52006SC1314

[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 18.10.2006

SEC(2006) 1314

WERKDOCUMENT VAN DE COMMISSIE Begeleidend document bij het

Voorstel voor een

VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

tot oprichting van het Europees Technologie-Instituut

EFFECTBEOORDELING met eisen inzake de evaluatie ex ante

SAMENVATTING

{COM(2006) 604 definitief} {SEC(2006) 1313}

SAMENVATTING

Inleiding

In het voorjaarsverslag van de Commissie van 2005 werd voor het eerst voorgesteld een Europees Technologie-Instituut op te richten. Na uitgebreide raadplegingen in 2005 keurde de Commissie op 22 februari 2006 een eerste mededeling over het EIT goed, waarin de doelstelling en de mogelijke werkingssfeer van het instituut werden geschetst. De Europese Raad van maart 2006 erkende dat het EIT een belangrijke stap zal zijn om de huidige kloof tussen hoger onderwijs, onderzoek en innovatie te dichten, en verzocht de Commissie uiterlijk medio juni 2006 om een voorstel voor verdere maatregelen.

Na de Europese belanghebbenden en de lidstaten grondig te hebben geraadpleegd, presenteerde de Commissie op 8 juni 2006 een tweede mededeling over het EIT, waarin meer informatie over een aantal specifieke thema’s werd verstrekt en verdere maatregelen voor de oprichting van het instituut werden geschetst. De Europese Raad van juni 2006 bevestigde het belang van het EIT opnieuw en verzocht om een formeel voorstel van de Commissie in het najaar van 2006. Deze effectbeoordeling maakt onlosmakelijk deel uit van dat voorstel[1].

Probleemstelling

Het lage peil en de geringe concentratie van de investeringen in hoger onderwijs en O&O in Europa, en de onvoldoende omzetting van kennis en resultaten van O&O in economische activiteit en banen in vergelijking met de belangrijkste concurrenten, in het bijzonder Japan en de VS, vormen het algemene probleem dat door het voorstel tot oprichting van het EIT wordt aangepakt. Deze innovatie-achterstand van Europa op de belangrijkste concurrerende economieën is een van de grootste uitdagingen die Europa in het kader van de Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid moet aanpakken. Uit gegevens blijkt dat deze achterstand niet kleiner wordt.

Als onderliggende factoren zijn minstens de volgende vijf belangrijke punten te noemen:

- onvoldoende concentratie van middelen in “centres of excellence” die op wereldvlak kunnen concurreren;

- onvoldoende trans- en interdisciplinair onderzoek en onderwijs dat toegespitst is op de te leveren innovatie-inspanningen op de middellange en lange termijn;

- de slechte onderlinge aansluiting tussen de drie elementen van de kennisdriehoek;

- gebrek aan innovatieve bestuurs- en organisatiemodellen in Europese instellingen voor onderzoek en hoger onderwijs;

- te veel hinderpalen, wat tot kosten van een niet-verenigd Europa op het gebied van innovatie leidt.

Bestaande initiatieven en Europese toegevoegde waarde van het voorgestelde initiatief

De verantwoordelijkheid voor het onderwijs-, onderzoeks- en innovatiebeleid ligt primair bij de lidstaten. De lidstaten van de EU benaderen innovatie op zeer uiteenlopende manieren, en er zijn veel positieve nationale initiatieven en ontwikkelingen die zouden moeten worden ondersteund en versterkt. Gezien de aard en de omvang van de te leveren innovatie-inspanningen zullen maatregelen op Europees niveau waarschijnlijk meer voordelen opleveren die met afzonderlijke maatregelen van de lidstaten misschien niet kunnen worden bereikt.

De Gemeenschap zet zich in ieder geval in om de lidstaten te steunen in hun inspanningen voor innovatie en de kennisdriehoek. In het kader van de Lissabonstrategie en de daarmee verband houdende open coördinatiemethoden voor onderwijs en opleiding 2010 en de doelstelling van 3% bevordert de Commissie beleidsuitwisselingen om "best practices" vast te stellen en een betere beleidsvorming voor de in te halen innovatie-achterstand mogelijk te maken. Diverse op de kennisdriehoek gerichte programma's bieden Europese universiteiten, onderzoekscentra, ondernemingen en andere actoren in de kennisdriehoek financiële steun om een maximale bijdrage aan de strategie voor groei en werkgelegenheid te leveren. De EU heeft een aantal programma’s in het leven geroepen waarmee diverse aspecten van de kennisdriehoek direct of indirect worden gesteund: het zevende kaderprogramma voor onderzoek en technologische ontwikkeling, het programma voor concurrentievermogen en innovatie, het integrale programma voor een leven lang leren, en de structuurfondsen.

Tot nu toe heeft nog geen enkel EU-initiatief een zo volledige aanpak geleverd voor alle drie componenten van de kennisdriehoek dat ze helemaal op elkaar aansluiten en elkaar wederzijds schragen; de bestaande instrumenten betreffen ofwel één deel van de kennisdriehoek afzonderlijk, ofwel maximaal twee, en steunen ontwikkelingsinspanningen meestal op nationaal niveau. Tot nu toe stimuleerde geen enkel EU-initiatief de ontwikkeling van een instelling van wereldklasse op Europees niveau die op specifieke gebieden de voor onderzoek, onderwijs en innovatie nodige topprestaties en kritische massa te bereikt. Van deze mogelijkheid is nog steeds geen gebruik gemaakt.

Om de innovatie-achterstand op de belangrijkste concurrenten in te halen, moet op inter- en transdisciplinaire basis steun worden verleend aan naar topprestaties strevende, strategische partnerschappen tussen de bij de drie delen van de kennisdriehoek betrokken actoren. Het is de bedoeling dat het Europees Technologie-Instituut (EIT) op zijn gebied een speler van wereldklasse wordt en als vlaggenschip gaat fungeren dat andere Europese actoren en netwerken in de kennisdriehoek tot betere prestaties brengt. Op deze wijze kan het de bestaande beleidsinitiatieven en financieringsinstrumenten op EU- en nationaal vlak aanvullen die de innovatie-achterstand van de EU op haar belangrijkste concurrenten beogen weg te werken.

Doelstellingen van het EIT

De algemene doelstellingen van het EIT zijn:

- bijdragen aan een verbetering van de innovatiecapaciteit van Europa door partnerorganisaties te betrekken bij onderling op elkaar aansluitende innovatie-, onderzoeks- en onderwijswerkzaamheden van het allerhoogste internationale niveau;

- een model en vlaggenschip te worden voor de geïntegreerde Europese ruimte voor innovatie, onderzoek en onderwijs door voor innovatie te zorgen op gebieden van wezenlijk economisch of maatschappelijk belang en een referentiemodel te bieden voor innovatiemanagement.

Het EIT zal in het bijzonder:

- trans- en interdisciplinair strategisch onderzoek doen en/of bevorderen op gebieden van wezenlijk economisch of maatschappelijk belang;

- als referentiemodel fungeren dat zowel direct via de desbetreffende werkzaamheden als indirect op brede schaal tot voordelige veranderingen leidt en de ‘modernisering’ van hoger onderwijs en onderzoek in de EU bevordert;

- de toepassing van de ‘producten’ van de werkzaamheden van het EIT in het voordeel van de EU bevorderen;

- een ‘kritische massa’ van personele en fysieke middelen van partnerorganisaties op strategische trans- en interdisciplinaire kennisgebieden opbouwen en zo onderzoekers van topniveau en investeringen van de particuliere sector in O&O aantrekken;

- nieuwe vormen van samenwerking bevorderen tussen de verschillende soorten partnerorganisaties die bij de kennisdriehoek betrokken zijn;

- synergie-effecten met andere EU-maatregelen en programma’s op het gebied van onderwijs en O&O versterken (en doublures vermijden).

Beleidsopties

In de effectbeoordeling zijn voor de oprichting van een EIT vijf beleidsopties tegen het licht gehouden die in de pas lopen met deze doelstellingen. De eerste drie opties voorzien in nieuwe operationele mechanismen voor innovatie, onderzoek en onderwijs; deze drie opties verschillen evenwel onderling qua centralisatiegraad en top-down-/bottom-uporganisatie. In de vierde optie is het EIT geen aanjager, maar wordt beoogd de doelstellingen te bereiken door financiering van bestaande spelers en netwerken. De vijfde optie (een status-quo) is een benchmark waartegen de andere opties kunnen worden afgewogen.

1. Een gecentraliseerd EIT. In deze optie wordt een EIT opgericht dat zorgt voor de selectie en het beheer van kennis- en innovatiegemeenschappen (KIG) die op een of meer strategische trans- en interdisciplinaire gebieden aan onderwijs, onderzoek en innovatie werken. De KIG worden opgericht met middelen die bij het EIT worden “gedetacheerd” en door het EIT worden ingezet. De middelen worden geleverd door partnerorganisaties en maken wettelijk deel uit van het EIT, dat de vorm krijgt van één nieuwe instelling. Volgens deze optie kent het EIT postdoctorale graden toe. Het wordt beheerd door een centrale raad van bestuur, die over grote autonomie beschikt voor de selectie van de KIG, de beloning van het personeel, het via onderhandelingen coöpteren van elementen van bestaande instellingen, en de samenwerking met andere partijen. Dit orgaan vervult een directe managementrol en stelt het algemene kader alsook de algemene regels vast voor de organisatie van de werkzaamheden van de KIG en de evaluatie en beloning van medewerkers. Het EIT wordt in eerste instantie door de EU gefinancierd.

2. Een gedecentraliseerd EIT. Deze optie houdt net als de eerste optie in dat een aantal kennis- en innovatiegemeenschappen worden opgericht, maar dat deze in dit geval volledig onafhankelijk van een centraal bestuur en van elkaar zijn. Het EIT wordt een financieringsorgaan dat middelen aan deze nieuwe juridische entiteiten verder leidt. De KIG beschikken over de mogelijkheid om postdoctorale graden toe te kennen en daarbij gebruik te maken van flexibeler modellen zoals gezamenlijke graden. Bestaande instellingen wordt verzocht voorstellen te doen. Zij kunnen van het EIT een startfinanciering krijgen. Het bestuur wordt in sterke mate gedelegeerd aan de KIG en de organisaties die er deel van uitmaken. De centrale coördinatie stelt noch de aandachtsgebieden noch de specifieke operationele kaders op voorhand vast; beide worden binnen elke KIG vastgesteld.

3. Een geïntegreerd EIT. Deze optie is een mix van de opties 1 en 2. Net als in optie 2 wordt in deze optie in de oprichting voorzien van nieuwe juridische entiteiten waaraan partnerorganisaties uit de wereld van het onderwijs en onderzoek en het bedrijfsleven personele en fysieke middelen bijdragen (KIG). Binnen een gemeenschappelijk kader van beginselen en richtsnoeren dat door de raad van bestuur van het EIT wordt vastgesteld, beschikken deze “joint ventures” over grote autonomie om te bepalen hoe de partners zich associëren. Net als in optie 1 worden de KIG in feite gecoördineerd door een andere juridische entiteit, de raad van bestuur van het EIT, die de algemene strategie bepaalt (bijvoorbeeld op welke gebieden wordt geïnvesteerd), kandidaat-partnerschappen selecteert en evalueert, hen de status van KIG van het EIT en de daarmee gepaard gaande financiering toekent en hun prestaties monitort. De KIG krijgen evenwel meer autonomie dan in optie 2. In dit kader kunnen de KIG hun werk en werkzaamheden, met inbegrip van aanwervingen en de toekenning van graden, autonoom organiseren.

4. Een EIT dat financiering en labels toekent. Volgens deze optie kent het EIT als financieringsorgaan een EIT-label en middelen toe aan bestaande organisaties die aan het excellentiecriterium voldoen. Op basis van oproepen tot het indienen van voorstellen selecteert en financiert het bestaande organisaties die aan het excellentiecriterium beantwoorden. Bepaalde gefinancierde organisaties doen eventueel aan transnationale samenwerking, maar die wordt in de vorm van bestaande samenwerkingsmechanismen gerealiseerd. De geselecteerde instellingen krijgen een EIT-label.

5. De status-quo. In het geval van een status quo, waar er dus geen EIT is, worden de hierboven besproken problemen met bestaande programma’s en maatregelen aangepakt. Deze optie is een benchmark waartegen de andere opties kunnen worden afgewogen.

Vergelijking tussen de beleidsopties

De beoordeling is gebaseerd op zeer uiteenlopende bijdragen van diverse belanghebbenden, die met verschillende middelen zijn verzameld: een openbare raadpleging, standpuntbepalingen, artikelen en vergaderingen. Verondersteld wordt dat volgens de beleidsopties 1, 2, 3 en 4 voor het EIT uit EU- en andere bronnen evenveel specifieke middelen moeten worden uitgetrokken, maar dat voor een status quo (beleidsoptie 5) geen specifieke EU-middelen vereist zijn. Deze specifieke middelen worden op 2,4 miljard euro geraamd voor de periode 2008-2013, zoals in punt 8 van het effectbeoordelingsverslag wordt uiteengezet.

Uit de analyse blijkt dat drie beleidsopties, met name de opties 1, 2 en 3, in vergelijking met de status-quo een belangrijk bijkomend effect hebben. Dit komt doordat met deze opties middelen kunnen worden gebundeld om op geselecteerde gebieden kritische massa te bereiken en nieuwe modellen uit te werken waarin de drie aspecten van de kennisdriehoek onderling aansluiting vinden.

De drie opties verschillen hoofdzakelijk qua bestuursmodel waardoor die onderlinge aansluiting wordt gerealiseerd. Optie 1 benadrukt de behoefte aan coördinatie en verleent dus een sterkere rol aan de bestuursstructuur bij het bepalen van de prioriteiten en de organisatie van het werk van de KIG. Dit leidt tot sterkere synergie-effecten tussen de KIG en schept mogelijkheden voor innovatievere modellen om privé-partners aan te trekken, duidelijker naar voren te brengen dat hinderpalen voor mobiliteit en samenwerking binnen de EU uit de weg moeten worden geruimd, en een zichtbaarder vlaggenschip en symbool van het Europa van de kennis te zijn. Anderzijds kan de sterke centralisatie tot bureaucratie en te weinig flexibiliteit leiden om nieuwe kennisgebieden aan te kunnen; die centralisatie kan er voorts ook toe leiden dat partners minder bereid zijn om bij te dragen, waardoor de capaciteit vermindert om door bundeling van wat reeds bestaat kritische massa te bereiken.

Optie 2 delegeert de meeste strategische en operationele taken aan de KIG, die meer openstaan voor de invloed en acties van de partners. Deze optie compenseert de zwakke punten van optie 1: het is mogelijk een flexibeler en aantrekkelijker model voor de deelnemers, maar heeft in vergelijking met optie 1 niettemin een aantal nadelen. De KIG zijn in deze optie minder gecoördineerd, wat tot doublures kan leiden; de modellen die de KIG tot stand brengen om hun werk te organiseren zijn minder innovatief in vergelijking met huidige praktijken; zij ondernemen minder duidelijk iets om op communautair niveau oplossingen aan te dragen om hinderpalen voor mobiliteit en samenwerking uit de weg te ruimen; tot slot zijn zij niet zo zichtbaar en hebben zij niet hetzelfde symbolische effect.

Optie 3, de optie waar de voorkeur naar uitgaat, biedt een model voor de te maken afwegingen. Het beoogt een reeks tegengestelde behoeften met elkaar in evenwicht te brengen: de behoefte aan coördinatie om synergie-effecten en strategische oriëntatie te garanderen met de autonomie die de KIG nodig hebben om flexibel te zijn; de behoefte om voldoende onafhankelijk te zijn om de eigen agenda van het EIT uit te voeren met de noodzaak om voldoende aantrekkelijk te zijn om partnerorganisaties aan te trekken; de behoefte om te experimenteren met nieuwe manieren om onderzoek, onderwijs en innovatie op elkaar aan te sluiten met de behoefte om op bestaande “good practices” te vertrouwen anderzijds. Of tussen deze tegengestelde behoeften een correct evenwicht wordt bereikt, zal in sterke mate afhangen van de concrete toepassing van het model.

Belangrijkste problemen van de geprefereerde beleidsoptie

Optie 3 brengt een aantal problemen met zich mee die hoofdzakelijk voortvloeien uit het feit dat er een reeks afwegingen te maken is. In de effectbeoordeling worden deze problemen en afwegingen uiteengezet en wordt een aantal richtsnoeren voorgesteld, met name met betrekking tot het bestuur, de selectie van de KIG, human resources, intellectuele eigendom, de toekenning van graden en financiering.

Verantwoording van de kosten

Gezien de ambitieuze doelstellingen van het voorstel kunnen de uitgaven van het EIT en de KIG in de periode 2007–2013 in het totaal op 2 367,1 miljoen euro worden geraamd. De meeste middelen van de EU zullen worden besteed aan de financiering van de productiecapaciteit van de KIG. De middelen die voor de KIG nodig zijn, zullen hun algemene inkomsten- en uitgavenprofiel weerspiegelen en moeten vergelijkbaar zijn met de meest kosteneffectieve universiteiten en onderzoeksinstellingen in de EU. Het is de bedoeling dat middelen die in de productiecapaciteit van de KIG vloeien kosteneffectief zijn: het EIT poogt namelijk doublures te voorkomen en synergie-effecten tussen bestaande middelen tot stand te brengen.

De administratie- en bestuurskosten van het EIT horen in het geheel slechts een relatief klein deel van de totale kosten uit te maken. Het gaat hierbij om de kosten voor de coördinatie van de algemene processen voor de onderlinge aansluiting van innovatie, onderzoek en onderwijs. Die kosten moeten worden afgezet tegen de toegevoegde waarde van niet alleen een nieuwe en sterke institutionele basis voor samenwerking op Europees niveau, maar ook met de toegevoegde waarde van de mogelijkheid om kritische massa en topprestaties te bereiken die het concurrentievermogen van de EU zullen verbeteren. Indien het voorgestelde EIT-model succesvol is, zal het EIT zeer kosteneffectief blijken te zijn.

[1] Dit verslag verbindt uitsluitend de diensten van de Commissie die bij de opstelling ervan betrokken waren. Het is bedoeld als basis voor commentaar en loopt niet vooruit op de uiteindelijke vorm van een mogelijke beslissing van de Commissie.