IL-KUMMISSJONI EWROPEA
Brussell, 15.12.2017
COM(2017) 720 final
RAPPORT TAL-KUMMISSJONI LILL-PARLAMENT EWROPEW U LILL-KUNSILL
Mid-term review report of the External Financing Instruments
{SWD(2017) 463 final}
{SWD(2017) 600 final}
{SWD(2017) 601 final}
{SWD(2017) 602 final}
{SWD(2017) 604 final}
{SWD(2017) 605 final}
{SWD(2017) 606 final}
{SWD(2017) 607 final}
{SWD(2017) 608 final}
{SWD(2017) 609 final}
Werrej
Sommarju Eżekuttiv
1. Introduzzjoni
Għan
Kamp ta’ applikazzjoni
2. Sfond
3. Tqassim finanzjarju
4. Ksib tal-objettivi
Ir-rilevanza tal-objettivi
Effettività
L-effiċjenza
Koerenza interna, koerenza esterna, kumplementarjetà u sinerġiji bejn strumenti ta’ finanzjament estern
Valur miżjud
Effett ta’ ingranaġġ
L-ambitu għas-simplifikazzjoni
Kontribuzzjoni għal azzjoni esterna tal-UE konsistenti
Kontribuzzjoni għall-prijoritajiet tal-UE għal tkabbir intelliġenti, sostenibbli u inklussiv
Impatt fuq terminu twil
5. Konklużjonijiet
Annessi
Lista ta’ Akronimi
Sommarju Eżekuttiv
Dan ir-rapport iwieġeb għar-Regolament (UE) Nru 236/2014 tal-11 ta’ Marzu 2014 li jistabbilixxi regoli u proċeduri komuni għall-implimentazzjoni tal-istrumenti tal-Unjoni għall-finanzjament tal-azzjoni esterna 1 (“ir-Regolament Komuni ta’ Implimentazzjoni”) li jitlob rapport dwar l-analiżi ta’ nofs it-terminu fuq diversi strumenti ta’ finanzjament estern tal-UE (“l-istrumenti”).
Dan ir-rapport jivvaluta jekk dawn l-istrumenti għadhomx xierqa għall-użu, sabiex jiżgura l-implimentazzjoni effettiva tal-assistenza tal-UE. Dan se jipprovdi informazzjoni għal deċiżjonijiet dwar it-tiġdid, l-emendar jew is-sospensjoni tat-tipi ta’ azzjonijiet implimentati taħt is-sett ta’ strumenti.
Ir-rapport janalizza jekk l-objettivi ntlaħqux, billi jiffoka fuq ir-riżultati, l-effiċjenza tagħhom, il-valur miżjud, l-iskop għal simplifikazzjoni, il-koerenza interna u esterna inklużi l-kumplementarjetà u s-sinerġiji, ir-rilevanza kontinwa tal-objettivi kollha, il-kontribut tagħhom lejn azzjoni esterna tal-UE konsistenti u meta rilevanti lejn il-prijoritajiet tal-UE għal tkabbir intelliġenti, sostenibbli u inklussiv, u l-effett ta’ ingranaġġ miksub.
Ir-rapport huwa bbażat fuq is-sejbiet minn sett ta’ 10 dokumenti ta’ ħidma tal-persunal ta’ evalwazzjoni (wieħed għal kull strument ta’ finanzjament estern) annessi ma’ dan ir-rapport. Dawn id-dokumenti ta’ ħidma tal-persunal infushom huma bbażati fuq 10 evalwazzjonijiet esterni tal-istrumenti li saru fl-2016/2017 u rapport globali (ir-“rapport ta’ koerenza”) li ħa tagħlimiet u messaġġi importanti mis-sett ta’ dawn l-istrumenti.
Id-dokumenti ta’ ħidma tal-persunal ta’ evalwazzjoni juru li b’mod ġenerali dawn l-istrumenti bħalissa huma xierqa għall-użu, u li fir-rigward tal-objettivi tal-istrumenti qegħdin jitfaċċaw xejriet pożittivi. Għalhekk, ma hemmx bżonn li l-istrumenti jiġu emendati permezz ta’ emendi leġiżlattivi jew atti delegati.
Sa mill-adozzjoni tal-istrumenti, il-qafas ta’ politika internazzjonali u tal-UE inbidel bl-adozzjoni tal-Aġenda 2030 għall-Iżvilupp Sostenibbli, l-Istrateġija Globali għall-Politika Estera u ta’ Sigurtà tal-Unjoni Ewropea u l-Kunsens Ewropew il-ġdid għall-Iżvilupp. Madanakollu, in-natura wiesgħa tal-objettivi tal-istrumenti tkopri l-bżonnijiet tal-pajjiżi sħab u l-prijoritajiet globali u tal-UE mingħajr lakuni ewlenin. Barra minn hekk, matul l-ewwel snin ta’ implimentazzjoni tagħhom, huma parzjalment ippermettew lill-UE twieġeb għal kriżijiet ġodda u għal bżonnijiet li dejjem jevolvu. Madanakollu, minħabba fil-limitazzjoni fir-riżorsi u fil-flessibbiltà finanzjarja, flimkien ma’ għadd ta’ kriżijiet, l-istrumenti kellhom joperaw sal-limiti tagħhom.
Is-sejbiet ewlenin tal-evalwazzjoni jindikaw il-bżonn li jiġi adattat il-mod kif jiġu implimentati l-istrumenti, b’mod partikolari permezz ta’ programm strateġiku u globali u billi jiġu żgurati interazzjonijiet koerenti fil-livell operazzjonali fil-kuntest internazzjonali mġedded.
Meta nħarsu lejn il-futur, il-ġenerazzjoni ta’ strumenti li jmiss trid tqis il-livell ta’ flessibbiltà finanzjarja u livelli oħra ta’ flessibbiltà meħtieġa għall-azzjoni esterna sabiex twieġeb għall-isfidi li l-UE jkollha tiffaċċja fuq livell dinji.
1. Introduzzjoni
Għan
Dan ir-rapport iwieġeb għall-Artikolu 17 tar-Regolament Komuni ta’ Implimentazzjoni li sal-aħħar tal-2017 jitlob rapport dwar l-analiżi ta’ nofs it-terminu tal-istrumenti ta’ finanzjament estern (“l-istrumenti”). Dan ir-rapport jivvaluta jekk dawn l-istrumenti għadhomx xierqa għall-użu, bil-għan li tiġi żgurata l-implimentazzjoni effettiva tal-assistenza tal-UE. Dan għandu jipprovdi informazzjoni għad-deċiżjonijiet dwar it-tiġdid, l-emendar jew is-sospensjoni tat-tipi ta’ azzjonijiet implimentati taħt l-istrumenti.
Kamp ta’ applikazzjoni
Ir-Regolament Komuni ta’ Implimentazzjoni japplika għal dawn li ġejjin:
·L-Istrument tal-Kooperazzjoni għall-Iżvilupp 2 ;
·L-Istrument Ewropew għad-Drittijiet tal-Bniedem u d-Demokrazija 3 ;
·l-Istrument Ewropew ta’ Viċinat 4 ;
·L-Istrument li jikkontribwixxi għall-Istabbiltà u l-Paċi 5 ;
·Strument għall-Assistenza ta’ Qabel l-Adeżjoni 6 ; kif ukoll
·L-Istrument ta’ Sħubija għall-Kooperazzjoni ma’ pajjiżi terzi 7 .
Strumenti oħra li jsegwu r-rekwiżiti stipulati fir-Regolament Komuni ta’ Implimentazzjoni, u li għalhekk ġew inklużi f’dan ir-rapport, jinkludu:
·Strument għall-Kooperazzjoni dwar is-Sikurezza Nukleari 8 ; kif ukoll
·Id-Deċiżjoni dwar Greenland 9 .
Minħabba li dan ir-rapport jipprovdi ħarsa ġenerali lejn l-istrumenti, jinkludi wkoll il-11-il Fond Ewropew għall-Iżvilupp (FEŻ). Il-11-il FEŻ jirreferi għal analiżi tal-prestazzjoni 10 li jeħtieġ li titwettaq sal-aħħar tal-2018. L-analiżi tal-prestazzjoni hija simili għall-analiżi ta’ nofs it-terminu pprovduta fir-Regolament Komuni ta’ Implimentazzjoni. Id-Deċiżjoni dwar l-assoċjazzjoni tal-pajjiżi u t-territorji barranin ġiet inkluża fl-analiżi tal-prestazzjoni tal-11-il FEŻ. Dan ir-rapport dwar l-analiżi ta’ nofs it-terminu jkopri disa’ strumenti flimkien mal-Analiżi Komuni ta’ Impimentazzjoni nnifsiha.
F’konformità mar-rekwiżiti tar-Regolament Komuni ta’ Implimentazzjoni, dan ir-rapport ikopri l-perjodu ta’ bejn l-1 ta’ Jannar 2014 u t-30 ta’ Ġunju 2017. Huwa janalizza l-ksib tal-objettivi ta’ kull strument imsemmi hawn fuq, filwaqt li jiffoka fuq ir-riżultati tagħhom, l-effiċjenza, il-valur miżjud, l-iskop għas-simplifikazzjoni, il-koerenza interna u esterna inklużi l-kumplementarjetà u s-sinerġiji bejn l-istrumenti, ir-rilevanza kontinwa tal-objettivi kollha, il-kontribut tal-istrumenti għal azzjoni esterna u konsistenti tal-UE u meta rilevanti għall-prijoritajiet tal-UE għal tkabbir intelliġenti, sostenibbli u inklussiv, u l-effett ta’ ingranaġġ miksub mill-fondi.
Fl-2016/2017 saru serje ta’ evalwazzjonijiet esterni fuq l-istrumenti kollha 11 biex jipprovdu informazzjoni għal dan ir-rapport. Fil-biċċa l-kbira, id-dokumenti ta’ ħidma tal-persunal ta’ evalwazzjoni marbuta ma’ dan ir-rapport, huma bbażati fuq dawn l-evalwazzjonijiet esterni.
2. Sfond
L-UE għadha l-akbar fornitur ta’ assistenza esterna tad-dinja. Permezz ta’ din l-assistenza l-UE għandha l-għan li tnaqqas il-faqar, tippromwovi l-interessi u l-valuri fundamentali (bħad-demokrazija, id-drittijiet tal-bniedem, il-paċi, l-istabbiltà, is-solidarjetà, u l-prosperità) globali u tal-UE 12 u tappoġġa s-salvagwardjar tal-beni pubbliċi globali.
L-istrumenti jiffurmaw parti kbira mill-Intestatura IV “Ewropa Globali” 13 tal-Qafas Finanzjarju Pluriennali (QFP) 14 ta’ bejn l-2014 u l-2020. L-ammont totali inizjali tal-Intestatura IV kien dak ta’ EUR 66.2 biljun (jiġifieri 6 % tal-QFP). L-istrumenti tal-baġit tal-UE li jaqgħu taħt dan ir-rapport 15 jirrappreżentaw total ta’ EUR 51.8 biljun. Barra minn hekk, il-11-il FEŻ li ma jaqax taħt il-baġit tal-UE għandu allokazzjoni ta’ EUR 30.5 biljun.
Tabella 1: L-istrumenti ewlenin tal-Intestatura IV u l-FEŻ 16
|
L-Istrumenti |
Ammonti, EUR miljuni |
|
1.L-Istrument għall-Assistenza ta’ Qabel l-Adeżjoni (IPA II) |
12.138,63 |
|
2.L-Istrument Ewropew ta’ Viċinat (SEV) |
16.496,26 |
|
3.L-Istrument tal-Kooperazzjoni għall-Iżvilupp (SKŻ) |
19.947,59 |
|
4.L-Istrument ta’ Sħubija (PI) |
958,53 |
|
5.L-Istrument Ewropew għad-Demokrazija u għad-Drittijiet tal-Bniedem (EIDHR) |
1.306,56 |
|
6.L-Istrument li jikkontribwixxi għall-Istabbiltà u l-Paċi (IcSP) |
2.365,85 |
|
7.L-Istrument għall-Kooperazzjoni dwar is-Sikurezza Nukleari (INSC) |
325,321 |
|
8.Id-Deċiżjoni dwar Greenland (GD) |
217,8 |
|
Politika Estera u ta' Sigurtà Komuni (PESK) |
2.121,24 |
|
L-Assistenza Makrofinanzjarja (AMF) |
294,843 |
|
Il-Fond ta’ Garanzija għall-azzjonijiet esterni |
1.627,67 |
|
Għajnuna Umanitarja |
8.290902 |
|
Il-Mekkaniżmu tal-Unjoni għall-Protezzjoni Ċivili |
122,827 |
|
L-Inizjattiva Voluntiera tal-Għajnuna tal-UE (EUAV) |
126,02 |
|
Il-Fond Ewropew għall-Iżvilupp Sostenibbli (EFSD) |
350 |
|
Marġni 4 |
-672,572 |
|
9.Il-11-il Fond Ewropew għall-Iżvilupp, inkluż id-Deċiżjoni dwar il-Pajjiżi u t-Territorji Barranin |
30.506,00 |
|
10.Ir-Regolament Komuni ta’ Implimentazzjoni (mhuwiex strument ta’ finanzjament iżda Regolament għall-implimentazzjoni ta’ uħud mill-istrumenti ta’ hawn fuq) |
M/D |
Ħafna mill-istrumenti ilhom taħt pressjoni finanzjarja minn mindu nħolqu, minħabba:
·żieda fin-numru ta’ kriżijiet;
·instabbiltà fil-Viċinat u lil hinn;
·theddid terroristiku;
·flussi ta’ refuġjati bla preċedent; kif ukoll
·żieda f’daqqa fil-migrazzjoni irregolari 17 u t-traffikar tal-bnedmin.
Sabiex il-kapaċità ta’ rispons tal-UE għal pressjonijiet ġodda tkun tista’ tiġi msaħħa kellhom jiġu stabbiliti mekkaniżmi innovattivi u ad hoc, bħall-fondi fiduċjarji u l-Faċilità għar-Refuġjati fit-Turkija 18 . Il-Fond Ewropew għall-Iżvilupp Sostenibbli li ġie adottat reċentement (f’Settembru 2017) ġie stabbilit ukoll biex jipprovdi aktar kapaċità ta’ ingranaġġ 19 .
L-istrumenti, li ġew adottati lejn il-bidu tal-2014, tfasslu biex ikunu wiesa’ biżżejjed biex jadattaw għal qafas ta’ politika li qed jinbidel. In-natura abilitanti tagħhom ġiet ittestjata minħabba li l-linji bejn politiki barranin u ta’ żvilupp u l-importanza tar-rabta bejn il-politiki interni u esterni evolvew fl-aħħar ftit snin 20 . Minkejja dan, l-ebda emenda ma tqieset meħtieġa minn mindu ġew stabbiliti l-istrumenti, ħlief biex jiġu koperti azzjonijiet ġodda fil-bini tal-kapaċitajiet għas-sigurtà u l-iżvilupp taħt l-Istrument li jikkontribwixxi għall-Istabbiltà u l-Paċi 21 .
3. Tqassim finanzjarju
Kif mitlub mir-Regolament Komuni ta’ Implimentazzjoni, it-tabelli fl-annessi juru informazzjoni konsolidata dwar il-finanzjament kollu inkluż fl-ambitu ta’ dan ir-rapport: l-infiq skont il-pajjiż u r-reġjun, u għal kull strument, flimkien ma’ kontribuzzjonijiet għal fondi fiduċjarji u dħul assenjat estern.
4. Ksib tal-objettivi
L-istrumenti jridu jilħqu objettivi globali differenti:
|
EFI |
L-Objettiv ewlieni |
|
SKŻ |
Inaqqas u fuq terminu twil jeqred il-faqar fil-pajjiżi fil-fażi tal-iżvilupp li ma jibbenefikawx minn finanzjament taħt il-FEŻ, is-SEV jew l-IPA. Jipprovdi appoġġ tematiku għal beni pubbliċi u sfidi globali relatati mal-iżvilupp (GPGC), u lil organizzazzjoni tas-soċjetà ċivili u lill-awtoritajiet lokali f’pajjiżi sħab (CSO/LAs). Jappoġġa s-sħubija strateġika bejn l-Afrika u l-UE. |
|
SEV |
Ikompli javvanza lejn żona ta’ prosperità kondiviża u ta’ viċinanza tajba li tinvolvi l-UE u 16-il pajjiż u territorju 22 . |
|
IPA II |
Jappoġġa lil tmien benefiċjarji 23 fl-adozzjoni u l-implimentazzjoni tar-riformi meħtieġa għas-sħubija fl-UE. |
|
Il-11-il FEŻ |
Inaqqas u fuq terminu twil jeqred il-faqar fi Stati Afrikani, tal-Karibew u tal-Paċifiku. Jikseb żvilupp sostenibbli f’pajjiżi u territorji barranin. |
|
PI |
Javvanza u jippromwovi l-interessi reċiproki u tal-UE u jappoġġa s-sħubija u l-bini ta’ alleanzi dwar l-isfidi globali u l-aspetti esterni tal-politiki interni tal-UE. |
|
EIDHR |
Jappoġġa d-demokrazija u jsaħħaħ ir-rispett għad-drittijiet tal-bniedem u għal-libertajiet fundamentali, u għad-demokrazija f’pajjiżi terzi. |
|
IcSP |
Jipprovdi rispons għall-kriżijiet u prevenzjoni ta’ konflitti, jappoġġa l-konsolidazzjoni tal-paċi u jindirizza theddid globali, transreġjonali u emerġenti. |
|
INSC |
Jippromwovi livell għoli ta’ sikurezza nukleari, protezzjoni mir-radjazzjoni, u l-applikazzjoni ta’ salvagwardji effiċjenti u effettivi ta’ materjal nukleari f’pajjiżi terzi. |
|
Greenland |
Tippreserva r-rabtiet mill-qrib u dewwiema bejn Greenland, l-UE u d-Danimarka, filwaqt li tappoġġa l-iżvilupp sostenibbli ta’ Greenland. |
Il-dokumenti ta’ ħidma tal-persunal ta’ evalwazzjoni juru l-emerġenza ta’ xejriet pożittivi fir-rigward ta’ dawn l-objettivi 24 . Pereżempju, matul l-aħħar 10 snin ħafna pajjiżi fejn joperaw il-programmi ġeografiċi tal-11-il FEŻ u s-SKŻ, esperjenzaw progress fit-tnaqqis tal-faqar u l-iżvilupp tal-bniedem u dak ekonomiku 25 .
Fil-Balkani tal-Punent, l-assistenza tal-IPA II ikkontribwiet għall-implimentazzjoni ta’ riformi f’oqsma ewlenin, bħal dak tal-ġudikatura, ta’ kontra l-korruzzjoni, tal-amministrazzjoni pubblika u tal-inklużjoni soċjali, u appoġġat l-allinjament progressiv mal-leġiżlazzjoni u l-istandards tal-UE.
Fil-Viċinat, l-assistenza tas-SEV ipproduċiet riżultati viżibbli f’diversi setturi, bħall-iżvilupp reġjonali, l-agrikoltura, is-suq tax-xogħol, il-ġestjoni tal-fruntieri u l-migrazzjoni. Fl-istess ħin, l-istrumenti (is-SEV ikkumplementat mill-IcSP 26 ) wrew kapaċità li jirrispondu għall-ħtiġijiet li qed jevolvu u għal sitwazzjonijiet ta’ kriżi.
L-INSC saħħaħ il-livell ta’ sikurezza nukleari, pereżempju billi appoġġa s-segwitu tal-pjan komprensiv konġunt ta’ kooperazzjoni fl-azzjoni mal-Iran, u wettaq simulazzjonijiet ta’ kriżi fuq impjanti tal-enerġija f’diversi pajjiżi.
Il-PI influwenza b’mod effettiv l-iżviluppi tal-politika f’pajjiżi sħab f’konformità mal-interessi tal-UE u kkontribwixxa għall-iżvilupp ta’ relazzjoni reċiproka ma’ pajjiżi terzi, 27 filwaqt li kkomplementa l-attivitajiet tematiċi ta’ daqs ikbar, iffinanzjati taħt is-SKŻ, b’mod partikolari l-programm dwar il-Beni Pubbliċi u l-Isfidi Globali.
Madanakollu, id-diffikultajiet li jippreżenta l-kejl tal-ksib tal-objettivi ma għandhomx jintesew. Minħabba li dan huwa rapport dwar l-analiżi ta’ nofs it-terminu u wħud mill-istrumenti bdew jiġu implimentati reċentement (wara l-abbozzar tad-dokumenti ta’ strateġija), f’dan l-istadju għadu kmieni wisq biex jitkejjel il-ksib tal-objettivi ta’ livell għoli (u fuq terminu twil). Sabiex itaffu din is-sitwazzjoni, l-evalwazzjonijiet esterni ġabru wkoll data minn strumenti preċedenti. Minkejja dan, iridu jitqiesu limitazzjonijiet oħra fil-kejl tal-ksib tal-objettivi. Spiss l-appoġġ tal-UE jista’ jidher biss bħala fattur ta’ kontribuzzjoni lejn kwalunkwe riżultat miksub. Pereżempju, il-ġlieda biex jinqered il-faqar hija tentattiv ambizzjuż ħafna. Ħafna fatturi, kemm interni u kif ukoll esterni, jaffettwaw l-iżvilupp tal-pajjiżi sħab tal-UE u objettivi oħra. Atturi oħra ewlenin tar-relazzjonijiet esterni għandhom rwol attiv, flimkien ma’ numru dejjem jiżdied ta’ donaturi privati inklużi fondazzjonijiet. Barra minn hekk, il-pajjiżi sħab għandhom jadottaw u jimplimentaw ir-riformi u l-politiki neċessarji appoġġati mill-istrumenti.
Ir-rilevanza tal-objettivi
Id-dokumenti ta’ ħidma tal-persunal ta’ evalwazzjoni kkonfermaw li, fil-biċċa l-kbira, meta kienu qed jiġu mfassla, l-objettivi tal-istrumenti kienu rilevanti għall-prijoritajiet tal-politika 28 .
Meta mqabbla mal-QFP ta’ bejn l-2007 u l-2013, ir-rilevanza strateġika tjiebet b’mod sostanzjali, hekk kif it-tagħlimiet meħuda mill-passat ġew integrati fir-regolamenti l-ġodda:
·il-konferma ta’ medda globali (IcSP, PI);
·il-promozzjoni tal-interessi tal-UE mad-dinja kollha (PI);
·iż-żieda fl-enfasi tal-prevenzjoni ta’ konflitti (IcSP);
·prinċipji ta’ programmazzjoni komuni ġodda (SKŻ, FEŻ);
·differenzjazzjoni akbar (SKŻ, SEV, IPA);
·enfasi aktar b’saħħitha fuq l-approċċi tas-setturi (IPA);
·deskrizzjoni ċara tal-objettivi speċifiċi (EIDHR);
·titjib fil-konsistenza u l-kumplementarjetà bejn l-IcSP u l-istrumenti ta’ kooperazzjoni ġeografika 29 u mal-operazzjonijiet tal-PESK;
·Ambizzjonijiet akbar għall-isħubija ta’ Greenland (GD); kif ukoll
·l-armonizzazzjoni tal-proċeduri ta’ implimentazzjoni (ir-Regolament Komuni ta’ Implimentazzjoni)
Barra minn hekk, l-evalwazzjonijiet esterni jisħqu fuq ir-rilevanza strateġika tal-istrumenti tematiċi 30 , b’mod partikolari l-abbiltà tagħhom li jaġixxu mingħajr il-kunsens espliċitu tal-pajjiż sieħeb jekk dan ikun meħtieġ, bħal li jingaġġaw f’rispons għall-kriżijiet, id-drittijiet tal-bniedem u d-demokratizzazzjoni f’kuntest li qed jiddeterjora u li jippromwovu l-interessi u l-azzjonijiet globali tal-UE dwar il-beni pubbliċi, inkluż it-tibdil fil-klima.
Is-sett ta’ strumenti wiesa’ u abilitanti kien kapaċi jkopri l-prijoritajiet tal-UE mingħajr l-ebda lakuna ewlenija 31 , ħlief għall-bini tal-kapaċitajiet għas-sigurtà u l-iżvilupp (is-CBSD) 32 .
Madanakollu, fir-rigward tal-programmazzjoni (fejn tapplika l-programmazzjoni) u l-implimentazzjoni tal-istrumenti, dan il-potenzjal mhux dejjem ġie sfruttat bis-sħiħ. F’ċerti pajjiżi l-azzjonijiet taħt l-istrumenti ġew ikkombinati b’mod strateġiku 33 , filwaqt li f’oħrajn, mhux dejjem intuża l-potenzjal biex l-azzjonijiet jiġu kkombinati b’dan il-mod 34 .
Benefiċċju ewlieni tar-rilevanza tal-istrumenti huwa l-flessibbiltà li għandhom. Il-flessibbiltà ta’ rispons għal avvenimenti mhux previsti hija meħtieġa f’livelli differenti:
(i) rispons għall-kriżijiet ta’ terminu qasir 35 ;
(ii) flessibbiltà fl-għażla tal-metodi ta’ programmazzjoni u implimentazzjoni 36 ;
(iii) flessibbiltà finanzjarja 37 f’fondi ta’ riżerva u riallokazzjonijiet fl-istrumenti u bejniethom;
(iv) flessibbiltà fil-programmazzjoni pluriennali bil-possibbiltà li d-durata tal-programmazzjoni tiġi adattata għas-sitwazzjoni fil-prattika u biex il-finanzjament ikun jista’ jiġi indirizzat mill-ġdid malajr f’każ ta’ bidliet ewlenin; kif ukoll
(v) l-użu ta’ miżuri speċjali previsti mir-Regolamenti Komuni ta’ Implimentazzjoni 38 .
Id-dokumenti ta’ ħidma tal-persunal tal-evalwazzjoni sabu li l-istrumenti, minħabba l-karattru abilitanti u l-objettivi wiesa’ biżżejjed tagħhom, għamluha aktar faċli għall-UE biex tirrispondi għal kriżijiet ġodda, barra milli ffaċilitaw il-ħtiġijiet u l-objettivi ta’ politika li qed jevolvu tagħha u kif ukoll dawk tal-pajjiżi sħab. Madanakollu, l-abbiltà tal-allokazzjoni mill-ġdid tar-riżorsi finanzjarji ġiet sfruttata kompletament malli tfaċċaw kriżijiet ġodda f’pajjiżi madwar l-UE.
Ir-riżorsi u l-fondi interni li ma ġewx assenjati ma kinux biżżejjed biex il-kriżijiet jiġu ttrattati. Konsegwentement, l-Intestatura IV kellha tiġi miżjuda matul l-analiżi ta’ nofs it-terminu tal-QFP, u l-UE kellha tistabbilixxi fondi fiduċjarji u mekkaniżmi ta’ koordinazzjoni differenti relatati mal-kriżi bħall-Faċilità għar-Refuġjati fit-Turkija (l-FRiT) 39 . Permezz tal-fondi fiduċjarji u l-FRiT, l-UE kienet kapaċi tirrispondi pjuttost malajr għall-kriżijiet u timmobilizza fondi addizzjonali mill-Istati Membri tal-UE u donaturi oħra, minkejja li l-kontribuzzjonijiet mill-Istati Membri kienu anqas minn dawk mistennija. Ir-rispons kellu wkoll jiġi ffaċilitat bl-użu ta’ miżuri speċjali barra mid-deċiżjonijiet ta’ programmazzjoni regolari.
Għadu wisq kmieni biex wieħed ikun jista’ jikkonkludi jekk l-istrumenti kollha humiex imfassla b’mod adegwat biex ikunu jistgħu jimplimentaw l-Istrateġija Globali għall-Politika Estera u ta’ Sigurtà Komuni tal-UE u l-Kunsens Ewropew il-ġdid għall-Iżvilupp, li jiffoka fuq l-implimentazzjoni tal-Għanijiet ta’ Żvilupp Sostenibbli (l-SDGs) li ntlaħaq qbil dwarhom fuq livell internazzjonali. Minkejja li jeżisti allinjament ċar bejn l-SDGs il-ġodda u l-objettivi ta’ diversi strumenti.
Fuq kollox, jidher li l-prijoritajiet u s-setturi ta’ intervent imsemmija fir-regolamenti għall-11-il FEŻ, l-EIDHR, is-SEV, is-SKŻ, l-IPA II, l-IcSP u l-PI xorta għadhom rilevanti u jinkludu l-ħtiġijiet u l-prijoritajiet attwali. Dan jimplika li f’dan l-istadju ebda emendi għar-regolamenti ma huma meħtieġa 40 . Madanakollu, it-tagħlimiet meħuda mill-eżami ta’ nofs it-terminu tal-QFP f’termini ta’ flessibbiltà finanzjarja limitata u l-kumplessità tal-arkitettura attwali, li jfixklu l-kumplementarjetà msaħħa fil-prattika, kif ukoll sabiex ikopru l-lakuni fil-qasam tas-sigurtà, ikollhom jiġu meqjusa fl-arkitettura futura tal-istrumenti 41 .
Effettività
Matul l-aħħar snin, ħafna mill-pajjiżi sħab u t-temi indirizzati mill-istrumenti esperjenzaw progress pożittiv. Ir-rapporti annwali riċenti dwar l-implimentazzjoni tal-istrumenti tal-UE dwar il-finanzjament ta’ azzjonijiet esterni 42 jippreżentaw ħafna eżempji pożittivi għall-objettivi kollha kkonċernati, u dan minkejja li l-kuntesti xi drabi jkunu diffiċli (eż. fil-każ tal-Afrika tal-Viċinat u dik sub-Saħarjana). Pereżempju:
·ir-riforma fl-amministrazzjoni pubblika fil-Georgia;
·it-tnaqqis ta’ 90 % fil-faqar fil-Vjetnam matul l-aħħar deċennju;
·l-istabbilizzazzjoni tal-Kolombja wara l-ftehim ta’ paċi (permezz ta’ azzjonijiet ta’ terminu qasir u oħrajn ta’ terminu itwal 43 ); kif ukoll
·l-appoġġ tat-taħriġ tal-persunal tal-impjanti tal-enerġija nukleari fl-Ukrajna biex titjieb is-sikurezza.
Madanakollu, huwa diffiċli li wieħed ikejjel l-effettività kumplessiva tal-istrumenti biex jilħqu l-objettivi tagħhom, minħabba li sa ċertu punt huwa diffiċli li fil-livell tal-istrumenti jiġu stabbiliti sistemi ta’ monitoraġġ u evalwazzjoni xierqa. Barra minn hekk, numru ta’ riżultati jistgħu jitkejlu biss fil-livell tal-pajjiż u/jew is-settur u ma jistgħux jiġu aggregati fil-livell tal-istrument, u dan sa ċertu punt minħabba l-varjetà ta’ pajjiżi u temi kkonċernati. Fi ftit każijiet (eż. il-FEŻ u s-SKŻ), ġew inklużi indikaturi ta’ livell għoli marbuta mal-Għanijiet ta’ Żvilupp tal-Millenju (sal-2015) u l-Għanijiet ta’ Żvilupp Sostenibbli (mill-2015) fil-bażi legali u dawn qed jintużaw fil-kejl tal-progress globali 44 iżda dawn:
(i) mhumiex attribwibbli direttament għall-azzjonijiet tal-istrumenti;
(ii) huma influwenzati minn ħafna fatturi esterni (eż. politiki tal-gvern, interventi minn donaturi oħra u l-kuntest internazzjonali) u
(iii) mhumiex kapaċi jivvalutaw il-karatteristiċi tal-istrumenti bħall-flessibbiltà.
Minn mindu ġew stabbiliti l-istrumenti, il-Kummissjoni għamlet sforz u tejbet ir-rappurtar tar-riżultati tal-proġetti u tal-programmi. Pereżempju bit-tnedija tal-Qafas tar-Riżultati tal-UE fl-Iżvilupp u l-Kooperazzjoni Internazzjonali 45 fl-2015, li pproduċa l-ewwel rapport tiegħu dwar ir-riżultati magħżula f’Lulju 2016 46 . Inħolqu wkoll oqfsa ta’ prestazzjoni simili oħra, b’indikaturi strateġiċi u operazzjonali, speċifikament għall-IPA II u l-PI 47 . Minkejja dan it-titjib, jinħtieġ aktar sforz fil-livell tal-istrumenti sabiex jiġi żgurat li jkun hemm sistema ta’ monitoraġġ u evalwazzjoni ċara fis-seħħ li tispjega kif l-UE se tkejjel il-bidla.
Il-firxa ta’ arranġamenti ta’ implimentazzjoni disponibbli għandha rwol ewlieni fl-effikaċja tal-istrumenti 48 . Is-simplifikazzjonijiet introdotti fir-Regolament Komuni ta’ Implimentazzjoni bħall-possibbiltà ta’ subgħotja jew l-għoti ta’ għotjiet lil entitajiet mingħajr personalità ġuridika, saħħew l-effikaċja tal-EIDHR 49 . Filwaqt li jibbenefika minn eċċezzjonijiet, ir-rispons għall-kriżijiet taħt l-IcSP jista’ jkun rapidu daqs l-għajnuna umanitarja 50 .
L-introduzzjoni tal-modalità ta’ appoġġ tal-baġit u d-djalogu ta’ politika relatat taħt l-IPA II kellhom rwol importanti fit-titjib tad-djalogu ta’ politika b’appoġġ għall-iżvilupp ta’ riformi u programmi ta’ stabbilizzazzjoni proprji f’pajjiżi benefiċjarji. Dan kien b’mod partikolari l-każ fil-Balkani tal-Punent fejn din ġiet introdotta għall-ewwel darba 51 . Bl-istess mod, fi Greenland l-arranġamenti ta’ appoġġ tal-baġit wasslu għal sistemi ta’ ġesjoni finanzjarja pubbliċi aktar b’saħħithom u titjib fl-abbiltà tal-amministrazzjoni nazzjonali li tippjana u timplimenta l-politiki 52 . Madanakollu, il-partijiet interessati xorta għadhom iqisu l-proċeduri tal-UE (li joriġinaw mir-Regolament Finanzjarju) bħala twal u ta’ piż żejjed 53 .
F’termini tal-integrazzjoni tal-prijoritajiet tal-UE, ġie osservat progress sinifikanti f’ċerti programmi fl-oqsma tat-tibdil fil-klima u l-ambjent 54 . Madanakollu, għad fadal ħafna xi jsir sabiex dawn l-oqsma jiġu integrati fis-setturi kollha fid-dawl tad-daqs tal-isfidi 55 . L-integrazzjoni ta’ kwistjonijiet tad-drittijiet tal-bniedem inkluż l-ugwaljanza bejn is-sessi u t-tisħiħ tal-pożizzjoni tan-nisa għadha qed tiġi żviluppata, għalkemm mill-istudju 56 ħarġu xi messaġġi pożittivi dwar l-implimentazzjoni tal-pjan ta’ azzjoni dwar is-sessi tal-UE II 57 , b’mod partikolari għall-IcSP. Fuq kollox, l-evalwazzjonijiet esterni wrew li n-nuqqas ta’ interess jew ir-reżistenza tal-gvernijiet sħab li jaħdmu biex jappoġġaw id-drittijiet tal-bniedem spiss joffru sfida kbira għall-implimentazzjoni.
L-effiċjenza
Il-livell ta’ nefqa amministrattiva jindika ġestjoni effiċjenti tal-baġits rispettivi tal-istrumenti 58 .
Filwaqt li l-prestazzjoni organizzazzjonali globali tista’ tkun effiċjenti, ċerti partijiet interessati jqisu li f’ċerti każijiet l-implimentazzjoni tal-istrumenti hija piż amministrattiv żejjed. Xi partijiet interessati jħossu li l-Kummissjoni tqiegħed aktar enfasi fuq il-proċess milli fuq l-objettivi u r-riżultati tal-politika. Ir-rekwiżiti bħall-integrazzjoni ta’ politiki differenti u t-twettiq ta’ impenji internazzjonali bħas-sjieda u s-sħubija jimplikaw proċessi kumplessi. Regolamenti oħra (bħar-Regolament dwar il-Proċedura ta’ Kumitat 59 ) iżidu l-kumplessità u t-tul ta’ żmien meħtieġ biex l-istrumenti jiġu implimentati.
Meta mqabbel mal-istrumenti tal-QFP ta’ bejn l-2007 u l-2013 it-titjib li sar fl-effiċjenza huwa żgħir. Pereżempju billi n-numru ta’ programmi tematiċi tas-SKŻ tnaqqsu minn ħamsa għal tnejn, għalkemm fil-programm dwar il-Beni Pubbliċi u l-Isfidi Globali għad fadal riġiditajiet minħabba li nħolqu ħames linji baġitarji differenti 60 . Xi titjib fl-effiċjenza li rriżulta mill-proċessi ta’ simplifikazzjoni (bħall-użu ta strateġiji nazzjonali milli strateġiji tal-pajjiżi tal-UE u li d-dokumenti dwar il-programmazzjoni konġunta jistgħu jissostitwixxu l-programmi indikattivi pluriennali jekk il-kriterji ta’ kwalità jiġu ssodisfati) ġie introdott fil-proċessi ta’ programmazzjoni tas-SKŻ, il-FEŻ, is-SEV u l-IPA II.
Fir-rigward ta’ strumenti ġeografiċi, hemm proċess ta’ programmazzjoni twil fis-seħħ biex jiġu ssalvagwardjati l-prinċipji tas-sjieda u s-sħubija. Fil-każ tal-FEŻ, il-proċeduri jinkludu wkoll l-involviment tal-Uffiċjali ta’ Awtorizzazzjoni Nazzjonali/Reġjonali li l-funzjoni tagħhom spiss tidher li qed tfixkel l-effikaċja u l-effiċjenza, b’mod partikolari fil-livell reġjonali. Spiss tingħata raġuni relatata ma’ kwistjonijiet ta’ kapaċità minkejja l-appoġġ regolari għall-bini tal-kapaċitajiet 61 .
L-istabbiliment tar-Regolament Komuni ta’ Implimentazzjoni kienet karatteristika ta’ simplifikazzjoni ġdida tal-FEŻ ta’ bejn l-2014 u l-2020 għall-istrumenti tal-baġit tal-UE koperti minn dan ir-rapport, li fil-biċċa l-kbira ġie replikat fil-11-il regolament ta’ implimentazzjoni tal-FEŻ. Billi jarmonizzaw ir-regoli u jillimitaw id-differenzi fl-interpretazzjoni mal-istrumenti ta’ finanzjament esterni kollha, l-evalwazzjonijiet esterni jindikaw titjib fl-effiċjenza bis-saħħa tar-Regolament Komuni ta’ Implimentazzjoni, għalkemm fuq skala modesta. Taħt, l-EIDHR (f’każijiet speċifiċi) u speċjalment l-IcSP, pereżempju, l-għoti dirett ta’ finanzjament iħaffef l-implimentazzjoni f’sitwazzjonijiet ta’ kriżi jew ta’ ħtieġa urġenti.
Koerenza interna, koerenza esterna, kumplementarjetà u sinerġiji bejn strumenti ta’ finanzjament estern
Kull strument ta’ finanzjament estern għandu l-kamp ta’ applikazzjoni speċifiku tiegħu li jew ikun ibbażat fuq il-kwistjonijiet ta’ sustanza li jindirizza (l-EIDHR, l-INSC, l-IcSP u l-PI għandhom applikazzjoni potenzjali dinjija) jew f’termini ta’ enfasi ġeografika (is-SKŻ, il-FEŻ, is-SEV, il-GD, u l-IPA II akkumpanjati minn temi speċifiċi).
Jidher biċ-ċar li tliet strumenti tfasslu biex jikkumplementaw lil oħrajn permezz tal-modalitajiet ta’ implimentazzjoni distinti tagħhom:
1) EIDHR (azzjonijiet indipendenti u flessibbli);
2) IcSP (għal rispons ta’ malajr b’azzjonijiet ta’ terminu qasir u twil); kif ukoll
3) PI (azzjonijiet fl-UE u/jew interess reċiproku li mhux possibbli li jiġu ffinanzjati taħt is-SKŻ, s-SEV jew l-IPA II) 62 .
Fil-biċċa l-kbira, il-koerenza interna mal-istrumenti hija sodisfaċenti minħabba struzzjonijiet riveduti dwar il-programmazzjoni ġeografika, il-konċentrazzjoni fis-setturi, proċessi xierqa dwar it-teħid ta’ deċiżjonijiet u sistemi ta’ analiżi tal-kwalità mtejba. Madanakollu, fil-livell tad-delegazzjonijiet tal-UE ġew osservati varjazzjonijiet sinifikanti.
Id-dokumenti ta’ ħidma tal-persunal tal-Kummissjoni jipprovdu xi eżempji ta’ elementi bejn l-istrumenti li jikkumplementaw lil xulxin. Pereżempju, l-EIDHR u l-PI jappoġġaw ċerti azzjonijiet li strumenti ġeografiċi oħra mhumiex kapaċi jiffinanzjaw, bħall-kooperazzjoni diretta mal-organizzazzjonijiet tas-soċjetà ċivili dwar kwistjonijiet ta’ drittijiet tal-bniedem jew il-kooperazzjoni ma’ pajjiżi industrijalizzati 63 .
Instabu wkoll sinerġiji effettivi bejn l-IcSP (bl-abbiltà tiegħu li jipprovdi reazzjonijiet ta’ terminu qasir mingħajr il-programmazzjoni) u l-istrumenti ġeografiċi. Għalkemm is-segwitu effettiv huwa mfixkel min-nuqqas ta’ flessibbiltà fil-proċeduri ta’ ħafna mill-istrumenti l-oħra li huma marbuta b’perjodi ta’ programmazzjoni twal 64 .
Madanakollu, il-koerenza globali bejn l-istrumenti tista’ tittejjeb aktar, b’mod partikolari permezz tas-simplifikazzjoni tal-istrumenti biex jitnaqqsu l-ostakli bejn l-istrumenti/il-programmi ġeografiċi (il-11-il FEŻ, is-SEV, is-SKŻ u l-IPA II) u dawk tematiċi (programmi tematiċi fis-SKŻ, l-IcSP u l-PI) li t-tnejn li huma jistgħu jintervjenu fl-istess oqsma 65 . Il-kamp ta’ applikazzjoni speċifiku tal-istrumenti ġeografiċi għamilha diffiċli li jsir ingaġġ strateġiku u koerenti ma’ xi pajjiżi sħab. Għall-ingaġġ mal-Afrika jintużaw tliet strumenti ġeografiċi (FEŻ, SKŻ u SEV) u l-kooperazzjoni fil-livell kontinentali tiġi ffinanzjata kemm mis-SKŻ (il-programm Pan-Afrikan) u sa ċertu punt, u b’kamp ta’ applikazzjoni kemmxejn imnaqqas mill-11-il FEŻ (il-programm intra-AKP) 66 . Bl-istess mod, irriżulta li hu diffiċli li jinbnew rabtiet bejn ir-reġjuni, pereżempju, ir-relazzjonijiet mal-Karibew u mal-Amerka Latina huma koperti kemm mis-SKŻ u kif ukoll mill-FEŻ.
Il-Koerenza tal-politiki għall-iżvilupp 67 qabdet momentum. L-analiżi tal-appoġġ tal-politika kummerċjali għall-iżvilupp fil-kooperazzjoni reġjonali turi żieda fl-attenzjoni lejn ir-rabta bejn il-kummerċ u l-iżvilupp 68 . Ir-rabtiet bejn is-sigurtà, l-iżvilupp u l-għajnuna umanitarja wkoll qabdu momentum politiku.
Fir-rigward tal-istrumenti ġeografiċi (is-SKŻ, is-SEV u l-11-il FEŻ), f’termini ta’ koerenza bejn pajjiż sieħeb u l-prijoritajiet tal-UE, xi evalwazzjonijiet esterni jsemmu tendenzi lejn aġendi li fil-biċċa l-kbira huma xprunati mill-UE matul il-programmazzjoni. Dan minkejja l-konsultazzjoni estensiva tal-partijiet interessati matul il-programmazzjoni u l-implimentazzjoni tal-proġetti, u, b’mod partikolari fil-FEŻ, il-kofirmar tad-dokumenti pluriennali dwar il-programmazzjoni u l-azzjonijiet annwali. Dan il-kompromess apparenti bejn l-interessi tal-UE/il-valuri internazzjonali u l-prinċipji ta’ sħubja wieħed għandu jarah fil-kuntest tal-Aġenda 2030/l-SDGs li ntlaħaq qbil dwarhom fuq livell universali 69 .
Valur miżjud
Il-kombinazzjoni ta’ diversi fatturi tispjega l-valur miżjud tal-istrumenti tal-UE 70 :
(i) il-kompetenza jew l-għarfien espert tal-UE 71 ;
(ii) in-natura tal-UE bħala entità supranazzjonali, u n-newtralità, l-influwenza politika u l-ingranaġġ relattivi li dan potenzjalment jitlob 72 ;
(iii) il-firxa ġeografika ta’ xi strumenti 73 inkluż il-preżenza f’kuntesti fraġli fejn hemm anqas sħab tal-iżvilupp u l-volum sinifikanti ta’ fondi disponibbli 74 ,
(iv) il-kamp ta’ applikazzjoni tal-istrumenti u l-modalitajiet (bħall-appoġġ tal-baġit, l-għotjiet, il-ġestjoni indiretta, il-faċilitajiet ta’ taħlit u t-teħid ta’ deċiżjonijiet malajr għar-rispons għall-kriżijiet); kif ukoll
(v) l-abbiltà tal-UE li tkun minn ta’ quddiem fl-azzjonijiet konġunti (jiġifieri l-programmazzjoni konġunta u l-implimentazzjoni konġunta), speċjalment mal-Istati Membri.
Il-fatturi addizzjonali jinkludu li l-istrumenti jistgħu jintużaw għal intervent f’diversi livelli (jiġifieri reġjonali, nazzjonali, kontinentali), il-prevedibbiltà tal-fondi (speċjalment il-FEŻ li mhux soġġett għar-regola tal-annwalità tal-baġit tal-UE 75 ), l-enfasi fuq il-kooperazzjoni reġjonali 76 u l-pożizzjoni unika tal-UE biex tħejji lil pajjiżi ta’ adeżjoni għall-isħubija fl-UE permezz tal-IPA.
Strumenti aktar speċjalizzati għandhom valur miżjud speċifiku marbut mal-kamp ta’ applikazzjoni tagħhom. Pereżempju, il-veloċità, il-flessibbiltà tal-IcSP u l-kapaċità li jadatta għal kuntesti li jevolvu, kif ukoll il-preżenza tiegħu f’żoni fejn aġenti oħra huma assenti 77 , u l-azzjonijiet tal-EIDHR f’sitwazzjonijiet sensittivi tad-drittijiet tal-bniedem mingħajr ma jkun jeħtieġ il-kunsens tal-gvernijiet imsieħba.
Effett ta’ ingranaġġ
Ġew stabbiliti kundizzjonijiet għall-istrumenti biex dawn jippermettu djalogu ta’ politika msaħħaħ fil-livell tal-pajjiż, b’mod partikolari meta l-programmi jiġu implimentati permezz tal-appoġġ tal-baġit 78 . Il-PI jissostanzja djalogi ta’ politika/sħubiji ma’ pajjiżi terzi permezz tal-appoġġ għal attivitajiet ta’ kooperazzjoni speċifiċi (ibbażati fuq interess reċiproku) li jippromwovu l-interessi tal-UE u joħolqu ingranaġġ politiku uniku 79 .
Effett ta’ lieva importanti ieħor jirriżulta mir-rwol ta’ koordinazzjoni tad-donaturi li jiżvolġu d-delegazzjonijiet tal-UE: it-trawwim tal-kumplementarjetà u l-koerenza bejn atturi differenti tal-UE u ż-żieda tal-viżibbiltà tal-UE. Dan huwa l-każ b’mod partikolari fejn ġew imnedija proċessi ta’ programmazzjoni 80 .
L-istrumenti speċjalizzati jingaġġaw ukoll fi djalogu ta’ politika speċifiku, pereżempju permezz tal-INSCD jew l-EIDHR dwar l-osservazzjoni elettorali. L-IcSP ikkontribwixxa għall-ingranaġġ tad-djalogu ta’ politika tal-UE permezz taż-żieda fil-fondi ta’ donaturi li ntefqu b’mod sensittiv għall-kunflitti 81 . L-evalwazzjonijiet jindikaw ukoll xi żvantaġġi fl-ingranaġġ politiku eżerċitat f’termini ta’ djalogu ta’ politika msaħħaħ dwar id-drittijiet tal-bniedem u l-valuri fundamentali. L-iżvantaġġi kienu marbuta b’mod partikolari mat-tnaqqis fl-aċċettazzjoni tal-mudell demokratiku liberali tal-iżvilupp, it-tnaqqis fl-importanza tal-għajnuna uffiċjali għall-iżvilupp u l-emerġenza ta’ atturi ġodda 82 .
L-ingranaġġ finanzjarju tal-istrumenti huwa għoli biżżejjed, l-aktar bis-saħħa tal-faċilitajiet ta’ taħlit (jiġifieri għas-SKŻ, il-FEŻ, is-SEV u l-IPA) 83 . Il-ħolqien ta’ fondi fiduċjarji wasslet ukoll għal ingranaġġ finanzjarju 84 , anke jekk dan mhux dejjem kien ta’ livell mistenni.
L-ambitu għas-simplifikazzjoni
Mekkaniżmi eżekuttivi kosteffiċjenti u effettivi huma essenzjali għat-titjib tal-prestazzjoni tal-istrumenti. Il-Kummissjoni daħlet għal proċess ta’ simplifikazzjoni permezz tar-reviżjoni tal-linji gwida tal-programmazzjoni pluriennali u l-proċeduri ta’ deċiżjoni annwali. Madanakollu, għall-partijiet interessati, in-numru globali ta’ strumenti kif ukoll xi strumenti b’mod partikolari, kienu kumplessi, ta’ piż amministrattiv u mingħajr flessibbiltà finanzjarja. Id-distribuzzjoni dettaljata tal-baġit inkluża fis-SKŻ kemm għal programmi ġeografiċi kif ukoll għal dawk tematiċi, iżżid mal-kumplessità u r-riġidità tal-istrument, u b’hekk tagħmel il-possibbiltajiet għat-trasferiment tal-fondi bejn l-objettivi u għat-tibdil fil-prijoritajiet fl-istrument diffiċli, b’mod partikolari meta jkun hemm il-bżonn li jiġu ffaċċjati emerġenzi u kriżijiet.
Qabel il-QFP ta’ bejn l-2014 u l-2020, kull strument kellu r-regoli ta’ implimentazzjoni proprji tiegħu li wasslu għal diverġenzi fl-implimentazzjoni tagħhom li jkopru l-QFP ta’ bejn l-2007 u l-2013. Ir-Regolament Komuni ta’ Implimentazzjoni, li miegħu fil-biċċa l-kbira huwa allinjat ir-regolament ta’ implimentazzjoni 85 tal-FEŻ, ikkontribwixxa għall-aġenda ta’ simplifikazzjoni, jiġifieri impedixxa diverġenzi u problemi fl-interpretazzjoni 86 . Sa mill-2014, l-isforzi ta’ simplifikazzjoni kontinwi fir-relazzjonijiet esterni ġew iffukati fuq l-eliminazzjoni tal-piżijiet mhux meħtieġa, iż-żieda fil-flessibbiltà u t-tnaqqis fil-kumplessità għas-sħab esterni fil-livell tal-implimentazzjoni. Huma mistennija wkoll simplifikazzjonijiet oħra, iżda dawn l-ewwel jeħtieġu emendi fir-Regolament Finanzjaru mill-Kunsill u mill-Parlament Ewropew, li għalihom il-Kummissjoni proponiet reviżjoni 87 .
Kontribuzzjoni għal azzjoni esterna tal-UE konsistenti
L-UE tiżgura s-sigurtà u l-prosperità għall-Ewropej billi tipparteċipa b’mod attiv fuq livell dinji, sabiex tippromwovi l-interessi tagħha u tħares il-valuri tad-demokrazija, l-istat tad-dritt u l-protezzjoni tad-drittijiet tal-bniedem. Il-politiki ta’ azzjoni esterna tal-UE 88 jinkludu impenji internazzjonali bħall-Aġenda 2030 u l-Ftehim ta’ Pariġi dwar il-Klima, flimkien mal-Istrateġija Globali għall-Politika Estera u ta’ Sigurtà tal-UE, il-Kunsens Ewropew il-ġdid għall-Iżvilupp, is-sħubija mġedda bejn l-Afrika u l-UE, il-politika Ewropea riveduta tal-Viċinat, il-politika tat-Tkabbir u l-Kunsens dwar l-Għajnuna Umanitarja, li meta wieħed jeħodhom flimkien jipprovdu l-qafas meħtieġ mill-UE biex din tikseb l-objettivi tagħha.
Sabiex jintlaħqu dawn l-objettivi, is-sett ta’ għodod tal-UE għall-politiki esterni jinkorpora azzjonijiet ta’ kooperazzjoni għall-iżvilupp, diplomazija, paċi, sigurtà u difiża, il-kooperazzjoni ekonomika, it-tkabbir, l-għajnuna umanitarja u l-protezzjoni ċivili, relazzjonijiet tal-viċinat imsaħħa, assistenza makrofinanzjarja, sħubija dwar sfidi u kummerċ globali. Il-parti tal-istrumenti minn dan is-sett ta’ għodod tgħodd aktar minn tliet kwarti tal-finanzjament disponibbli taħt il-QFP attwali, u ilha tikkontribwixxi għall-azzjoni esterna tal-UE mill-2014, kif issemma fid-dokumenti ta’ ħidma tal-persunal ta’ evalwazzjoni.
Barra minn hekk, sabiex ittejjeb l-effettività tal-UE biex tappoġġa l-istabbiltà, is-sigurtà u l-iżvilupp sostenibbli f’pajjiżi sħab, il-Kummissjoni adottat proposta biex temenda r-Regolament dwar l-IcSP 89 . L-emenda tagħlaq il-lakuna identifikata fl-abbiltà tal-UE li tipprovdi l-appoġġ meta ssaħħaħ il-kapaċitajiet tas-sħab tal-UE fis-settur tas-sigurtà u tippermetti lill-UE tappoġġa atturi militari, f’ċirkostanzi eċċezzjonali u ddefiniti b’mod ċar.
Permezz tal-użu ta’ programmazzjoni konġunta mal-Istati Membri u donaturi oħra, inħoloq rispons tal-UE aktar koerenti u viżibbli għall-iżvilupp ta’ pajjiżi sħab. Evalwazzjoni speċifika 90 , li ġiet ippubblikata f’Marzu 2017 sabet li sar progress fil-programmazzjoni konġunta mal-Istati Membri, li juri li minkejja li din għadha fi stadju bikri, hija ta’ valur għall-UE u għall-Istati Membri tagħha. L-isfidi marbuta mal-iżgurar tas-sjieda tal-proċess u mar-riżultati mill-pajjiżi sħab jkollhom jiġu indirizzati ulterjorment.
Fir-rigward tas-soċjetà ċivili f’pajjiżi sħab, għalkemm l-istrumenti ġeografiċi fil-biċċa l-kbira jaħdmu flimkien mal-awtoritajiet tagħhom, il-kooperazzjoni mal-organizzazzjonijiet tas-soċjetà ċivili tibqa’ karatteristika kostanti ta’ kull strument bil-għan li tikkontribwixxi għat-tisħiħ tal-kapaċità tal-organizzazzjonijiet u għal soċjetà ċivili li tkun kapaċi tippromwovi r-riformi u żżomm il-gvernijiet responsabbli. Xi strumenti u programmi, bħall-EIDHR u s-SKŻ CSO/LA huma primarjament intiżi biex jappoġġaw lis-soċjetà ċivili.
L-interkonnessjoni mill-qrib bejn il-politiki interni u esterni hija evidenti minnha nfisha, pereżempju fil-kriżi tal-migrazzjoni fejn kienet meħtieġa l-koordinazzjoni u l-kumplementarjetà bejn l-istrumenti. Il-prijoritajiet tal-politika interna, safejn possibbli, ġew integrati f’azzjonijiet esterni b’mod koerenti u konsistenti, sabiex l-interessi tal-UE jiġu ssalvagwardjati u jiġu promossi soluzzjonijiet ta’ interess reċiproku, filwaqt li bbenefikaw ukoll mill-enfasi speċjalista tal-PI fuq ir-rabta bejn il-politika interna u dik esterna.
Sabiex l-interess estern jiġi indirizzat b’mod xieraq u jinkisbu l-objettivi globali, twettqet kollaborazzjoni aktar b’saħħitha bejn is-servizzi interni u esterni tal-UE 91 biex ikunu żgurati approċċi koerenti u jiġu evitati d-duplikazzjoni u t-trikkib. Sabiex jgħinu fit-tisħiħ tal-koerenza, biex jiżguraw li l-azzjonijiet tal-UE jsaħħu lil xulxin b’mod reċiproku waqt li jiġu evitati approċċi kontradittorji, is-servizzi esterni għandu jkollhom stampa aktar kompleta tal-attivitajiet li jseħħu barra mill-UE, b’mod partikolari ta’ sfidi globali bħat-tibdil fil-klima, il-bijodiversità jew il-ġlieda kontra t-terroriżmu. Id-dokumenti ta’ programmazzjoni multipli attwali li jkopru pajjiż/reġjun/kontinent speċifiku jagħmluha diffiċli li wieħed ikollu stampa ċara tal-azzjonijiet esterni 92 .
Kontribuzzjoni għall-prijoritajiet tal-UE għal tkabbir intelliġenti, sostenibbli u inklussiv
It-tkabbir intelliġenti, sostenibbli u inklussiv jinsab fil-qalba tal-assistenza esterna tal-UE. L-istrumenti jikkontribwixxu għal tkabbir intelliġenti permezz tal-appoġġ għal proġetti relatati mal-kummerċ u l-iżvilupp ta’ approċċi kollettivi dwar it-tibdil fil-klima u l-ambjent.
F’konformità mal-Aġenda għall-Bidla 93 li għandha l-għan li żżid l-impatt u l-effikaċja tal-assistenza esterna tal-UE, l-assistenza tal-UE fil-livell tal-pajjiż għandha tiffoka fuq tliet setturi ta’ konċentrazzjoni jew anqas fil-biċċa l-kbira tal-pajjiżi sħab. L-appoġġ tal-UE minn dak iż-żmien ’l hawn sar aktar iffukat fuq iż-żewġ oqsma ta’ prijorità tal-Aġenda għall-Bidla, li wieħed minnhom huwa t-tkabbir inklussiv u sostenibbli għall-iżvilupp tal-bniedem 94 .
L-IPA II għandu l-objettiv ċar li jsaħħaħ l-iżvilupp ekonomiku u soċjali tal-pajjiżi benefiċjarji tiegħu bil-għan li jilħaq il-miri stipulati fl-istrateġija Ewropa 2020 għal tkabbir intelliġenti, sostenibbli u inklussiv. L-istrumenti ta’ żvilupp qed jagħtu attenzjoni kbira lit-tkabbir intelliġenti, sostenibbli u inklussiv kif jidher mill-azzjonijiet adottati fid-diversi Programmi ta’ Azzjoni Annwali 95 . Il-PI ukoll jikkontribwixxi għal dawn il-prijoritajiet tal-UE kif tagħmel id-Deċiżjoni dwar Greenland. Fir-rigward tal-PI, wieħed mill-objettivi tiegħu hija l-promozzjoni tad-dimensjoni internazzjonali tal-istrateġija Ewropa 2020 fl-aspetti kollha tagħha (eż. impjiegi, tkabbir, u investimenti, SMEs).
Sa mill-2008, il-Kummissjoni bdiet twaqqaf faċilitajiet ta’ taħlit f’reġjuni differenti tad-dinja, li jwasslu għall-ingranaġġ ta’ investimenti, biex tippromwovi l-iżvilupp ekonomiku sostenibbli. Dawn l-operazzjonijiet ta’ taħlit koprew oqsma ta’ intervent differenti (proġetti infrastrutturali, finanzjament ta’ Intrapriżi Mikro, Żgħar u Medji, eċċ) u l-valur miżjud li jiġġeneraw ivarja skont l-objettiv tal-addizzjonalità li huma jridu jindirizzaw, kif ukoll skont il-kundizzjonijiet ekonomiċi fil-pajjiż tal-operazzjonijiet partikolari (e.ż, qafas makroekonomiku, ambjent tan-negozju favorevoli, klima ta’ investiment).
Impatt fuq terminu twil
L-evalwazzjonijiet esterni enfasizzaw li hemm diffikultajiet ovvji fil-kejl tal-impatt fuq terminu twil tal-istrumenti waqt li dawn ikunu jinsabu f’nofs l-implimentazzjoni tagħhom, minħabba li kien biss dan l-aħħar li xi wħud minnhom bdew jimplimentaw għadd sinifikanti ta’ proġetti u programmi, u f’ħafna każijiet il-linji bażi għadhom ma ġewx stabbiliti.
Madanakollu, xi evalwazzjonijiet kienu kapaċi jħarsu lejn kisbiet taħt strumenti preċedenti biex juru xejriet pożittivi f’indikaturi ewlenin. Pereżempju, matul l-aħħar snin is-SKŻ appoġġa l-abbozzar ta’ 50 strateġija nazzjonali u reġjonali dwar il-klima; fil-pajjiżi tal-Viċinat, u minkejja ċ-ċirkostanzi diffiċli (eż. il-kriżi ekonomika globali, il-kriżijiet reġjonali, il-gwerer ċivili, it-terroriżmu, u l-kriżi tal-migrazzjoni), ċerti pajjiżi wrew progress sinifikanti f’ċerti oqsma ta’ governanza (eż. il-Georgia fil-qasam tal-amministrazzjoni pubblika). Għall-PI, l-evalwazzjoni ta’ nofs it-terminu tikkonkludi li l-appoġġ utilizzat jinsab fil-proċess biex iħalli l-impatti mistennija 96 .
Il-prestazzjoni fil-kuntest tas-sett ta’ objettivi attwali inklużi fl-istrumenti hija dipendenti fuq id-diversi fatturi esterni lil hinn mill-kontroll tal-istrumenti, bħas-sjieda nazzjonali, ir-rieda politika u l-kapaċità amministrattiva ta’ pajjiż. Il-konsegwenza li, fir-relazzjonijiet esterni, ma tittieħed l-ebda azzjoni jew li tittieħed azzjoni tard, tkun katastrofika li kieku l-instabbiltà, il-kunflitti u l-gwerra kellhom jiżdiedu, b’mod partikolari fil-Viċinat tal-UE, b’effett konsegwenzjali għall-UE nnifisha.
5. Konklużjonijiet
Bħala konklużjoni, is-sett ta’ strumenti attwali għadu rilevanti u wera li huwa abilitanti biżżejjed. Għalhekk, f’dan l-istadju ma hemm l-ebda bżonn li dawn jiġu emendati permezz ta’ proposti leġiżlattivi jew atti delegati.
Madankollu, id-dokumenti ta’ ħidma tal-persunal marbuta ma’ dan ir-rapport jindikaw ċerti aspetti li fil-futur jistħoqqilhom l-attenzjoni, bil-għan li tittejjeb l-implimentazzjoni tal-azzjoni esterna tal-UE u jittieħdu tagħlimiet għall-ġenerazzjoni ta’ strumenti li jmiss.
Il-kwistjonijiet indirizzati fl-evalwazzjonijiet esterni differenti se jitqiesu fil-perjodu ta’ implimentazzjoni tal-istrumenti li għad fadal u matul it-tħejjija tal-ġenerazzjoni ta’ strumenti li jmiss. B’mod partikolari:
·L-Aġenda 2030 hija fundamentali għaliex tistabbilixxi Għanijiet ta’ Żvilupp Sostenibbli universali ambizzjużi u hija bbażata fuq is-sħubiji ta’ bosta partijiet interessati, u b’hekk tenfasizza l-importanza tal-aġenda tan-“nuqqas t’għajnuna” u l-interkonnessjonijiet bejn l-għanijiet, inkluż ir-rabta bejn is-sigurtà u l-iżvilupp. L-Għanijiet ta’ Żvilupp Sostenibbli jridu jitqiesu b’mod konsistenti u koerenti fl-azzjoni esterna tal-UE. F’konformità mal-Aġenda 2030, l-Istrateġija Globali u l-Kunsens Ewropew il-ġdid għall-Iżvilupp jipprovdu viżjoni ġdida għall-azzjoni esterna tal-UE 97 .
·L-importanza tal-promozzjoni tal-valuri fundamentali u tad-drittijiet tal-bniedem tinsab fil-qalba tal-istrumenti, iżda evalwazzjonijiet esterni jindikaw żieda fid-diffikultà għall-promozzjoni u javvanzaw din l-aġenda f’diversi pajjiżi, kif ukoll għall-ispazju li dejjem qiegħed jonqos għall-organizzazzjoni tas-soċjetà ċivili f’ħafna pajjiżi. Dan jagħmilha diffiċli għall-UE biex taħdem fuq dawn id-dimensjonijiet importanti u jenfasizza tensjoni oħra possibbli bejn ċerti elementi fundamentali tal-azzjoni esterna tal-UE u l-prinċipji tas-sħubija u s-sjieda.
·Fil-kuntest attwali ta’ ħafna kriżijiet u kunflitti, il-qafas finanzjarju pluriennali tal-UE jeħtieġ li jkun kapaċi jaġġusta ruħu malajr għall-prijoritajiet li qed jinbidlu u għal avvenimenti mhux previsti, u li jikseb ir-riżultati fil-prattika. 98 Bl-istess mod, l-istrumenti jeħtieġu biżżejjed flessibbiltà finanzjarja kif ukoll tipi oħra ta’ flessibbiltà għall-azzjoni esterna biex tirrispondi għall-ħafna sfidi għall-UE fuq livell dinji. Jinħtieġ li l-flessibbiltà tinbena f’livelli differenti. Dan ifisser li tibda tinbena mill-baġit, li għandu jinkludi aktar riżervi sostanzjali, għall-programmazzjoni pluriennali, u aktar simplifikazzjoni fil-livell tal-implimentazzjoni sabiex jiżdiedu l-effiċjenza u l-effettività.
·Il-bilanċ bejn l-impenji fuq terminu twil li jappoġġaw ir-riformi f’pajjiżi sħab u l-azzjonijiet fuq terminu qasir għandu jerġa’ jiġi vvalutat. Dan jindika tensjoni bejn il-prevedibbiltà, marbuta mal-impenji għall-effikaċja tal-għajnuna u l-flessibbiltà tal-assistenza esterna tal-UE.
·Fuq kollox, għandha titqies l-ambizzjoni futura għall-paċi u għas-sigurtà f’azzjonijiet esterni 99 . Barra minn hekk, kif turi l-esperjenza riċenti, se tkompli tkun meħtieġa kapaċità rapida u flessibbli għar-rispons għall-kriżijiet.
·Filwaqt li hemm evidenza ta’ koerenza fost l-istrumenti, dan jista’ jissaħħaħ permezz tar-razzjonalizzazzjoni tan-numru tagħhom. Dan jgħin biex fil-livell operazzjonali jiġu żgurati interazzjonijiet aħjar, b’mod partikoalri bejn strumenti u programmi ġeografiċi u tematiċi li jistgħu jintervjenu fl-istess oqsma.
·L-integrazzjoni tal-prijoritajiet tal-UE, waqt li b’mod ġenerali rnexxiet, pereżempju għat-tibdil fil-klima u l-ħarsien tal-ambjent, f’ċerti kuntesti offriet sfida, b’mod partikolari minħabba r-reżistenza minn pajjiżi sħab, u tensjoni possibbli bejn l-avvanz tal-aġenda tal-UE, pereżempju fir-rigward tal-promozzjoni tal-azzjoni biex tindirizza sfidi globali u beni pubbliċi jew fir-rigward tal-migrazzjoni u s-sigurtà, u l-prinċipji tas-sjieda u s-sħubija.
·Ir-rabta bejn l-objettivi ta’ politika interni u esterni jeħtieġ li tiġi artikolata b’mod aħjar. Jeħtieġ li jiġu żviluppati approċċi alternattivi għal din il-kooperazzjoni, li jibnu fuq l-esperjenza tal-programm dwar il-Beni Pubbliċi u l-Isfidi Globali tas-SKŻ u l-PI, li għandu kamp ta’ applikazzjoni globali.
·Il-prinċipju ta’ gradwazzjoni fis-SKŻ jillimita intenzjonalment l-abbiltà tal-UE biex tikkoopera ma’ Pajjiżi bi Dħul Medju Superjuri permezz ta’ kooperazzjoni bilaterali. L-UE trid tfittex il-kooperazzjoni mal-pajjiżi kollha inkluż ma’ pajjiżi fil-fażi tal-iżvilupp aktar avvanzati u sħab strateġiċi, f’konformità mal-Aġenda 2030 u l-Kunsens Ewropew għall-Iżvilupp.
·Il-potenzjal għall-kooperazzjoni mal-Istati Membri tal-UE, b’mod partikolari permezz ta’ programmazzjoni konġunta, ikun jeħtieġ li jissaħħaħ aktar. Madanakollu, dan jitlob aktar impenn kemm mill-gvernijiet tal-pajjiżi sħab u kif ukoll mill-Istati Membri f’ċerti pajjiżi.
Annessi
Tabella 1 L-infiq skont il-pajjiż u r-reġjun benefiċjarju u għal kull strument/f’EUR
Tabella 2 Kontribuzzjonijiet għall-Faċilità għar-Refuġjati fit-Turkija f’EUR’000
Tabella 3 Kontribuzzjonijiet għall-Fondi Fiduċjarji (żborżi mill-kontributuri/f’EUR miljuni) 100
Lista ta’ Akronimi
|
AKP |
L-Afrika, il-Karibew, il-Paċifiku |
|
DAC |
Il-Kumitat ta’ Għajnuna għall-Iżvilupp tal-OECD |
|
SKŻ |
Strument tal-Koperazzjoni għall-Iżvilupp |
|
DĠ DEVCO |
Is-servizz tal-Kummissjoni għall-Kooperazzjoni Internazzjonali u l-Iżvilupp |
|
DĠ NEAR |
Is-servizz tal-Kummissjoni għall-Viċinat u n-Negozjati għat-Tkabbir |
|
FEŻ |
Il-Fond Ewropew għall-Iżvilupp |
|
EIDHR |
Strument Ewropew għad-Demokrazija u għad-Drittijiet tal-Bniedem |
|
EFI |
Strument ta’ Finanzjament Estern |
|
SEV |
Strument Ewropew ta’ Viċinat |
|
UE |
L-Unjoni Ewropea |
|
FPI |
Is-Servizz tal-Kummissjoni tal-Istrumenti tal-Politika Barranija |
|
GD |
Id-Deċiżjoni dwar Greenland |
|
IPA |
Strument għall-Assistenza ta’ Qabel l-Adeżjoni |
|
INSC |
Strument għas-Sigurtà u l-Kooperazzjoni Nukleari |
|
IcSP |
Strument li jikkontribwixxi għall-Istabbiltà u l-Paċi |
|
MTR |
Analiżi ta’ Nofs it-Terminu |
|
OCTs |
Pajjiżi u Territorji extra-Ewropej |
|
OECD |
L-Organizzazzjoni għall-Kooperazzjoni u l-Iżvilupp Ekonomiċi |
|
PI |
Strument ta’ Sħubija |
L-immigranti irregolari huma ċittadini ta’ pajjiżi terzi li ma jissodisfawx, jew li ma għadhomx jissodisfaw il-kundizzjonijiet għad-dħul kif stabbiliti fl-Artikolu 5 tal-Kodiċi tal-Fruntieri ta’ Schengen jew kundizzjonijiet oħrajn għal dħul, soġġorn jew residenza f’dak l-Istat Membru. Fl-2014 kien hemm żieda ta’ kważi tliet darbiet aktar meta mqabbla mal-2013 (sors: briefing tal-Parlament Ewropew):
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2015/554202/EPRS_BRI(2015)554202_EN.pdf)
. Kollox ma’ kollox, din ix-xejra ġiet ikkonfermata sussegwentement.
Sors: Id-dokument ta’ ħidma tal-persunal tal-Kummissjoni tad-Deċiżjoni tal-Kunsill dwar ir-relazzjonijiet bejn l-Unjoni Ewropa, fuq naħa, u Greenland u r-Renju tad-Danimarka fuq l-oħra (id-Deċiżjoni dwar Greenland), ara t-Taqsima 6.