52008SC0093

[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 30.1.2008

SEC(2008) 93

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Samenvattend verslag van het

EFFECTBEOORDELINGSVERSLAG OVER KWESTIES INZAKE ALGEMENE VOEDSELETIKETTERING bij het VOORSTEL VOOR EEN VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan de consumenten {COM(2008) definitief}{SEC(2008) 92}{SEC(2008) 94}{SEC(2008) 95}

SAMENVATTING

INLEIDING

De algemene voedseletikettering wordt geregeld bij Richtlijn 2000/13/EG, een gecodificeerde versie van Richtlijn 79/112/EEG. Hoewel in 2003 één belangrijke recente wijziging is aangebracht (ingrediënten met een allergene werking), dateren de meeste bepalingen uit 1978. De ontwikkeling van zowel de voedselmarkt als de verwachtingen van de consumenten maakt de bijwerking en de modernisering van deze wetgeving noodzakelijk.

De herziening van de communautaire wetgeving betreffende algemene voedseletikettering en voedingswaarde-etikettering is opgenomen in het werkprogramma van de Commissie inzake vereenvoudiging.

Procedure en raadpleging van de betrokken partijen

De belangrijkste belanghebbenden zijn in 2003-2007 geraadpleegd. De basis van het raadplegingsproces was de conclusie van een in 2003 uitgevoerde studie naar de evaluatie van de wetgeving betreffende de voedseletikettering. In de conclusies van deze studie werden de hoofdpunten aangegeven die door de Commissie in beschouwing moesten worden genomen in de context van een voorstel om de communautaire wetgeving betreffende de etikettering te moderniseren en tegemoet te komen aan de verwachtingen van de consumenten.

Er zijn brede enquêtes onder alle belanghebbende partijen gehouden om hun mening te leren kennen over de bestaande wetgeving en de noodzaak om daarin wijzigingen aan te brengen. Van 13.3.2006 tot en met 16.6.2006 is een openbare raadpleging op internet gehouden.

Er is een interdepartementale werkgroep van de Commissie voor de effectbeoordeling opgericht. De resultaten van de effectbeoordeling zijn onderzocht door de Raad voor effectbeoordeling (REB) van de Europese Commissie, die zijn advies heeft uitgebracht.

Vaststelling van het probleem

De effectbeoordeling betreft de herziening van Richtlijn 2000/13/EG die voorziet in het aanbrengen van verplichte informatie op het etiket van levensmiddelen. Het hoofddoel van deze wetgeving is tijdens de uitgebreide raadpleging door de belanghebbenden niet ter discussie gesteld. De basisinhoud van de bestaande voorschriften wordt als een waardevol acquis beschouwd en bij de belanghebbenden blijkt niet de wens te bestaan om de kernelementen van de wetgeving te wijzigen.

Er zijn echter bepaalde aspecten van de wetgeving die niet efficiënt functioneren en niet volledig aan de oorspronkelijke doelstellingen voldoen. De versnipperde aanpak van het gehele spectrum van de communautaire etiketteringswetgeving en met name het gebrek aan coördinatie van de toepassingsdata worden algemeen bekritiseerd. Wat de horizontale voedseletikettering betreft, is bezorgdheid geuit over het gebrek aan duidelijkheid en rechtszekerheid en het feit dat de regels niet meer tegemoet komen aan de huidige behoeften en verwachtingen van de belanghebbenden (die in de loop der tijd zijn veranderd).

Uit het raadplegingsproces is gebleken dat bepaalde belangrijke punten opnieuw moeten worden bekeken. De belanghebbenden verschillen echter van mening over de wijze waarop deze punten moeten worden herzien.

Doelstellingen

De voornaamste doelstellingen van de wetgeving betreffende voedseletikettering moeten zijn:

( de consumenten in staat stellen doordachte, veilige, gezonde en duurzame keuzes te maken;

( de consumenten relevante, nuttige en rechtmatig verwachte informatie te verstrekken;

( zorgen voor het soepel functioneren van de interne markt;

( stimuleren van een concurrentiebevorderende marktomgeving.

Rekening houdend met deze algemene doelstellingen moeten bij de herziening de volgende specifieke doelstellingen voorop staan:

( zorgen voor de nodige consistentie en duidelijkheid bij de informatieverstrekking;

( beschermen van de gezondheid van de consumenten en inspelen op de specifieke informatiebehoeften van de consumenten;

( vermijden van misleidende aanduidingen en opheffen van bestaande inconsistenties;

( bevorderen en belonen van bedrijfsinnovatie door de bedrijven in staat te stellen gebruik te maken van de belangrijke rol die de etikettering bij de verkoop van hun producten speelt.

Belangrijke beleidskwesties en van de vereenvoudiging verwachte voordelen

Om de doelstellingen te bereiken en in lijn met het vereenvoudigingsproces is een aantal maatregelen in beschouwing genomen. Ten volle rekening houdend met de uit de raadpleging naar voren gekomen vereenvoudigingsbehoeften zijn die maatregelen in twee categorieën verdeeld:

Algemene vereenvoudigingsinstrumenten:

( opzetten van een flexibel bottom-upmechanisme (nieuwe etiketteringspraktijk) dat het mogelijk maakt dat het bedrijfsleven innoveert en de etiketteringsvoorschriften aan verschillende en steeds veranderende markten en behoeften van de consument worden aangepast;

( herwerking van de verschillende horizontale etiketteringsvoorschriften. De samensmelting van deze teksten zal de synergieën maximaliseren, de overlappingen en doublures minimaliseren en de duidelijkheid en de consistentie van de communautaire voorschriften vergroten. Dit is een ingrijpende vereenvoudigingsmethode die de economische actoren en de handhavingsautoriteiten een duidelijker en meer gestroomlijnd regelgevend kader zal bieden. Er is overwogen om alle etiketteringswetgeving, waaronder verticale voorschriften, in één tekst te bundelen, maar dit zou tot een nog complexere aanpak hebben geleid;

( zo mogelijk, opheffing van inconsistenties tussen horizontale en verticale voorschriften;

( rationalisatie (bijwerking, verduidelijking, schrapping van doublures) van de verplichte informatie, voorgeschreven door artikel 3, lid 1, van Richtlijn 2000/13 / EG.

Maatregelen waarvan tijdens de raadpleging is gebleken dat zij een groter effect sorteren en waarvoor een meer gedetailleerde analyse is uitgevoerd. De aanpak van de volgende kwesties zou bijdragen tot een vereenvoudiging in termen van gemakkelijkere naleving van de voorschriften en grotere duidelijkheid voor de belanghebbenden:

( leesbaarheid van de etiketten – het doel is het vereenvoudigen en verbeteren van de wijze waarop de informatie aan de consumenten wordt verstrekt en het voor de economische actoren gemakkelijker maken om aan het algemene vereiste voor leesbare en duidelijke etiketten te voldoen;

( gebrek aan informatie over ingrediënten met een allergene werking op niet-voorverpakte levensmiddelen – het doel is het beschermen van de gezondheid van de consumenten en het zorgen voor de nodige consistentie bij de verstrekking van informatie;

( herkomstetikettering – het doel is het vereenvoudigen van de huidige situatie waarbij als gevolg van de bestaande onzekerheid steeds meer misleidende vrijwillige vermeldingen van de herkomst op de etiketten worden aangebracht en een eindeloos debat wordt gevoerd over de wijze waarop tegemoet moet worden gekomen aan de herhaaldelijk geformuleerde vraag van de consumenten om informatie over de herkomst van levensmiddelen. De aanpak van deze kwestie zou duidelijkheid in de wetgeving brengen, de naleving van de voorschriften door de economische actoren vergemakkelijken en de consumenten in staat stellen de vermelding van de herkomst van de levensmiddelen beter te begrijpen;

( inconsistente informatie over ingrediënten, met name de vermelding van de ingrediënten van alcoholhoudende dranken – het doel is het rationaliseren van de huidige situatie door juridische duidelijkheid te scheppen.

Basisopties

In het effectbeoordelingsverslag worden voor deze kwesties verschillende opties voor communautaire actie beschreven, variërend van geen verdere actie tot wetgevende acties. Hoewel de zogenaamde "basisbenaderingen" in aanmerking zijn genomen, is de gedetailleerde effectanalyse, gezien het feit dat het initiatief in kwestie een herziening betreft waarvoor via de uitgebreide raadpleging duidelijke actiegebieden zijn geïdentificeerd, gebaseerd op de opties voor actie van de vier hoofdpunten die voor een mogelijke herziening in de wetgeving zijn geïdentificeerd.

Het voeren van geen actie zou betekenen dat de huidige situatie met versnipperde wetgeving blijft bestaan met de volgende negatieve effecten:

- versnipperde en verwarrende regels die de doeltreffende uitvoering ondermijnen;

- ongerechtvaardigde lasten voor de voedselbedrijven wegens verouderde, overbodige of onduidelijke voorschriften;

- inconsistent gebruik van de etiketten door de consumenten;

- ondoeltreffendheid van etikettering als communicatie-instrument;

- onvermogen om de wetgeving aan te passen aan de veranderende markten en de rechtmatige eisen van de consumenten.

Het voeren van actie is bestudeerd in de context van deregulering, nationale wetgeving, niet-wetgevende aanpak of bijwerking van de communautaire wetgeving.

Deregulering zou leiden tot de afschaffing van de basisbeleidsinstrumenten voor de horizontale voedseletiketteringsregels met een direct effect op de verticale etiketteringsregels . Niet-geharmoniseerde regels zouden de interne markt verzwakken, leiden tot slechte informatievoorziening en het niveau van de consumentenbescherming verlagen. De ontmanteling van de bestaande regels zou op verzet stuiten van de meeste lidstaten en consumenten, aangezien zij aan de huidige voorschriften gewend zijn en elke wijziging zou worden beschouwd als het prijsgeven van een waardevol "acquis". Daarom is deregulering niet als een levensvatbare oplossing beschouwd .

Nationale wetgeving en intrekking van de communautaire voorschriften zou leiden tot verschillende nationale voorschriften die de interne markt zouden belemmeren; verstoring van de eerlijke concurrentie; hogere administratieve lasten voor het bedrijfsleven; inconsistente aanpak van de inhoud en de beschikbaarheid van de informatie, wat tot verwarring van de consumenten zou leiden; verschillend niveau van bescherming voor de EU-burgers.

Alternatieve niet-wetgevende aanpak – De verschillende kenmerken van de consumenteninformatie en de huidige trends naar de ontwikkeling van een "nieuwe wetgevingscultuur" maakten de beoordeling noodzakelijk van een aanpak die zou kunnen zorgen voor een evenwicht tussen flexibiliteit en wetgeving en tussen actie op nationaal en actie op EU-niveau. Een bottom-upaanpak op verschillende niveaus, gebaseerd op het beginsel van de toepassing van goede praktijken en de uitwisseling van gegevens tussen belanghebbenden, zou een levensvatbaar alternatief voor bepaalde aspecten van de wetgeving kunnen zijn en dit innovatief mechanisme is als een optie beoordeeld.

Beleidskwesties en specifieke opties

Beleidskwestie 1: Leesbaarheid van de informatie

Huidige problemen

Hoewel de kaderrichtlijn voorschrijft dat de verplichte vermeldingen begrijpelijk geformuleerd op een duidelijk zichtbare plaats en in duidelijk leesbare en onuitwisbare letters moeten worden aangebracht, wordt er op grote schaal over geklaagd dat de etiketten slecht leesbaar of moeilijk te begrijpen zijn. De meest voorkomende klacht is met name de grootte van het lettertype.

Beleidsopties

De volgende opties zijn bestudeerd: geen EU-actie, vrijwillige aanpak en wetgevende aanpak met standaardisatie van de etiketten of vaststelling van een minimale lettergrootte.

Belangrijkste bevindingen

Uit de analyse is gebleken dat de vaststelling van specifieke voorschriften inzake de lettergrootte een van de fundamentele kwesties in verband met de leesbaarheid van de informatie zou aanpakken. Er wordt echter erkend dat dit niet het enige aspect is. Als andere aspecten van de leesbaarheid een significant probleem voor de consumenten zouden scheppen, moet wellicht de wenselijkheid van de harmonisatie van deze factoren in de toekomst nader worden bekeken.

Er bestaat onvoldoende informatie voor de beoordeling van het effect van een wijziging van de wetgeving in verband met de vaststelling van een minimale lettergrootte. De producenten moeten echter reeds het beginsel toepassen dat hun etiketten leesbaar moeten zijn. De opname van specifieke leesbaarheidsvoorschriften in de wetgeving zou een kader scheppen dat de garantie zou bieden dat het etiket voor de gemiddelde consument leesbaar is.

De belanghebbenden uit het bedrijfsleven hebben zich tot nu toe verzet tegen verdere voorschriften met betrekking tot de leesbaarheid van voedseletiketten, omdat zij vrezen dat dit de kosten van de voedseletikettering zal verhogen en hun flexibiliteit zal beperken. Dit is echter één van de sleutelkwesties van de herziening, aangezien het geen zin heeft dat verplichtingen in verband met de aan de consument te verstrekken informatie worden opgelegd, als deze er geen gebruik van kan maken. Daarom kan worden gesteld dat een herziening van de etiketteringswetgeving niets zal opleveren als zij niet tot leesbaardere etiketten leidt.

Beleidskwestie 2: Gebrek aan informatie over ingrediënten met een allergene werking op niet-voorverpakte levensmiddelen

Huidige problemen

Consumenten met allergieën of intoleranties voor bepaalde voedselingrediënten zijn goed af met de huidige wetgeving inzake de verstrekking van informatie op voorverpakte levensmiddelen. Deze levensmiddelen vormen slechts een deel van de voeding van deze consumenten en steeds meer wordt gevraagd om de voorschriften voor voorverpakte levensmiddelen tot niet-voorverpakt voedsel uit te breiden. Vooral omdat er schadelijke gevolgen voor de gezondheid kunnen optreden, als verkeerde informatie wordt verstrekt of wordt gesuggereerd.

Beleidsopties

De volgende opties zijn bestudeerd: geen EU-actie, vrijwillige aanpak en wetgevende aanpak om de verplichte vermelding van allergenen op het etiket tot niet-voorverpakte levensmiddelen uit te breiden.

Belangrijkste bevindingen

Uit de analyse blijkt dat de verstrekking van informatie over de aanwezigheid van allergenen tegemoet zou komen aan de door de consumenten geuite zorgen over hun veiligheid en gezondheid. Hoewel de totale kosten in termen van betrokken bedrijven waarschijnlijk aanzienlijk zullen zijn, zijn de operationele kosten moeilijk te kwantificeren. De eigenlijke productie van een fysiek etiket voor los verkochte levensmiddelen lijkt vrij onproblematisch, maar er kunnen problemen ontstaan bij het genereren en bijwerken van de informatie. De informatiekosten zouden dalen, als ervoor werd gezorgd dat de vereiste informatie door de leveranciers aan detailhandelaren die niet-voorverpakte levensmiddelen verkopen en aan restaurants werd verstrekt. Door het toekennen van flexibiliteit bij de toepassing van de voorschriften door de lidstaten zouden de maatregelen op de binnenlandse kenmerken van de voedseldetailhandel en cateringsector van elke lidstaat kunnen worden toegesneden en zou een meer kosteneffectieve regeling mogelijk zijn.

Bij een vrijwillige aanpak is een consistente verstrekking van betrouwbare en precieze informatie minder waarschijnlijk.

Beleidskwestie 3: Verduidelijking van het gebruik van herkomstetikettering op levensmiddelen

Huidige problemen

Op voedseletiketten staan vaak bijzonderheden over de herkomst van de producten vermeld, omdat de wetgeving zulks voorschrijft of omdat een bedrijf vrijwillig besluit om dergelijke informatie te verstrekken. Hoewel gedetailleerde gegevens niet beschikbaar zijn, lijken steeds meer producten voorzien te zijn van een vermelding van de herkomst daarvan. Dit leidt ertoe dat de consumenten verwachten dat op steeds meer etiketten informatie over de herkomst wordt verstrekt en dat zij, wanneer deze informatie wordt verstrekt, er zeker van kunnen zijn dat de informatie niet vals of misleidend is . Dat is ook in het belang van het bedrijfsleven, niet het minst omdat herkomstetikettering een concurrentievoordeel kan opleveren . Het is bijgevolg vanzelfsprekend dat het bedrijfsleven wenst dat voor iedereen in de EU dezelfde voorschriften gelden, met duidelijke "regels" voor de herkomstetikettering. Op het horizontale niveau van de wetgeving bestaan dergelijke regels echter niet.

Beleidsopties

De volgende opties zijn bestudeerd: geen EU-actie, vrijwillige aanpak en wetgevende aanpak om verplichte herkomstetikettering voor alle onverwerkte levensmiddelen voor te schrijven, om in te gaan op specifieke gerechtvaardigde verzoeken om herkomstetikettering of om criteria vast te stellen voor het vrijwillige gebruik van herkomstetikettering.

Belangrijkste bevindingen

De consumenten in de gehele Europese Unie stellen het op prijs dat informatie over het land van herkomst op levensmiddelen wordt verstrekt. De kosten van de verplichte vermelding van het land van herkomst op het etiket variëren en zijn afhankelijk van de omvang van de voorgeschreven informatie. De potentiële kosten worden echter verminderd door het aantal bedrijven dat reeds dergelijke informatie verstrekt en door bestaande tracking- en tracingsystemen. Een passende overgangsperiode die het mogelijk zou maken om de nodige etiketwijzigingen in de gebruikelijke etiketteringscyclus op te nemen, zou de directe kosten in verband met wijzigingen in de wetgeving helpen verminderen.

Door tegemoet te komen aan de behoeften van de consumenten en door bij te dragen tot het maken van doordachte keuzes zou de invoering van verschillende niveaus van herkomstetikettering voor verschillende voedselproducten, vastgesteld op grond van de verschillende etiketteringsbehoeften van de consumenten, ten opzichte van de huidige situatie voordelen opleveren. Hiervoor is het echter nodig dat het etiket met het land van herkomst duidelijk, begrijpelijk en niet misleidend voor de consument is. De informatie op de huidige etiketten is moeilijk voor de consument te begrijpen en is soms zelfs misleidend. Een verduidelijking van het gebruik van de herkomstetikettering zou bijgevolg niet alleen ten goede komen aan de consumenten mar ook aan het bedrijfsleven en de handhavingsautoriteiten.

Beleidskwestie 4: Consistente toepassing van de voorschriften inzake de vermelding van de ingrediënten

Huidige problemen

Momenteel hoeven op alcoholhoudende dranken de ingrediënten niet te worden vermeld. Deze situatie is niet het gevolg van een bij Richtlijn 2000/13/EG toegekende uitdrukkelijke afwijking maar van het gebrek aan rechtszekerheid , gestoeld op de erkenning dat specifieke voorschriften voor de vermelding van de ingrediënten van alcoholhoudende dranken nodig zijn wegens hun bijzondere kenmerken en productiemethoden. Hoewel de huidige wetgeving een theoretische verplichting voor de vermelding van de ingrediënten op het etiket van alcoholhoudende dranken inhoudt, is deze eis door het ontbreken van specifieke voorschriften in werkelijkheid nooit toegepast.

Beleidsopties

De volgende opties zijn bestudeerd: geen EU-actie, vrijwillige aanpak en wetgevende aanpak om alle of bepaalde alcoholhoudende dranken vrij te stellen van de verplichte vermelding van de ingrediënten op het etiket of om daarentegen de huidige voorschriften te doen toepassen.

Belangrijkste bevindingen

Er bestaan weinig gegevens over de effecten van de uitbreiding van de horizontale voorschriften inzake de verplichte vermelding van de ingrediënten tot alcoholhoudende dranken, die tot nu toe van deze verplichting waren vrijgesteld en het is onduidelijk welk belang de consumenten hebben bij het vermelden van de ingrediënten op het etiket van alcoholhoudende dranken.

Hoewel aanzienlijke vooruitgang is geboekt in verband met de etikettering van allergenen, is de situatie nog onveranderd voor andere ingrediënten die in alcoholhoudende dranken aanwezig kunnen zijn en niet op het etiket worden vermeld, zoals levensmiddelenadditieven en smaakstoffen die in veel van deze dranken, waaronder drinkklare dranken, worden gebruikt zonder dat de consumenten daarover worden geïnformeerd. Aan de consumenten moet informatie worden verstrekt die nuttig en vitaal is om hen in staat te stellen een doordacht besluit te nemen en om vaak te verhinderen dat zij worden misleid. Daarom mag normaliter worden verwacht dat het gebruik van stoffen die waarschijnlijk de keuze van de consument zullen beïnvloeden omdat zij aanwezig zijn in of een technologisch effect hebben op het afgewerkte product, verplicht op het etiket wordt vermeld.

De verplichte vermelding van de ingrediënten zou voor de producenten geringe kosten voor het wijzigen en het drukken van nieuwe etiketten met zich brengen, aangezien het bedrijf reeds beschikt over de feitelijke lijst van ingrediënten.

Conclusie

Gezien de verschillende opties en de respectieve effecten daarvan bestaat de uitdaging voor de Commissie er nu in om na te gaan hoe het juridische kader voor de voedseletikettering kan worden gestroomlijnd en vereenvoudigd zonder dat het door de Gemeenschap nagestreefde hoge niveau van consumentenbescherming wordt ondermijnd. Het effect van een regelgevende aanpak kan tot een minimum worden beperkt door het vaststellen van overgangsperioden die het mogelijk maken om de etiketteringswijzigingen door te voeren tijdens de normale cyclus van etiketwijzigingen in het bedrijf.