52004SC1621

Brussel, 22.12.2004

SEC(2004) 1621 definitief

Aanbeveling voor een

BESCHIKKING VAN DE RAAD

waarbij overeenkomstig artikel 104, lid 8, wordt vastgesteld of door Hongarije effectief gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die de Raad krachtens artikel 104, lid 7, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap heeft gedaan

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

De buitensporigtekortprocedure (BTP) is geregeld bij artikel 104 van het Verdrag en bij Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten, die deel uitmaakt van het stabiliteits- en groeipact. Deze bepalingen worden versterkt door de politieke verbintenissen die zijn vastgelegd in de resolutie van de Europese Raad van Amsterdam van 17 juni 1997 betreffende het stabiliteits- en groeipact.

Naar aanleiding van de mededeling van een tekort van 5,9% van het BBP in 2003[1], heeft de Commissie op 12 mei 2004 de buitensporigtekortprocedure voor Hongarije ingeleid. Op aanbeveling van de Commissie besloot de Raad op 5 juli 2004 overeenkomstig artikel 104, lid 6, dat in Hongarije een buitensporig tekort bestaat en richtte hij derhalve, overeenkomstig artikel 104, lid 7, een aanbeveling tot de Hongaarse autoriteiten om deze situatie te verhelpen[2]. In deze aanbeveling verzocht de Raad de Hongaarse autoriteiten dat zij " zo snel mogelijk een einde maken aan de thans bestaande buitensporigtekortsituatie " en " binnen een middellange-termijnkader maatregelen nemen overeenkomstig het traject voor vermindering van het tekort dat wordt vermeld in het in mei 2004 ingediende convergentieprogramma " (waarbij de volgende jaarlijkse streefcijfers zijn vastgesteld: 4,6% van het BBP in 2004, 4,1% van het BBP in 2005, 3,6% in 2006, 3,1% in 2007 en 2,7% van het BBP in 2008). De Raad stelde 5 november 2004 vast als termijn " voor de doeltreffende uitvoering van de maatregelen die gepland zijn om het voor 2005 vastgestelde streefcijfer voor het tekort te halen ". Voorts werd aanbevolen " dat de Hongaarse autoriteiten de in het convergentieprogramma van mei 2004 beoogde maatregelen vastberaden uitvoeren, en dat ze met name klaar staan om indien nodig aanvullende maatregelen te nemen om het voor 2004 vastgestelde streefcijfer voor het overheidstekort te bereiken ". Daarnaast verzocht de Raad de Hongaarse autoriteiten " elke aangelegenheid aan te grijpen om de begrotingsaanpassing te versnellen; de beoogde hervormingen door te voeren van de overheidsdiensten, de gezondheidszorg en het onderwijsstelsel met het oog op de geplande verlaging van de uitgavenquote en de verbetering van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn " en " ervoor te zorgen dat de geplande belastingverlagingen adequaat worden gefinancierd en dat de uitvoering ervan afhankelijk wordt gesteld van het halen van de tekortdoelstellingen ".

Uit hoofde van artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1467/97 moet de Raad zich op openbaargemaakte besluiten van de regering van de betrokken lidstaat baseren om te beoordelen of aan zijn aanbevelingen overeenkomstig artikel 104, lid 7, effectief gevolg is gegeven.

Hoewel de termijn van 5 november die in de aanbeveling is vastgesteld betrekking heeft op de begroting 2005, spelen de resultaten bij de uitvoering van de begroting 2004 een belangrijke rol in deze context. In het convergentieprogramma werd immers een versneld consolidatietraject beoogd, waarvan het zwaartepunt in 2004 lag (onder andere met het oog op het herstel van de geloofwaardigheid van het economisch beleid van Hongarije), en het streefcijfer van 4,6% van het BBP voor 2004 was dan ook bijzonder belangrijk[3]. De Raad heeft de Hongaarse autoriteiten derhalve aanbevolen klaar te staan om, naast de twee maatregelen tot uitgavenvermindering van januari en maart, die in totaal 1,2 % van het BBP uitmaakten, zo nodig aanvullende maatregelen te nemen om het streefcijfer voor het overheidstekort in 2004, te weten 4,6 % van het BBP[4], te bereiken. Gevolg gevend aan een aanbeveling van de Raad besloten de Hongaarse autoriteiten in juli 2004 het gebruik van overgedragen kredieten van ministeries – wat in het convergentieprogramma als een risico werd aangemerkt (het effect daarvan kon tot 0,5% van het BBP belopen) – te beperken; het doel hiervan was de uitgavenoverschrijdingen te beperken. In september namen de autoriteiten een aantal corrigerende maatregelen aan, als gevolg waarvan het begrotingssaldo onmiddellijk een verbetering met 0,2% van het BBP vertoonde.

Ondanks deze correctie werd in september 2004 het officiële streefcijfer van 4,6% van het BBP opwaarts bijgesteld tot 5,3% van het BBP. Het feit dat het streefcijfer van 4,6% niet is bereikt is aan drie factoren toe te schrijven: een opwaartse herziening van het tekort van 2003 in de mededeling van de begrotingscijfers van september (met 0,3% van het BBP), uitgavenoverschrijdingen en te optimistische inkomstenramingen (hoofdzakelijk BTW-ontvangsten). Volgens de najaarsprognoses van de Commissie zal het tekort in 2004 met 5,5% van het BBP zelfs nog hoger uitvallen (voornamelijk ten gevolge van nieuwe risico's, zowel aan de inkomsten- als aan de uitgavenzijde). Het streefcijfer is ondanks een sneller dan verwachte groei van het BBP niet gehaald (overschrijding met 0,9 procentpunt volgens de prognose van de Commissie).

Op 15 oktober 2004 diende de Hongaarse regering de ontwerp-begrotingswet voor 2005 in bij het Hongaarse parlement. Hierin wordt voor het overheidstekort voor 2005 een streefcijfer van 4,7% vastgesteld, waarbij van de hypothese van een reële BBP-groei van 4% in 2005 wordt uitgegaan. Dit betekent een verbetering van 0,6 procentpunt ten opzichte van het bijgestelde streefcijfer van 5,3% voor 2004. Deze daling van het tekort zal naar wordt verwacht vooral het gevolg zijn van de besparingen welke voortvloeien uit lagere rente over de schuldendienst (de netto rente-uitgaven zouden met 0,4% van het BBP dalen), maar ook van een beperking van de uitgaven. Aan de inkomstenzijde houdt de begroting 2005 rekening met een daling in de ontvangsten in verhouding tot het BBP met 1 procentpunt, van 44,5% tot 43,5% van het BBP, voornamelijk ten gevolge van eenmalige en overloopeffecten van 2004. De verlaging van de belasting over de inkomsten van natuurlijke personen in de begroting 2005 zou grotendeels door andere belastingmaatregelen worden gecompenseerd en er wordt dan ook van uitgegaan dat de veranderingen in het belastingstelsel geen gevolgen voor de ontvangsten hebben. In de begroting is een "noodreserve" opgenomen ten belope van 0,5% van het BBP ter voorkoming van een eventuele overschrijding van het streefcijfer voor 2005. Deze is bedoeld voor de financiering van aanpassingen aan onvoorziene ontwikkelingen waarop de regering geen invloed heeft. Hoewel het bestaan van deze reserve verheugend is, lijkt het daarvoor uitgetrokken bedrag gering, gelet op de risico's waaraan de begroting 2005 onderhevig is, zoals in de najaarsprognoses van de Commissie werd opgemerkt. Met name zouden: 1) de rente-uitgaven hoger kunnen uitvallen dan verwacht, 2) de pas ingevoerde regels voor uitgavenbeperking onvoldoende of ondoelmatig kunnen blijken te zijn, zoals het lopende parlementaire debat over de begroting 2005 al doet vermoeden, 3) de hypothesen voor bepaalde inkomsten (met name BTW) al te optimistisch kunnen blijken. Tegen deze achtergrond verwacht de Commissie voor 2005 een tekort van 5,2% van het BBP, wat zou neerkomen op een ontsporing van in totaal 0,5 procentpunt ten opzichte van de begroting en 1,1 procentpunt tegenover het streefcijfer (van 4,1%) dat is vervat in het convergentieprogramma dat nog maar in mei jongstleden was ingediend.

In het convergentieprogramma werden grootschalige structurele hervormingen aangekondigd (voornamelijk in de overheidsdiensten, de gezondheidszorg en het onderwijsstelsel), ter ondersteuning van maatregelen voor uitgavenbeheersing op middellange termijn. De begroting 2005 bevat enkele structurele maatregelen, die echter niet voldoende omvattend en vergaand lijken om de uitgavenbeheersing te bewerkstelligen die de begroting 2005 en, meer algemeen, het aanpassingstraject op middellange termijn dat in het convergentieprogramma werd voorgesteld en door de Raad is goedgekeurd, vereisen. Dit geldt vooral voor de gezondheidszorg, waar een grondige hervorming is uitgesteld.

Conclusie: i) hoewel er in 2004 enige mate van consolidatie zal zijn bereikt, kunnen de maatregelen die de Hongaarse autoriteiten in reactie op de aanbeveling van de Raad hebben genomen om het cruciale streefcijfer voor 2004 te halen als ontoereikend worden beschouwd, aangezien het in het convergentieprogramma vastgestelde streefcijfer naar verwachting bij lange na niet zal worden gehaald; ii) het nieuwe officiële streefcijfer voor 2005 ligt 0,6 procentpunt boven het oorspronkelijke streefcijfer voor het tekort in de aanbeveling en in het convergentieprogramma. In de najaarsprognoses van de Commissie wordt er nog eens een verslechtering van 0,5 procentpunt verwacht, wat de ontsporing ten opzichte van de oorspronkelijke plannen op in totaal 1,1 procentpunt zou brengen en de aanpassing tegenover 2004 (in de prognoses van de Commissie op 5,5% van het BBP geraamd) op slechts 0,3 procentpunt; iii) de afwijking van het geplande aanpassingstraject, waarbij het tekort volgend jaar waarschijnlijk nog steeds boven de 5% van het BBP ligt, en de trage vooruitgang bij de structurele hervormingen, brengen de volledige correctie van het buitensporige tekort in 2008 in gevaar, tenzij de regering haar inspanningen intensiveert om de door haar aangegeven macro-economische doelstellingen te verwezenlijken. Deze situatie kan worden toegeschreven aan ontoereikende maatregelen van de kant van de Hongaarse autoriteiten[5].

De schuldquote zal naar wordt verwacht zowel in 2004 als in 2005 iets onder de 60% blijven (in de najaarsprognoses van de Commissie wordt 59,7% respectievelijk 59,5% van het BBP voorspeld).

Belangrijkste begrotingscijfers 2003-2006 (% van het BBP) |

2003 | 2004 | 2005 | 2006 |

Overheidstekort |

- convergentieprogramma | -5,9 | -4,6 | -4,1 | -3,6 |

- herziene streefcijfers van de regering | -5,3 | -4,7 |

- Commissieprognoses | -6,2 | -5,5 | -5,2 | -4,7 |

Staatsschuld |

- convergentieprogramma | 59,1 | 59,4 | 57,9 | 56,8 |

- herziene streefcijfers van de regering | 59,1 | 59,6 | 58,6 |

- Commissieprognoses | 58,9 | 59,7 | 59,5 | 58,9 |

p.m. Reële BBP-groei (%) |

- convergentieprogramma | 2,9 | 3,3-3,5 | 3,5-4 | ca.4 |

- prognoses van de autoriteiten | 3,0 | 3,8-3,9 | 4,0 | 4,0-4,5 |

- Commissieprognoses | 3.0 | 3,9 | 3,7 | 3,8 |

Bron: Economische najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie; convergentieprogramma van mei 2004; begroting 2005 |

Overeenkomstig het bepaalde in artikel 104, lid 8, van het EG-Verdrag en artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1467/97 moet de Raad, indien hij van mening is dat aan zijn aanbevelingen overeenkomstig artikel 104, lid 7, binnen de op 5 november 2004 verstreken termijn geen effectief gevolg is gegeven, onmiddellijk na het verstrijken van die termijn een besluit in deze zin nemen. Gelet op het voorgaande is de Commissie van oordeel dat aan de aanbevelingen overeenkomstig artikel 104, lid 7, geen effectief gevolg is gegeven binnen de in de aanbeveling bepaalde termijn en beveelt zij de Raad aan dienovereenkomstig te besluiten.

In artikel 104, lid 8, wordt bepaald dat wanneer de Raad vaststelt dat binnen de voorgeschreven periode geen effectief gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die uit hoofde van artikel 104, lid 7, zijn gedaan, hij zijn aanbevelingen openbaar kan maken. Overeenkomstig de resolutie van de Europese Raad betreffende het stabiliteits- en groeipact had Hongarije er in juli 2004 al mee ingestemd de aanbeveling openbaar te maken.[6]

Wat de verdere stappen van de procedure betreft kan de Raad, indien hij van mening is dat aan de aanbevelingen overeenkomstig artikel 104, lid 7, geen effectief gevolg is gegeven, een nieuwe aanbeveling overeenkomstig artikel 104, lid 7, aan Hongarije richten, aangezien dit land nog geen deel uitmaakt van de eurozone (het is een lidstaat met een derogatie) en de laatste twee stappen van de buitensporigtekortprocedure uit hoofde van artikel 104, leden 9 en 11, dus niet van toepassing zijn (zie artikel 122, lid 3, van het Verdrag). In een dergelijke aanbeveling zou met het geactualiseerde convergentieprogramma van Hongarije rekening worden gehouden.

Aanbeveling voor een

BESCHIKKING VAN DE RAAD

waarbij overeenkomstig artikel 104, lid 8, wordt vastgesteld of door Hongarije effectief gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die de Raad krachtens artikel 104, lid 7, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap heeft gedaan

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 104, lid 8,

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Overwegende hetgeen volgt:

Krachtens artikel 104 van het Verdrag dienen de lidstaten buitensporige overheidstekorten te vermijden.

Het stabiliteits- en groeipact is gebaseerd op de doelstelling van deugdelijke openbare financiën als middel om de voorwaarden voor prijsstabiliteit en voor een tot werkgelegenheidsschepping leidende sterke duurzame groei te verbeteren. Het stabiliteits- en groeipact omvat onder meer Verordening (EG) nr. 1467/97[7] van de Raad over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de in artikel 104 bedoelde procedure bij buitensporige tekorten voor een snelle correctie van buitensporige overheidstekorten.

In de resolutie van de Europese Raad van Amsterdam van 17 juni 1997[8] betreffende het stabiliteits- en groeipact worden alle partijen, te weten de lidstaten, de Raad en de Commissie, dringend verzocht om het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact strikt en tijdig ten uitvoer te leggen.

Bij Beschikking 2004/xxx/EG van 5 juli 2004 heeft de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 6, vastgesteld dat er in Hongarije een buitensporig tekort bestaat[9].

Overeenkomstig artikel 104, lid 7, van het EG-Verdrag en artikel 3, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97 heeft de Raad op 5 juli 2004 een aanbeveling aan de Hongaarse autoriteiten gericht met het verzoek zo spoedig mogelijk een einde te maken aan de bestaande buitensporigtekortsituatie en binnen een middellange-termijnkader maatregelen te nemen om het tekort in 2008 op geloofwaardige en duurzame wijze tot onder de 3% van het BBP terug te dringen overeenkomstig het traject voor tekortreductie dat in het door de autoriteiten ingediende en in het advies van de Raad van 5 juli 2004 goedgekeurde convergentieprogramma is aangegeven. In deze aanbeveling werd de Hongaarse autoriteiten een termijn tot 5 november 2004 gesteld om te zorgen voor de doeltreffende tenuitvoerlegging van de maatregelen die gepland zijn om het voor 2005 vastgestelde streefcijfer voor het tekort van 4,1% van het BBP te halen. De Raad beval Hongarije tevens aan de in het convergentieprogramma van mei 2004 beoogde maatregelen vastberaden uit te voeren, en met name klaar te staan om indien nodig aanvullende maatregelen te nemen om het voor 2004 vastgestelde streefcijfer voor het overheidstekort van 4,6% van het BBP te bereiken. Voorts verzocht de Raad de Hongaarse autoriteiten elke aangelegenheid aan te grijpen om de begrotingsaanpassing te versnellen; de beoogde hervormingen door te voeren van de overheidsdiensten, de gezondheidszorg en het onderwijsstelsel; en ervoor te zorgen dat de geplande belastingverlagingen adequaat worden gefinancierd en dat de tenuitvoerlegging ervan afhankelijk wordt gesteld van het halen van de tekortdoelstellingen.

Uit hoofde van artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1467/97 moet de Raad zich op openbaargemaakte besluiten van de regering van de betrokken lidstaat baseren om te beoordelen of aan zijn aanbevelingen overeenkomstig artikel 104, lid 7, effectief gevolg is gegeven.

De evaluatie van de besluiten die door Hongarije vanaf de aanbeveling van de Raad op grond van artikel 104, lid 7, tot de in die aanbeveling genoemde uiterste datum zijn genomen, leidt tot de volgende conclusies:

hoewel naar aanleiding van de aanbeveling van de Raad door de Hongaarse regering een aantal aanvullende maatregelen is genomen, hebben deze niet het vereiste effect gehad om de begrotingsdoelstelling voor 2004 van 4,6% van het BBP te halen, die naar verwachting ruimschoots zal worden overschreden;

hoewel in de begroting 2005 een aantal maatregelen is aangekondigd, zullen deze niet volstaan om de tekortdoelstelling van 4,1% van het BBP te halen, die naar verwachting eveneens ruimschoots zal worden overschreden;

de maatregelen die tot dusverre door de Hongaarse autoriteiten zijn genomen zullen een afwijking van het geplande aanpassingstraject niet voorkomen hetgeen, samen met de trage vooruitgang bij de in het convergentieprogramma van mei beoogde structurele hervormingen, met name in de gezondheidszorg, de volledige correctie van het buitensporige tekort in 2008 in gevaar zou kunnen brengen, tenzij de regering haar inspanningen intensiveert om de door haar aangegeven macro-economische doelstellingen te verwezenlijken.

In artikel 104, lid 8, wordt bepaald dat wanneer de Raad vaststelt dat binnen de voorgeschreven periode geen effectief gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die uit hoofde van artikel 104, lid 7, zijn gedaan, hij zijn aanbevelingen openbaar kan maken. Overeenkomstig de resolutie van de Europese Raad betreffende het stabiliteits- en groeipact had Hongarije er in juli 2004 al mee ingestemd de aanbeveling openbaar te maken,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING VASTGESTELD:

Artikel 1

Hongarije heeft aan de aanbeveling van de Raad van 5 juli 2004 binnen de in die aanbeveling gestelde termijn geen effectief gevolg gegeven.

Artikel 2

Deze beschikking is gericht tot de Republiek Hongarije.

Gedaan te Brussel,

Voor de Raad

[1] Dit cijfer was gebaseerd op de voorjaarsprognoses 2004 van de Commissie, waarin de door Hongarije in maart 2004 meegedeelde gegevens in aanmerking waren genomen. In de kennisgeving van september 2004 werd het begrotingstekort voor 2003 naar boven bijgesteld van 5,9% tot 6,2% van het BBP.

[2] Zie http://register.consilium.eu.int/pdf/nl/04/st11/st11218.nl04.pdf.

[3] Bij de streefcijfers werd rekening gehouden met de kosten voor de overheid die uit de pensioenhervorming van 1998 voortvloeien (en die naar wordt verwacht zullen stijgen van 0,7% in 2003 tot 1% van het BBP in 2008).

[4] Dit was al een bijgesteld streefcijfer ten opzichte van het aanvankelijk in de begroting 2004 opgenomen streefcijfer van 3,8% van het BBP. De eerste herziening van het streefcijfer voor 2004 in januari 2004 vond plaats als reactie op de omvangrijke ontsporing in de laatste maanden van 2003 waaruit bleek dat de veronderstellingen waarop de begroting 2004 berustte te optimistisch waren geweest.

[5] Deze evaluatie blijft ook geldig indien wordt uitgegaan van het tekort zoals dat overeenkomstig een recent besluit van de Hongaarse regering – gedurende de door EUROSTAT toegestane overgangsperiode – is heringedeeld, namelijk zonder de kosten die uit de pensioenhervorming van 1998 voortvloeien en die in aanmerking waren genomen in het tekortaanpassingstraject van het in de aanbeveling van de Raad van 5 juli 2004 goedgekeurde convergentieprogramma van mei 2004. Deze voorlopige herindeling heeft weliswaar tijdelijk gevolgen voor de hoogte van het tekort, maar het effect daarvan op de aanpassing tussen 2004 en 2005 is te verwaarlozen. Daarenboven moeten bij de evaluatie van de meerjarige aanpassingsinspanning die in 2008 leidt tot het bereiken van de tekortdoelstelling van minder dan 3% deze kosten in aanmerking worden genomen, aangezien de Hongaarse autoriteiten vanaf maart 2007 hun gegevens over het tekort overeenkomstig de standaardindeling moeten meedelen.

[6] Document 11218/04 van de Raad van 6 juli 2004 met de titel "Aanbeveling van de Raad aan Hongarije om het buitensporige overheidstekort te verhelpen - Toepassing van artikel 104, lid 7, van het Verdrag", beschikbaar in het openbare documentenregister van de Raad.

[7] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 6.

[8] PB C 236 van 2.8.1997, blz. 1.

[9] Nog niet verschenen in het Publicatieblad.