk gestegen. Dit komt met name doordat het communautaire
recht is uitgebreid met nieuwe aandachtsgebieden, alsook doordat er nieuwe
lidstaten zijn toegetreden. De uitbreiding van de Unie heeft eveneens
verstrekkende gevolgen gehad voor de interne structuur van de rechterlijke
instanties. Daarbij springt vooral het grotere aantal leden en het grotere
aantal talen dat tijdens rechtszaken gebezigd kan worden in het oog. Op de
korte en middellange termijn kunnen er nog meer veranderingen tegemoet worden
gezien, in het bijzonder als gevolg van de inwerkingtreding van het Verdrag van
Lissabon. De organisatie van de rechterlijke instanties dient op al deze
ontwikkelingen te worden afgestemd en ze dienen te worden voorzien van
dienovereenkomstige middelen en procedures. 9.
In de toelichting bij de wijzigingsverzoeken voor
het statuut geeft het Hof van Justitie een zeer gedetailleerde uiteenzetting
van de huidige situatie, de daaruit voortvloeiende eisen ten aanzien van
hervormingen, alsook van concrete oplossingen om aan deze eisen te voldoen. De
Commissie onderschrijft het geschetste beeld in grote lijnen. 10.
Dat neemt niet weg dat de voorstellen van het Hof
nauwkeurig tegen het licht moeten worden gehouden, omdat ze verregaande
gevolgen kunnen hebben voor het wezen van de rechtspraak in de Unie. Wijziging
van het statuut van een rechterlijke instantie is hoe dan ook een groot
gebeuren, omdat dit statuut het wezenlijke fundament vormt voor de legitimiteit
van haar uitspraken. Het statuut dient ter bescherming van de
onafhankelijkheid, de onpartijdigheid en de autoriteit van de rechterlijke instantie.
Tegelijkertijd dient het een doeltreffende toegang tot de rechtspraak mogelijk
te maken door de doeltreffende en voortvarende werking ervan te bevorderen. 11.
De Commissie zet de wetgever hieronder
gedetailleerd uiteen waarom zij de voorstellen van het Hof steunt, alsook om er
op een aantal punten de nodige wijzigingen en aanvullingen op te geven. 12.
De Commissie is zich bewust van de financiële
consequenties van de voorstellen van het Hof. Daarbij wil zij er echter met
nadruk op wijzen dat enerzijds een doeltreffende juridische bescherming - met
inbegrip van een redelijke procedureduur - van kardinaal belang is en dat
anderzijds de minder direct zichtbare kosten van een haperende rechtspraak naar
alle waarschijnlijkheid hoger zullen zijn dan een direct zichtbare verhoging
van de begroting. Wijzigingen ten aanzien van
het Hof van Justitie 13.
Het lijkt gerechtvaardigd om voor wat het Hof van
Justitie als zodanig betreft de functie van vicepresident in het leven te
roepen. Zoals wordt aangegeven door het Hof, is de werklast van de
president in de loop van de tijd sterk gestegen en lijkt het dus nuttig om deze
te laten bijstaan of te vervangen door een vicepresident. 14.
De president van het Hof vervult talloze functies
die van cruciaal belang zijn voor de goede werking van het Hof. De Commissie
wil in dit verband wijzen op het grote belang van een voortvarende afhandeling
van kort gedingen en beroepen tegen uitspraken in kort geding, iets waarvoor de
president van het Hof de hoofdverantwoordelijkheid draagt. Het is van cruciaal
belang, zowel in eerste aanleg als in hogere voorziening, dat verzoeken tot
schorsing of tot andere voorlopige maatregelen zo snel mogelijk in behandeling
worden genomen. Zo niet, dan lopen zowel economische partijen als de lidstaten
en de instellingen van de Unie het risico te worden gehinderd in hun
functioneren. Meer dan eens werden hogere voorzieningen tegen beschikkingen in
kort geding van het Gerecht pas na zeer lange tijd, soms meer dan een jaar,
afgerond. Dergelijke lange termijnen vallen uiterst moeilijk te verenigen met
het beginsel van doeltreffende voorlopige rechtsbescherming. De nieuwe functie
van vicepresident zou kunnen helpen de situatie op dit vlak te verbeteren. 15.
Het is goed om de voorwaarden waaronder de
president van het Hof zou kunnen worden vervangen door de vicepresident eens
nader onder de loep te nemen. Volgens het voorstel van het Hof zou de president
kunnen worden vervangen door de vicepresident “in geval van verhindering of
wanneer het presidentschap vacant is, of op verzoek van de president”. Volgens
de bewoordingen van artikel 9 bis zou de president over de bevoegdheid
beschikken om - naast de gevallen waarin hij is verhinderd - in alle vrijheid
te bepalen of hij zich voor taken van eender welke aard, of het nu om juridische,
protocollaire of administratieve zaken gaat, laat vervangen door de
vicepresident. In de tweede alinea van het nieuwe door het Hof voorgestelde
artikel 39 staat ten aanzien van de kortgedingprocedure echter slechts dat de
president vervangen wordt “in geval van verhindering”, dus niet op diens
verzoek. Waarschijnlijk dienen de specifieke bepalingen van artikel 39 te
worden geïnterpreteerd als een afwijking op de algemene regel in artikel 9 bis
uit hoofde waarvan de president zich op diens verzoek kan laten vervangen. 16.
De Commissie acht het meer dan gerechtvaardigd dat
ook in de toekomst de president degene is die instaat voor de voorlopige
rechtsbescherming. De enige uitzondering daarop zou dan het specifieke geval
zijn dat hij is verhinderd. Het zou geen goede zaak zijn indien het de
president in kortgedingprocedures geheel vrij staat om zelf van geval tot geval
te bepalen of hij zich al dan niet laat vervangen. De Commissie is echter van
mening dat dit voor alle soorten rechterlijke activiteiten van de president
geldt (dus niet alleen voor de bevoegdheid om uitspraak te doen in kort geding
en in hogere voorziening in kort geding, maar ook voor het voorzitterschap van
de terechtzittingen en de beraadslagingen in voltallige zitting en de Grote
kamer). Als aanvullende waarborg tegen rechterlijke partijdigheid geniet het de
voorkeur om de toewijzing van rechtszaken aan de president of de vicepresident
te onderwerpen aan tevoren vastgestelde algemene criteria (beginsel van “recht
op een bij de wet aangewezen rechter”) en niet ad hoc te laten plaatsvinden. De
Commissie stelt dan ook voor om de vervanging van de president op “diens
verzoek” uitsluitend mogelijk te maken voor protocollaire en administratieve
bezigheden (waaronder het voorzitterschap van de algemene vergadering van het
Hof). Met het oog daarop stelt zij de volgende formulering voor de tweede
alinea van artikel 9 bis voor: De vicepresident staat de president van
het Hof bij. Hij vervangt hem ingeval van verhindering of wanneer het
presidentschap vacant is. Hij vervangt hem eveneens op diens verzoek, behalve
voor het voorzitterschap van de voltallige zitting en de Grote kamer en voor de
in artikel 39 bedoelde functies. 17.
Ten slotte is de Commissie voor wat de benoeming
van de vicepresident betreft voorstander van de door het Hof voorgestelde
ambtstermijn van drie jaar met de mogelijkheid tot verlenging. Daarmee sluit de
ambtstermijn van de vicepresident aan op die van de president van het Hof. 18.
Het tweede voorstel van het Hof betreft de samenstelling
van de Grote kamer. Deze zou met twee rechters moeten worden uitgebreid tot
een totaal van 15 rechters en de presidenten van de kamers van vijf rechters
zouden er niet meer systematisch zitting in hebben. 19.
De Commissie is van mening dat een Grote kamer die
zorg draagt voor de behandeling van complexe zaken en die zich over belangrijke
principiële vraagstukken buigt, van essentieel belang is voor een harmonieuze
ontwikkeling van de jurisprudentie van het Hof. Niet alleen weegt op die manier
de mening van een groot aantal rechters van het Hof mee, maar tevens kan zo de
continuïteit van de jurisprudentie door de tijd heen worden gewaarborgd.
Bovendien kan momenteel de samenhang tussen de uitspraken van deze
verschillende onderdelen van het Hof worden gewaarborgd dankzij het feit dat de
presidenten van de kamers van vijf rechters permanent zitting hebben in zowel
de Grote kamer als de kamer die zij voorzitten. 20.
In een Hof van 27 leden kunnen de hierboven
beschreven doelstellingen beter worden gerealiseerd met een Grote kamer van 15
rechters. Dat geldt tevens voor de systematische aanwezigheid van de
vicepresident. Deze wijzigingen dienen dan ook te worden gesteund. 21.
Ten aanzien van de voorgestelde afschaffing van de
systematische aanwezigheid van de presidenten van de kamers van vijf rechters
is het daarentegen moeilijk vast te stellen wat daar nu echt de meerwaarde van
is. Uiteraard zou hiermee een deel van de grote werklast van de schouders van
deze presidenten worden weggenomen. Ook zouden andere rechters op deze manier
vaker kunnen deelnemen aan de werkzaamheden van de Grote kamer, hetgeen leiden
zou tot een betere afspiegeling van de diversiteit van de lidstaten en de grote
verscheidenheid aan nationale rechtsstelsels. Aan de andere kant zou de
samenstelling van de Grote kamer als gevolg van deze hervorming sterker gaan
variëren (slechts twee permanente leden op een totaal van vijftien, tegen de
huidige vijf op een totaal van dertien). Dat brengt de nodige risico's met zich
op het vlak van de coherentie en de stabiliteit van de jurisprudentie van de
Grote kamer. Bovendien zijn de presidenten van de kamers van vijf rechters dan
niet meer volledig geïnformeerd over de beslissingen van de Grote kamer, want
elke keer als zij er geen zitting in hebben, zijn ze niet meer direct
betrokken. 22.
De Commissie ziet wat dit betreft mogelijkheden
voor een lichte aanpassing van het voorstel van het Hof. Met deze aanpassing
wordt beoogd de Grote kamer een stabielere samenstelling te geven en
tegelijkertijd de met deze hervorming beoogde doelstellingen tot stand te
brengen. 23.
Deze aanpassing zou bestaan in de handhaving van de
door het Hof voorgestelde samenstelling onder toevoeging van de extra regel dat
de drie presidenten van de kamers van de vijf rechters te allen tijde in de
Grote kamer zitting hebben. 24.
Het Reglement voor de procesvoering omvat in dat
geval regels ten aanzien van de mate van betrokkenheid van rechters bij zaken,
waarschijnlijk in de vorm van een systeem met twee rouleringslijsten (in plaats
van de huidige enkele rouleringslijst), een lijst met de presidenten van de
kamers van vijf rechters, alsook een lijst met de overige rechters. De tweede
alinea van artikel 16 zou er dan als volgt uitzien: De Grote kamer bestaat uit vijftien
rechters. Zij wordt voorgezeten door de president van het Hof en bestaat verder
uit de vicepresident, drie presidenten van de kamers van vijf rechters en
andere rechters. De drie presidenten van de kamers van vijf rechters en de
overige rechters worden aangewezen overeenkomstig het Reglement voor de
procesvoering. 25.
De Commissie is voorstander van de door het Hof
voorgestelde verhoging van het quorum voor de beslissingen van de Grote
kamer (elf rechters) en de voltallige zitting (zeventien rechters). 26.
Ten slotte wordt met de wijziging van artikel 20 ter
afschaffing van de voorlezing van het rapport van de rechter-rapporteur ter
terechtzitting een regel afgeschaft die toch al in onbruik was geraakt. De
Commissie zal zich er dus niet tegen verzetten. 27.
Al met al steunt de Commissie alle voorstellen ten
aanzien van het Hof van Justitie, met dien verstande dat zij voorstelt om: · nader af te bakenen wanneer de president van het Hof zich kan laten
vervangen door de vicepresident; · de samenstelling van de uitgebreide Grote kamer stabieler te houden. Wijzigingen ten aanzien van
het Gerecht 28.
Het Hof is ervan doordrongen dat het aantal
momenteel voor het Gerecht aanhangige zaken snel moet worden teruggebracht en
de behandelingsduur van zaken ingekort. Het Hof heeft, zoals het in zijn
toelichting bij de wijzigingsverzoeken aangaf, moeten kiezen tussen de twee
verschillende door de Verdragen geboden hervormingspaden, te weten verhoging
van het aantal rechters of inrichting van een aantal gespecialiseerde
gerechten. Het Hof kiest voor verhoging van het aantal rechters bij het
Gerecht, en wel tot een aantal van 39. 29.
De Commissie sluit zich onder voorbehoud van de
hiernavolgende overwegingen aan bij deze keuze van het Hof. In de allereerste
plaats vraagt het momenteel grote aantal bij het Gerecht aanhangige zaken om
een snelle oplossing. Alleen dankzij onmiddellijke verhoging van het aantal
rechters kan immers onder gebruikmaking van de reeds bestaande administratieve
structuren de toevloed van nieuwe zaken in goede banen worden geleid en de
grote hoeveelheid reeds aanhangige zaken afgehandeld. Met de oprichting van een
of meerdere gespecialiseerde rechterlijke instanties kan dat pas na relatief
lange tijd[1].
Bovendien vragen de fluctuaties in het aantal geschillen waarover het Gerecht
zich moet buigen om een flexibele oplossing. Als gevolg van de ontwikkelingen
in het afgeleide recht ontstaan er regelmatig nieuwe categorieën geschillen.
Het is moeilijk om van tevoren het belang van de individuele categorieën in te
schatten en ook hoe lang een dergelijke categorie in stand blijft. De laatste
jaren werd de REACH-verordening vaak genoemd als mogelijke bron van talloze
rechtszaken, maar de laatste tijd zien we eigenlijk vooral een sterke stijging
van het aantal bezwaren tegen sanctiebeschikkingen tegen personen of
rechtspersonen krachtens mechanismen in het kader van het gemeenschappelijk
buitenlands en veiligheidsbeleid. Op soortgelijke wijze is het moeilijk om van
tevoren een inschatting te maken van de mogelijke effecten van de oprichting
van talloze agentschappen, met name op financieel vlak. Gezien deze
onvoorspelbare schommelingen heeft de Commissie het idee dat de oprichting van
nieuwe rechterlijke instanties niet de beste oplossing is, in ieder geval niet
op dit moment. In tegendeel, dit alles vraagt om een flexibelere oplossing,
bijvoorbeeld oprichting van gespecialiseerde kamers binnen het Gerecht. Meer
daarover volgt verderop in onderhavig advies. Bovendien lijkt de inrichting van
gespecialiseerde rechterlijke instanties geen duurzame oplossing te zijn voor
de algehele overbelasting van het Gerecht, een probleem dat niet alleen zijn
weerslag heeft op bepaalde kwesties, maar dat vooral complexe zaken op
bijvoorbeeld het vlak van de mededinging of het toezicht op staatssteun treft. 30.
Het is uiteraard geen eenvoudige zaak om afdoende
vast te stellen hoeveel extra rechters er precies nodig zijn, maar met twaalf
extra rechters - waarmee vier extra kamers tot stand zouden kunnen worden
gebracht - zou het Gerecht toch in ieder geval substantieel meer zaken moeten
aankunnen. 31.
Voor de voorgestelde wijziging van artikel 48 van
het statuut is tevens een wijziging van artikel 47 nodig. Momenteel maakt
artikel 47 namelijk een aantal bepalingen van het statuut ten aanzien van het
Hof tevens toepasselijk op het Gerecht en diens leden, met name artikel 9,
eerste alinea. Daarin staat geschreven: “De gedeeltelijke vervanging van de
rechters, die om de drie jaar plaatsvindt, heeft beurtelings betrekking op
veertien en op dertien rechters”. Op het moment dat het Gerecht een ander
aantal rechters krijgt dan het Hof, kan deze bepaling dus niet meer
rechtstreeks op het Gerecht worden toegepast. De Commissie stelt dan ook voor
om het voorstel van het Hof als volgt te wijzigen: –
toevoeging van een lid 6 bis met de volgende
bewoordingen: De eerste alinea van artikel 47
komt als volgt te luiden: “Artikel 9 bis[2], artikel 14, artikel 15,
artikel 17, eerste, tweede, vierde en vijfde alinea, en artikel 18 zijn van
toepassing op het Gerecht en zijn leden.” –
wijziging van punt 7 als volgt: Artikel 48 komt als volgt te
luiden: ”Het Gerecht bestaat uit 39
rechters. De gedeeltelijke vervanging van
de rechters, die om de drie jaar plaatsvindt, heeft beurtelings betrekking op
twintig en op negentien rechters.” 32.
De toevoeging van twaalf nieuwe rechters leidt niet
alleen tot deze technische aanpassing, maar geeft ook aanleiding tot twee
belangrijke vragen, te weten hoe de organisatie van een tot 39 rechters
uitgebreid Gerecht moet worden vormgegeven, alsook hoe deze rechters benoemd
moeten worden. Deze twee gedeeltelijk met elkaar samenhangende kwesties worden
hieronder nader uiteengezet. 33.
De Commissie is wat betreft de interne
organisatie van het Gerecht van mening dat er aanvullende wijzigingen van
het statuut nodig zijn teneinde de impact van de verhoging van het aantal rechters
op de doeltreffendheid van de werking van het Gerecht te optimaliseren. Deze
wijzigingen zullen bovendien impliceren dat het Reglement voor de procesvoering
van het Gerecht moet worden gewijzigd. 34.
De werking van het Gerecht is momenteel gebaseerd
op strikte gelijkheid van de verschillende kamers die elk alle categorieën
zaken behandelen op basis van automatische toerbeurten. De president van het
Gerecht kan slechts bij hoge uitzondering van deze toerbeurten afwijken. Als
gevolg van deze werkwijze moeten de rechters alle rechtsgebieden goed in hun
vingers hebben, of het nu om het mededingingsrecht gaat, het intellectuele
eigendomsrecht, landbouwgeschillen enzovoorts. De kamer voor hogere
voorzieningen wordt bemand met een systeem van toerbeurten. 35.
De Commissie is van mening dat met een rechterlijke
instantie van 39 rechters een dergelijke constellatie niet kan worden
gehandhaafd. Als gevolg van een groter aantal kamers zal er naar alle
waarschijnlijkheid een nog duidelijkere specialisatie naar type zaken tot stand
komen. Van de meer dan 600 zaken die jaarlijks binnenkomen, krijgt elke
rechter-rapporteur er straks ongeveer 15 te verwerken over de meest
uiteenlopende onderwerpen. 36.
Er is dus waarschijnlijk een zekere specialisatie
nodig per type zaak teneinde zaken doeltreffender en sneller te kunnen
afhandelen. Dat moet dan wel gebeuren onder behoud van de souplesse om zich aan
te passen aan nieuwe soorten geschillen. 37.
Het is dan wel aan het Gerecht om de nadere details
van een dergelijke specialisatie neer te leggen in zijn Reglement voor de
procesvoering van het Gerecht, maar dat neemt niet weg dat het achterliggende
principe ervan eveneens neergelegd moet worden in het statuut zelf. Op deze
manier kan er namelijk voor worden gezorgd dat het ook op de lange termijn als
zodanig toepassing vindt. Concreet zou het Gerecht een passend aantal
gespecialiseerde kamers tot stand kunnen brengen, doch op z’n minst twee.
Daartoe zou er tussen de eerste en de tweede alinea van artikel 50 van het
statuut een extra alinea kunnen worden opgenomen met de volgende tekst: “Voor de behandeling van aandachtsgebieden
waarvoor een groot aantal rechtszaken wordt aangespannen, beschikt het Gerecht
over een passend aantal gespecialiseerde kamers. Deze gespecialiseerde kamers
worden belast met de zaken binnen de desbetreffende aandachtsgebieden. Het
aantal gespecialiseerde kamers bedraagt twee of meer.” 38.
Wat de president van het Gerecht betreft, dient te
worden vermeld dat binnen het huidige systeem het grootste deel van zijn tijd
wordt opgeslokt door de behandeling van verzoeken om voorlopige maatregelen.
Hij beschikt daardoor over onvoldoende tijd om geschillen breed aan te sturen.
Bovendien beschikt hij maar over weinig bevoegdheden om voor een dergelijke
aansturing te kunnen instaan. 39.
De Commissie zou dan ook willen aanbevelen om de
president van het Gerecht te laten ondersteunen door een vicepresident, naar
gelijkenis van het voorstel voor het Hof. Het volstaat daartoe om het nieuwe
artikel 9 bis toepasselijk te maken op het Gerecht. Dat betekent dus dat er een
verwijzing naar dit artikel moet worden toegevoegd aan artikel 47, eerste
alinea. Tevens dient in dat geval het Reglement voor de procesvoering van het
Gerecht te worden gewijzigd teneinde de bevoegdheden van de president ten aanzien
van de aansturing van zaken en dan met name de verdeling over de rechters, uit
te breiden 40.
Om deze wijziging nog meer effect te doen sorteren,
zou de vicepresident mede belast kunnen worden met de huidige taak van de
president om de stroom verzoeken om voorlopige maatregelen in goede banen te
leiden. In dat geval zou artikel 47, eerste alinea, slechts naar de eerste
alinea van artikel 9 bis verwijzen en zou er een nieuw artikel 48 moeten worden
toegevoegd dat als volgt luidt: De vicepresident staat de president van
het Gerecht bij. Hij vervangt hem ingeval van verhindering of wanneer het
presidentschap vacant is. Hij vervangt hem tevens voor de in artikel 39
bedoelde functies onder de in het Reglement voor de procesvoering neergelegde
voorwaarden. 41.
Ten slotte is de Commissie wat de praktische kant
van de zaken betreft van mening dat, zodra er een principeakkoord bestaat over
de verhoging van het aantal rechters, het Gerecht de nodige financiële middelen
ter beschikking moet worden gesteld om per direct een groot aantal nieuwe
referendarissen te kunnen rekruteren, dus zonder dat eerst op de goedkeuring en
inwerkingtreding van de statuutwijzigingen gewacht wordt. Deze nieuwe
referendarissen zouden dan voorlopig worden ondergebracht bij de huidige
zittende rechters om vanuit die positie en in afwachting van de
infunctietreding van de nieuwe rechters een aanvang te nemen met de behandeling
van reeds hangende zaken. Na de infunctietreding van deze nieuwe rechters
zouden ze onder hen kunnen overgaan. 42.
In verband met de verhoging van het aantal rechters
bij het Gerecht werpt er zich een tweede kwestie op, namelijk die van de regels
voor de benoeming van de rechters bij het Gerecht. Deze regels zijn in de
Verdragen zelf vastgesteld. Net zoals bij het Hof van Justitie worden rechters
benoemd in onderlinge overeenstemming tussen de regeringen van de lidstaten, en
wel voor een periode van zes jaar (artikel 19, lid 2, VEU, alsook artikel 254,
tweede alinea, VWEU). Artikel 254 bepaalt tevens dat elke drie jaar een deel
van de rechters vervangen wordt. Het enige element dat bij statuut bepaald kan
worden, is het aantal rechters (eerste alinea van artikel 254 VWEU), echter op
voorwaarde dat het Gerecht uit ten minste één rechter per lidstaat bestaat
(artikel 19, lid 2, VEU). 43.
Aangezien de wetgever niet over de bevoegdheid
beschikt om deze regels aan te vullen, is het aan de lidstaten om informeel een
benoemingsysteem overeen te komen. Aangezien het aantal te benoemen rechters
niet gelijk is aan het aantal lidstaten of een meervoud daarvan, lijkt een
dergelijk systeem in de praktijk onontbeerlijk voor een snelle en conflictloze
benoeming. 44.
De Commissie roept de lidstaten dan ook op om
tegelijk met de goedkeuring van de statuutwijzigingen door de wetgever zelf een
gemeenschappelijke verklaring aan te nemen met daarin een uiteenzetting van het
door hen gekozen benoemingsysteem. Een dergelijke verklaring zou ter informatie
kunnen worden gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie. 45.
De Commissie acht het aanbevelenswaardig dat de
lidstaten bij de totstandbrenging van het benoemingsysteem een aantal
fundamentele doelstellingen voor ogen houden. Allereerst dienen alleen de voor
de functie meest geschikte en meest gekwalificeerde kandidaten te worden
aangesteld. Dit wordt reeds gedeeltelijk gewaarborgd door het advies van het
krachtens artikel 255 VWEU in te stellen comité. Verder dient een zekere
stabiliteit in de samenstelling van het Gerecht te worden gewaarborgd waarbij
de mogelijkheden in verband met de vervanging van rechters zoveel mogelijk
dienen te worden behouden. Aangezien de door het Gerecht behandelde zaken
uiterst technisch van aard zijn en er binnen het Gerecht een steeds grotere
behoefte aan specialisering bestaat, is het van belang dat de rechters die
doeltreffend en gedegen werk hebben afgeleverd, herbenoemd kunnen worden.
Indien de overgang van 27 naar 39 rechters een dergelijke mogelijkheid op losse
schroeven zet, is het maar zeer de vraag of een dergelijke hervorming wel
wenselijk is. Tegelijkertijd is de Commissie zich ervan bewust dat de lidstaten
een dusdanig stelsel wensen dat de samenstelling van het Gerecht een betere
afspiegeling vormt van alle uiteenlopende nationale rechtsstelsels. 46.
Het wordt als gevolg van de combinatie van de
overgang van 27 naar 39 rechters en een gedeeltelijke vervanging van
respectievelijk 20 en 19 rechters om de drie jaar naar alle waarschijnlijkheid
veel moeilijker om al deze doelstellingen tezamen te bewerkstelligen. 47.
De Commissie ziet desalniettemin genoeg
mogelijkheden voor een evenwichtige oplossing en derhalve legt zij de volgende
twee alternatieve stelsels ter overweging aan de lidstaten voor. 48.
Het eerste model is gericht op de strikte
gelijkheid van de lidstaten dankzij een egalitaire roulering, onder een zo
optimaal mogelijk behoud van de mogelijkheden in verband met de vervanging van
rechters. De twee basisprincipes van dit model zijn allereerst de vereiste dat
er per nationaliteit van een bepaalde lidstaat ten minste een rechter en ten
hoogste twee rechters in het Gerecht zitting moeten hebben. Ten tweede dienen
ingeval er twee rechters van één nationaliteit in het Gerecht zitting hebben,
hun mandaten slechts voor de helft, te weten drie jaar, samen te vallen (indien
die twee mandaten samenvallen zou de onafhankelijkheid van deze rechters wel
eens in het geding kunnen komen doordat zij met elkaar in concurrentie zouden
kunnen komen voor een volgend mandaat). De benoeming van de rechters ziet er
dan op basis van voornoemde twee principes als volgt uit: · Er wordt een rouleringslijst opgesteld met daarop alle zevenentwintig
lidstaten. Deze lijst kan ofwel tot stand worden gebracht middels loting, ofwel
worden opgesteld overeenkomstig de vaste volgorde van artikel 3, lid 3, van
protocol nr. 36 bij de Verdragen. · Bij elke gedeeltelijke vervanging wordt dan allereerst gekeken van
welke lidstaten er geen onderdaan tussen de twintig (respectievelijk negentien)
rechters zit die halverwege zijn mandaat is. Uit deze lidstaten wordt er met
voorrang een nieuwe rechter benoemd. Het kan daarbij ofwel om rechters gaan
waarvan het mandaat verstrijkt (op voorwaarde dat zij een van de vastgestelde
nationaliteiten hebben), ofwel om nieuwe rechters. · Vervolgens wordt ter vaststelling van de overige te benoemen rechters
de eerder opgestelde rouleringslijst ter hand genomen met inachtneming van het
beginsel dat er ten hoogste twee rechters per lidstaat kunnen zijn. Ook hier
kan het ofwel gaan om rechters waarvan het mandaat verstrijkt (op voorwaarde
dat zij over een van de vastgestelde nationaliteiten beschikken), ofwel om
nieuwe rechters. · Bij de volgende gedeeltelijke vervanging wordt dan op dezelfde manier
te werk gegaan, waarbij dan de volgende lidstaten op de lijst aan de beurt
komen (dus vanaf de lidstaat die onmiddellijk volgt op die waarvan de vorige keer
de laatst aangewezen rechter de nationaliteit had). · Alle aldus vastgestelde kandidaten worden vervolgens beoordeeld door
het in artikel 255 VWEU bedoelde comité. Er wordt onder geen beding van het
benoemingsysteem afgeweken, ongeacht het advies van het comité. Met andere
woorden: indien een individuele kandidaat wordt afgewezen, heeft de lidstaat in
kwestie het recht om een nieuwe kandidaat voor te dragen. 49.
Het tweede door de Commissie voorgestelde mogelijke
model is dusdanig vormgegeven dat er een goed evenwicht bestaat tussen de
doelstelling om alle nationale rechtsstelsels beter te vertegenwoordigen en de
noodzaak van een beter gestructureerd Gerecht middels per onderwerp
gespecialiseerde kamers. Met het oog hierop wordt in deze variant de helft van de
nieuwe rechters (zes dus) benoemd volgens een procedure die voorziet in deze
behoefte aan specialisatie. 50.
Net als in het eerste model is het basisprincipe
dat er per nationaliteit van een bepaalde lidstaat ten minste een rechter en
ten hoogste twee rechters in het Gerecht zitting hebben. De benoeming van de
rechters ziet er dan als volgt uit: ·
Bij elke gedeeltelijke vervanging worden er drie
rechters uitgekozen op basis van de juridische kwalificaties die vereist zijn
om zitting te kunnen hebben in een van de nieuw op te richten gespecialiseerde
kamers van het Gerecht. Het staat elke lidstaat vrij om daarvoor een kandidaat
voor te dragen. De lidstaten kiezen op basis van een voorafgaand advies van het
in artikel 255 VWEU bedoelde comité drie rechters uit deze kandidaten. De
lidstaten verzoeken dan het comité om in zijn adviezen rekening te houden met
de kwalificaties die verband houden met het werkgebied van de desbetreffende
kamer, alsook om een rangorde op te stellen van de geschikt bevonden
kandidaten. Om te voorkomen dat de benoeming geblokkeerd wordt of dat er
vertragingen optreden, dienen de lidstaten van tevoren af te spreken wat voor
standpunt zij naar aanleiding van het advies van het comité zullen innemen. ·
De overige zestien of zeventien rechters worden dan
benoemd aan de hand van het rouleringssysteem zoals omschreven in het eerste
model, zij het met één klein verschil: indien in het kader van de gedeeltelijke
vervanging in kwestie er op basis van een specifieke specialisatie reeds een
onderdaan van een bepaalde lidstaat geselecteerd is, komt het recht van deze
lidstaat dat het op basis van de rouleringslijst gehad zou hebben om een
rechter voor te dragen, te vervallen. 51.
Ook de wijze waarop de twaalf extra rechters de
eerste keer benoemd worden, moet worden vastgelegd. Gezien de huidige nijpende
situatie kan niet worden gewacht op de eerstvolgende gedeeltelijke vervangingen
in 2013 en 2016 waar dan bij elke gelegenheid zes nieuwe rechters zouden worden
toegevoegd. Integendeel, de twaalf nieuwe rechters moeten zo snel mogelijk na
de inwerkingtreding van de statuutwijziging worden aangesteld. Tegelijkertijd
dient het mandaat van deze nieuwe rechters te worden afgestemd op die van de
reeds aanwezige rechters. Dat is nodig om te voldoen aan het voorschrift van
artikel 254 VWEU dat elke drie jaar een deel van de rechters vervangen moet
worden. De Commissie stelt te dien einde voor om de duur van de aanstelling van
de nieuwe rechters aan te passen aan het ritme van de reguliere gedeeltelijke
vervangingen van rechters in het Gerecht, en wel door deze aanstelling te
verlengen zo lang als nodig is. Om aan al deze voorwaarden te voldoen, zullen
deze eerste nieuwe rechters hun functie logischerwijze langer uitoefenen dan de
door de Verdragen voorgeschreven mandaatsduur van zes jaar. 52.
De Commissie is dan ook van mening dat het voorstel
van het Hof moet worden uitgebreid met een overgangsbepaling teneinde de
rechtszekerheid te kunnen blijven waarborgen. Enerzijds zou er in die
overgangsbepaling worden gestipuleerd dat de nieuwe rechters per direct in
functie treden, nog voordat hun eerste mandaat van zes jaar officieel een
aanvang neemt. Anderzijds zou erin worden vastgelegd voor welke duur de nieuwe
rechters worden aangesteld. Deze bepaling zou dan als nieuw lid 3 van artikel 3
kunnen worden toegevoegd: 3. De twaalf rechters die als gevolg van
de inwerkingtreding van onderhavige verordening worden benoemd, treden in
dienst onmiddellijk nadat zij de eed hebben afgelegd. Zes van deze twaalf
worden via loting aangewezen en hun mandaat eindigt zes jaar na de eerste
gedeeltelijke vervanging van het Gerecht volgend op de inwerkingtreding van
onderhavige verordening. Het mandaat van de zes overige rechters eindigt zes
jaar na de tweede gedeeltelijke vervanging van het Gerecht volgend op de
inwerkingtreding van onderhavige verordening. 53.
Ten aanzien van de nationaliteit van de eerste
twaalf nieuwe rechters stelt de Commissie voor om deze ofwel middels loting
vast te stellen, ofwel om de volgorde van artikel 3, lid 3, van protocol nr. 36
bij de Verdragen aan te houden. Wijzigingen ten aanzien van
het Gerecht voor ambtenarenzaken 54.
Het Hof stelt voor om het statuut uit te breiden
met de mogelijkheid om rechters-plaatsvervangers te detacheren bij
gespecialiseerde gerechten. Op die manier kan de afwezigheid van langdurig
verhinderde rechters worden opgevangen. In concreto zou deze mogelijkheid
uitsluitend open moeten staan voor het Gerecht voor ambtenarenzaken en het Hof
stelt een afzonderlijke verordening voor deze rechterlijke instantie voor. Op
grond daarvan zou de Raad drie rechters-plaatsvervangers benoemen uit het
midden van voormalige leden van het Hof. Op het moment dat een rechter van het
Gerecht tenminste drie maanden verhinderd is of naar alle waarschijnlijkheid
verhinderd zal zijn, wordt dan op een van hen een beroep gedaan. 55.
De Commissie is zich bewust van het feit dat in een
rechterlijke instantie met een beperkt aantal rechters de afwezigheid van een
of meerdere leden de praktische gang van zaken ernstig kan verstoren. De
voorgestelde oplossing hiervoor lijkt dan ook opportuun. 56.
Het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht
voor ambtenarenzaken moet na goedkeuring van deze verordening worden gewijzigd,
met name wat betreft de voorschriften ten aanzien van de samenstelling van de
kamers en de toewijzing van zaken. De rechters-plaatsvervangers zullen hun
bevoegdheden namelijk uitsluitend in het kader van specifiek aan hen toegewezen
zaken uitoefenen, hetgeen impliceert dat zij niet zullen deelnemen aan het
rouleringssysteem zoals vastgesteld in het Reglement voor de procesvoering. 57.
De Commissie wil graag enkele kanttekeningen bij de
ontwerpverordening plaatsen, in concreto bij de artikelen 2 en 5. 58.
In artikel 2 zou het goed zijn om aan te geven in
welke volgorde de rechters-plaatsvervangers zouden worden opgeroepen in geval
van officiële verhindering van een van de vaste rechters. De Commissie zou
willen aanbevelen om deze kwestie vast te leggen in het besluit van de Raad ter
vaststelling van de lijst van rechters-plaatsvervangers. Daartoe zou er aan het
einde van artikel 2, lid 1, eerste alinea, een als volgt luidende zin moeten
worden toegevoegd: Deze lijst bepaalt de volgorde waarin de
rechters-plaatsvervangers overeenkomstig lid 2, tweede alinea, worden
opgeroepen. 59.
Verder dienen in artikel 2, lid 2, tweede alinea,
na de woorden “roept de president van het Gerecht” de woorden “in de
vastgestelde volgorde” te worden toegevoegd. 60.
In artikel 5 worden er met de bewoording
“beëindiging van de ambtsuitoefening van de rechters-plaatsvervangers”
feitelijk twee totaal verschillende situaties aangeduid: in de eerste en de
derde alinea gaat het om de definitieve schrapping van de lijst, terwijl het in
de tweede alinea om de daadwerkelijke uitoefening van de functies van een
rechter-plaatsvervanger gaat die aangesteld blijft en als zodanig aanwezig
blijft op de lijst, maar die zijn activiteiten als gevolg van de terugkeer van
een verhinderde rechter weer neerlegt. De Commissie zou willen voorstellen deze
twee verschillende situaties duidelijk te onderscheiden door er twee aparte
artikelen aan te wijden. 61.
Verder wordt er ten aanzien van de terugkeer van
een verhinderde rechter voorgesteld om het Gerecht (alle permanente rechters
van het Gerecht bij elkaar of degene die de desbetreffende rechtsprekende
formatie vormen?) het recht te geven om naar eigen inzicht te besluiten of een
rechter-plaatsvervanger al dan niet in functie wordt gelaten tot aan de
afsluiting van (het geheel of een deel van?) de zaken waarbij deze betrokken
is. Een dergelijke insteek roept de nodige vraagtekens op, aangezien deze kan
leiden tot verzwakking van de onafhankelijkheid van de
rechters-plaatsvervangers. Dit hangt samen met het feit dat in dat geval de
voortzetting van hun activiteiten na terugkeer van de verhinderde rechter in
kwestie afhangt van het oordeel van de permanente rechters waarmee zij
samenwerken. De Commissie acht een objectief criterium ter vaststelling van de
zaken waarvoor de rechter-plaatsvervanger ook na afloop van de verhindering van
de rechter die hij vervangt kan aanblijven, dan ook noodzakelijk. De Commissie
zou bijvoorbeeld willen voorstellen om een dusdanige regeling te treffen dat de
rechter-plaatsvervanger in functie kan blijven tot aan de afsluiting van de aan
hem toegewezen zaken. Op die manier kan worden gezorgd voor een stabielere
samenstelling van de rechtsprekende formaties. De Commissie zou dan ook willen
voorstellen om artikel 5 van de verordening als volgt te wijzigen: Artikel 5 Doorhaling van de naam van een
rechter-plaatsvervanger op de in artikel 2, lid 1, eerste alinea, bedoelde
lijst vindt plaats na diens overlijden of ontslag of anderszins door het
besluit om hem van zijn ambt te ontheffen onder de in artikel 6, eerste en
tweede alinea, van het statuut bepaalde voorwaarden. Iedere rechter-plaatsvervanger wiens naam
op de in artikel 2, lid 1, eerste alinea, bedoelde lijst is doorgehaald, wordt
volgens de in die bepaling geregelde procedure vervangen voor de rest van de
geldigheidsduur van die lijst. Artikel 5 bis De ambtsuitoefening van de
rechter-plaatsvervanger eindigt doordat de rechter die hij vervangt, niet
langer verhinderd is. In de zaken die aan hem zijn toegewezen, blijft de
rechter-plaatsvervanger echter zijn ambt uitoefenen totdat deze zijn afgedaan. Wijzigingen ten aanzien van alle
rechterlijke instanties 62.
Het laatste voorstel van het Hof betreft
afschaffing van de forfaitaire termijn van tien dagen omdat daar gezien alle
nieuwe technologieën geen rechtvaardiging meer voor zou bestaan. 63.
De forfaitaire termijn van tien dagen dient
inderdaad niet meer het ooit beoogde doel, te weten compensatie voor de
verzendtijd van poststukken naar de rechterlijke instanties. Dat neemt echter
niet weg dat deze aanvullende termijn soms uiterst nuttig is. Partijen en
belanghebbenden beschikken dankzij deze termijn namelijk over afdoende tijd om
hun memories of schriftelijke opmerkingen te kunnen neerleggen. 64.
Voor de Commissie zijn er geen urgente redenen voor
een dergelijke wijziging. Voor haar zou handhaving van het huidige systeem dus
geen enkel bezwaar vormen. Anderzijds zou zij er ook geen enkele moeite mee
hebben indien uiteindelijk toch voor afschaffing van de termijn wegens afstand
gekozen wordt. 65.
Dat neemt niet weg dat de Commissie zou willen
aanbevelen om in het laatste geval de in het statuut weergegeven termijnen als
volgt te verlengen[3]. ·
De termijn van twee maanden voor de neerlegging van
schriftelijke opmerkingen naar aanleiding van een prejudiciële beslissing
(artikel 23, tweede alinea, van het statuut) zou gezien de veelal complexe voorbereiding
die dergelijke opmerkingen veelal vereisen, moeten worden verlengd tot tien
weken, in het bijzonder ten behoeve van de lidstaten en de instellingen. ·
De termijn van twee maanden voor het instellen van
hogere voorzieningen tegen bepaalde beslissingen van het Gerecht (artikel 56,
eerste alinea) of van het Gerecht voor ambtenarenzaken (artikel 9, eerste
alinea, van bijlage I) zou eveneens moeten worden verlengd tot tien weken,
aangezien de desbetreffende partijen binnen die periode achtereenvolgens de
principebeslissing moeten nemen om hogere voorzieningen in te stellen (hetgeen
om interne procedurele redenen even kan duren) en deze hogere voorzieningen op
schrift moeten stellen. ·
De termijn van twee weken voor het instellen van
hogere voorzieningen tegen een afwijzing van het Gerecht of het Gerecht voor
ambtenarenzaken van een verzoek tot interventie (artikel 57, eerste alinea, en
artikel 10, eerste alinea, van bijlage I) zou moeten worden verlengd tot drie
weken. 66.
Ook andere in de reglementen voor de procesvoering
van de rechterlijke instanties vastgelegde termijnen zouden moeten worden
verlengd: ·
zeven dagen voor het neerleggen van een verzoek tot
indiening van een repliek of een aanvullende memorie na een repliek in het
kader van een incidentele hogere voorziening (artikel 117, lid 1, en lid 2,
laatste zin, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof en artikel
143, lid 1, en lid 2, laatste zin, van het Reglement voor de procesvoering van
het Gerecht); ·
één maand voor het indienen van opmerkingen naar
aanleiding van een heroverweging (artikel 123 sexto, tweede alinea, van het
Reglement voor de procesvoering van het Hof); ·
twee maanden voor het indienen van opmerkingen naar
aanleiding van een prejudiciële verwijzing in verband met de EVA (artikel 123
octavo, derde alinea, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof). 67.
Ten slotte zou het wenselijk zijn indien in ruil
voor afschaffing van de termijn wegens afstand de proceduretermijnen zowel
gedurende de eerste twee weken van augustus alsook tussen 20 december en 3
januari zouden worden opgeschort. Juist gedurende dergelijke rechterlijke
vakanties wordt het immers uiterst moeilijk om te voldoen aan de met tien dagen
verkorte termijnen. Conclusie De Commissie
brengt een positief advies uit over de door het Hof voorgestelde wijzigingen
van het statuut, onder voorbehoud van de in punt 16, 23 en 24, 31, 37, 40, 52,
58, 59, 61 en 65 van onderhavig advies weergegeven wijzigingen, alsook op
voorwaarde dat de lidstaten een systeem overeenkomen ten aanzien van de
benoeming van rechters van het Gerecht. Onderhavig advies wordt ingediend bij het
Europees Parlement en de Raad. [1] Ter illustratie: tussen het voorstel tot oprichting van
het Gerecht voor ambtenarenzaken (COM(2003) 705 van 19 oktober 2003) en de daadwerkelijke
aanvang van de werkzaamheden van het Gerecht (besluit van de President van het
Hof van Justitie waarbij wordt vastgesteld dat het Gerecht voor ambtenarenzaken
van de Europese Unie regelmatig is samengesteld, PB L 325 van 12 december
2005), lag meer dan twee jaar. [2] Zie voor de aanvulling op de verwijzing naar artikel 9
bis, punt 39 van onderhavig advies. [3] De in de Verdragen zelf bepaalde termijnen, zoals de
termijn van twee maanden voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring
(artikel 263 VWEU) of de termijn van een maand zoals neergelegd in artikel 269
VWEU, kunnen niet worden gewijzigd.