KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI
CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
ippreżentati fit‑12 ta’ Mejju 2022 ( 1 )
Kawża C‑54/21
Konsorcjum: ANTEA POLSKA S.A., Pectore-Eco sp. z o.o., Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy lnstytut Badawczy
vs
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie,
fil-preżenza ta’:
ARUP Polska sp. z o.o.,
CDM Smith sp. z o.o.,
Konsorcjum: Multiconsult Polska Sp. z o.o., ARCADlS Sp. z o.o., HYDROCONSULT sp. z o.o. Biuro Studiów i Badań Hydrogeologicznych i Geofizycznych
(talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mill-Krajowa Izba Odwoławcza (l-Awla Nazzjonali tal-Appell, il-Polonja))
“Proċedura għal deċiżjoni preliminari – Kuntratti pubbliċi – Direttiva 2014/24/UE – Artikolu 21 – Kunfidenzjalità – Talba mmotivata ta’ dikjarazzjoni ta’ kunfidenzjalità u prova – Kompetenza tal-awtorità kontraenti – Dikjarazzjoni ta’ kunfidenzjalità – Motivazzjoni – Modulazzjoni tal-portata tal-kunfidenzjalità mil-leġiżlazzjoni nazzjonali – Sigriet tan-negozju – Direttiva (UE) 2016/943 – Applikabbiltà – Evalwazzjoni tal-kunfidenzjalità fir-rigward tal-kategoriji tad-dokumenti – Esklużjoni – Evalwazzjoni individwalizzata”
1. |
F’dan ir-rinviju għal deċiżjoni preliminari l-Qorti tal-Ġustizzja qiegħda tintalab tiċċara l-limiti tal-kunfidenzjalità tal-informazzjoni pprovduta mill-offerenti, flimkien mal-offerti tagħhom, fil-kuntest tal-proċeduri tal-għoti ta’ kuntratti pubbliċi. |
2. |
Fis-sentenza Klaipèdos ( 2 ), mogħtija wara li ġiet irreġistrata din it-talba għal deċiżjoni preliminari, il-Qorti tal-Ġustizzja indirizzat il-problemi mqajma mill-artikoli tad-Direttiva 2014/24/UE ( 3 ), b’mod partikolari l-Artikolu 21, dwar il-kunfidenzjalità ta’ din l-informazzjoni. |
3. |
Il-kunsiderazzjonijiet żviluppati f’dik is-sentenza jipprovdu r-risposta għal uħud mid-domandi magħmula mill-Krajowa Izba Odwoławcza (l-Awla Nazzjonali tal-Appell, il-Polonja), li hija l-qorti tar-rinviju ( 4 ). |
I. Il-kuntest ġuridiku
A. Id-dritt tal-Unjoni
1. Direttiva 2014/24
4. |
L-Artikolu 21 (“Kunfidenzjalità”) jipprovdi li: “1. Sakemm ma jiġix stipulat mod ieħor f’din id-Direttiva jew fil-liġi nazzjonali li għaliha l-awtorità kontraenti tkun soġġetta, b’mod partikolari leġislazzjoni li tikkonċerna l-aċċess għal informazzjoni, u mingħajr ħasara għall-obbligi relatati mar-reklamar ta’ kuntratti mogħtija u mal-informazzjoni għal kandidati u offerenti stabbiliti fl-Artikoli 50 u 55, l-awtorità kontraenti ma għandhiex tiddivulga informazzjoni mgħoddija lilha minn operaturi ekonomiċi li hija mniżżla bħala kunfidenzjali, inklużi, iżda mhux limitati għal, sigrieti tekniċi jew kummerċjali u l-aspetti kunfidenzjali tal-offerti. 2. L-awtoritajiet kontraenti jistgħu jimponu rekwiżiti fuq l-operaturi ekonomiċi bil-għan li tiġi mħarsa n-natura kunfidenzjali tal-informazzjon li li l-awtoritajiet kontraenti jqiegħdu għad-dispożizzjoni matul il-proċedura kollha ta’ akkwist.” |
5. |
L-Artikolu 50 (“Avviżi dwar l-għoti ta’ kuntratt”) jistabbilixxi li: “[…] 4. Ċerta informazzjoni dwar l-għoti ta’ kuntratt jew il-konklużjoni tal-ftehim qafas tista’ ma titħalliex tiġi ppubblikata fejn il-pubblikazzjoni tkun ta’ xkiel għall-infurzar tal-liġi jew inkella tmur kontra l-interess pubbliku, tkun ta’ ħsara għall-interessi kummerċjali leġittimi ta’ operatur ekonomiku, pubbliku jew privat partikolari, jew fejn din tista’ tippreġudika l-kompetizzjoni leali bejn l-operaturi ekonomiċi.” |
6. |
Skont l-Artikolu 55 (“L-informar ta’ kandidati u offerenti”): “[…] 3. L-awtoritajiet kontraenti jistgħu jiddeċiedu li jżommu mistura ċerta informazzjoni msemmija fil-paragrafi 1 u 2, rigward l-għoti ta’ kuntratt, il-konklużjoni ta’ ftehim qafas jew ammissjoni għal sistema dinamika ta’ xiri, fejn l-għoti ta’ din l-informazzjoni xxekkel l-infurzar tal-liġi, jew inkella tmur kontra l-interess pubbliku, tkun tippreġudika l-interessi kummerċjali leġittimi ta’ operatur ekonomiku, pubbliku jew privat partikolari, jew tkun tista’ tippreġudika l-kompetizzjoni ġusta bejn l-operaturi ekonomiċi.” |
2. Direttiva (UE) 2016/943 ( 5 )
7. |
Skont il-premessa 18: “Barra minn hekk, il-ksib, l-użu jew l-iżvelar ta’ sigrieti kummerċjali, kull meta imposti jew permessi mil-liġi, għandu jiġi ttrattat bħala legali għall-finijiet ta’ din id-Direttiva. […] B’mod partikolari, din id-Direttiva m’għandhiex teżenta lill-awtoritajiet pubbliċi mill-obbligi ta’ kunfidenzjalità li huma soġġetti għalihom f’dak li għandu x’jaqsam ma’ informazzjoni mgħoddija mid-detenturi ta’ sigrieti kummerċjali, irrispettivament minn jekk dawn l-obbligi humiex stabbiliti fil-liġi tal-Unjoni jew dik nazzjonali. Tali obbligi ta’ kunfidenzjalità jinkludu, fost l-oħrajn, l-obbligi rigward informazzjoni mgħoddija lill-awtoritajiet kontraenti fil-kuntest tal-proċeduri ta’ akkwist, kif stabbiliti, pereżempju, […] fid-Direttiva 2014/24/UE […].” |
8. |
L-Artikolu 1 (“Suġġett u kamp ta’ applikazzjoni”) jispeċifika li: “[…] 2. Din id-Direttiva ma għandhiex taffettwa: […]
[…]”. |
9. |
L-Artikolu 2 (“Definizzjonijiet”) jipprovdi li: “Għall-finijiet ta’ din id-Direttiva, għandhom japplikaw id-definizzjonijiet li ġejjin:
[…]”. |
10. |
L-Artikolu 3 (“Ksib, użu u żvelar legali ta’ sigrieti kummerċjali”) jistipula li: “[…] 2. Il-ksib, l-użu jew l-iżvelar ta’ sigriet kummerċjali għandu jitqies bħala legali sal-punt li tali ksib, użu jew żvelar huma meħtieġa jew permessi mil-liġi tal-Unjoni jew dik nazzjonali”. |
B. Id-dritt Pollakk
1. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych ( 6 )
11. |
L-Artikolu 7 jipprevedi li: “1. L-awtorità kontraenti għandha tipprepara u tmexxi l-proċeduri tal-għoti ta’ kuntratti b’mod li jkunu ggarantiti l-kompetizzjoni leali u l-ugwaljanza fit-trattament bejn l-operaturi ekonomiċi kollha, kif ukoll l-osservanza tar-regoli ta’ proporzjonalità u ta’ trasparenza. […]”. |
12. |
L-Artikolu 8 jipprovdi li: “1. Il-proċedura tal-għoti ta’ kuntratt għandha tkun pubblika. 2. L-awtorità kontraenti tista’ tirrestrinġi l-aċċess għall-informazzjoni dwar il-proċedura tal-għoti ta’ kuntratt biss fil-każijiet stabbiliti bil-liġi. 2a. L-awtorità kontraenti tista’ tiddetermina fl-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt ir-rekwiżiti li għandhom jiġu ssodisfatti sabiex tinżamm il-kunfidenzjalità tal-informazzjoni pprovduta lill-operatur ekonomiku matul il-proċedura. 3. Ma għandhiex tiġi żvelata informazzjoni li tikkostitwixxi sigriet tan-negozju fis-sens tal-leġiżlazzjoni dwar il-kompetizzjoni żleali jekk, qabel ma jiskadi t-terminu għas-sottomissjoni tal-offerti jew ta’ talbiet għall-parteċipazzjoni fil-proċedura, l-operatur ekonomiku jkun iddikjara li tali informazzjoni ma tistax tiġi żvelata u jkun ipproduċa provi li l-informazzjoni mhux żvelata tikkostitwixxi sigriet tan-negozju. L-operatur ekonomiku ma jistax jiddikjara l-informazzjoni msemmija fl-Artikolu 86(4) bħala kunfidenzjali. Din id-dispożizzjoni għandha tapplika mutatis mutandis għas-sejħa għal offerti. […]”. |
2. Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ( 7 )
13. |
L-Artikolu 11(2) jiddikjara li: “Sigriet tan-negozju jfisser l-informazzjoni teknika, teknoloġika, xjentifika, u rigward l-organizzazzjoni tal-impriża, kif ukoll informazzjoni oħra li jkollha valur ekonomiku, li, meqjusa kollha kemm hi jew fil-konfigurazzjoni u l-ġbir eżatti tal-komponenti tagħha, ma tkunx ġeneralment magħrufa mill-persuni li jkunu fiċ-ċrieki li fihom jintuża dan it-tip ta’ informazzjoni jew li ma tkunx faċilment aċċessibbli għal dawn il-persuni, sakemm il-persuna awtorizzata li tuża jew tiddisponi minn din l-informazzjoni tkun ħadet miżuri, b’diliġenza dovuta, sabiex iżżommha sigrieta”. |
II. Il-fatti, il-proċedura u d-domandi preliminari
14. |
Fl‑2019 ( 8 ), il-Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (l-Awtorità Nazzjonali għall-Ġestjoni tal-Ilma, il-Polonja) nediet proċedura miftuħa għall-għoti ta’ kuntratt għall-“iżvilupp tal-proġetti tat-tieni aġġornament tal-pjanijiet tal-baċir idrografiku (II aPGW) kif ukoll tal-metodoloġiji”. |
15. |
L-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt kienu jipprevedu li l-offerti kienu ser jiġu evalwati abbażi ta’ tliet kriterji: il-prezz (40 %), id-disinn tal-iżvilupp tal-proġetti (42 %) u d-deskrizzjoni tal-mod kif ser jitwettaq il-kuntratt (18 %). |
16. |
Erba’ operaturi ppreżentaw offerti, u fosthom kien hemm konsorzju ta’ impriżi mmexxi minn ANTEA POLSKA S.A (iktar ’il quddiem “Antea Polska”) ( 9 ). CDM Smith Sp.z o.o. (iktar ’il quddiem is-“CDM”) kienet l-offerent rebbieħ. |
17. |
Antea Polska, li kklassifikat fit-tieni post, appellat mid-deċiżjoni ta’ għoti quddiem il-Krajowa Izba Odwoławcza (l-Awla Nazzjonali tal-Appell). Waħda mit-talbiet tagħha kienet tikkonċerna l-ksib tal-aċċess għal ċerti dokumenti u għall-informazzjoni kklassifikata bħala sigriet tan-negozju mis-CDM u minn offerenti oħra. |
18. |
Antea Polska tqis li l-klassifikazzjoni ta’ din l-informazzjoni bħala sigrieta kisret il-prinċipji ta’ ugwaljanza fit-trattament u ta’ trasparenza, li abbażi tagħhom il-kunfidenzjalità għandha tiġi interpretata b’mod strett. Barra minn hekk, l-ammissjoni eċċessiva tan-natura kunfidenzjali tal-informazzjoni, flimkien mal-assenza ta’ motivazzjoni xierqa tal-klassifikazzjonijiet mogħtija, allegatament ċaħħditha mid-dritt tagħha għal protezzjoni ġudizzjarja effettiva billi ma kinitx taf id-dettalji tal-offerti tal-kompetituri tagħha. |
19. |
Kontra din il-pożizzjoni, l-awtorità kontraenti argumentat, fost kunsiderazzjonijiet oħra, li:
|
20. |
F’dawn iċ-ċirkustanzi, il-Krajowa Izba Odwoławcza (l-Awla Nazzjonali tal-Appell), li għandha tiddeċiedi dwar il-kontestazzjoni tad-deċiżjoni tal-awtorità kontraenti, ifformulat seba’ domandi preliminari. Skont it-talba tal-Qorti tal-Ġustizzja, ser nindirizza biss l-ewwel erbgħa, li huma fformulati kif ġej:
|
III. Il-proċedura quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja
21. |
It-talba għal deċiżjoni preliminari ġiet irreġistrata fir-Reġistru tal-Qorti tal-Ġustizzja fid‑29 ta’ Jannar 2021. |
22. |
Antea Polska, il-Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (l-Awtorità Nazzjonali għall-Ġestjoni tal-Ilma), il-Gvern Awstrijak u dak Pollakk, kif ukoll il-Kummissjoni Ewropea ppreżentaw osservazzjonijiet bil-miktub. |
23. |
Fis-seduta, li nżammet fis‑16 ta’ Marzu 2022, ipparteċipaw Antea Polska, il-Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (l-Awtorità Nazzjonali għall-Ġestjoni tal-Ilma), is-CDM, il-Gvern Pollakk u l-Kummissjoni. |
IV. Evalwazzjoni
A. Osservazzjonijiet preliminari: id-direttiva applikabbli
24. |
Fis-sentenza Klaipėdos (punti 96 sa 102), il-Qorti tal-Ġustizzja ddikjarat li l-leġiżlazzjoni applikabbli għall-kawżi dwar il-protezzjoni tal-kunfidenzjalità fil-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi tinsab fid-Direttiva 2014/24, li tikkostitwixxi l-lex specialis, u mhux fid-Direttiva 2016/943. |
25. |
Din id-dikjarazzjoni kkunsidrat, fost affarijiet oħrajn, li:
|
26. |
Bl-istabbiliment ta’ din il-premessa, xejn ma jipprekludi t-teħid inkunsiderazzjoni tal-kunċetti tad-Direttiva 2016/943 ( 11 ) meta, bħalma huwa l-każ hawnhekk, il-leġiżlazzjoni nazzjonali tagħmel riferiment għalihom sabiex tirregola s-sistema ta’ kunfidenzjalità fil-proċeduri tal-għoti ta’ kuntratti. Ser nagħmel riferiment għal dan iktar ’il quddiem. |
B. L-ewwel domanda preliminari
27. |
Il-qorti tar-rinviju tistaqsi, qabelxejn, jekk l-interpretazzjoni tal-Artikolu 21 tad-Direttiva 2014/24 ( 12 ) tawtorizzax lill-offerent jikklassifika kwalunkwe informazzjoni li ma jixtieqx jiżvela lill-kompetituri tiegħu bħala kunfidenzjali, u bħala sigriet tan-negozju. |
28. |
Wieħed għandu jifhem li b’din id-domanda l-qorti tar-rinviju ma hijiex ikkonċernata bl-azzjoni unilaterali tal-offerent daqskemm hija kkonċernata bil-konsegwenzi li jirriżultaw minnha għall-awtorità kontraenti. |
29. |
Fil-fehma tiegħi, ir-risposta għandha tiġi dedotta mis-sentenza Klaipėdos, li fiha l-Qorti tal-Ġustizzja ddikjarat:
|
30. |
Għaldaqstant, huma kemm l-awtorità kontraenti kif ukoll il-korpi li jirrevedu d-deċiżjonijiet tagħha li għandhom jevalwaw il-kunfidenzjalità allegata mill-offerent, u mhux sempliċiment jassumuha bħala diġà ddikjarata. Huma għandhom biżżejjed setgħat sabiex jiġġieldu kontra dak li, skont id-deċiżjoni tar-rinviju, jikkostitwixxi prattika abbużiva (“abbuż patoloġiku”) min-naħa tal-offerenti li huma mdorrijin jużaw b’mod sproporzjonat il-possibbiltà li jikklassifikaw aspetti tal-offerti tagħhom bħala kunfidenzjali meta, fil-verità, ma jkunux hekk. |
31. |
Mid-deċiżjoni tar-rinviju jirriżulta li, minkejja l-fatt li l-leġiżlatur Pollakk xtaq jillimita l-portata tal-kunfidenzjalità, uħud mill-offerenti jinvokaw b’mod sistematiku l-fatt li l-biċċa l-kbira tal-informazzjoni li tinsab fl-offerti tagħhom hija sigriet tan-negozju u l-awtoritajiet kontraenti għandhom it-tendenza li joqgħodu fuq tali affermazzjonijiet ( 17 ). |
32. |
Jekk dan huwa l-każ u jkun hemm anomalija fl-applikazzjoni tad-dispożizzjoni legali nazzjonali li tittrasponi d-Direttiva 2014/24, huma l-qrati nazzjonali li għandhom jikkorreġuha sabiex jikkonformaw mad-dritt tal-Unjoni. |
33. |
Għalkemm il-qorti tar-rinviju ma tagħtix attenzjoni speċjali għal dak li ser nindirizza iktar ’il quddiem, fl-osservazzjonijiet tal-partijiet u fis-seduta ġiet diskussa r-restrizzjoni imposta mid-dispożizzjoni legali nazzjonali (Artikolu 8(3) tal-Liġi dwar il-Kuntratti Pubbliċi) li timpedixxi l-iżvelar biss tal-informazzjoni li tikkostitwixxi sigriet tan-negozju, fis-sens tal-leġiżlazzjoni dwar il-kompetizzjoni żleali ( 18 ). |
34. |
Id-diskussjoni kienet dwar jekk din id-dispożizzjoni legali nazzjonali tikkonformax mal-Artikolu 21 tad-Direttiva 2014/24, li jipproteġi kamp ta’ kunfidenzjalità usa’ minn dak tas-sigrieti tekniċi u tan-negozju ( 19 ) (pereżempju, huwa jkopri wkoll l-“aspetti kunfidenzjali tal-offerti”). |
35. |
Bħalma diġà spjegajt f’dak iż-żmien ( 20 ), skont l-Artikolu 21 tad-Direttiva 2014/24, il-protezzjoni ma hijiex limitata għas-sigrieti tekniċi u tan-negozju, iżda wkoll, inter alia, għall-aspetti kunfidenzjali tal-offerti. Għaldaqstant, informazzjoni li ma tistax tiġi kklassifikata, strettament, bħala sigriet tekniku jew tan-negozju, tista’ taqa’ fil-kamp ta’ applikazzjoni ta’ din id-dispożizzjoni. Fil-fehma tiegħi, din l-istess idea hija sottostanti f’diversi siltiet tas-sentenza Klaipèdos ( 21 ). |
36. |
Billi l-emenda tal-Artikolu 11 tal-Liġi dwar il-Kompetizzjoni Żleali ( 22 ), li tittrasponi d-Direttiva 2016/943, jinkludi d-definizzjoni “sigriet kummerċjali” ta’ din tal-aħħar, permezz ta’ tali katina ta’ riferimenti, il-leġiżlazzjoni Pollakka dwar il-kuntratti pubbliċi tirriżulta fil-kunċett “sigriet kummerċjali” tad-Direttiva 2016/943 ( 23 ). |
37. |
B’hekk tqum il-mistoqsija, b’mod indirett, jekk leġiżlazzjoni nazzjonali li tagħti lill-kunfidenzjalità portata iktar ristretta minn dik indikata mill-Artikolu 21 tad-Direttiva 2014/21 hijiex konformi ma’ din id-dispożizzjoni. |
38. |
Prima facie, xejn ma jipprekludi li d-dritt nazzjonali jinkludi restrizzjoni simili, peress li l-Artikolu 21 tad-Direttiva 2014/24 japplika “[s]akemm ma jiġix stipulat mod ieħor f’din id-Direttiva jew fil-liġi nazzjonali li għaliha l-awtorità kontraenti tkun soġġetta”. |
39. |
Din ir-riżerva tagħti marġni ta’ diskrezzjoni lill-Istati Membri, b’mod analogu għal dik f’dispożizzjonijiet oħra tad-Direttiva2014/24 li jagħmlu riferiment għal-leġiżlazzjoni nazzjonali. Dan huwa l-każ fir-rigward tal-Artikolu 57(7) tad-Direttiva 2014/24, li jipprevedi li l-Istati Membri għandhom jispeċifikaw il-kundizzjonijiet għall-applikazzjoni ta’ dan l-artikolu “b’kont meħud għad-dritt tal-Unjoni”. |
40. |
Madankollu, il-Qorti tal-Ġustizzja adottat l-interpretazzjoni li “s-setgħa diskrezzjonali tal-Istati Membri ma hijiex assoluta u […] ladarba Stat Membru jiddeċiedi li jintegra wieħed mill-motivi fakultattivi ta’ esklużjoni previsti mid-Direttiva 2014/24, huwa għandu jirrispetta l-karatteristiċi essenzjali tiegħu, kif huma espressi fih. Billi jispeċifika li l-Istati Membri għandhom jiddeċiedu ‘il-kondizzjonijiet implimentattivi ta’ dan l-Artikolu’‘b’kont meħud għad-dritt tal-Unjoni’, l-Artikolu 57(7) tad-Direttiva 2014/24 iwaqqaf lill-Istati Membri milli jiżnaturaw il-motivi fakultattivi ta’ esklużjoni stabbiliti f’din id-dispożizzjoni jew jinjoraw l-għanijiet jew il-prinċipji li jispiraw kull waħda minn dawn il-kawżi” ( 24 ). |
41. |
Fil-fehma tiegħi, dik il-ġurisprudenza tista’, b’analoġija, tiġi trasposta għal din il-kawża. Sakemm jiġi rrispettat id-dritt tal-Unjoni, l-Istati Membri jistgħu jimmodulaw il-portata tal-kunfidenzjalità, b’tali mod li, bħala prinċipju, xejn ma jipprekludi li t-tipi ta’ informazzjoni protetta jiġu limitati għas-“sigrieti kummerċjali”, li huwa iktar restrittiv mid-dispożizzjoni ġenerali tal-Artikolu 21 tad-Direttiva 2014/24. |
42. |
Sabiex jiġi interpretat il-kunċett ta’ sigriet tan-negozju jista’ jkun utli li wieħed jagħmel riferiment għad-Direttiva 2016/943, li tiċċara d-definizzjoni tal-kunċett li jintuża mill-Artikolu 21 tad-Direttiva 2014/24. Dan ikun il-każ, b’mod partikolari, meta leġiżlazzjoni nazzjonali, permezz tar-riferimenti li esponejt iktar ’il fuq, torbot l-evalwazzjoni tal-kunfidenzjalità fil-qasam tal-kuntratti pubbliċi mas-sigrieti tan-negozju kif iddefiniti mil-liġi li tittrasponi d-Direttiva 2016/943. |
43. |
Id-Direttiva 2016/943, sa fejn hija intiża sabiex tirregola b’mod ġenerali s-sigrieti tan-negozju, isservi lill-awtorità kontraenti – u lill-korpi li jistħarrġu d-deċiżjonijiet tagħha – sabiex isibu bilanċ bejn il-prinċipji li, b’mod speċifiku, jaffettwaw il-kunfidenzjalità u dawk li fuqhom hija msejsa s-sistema ta’ kuntratti pubbliċi tad-Direttiva 2014/24, kif ukoll l-aċċess għal reġim effikaċi ta’ rimedji. |
44. |
Madankollu, għandhom jittieħdu inkunsiderazzjoni dispożizzjonijiet oħra tad-Direttiva 2014/24, li huma differenti mill-Artikolu 21, fid-dawl tal-għanijiet ġenerali tagħha. L-applikazzjoni tagħhom timplika li ċerta informazzjoni kunfidenzjali, anki jekk ma taqax strettament taħt il-kunċett ta’ sigriet tan-negozju, għandha tiġi protetta sabiex tiġi ppreżervata l-kompetizzjoni mingħajr distorsjoni bejn l-operaturi ekonomiċi jew l-interessi kummerċjali leġittimi ta’ operatur ekonomiku. |
45. |
Skont l-Artikolu 21 tad-Direttiva 2014/24, l-awtorità kontraenti għandha tipprovdi lill-kandidati u lill-offerenti l-informazzjoni stabbilita fl-Artikolu 50 u l-Artikolu 55. Din l-informazzjoni ma taqax, bħala prinċipju, taħt il-lista ta’ informazzjoni kunfidenzjali, iżda tista’ ssir kunfidenzjali fiċ-ċirkustanzi msemmija fl-Artikolu 50(4) u fl-Artikolu 55(3) tad-Direttiva 2014/24. |
46. |
Għaldaqstant, tkun suġġetta għall-obbligu ta’ kunfidenzjalità data (mhux neċessarjament sigrieti tan-negozju) li l-iżvelar tagħha “[jista’] […] [j]ippreġudika l-interessi kummerċjali leġittimi ta’ operatur ekonomiku […] partikolari, jew [i]kun [j]ista’ [j]ippreġudika l-kompetizzjoni ġusta bejn l-operaturi ekonomiċi”. |
47. |
Għalkemm l-Artikolu 55(3) tad-Direttiva 2014/24 jagħmel riferiment, b’mod speċifiku, għad-data msemmija fil-punti 1 u 2 tal-istess artikolu, dak li huwa rilevanti hawnhekk huwa t-twissija biex ma jiġux ippreġudikati l-interessi kummerċjali leġittimi ta’ operatur ekonomiku (rivali) u biex tiġi ppreżervata l-kompetizzjoni. |
48. |
Din it-twissija doppja ttieħdet mill-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja dwar il-kuntratti pubbliċi f’termini usa’. Minn din il-ġurisprudenza jirriżulta li:
|
49. |
L-Artikolu 50(4) u l-Artikolu 55(3) tad-Direttiva 2014/24 iħallu f’idejn l-awtoritajiet kontraenti sabiex jiddeċiedu li ma jikkomunikawx l-informazzjoni sensittiva msemmija f’dawn iż-żewġ dispożizzjonijiet. L-ebda waħda minnhom ma tinkludi r-riżerva li tikkaratterizza l-Artikolu 21(1) tal-istess direttiva (“[s]akemm ma jiġix stipulat mod ieħor […] fil-liġi nazzjonali”), u b’hekk l-applikazzjoni tagħhom ma tiddependix mid-dispożizzjonijiet nazzjonali. |
50. |
Fi kwalunkwe każ, il-kapaċità tal-awtoritajiet kontraenti li jiżvelaw l-informazzjoni li jkun hemm fl-offerti, anki jekk ma jkunux sigriet tan-negozju stricto sensu, tista’ tkun limitata minn dispożizzjonijiet settorjali oħra li jipprevedu tali restrizzjoni ( 27 ). |
51. |
Fil-qasir, inqis, b’risposta għall-ewwel domanda preliminari, li l-Artikolu 21 tad-Direttiva 2014/24:
|
C. It-tieni, it-tielet u r-raba’ domanda preliminari
52. |
Permezz ta’ dawn id-domandi, li jistgħu jingħataw risposta flimkien, il-qorti tar-rinviju tesprimi d-dubji tagħha dwar il-possibbiltà li l-kunfidenzjalità invokata mill-offerent taffettwa, b’mod partikolari:
|
53. |
Għal darba oħra, is-sentenza Klaipèdos tipprovdi lill-qorti tar-rinviju bl-elementi ewlenin sabiex tiddetermina hija nfisha jekk din l-informazzjoni (jew kwalunkwe informazzjoni oħra li takkumpanja l-offerta ta’ offerent) hijiex kunfidenzjali fit-tilwima li biha hija adita. |
54. |
Is-sentenza Klaipèdos, fil-fehma tiegħi, tiffavorixxi l-fatt li l-kunfidenzjalità tkun speċifika kemm jista’ jkun ( 28 ):
|
55. |
L-interpretazzjoni tal-Artikolu 21 tad-Direttiva 2014/24 li tirriżulta minn din il-linja ġurisprudenzjali hija koerenti ma’ dispożizzjonijiet oħra ta’ din id-direttiva li jagħmlu riferiment għall-ispeċifiċità tal-kunfidenzjalità ( 32 ). |
56. |
Fis-seduta ġie diskuss il-“prinċipju ta’ minimizzazzjoni”, sabiex tintuża t-terminoloġija tal-qorti tar-rinviju, bħala kriterju ta’ limitazzjoni tal-kunfidenzjalità għall-minimu neċessarju. Jistgħu jiġu kklassifikati bħala kunfidenzjali biss l-informazzjoni, id-data, l-elementi jew siltiet tad-dokumenti mehmużin mal-offerti (jew tal-offerti nnifishom) li, b’mod partikolari, jitqiesu neċessarji sabiex jipproteġu l-interessi leġittimi tal-offerent u jevitaw wieħed mir-rivali tiegħu joħloq distorsjoni fil-kompetizzjoni bejniethom. |
57. |
Ma hemm xejn li jipprekludi l-applikazzjoni ta’ dan il-prinċipju, li japplika biss għal partijiet speċifiċi tal-informazzjoni pprovduta, u mhux għad-dokumenti fl-intier tagħhom, jekk l-awtorità kontraenti tqis li dan ikun xieraq. Fi kwalunkwe każ, ma huwiex possibbli li jiġi stabbilit a priori meta ċerti dokumenti jistgħu jkunu kklassifikati bħala kunfidenzjali, peress li tali klassifikazzjoni tiddependi fuq il-karatteristiċi ta’ kull dokument f’tilwima speċifika. |
58. |
Mid-deċiżjoni tar-rinviju jidher li l-awtorità kontraenti aġixxiet b’mod ġenerali fir-rigward ta’ ċerti kategoriji ta’ informazzjoni, u tbiegħdet mill-klassifikazzjoni individwalizzata neċessarja. |
59. |
Madankollu, din hija evalwazzjoni li taqa’ fil-kompetenza esklużiva tal-qorti tar-rinviju, li għandha twettaq evalwazzjoni ddettaljata u mmotivata:
|
60. |
Mingħajr ma nixtieq li nieħu post il-qorti tar-rinviju f’dan il-kompitu (li, fil-verità, jikkonċerna iktar l-applikazzjoni tar-regola iktar milli l-interpretazzjoni tagħha), ser nagħmel riferiment qasir għall-informazzjoni li tinsab fl-offerti li huma s-suġġett ta’ dawn id-domandi preliminari, li din il-qorti tiġborhom fil-qosor f’żewġ kategoriji. |
61. |
L-ewwel waħda tinkludi d-dokumenti li jiddeskrivu “s-sitwazzjoni personali tal-operatur ekonomiku magħżul, b’relazzjoni mal-esperjenza tiegħu, l-entitajiet u l-persunal li huwa jipproponi għall-eżekuzzjoni tal-kuntratt”. |
62. |
Fil-fehma tal-qorti tar-rinviju, id-dokumenti meħtieġa fl-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt kienu biss dawk imsemmija fl-Artikoli 59 u 60, u fl-Anness XII tad-Direttiva 2014/24 (barra dawk mitluba mid-dritt nazzjonali). |
63. |
Jekk dan huwa l-każ, ikun diffiċli li jiġi kkunsidrat li xi dokumenti, li l-iżvelar tagħhom huwa impost mid-Direttiva 2014/24 stess, jistgħu jiġu kklassifikati bħala sigriet tan-negozju jew tip ieħor ta’ informazzjoni kunfidenzjali. |
64. |
Il-qorti tar-rinviju żżid, fir-rigward tad-data dwar is-sitwazzjoni personali (il-kapaċità finanzjarja) tal-offerent, li l-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt sempliċiment jindikaw li din għandha taqbeż ċertu livell, iżda l-offerent ma huwiex obbligat jagħti dettalji ta’ din il-kapaċità jew jispeċifika x’fondi għandu fil-bank tiegħu. |
65. |
L-istess jista’ jingħad għas-sitwazzjoni ta’ terzi jew entitajiet li l-offerent jixtieq jiddependi fuq ir-riżorsi tagħhom, jew tas-subappaltaturi li huwa jipproponi fl-offerta tiegħu. Bla ħsara għall-obbligi ġenerali dwar il-protezzjoni tad-data personali, il-ħatra ta’ persuni jew entitajiet bħal dawn ma tistax tinżamm sigrieta meta l-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt jeżiġu l-iżvelar tagħhom, u l-allegazzjoni ta’ riskju ipotetiku ta’ “teħid” tar-riżorsi umani tagħhom ma hijiex suffiċjenti. |
66. |
It-tieni kategorija ta’ dokumenti tikkonċerna l-“proġetti meħtieġa mill-awtorità kontraenti […] sabiex tevalwa l-offerti skont il-kriterji ta’ kwalità”, jiġifieri l-“proposta ta’ proġett” u d-“deskrizzjoni tal-modalitajiet tal-eżekuzzjoni tal-kuntratt”. |
67. |
Bħala prinċipju, ma jistax jiġi prekluż li wħud mid-dokumenti pprovduti minn operatur ekonomiku flimkien mal-offerta tiegħu jkun fihom informazzjoni sensittiva koperta mill-protezzjoni tal-proprjetà intellettwali, li l-aċċess għaliha huwa pprojbit għal terzi mingħajr l-awtorizzazzjoni dovuta ( 33 ). |
68. |
Il-partijiet li pparteċipaw fis-seduta kollha esprimew, waqt din is-seduta, id-diverġenzi tagħhom dwar dan il-punt u finalment ikkonfermaw li hija l-qorti tar-rinviju li għandha tevalwa jekk, fid-dawl taċ-ċirkustanzi tat-tilwima nkisrux drittijiet ta’ dan it-tip ( 34 ). |
69. |
Dawn ir-riflessjonijiet jikkonfermaw id-diffikultà li tiġi kklassifikata fl-astratt, a priori, l-informazzjoni inkluża fl-offerti tal-offerenti bħala informazzjoni ta’ natura kunfidenzjali, kemm jekk tkun sigriet tan-negozju jew le. Inevitabbilment, l-Artikolu 21 tad-Direttiva 2014/24 għandu juża formuli ġeneriċi li jippermettu lill-awtoritajiet kontraenti u lill-qrati tar-rinviju japplikawhom f’kull każ b’mod immotivat. |
V. Konklużjoni
70. |
Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, nipproponi li l-ewwel erba’ domandi preliminari tal-Krajowa Izba Odwoławcza (l-Awla Nazzjonali tal-Appell, il-Polonnja) jingħataw risposta f’dawn it-termini: “L-Artikolu 21 tad-Direttiva 2014/24/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas‑26 ta’ Frar 2014 dwar l-akkwist pubbliku u li tħassar id-Direttiva 2004/18/KE, għandu jiġi interpretat fis-sens li:
|
( 1 ) Lingwa oriġinali: l-Ispanjol.
( 2 ) Sentenza tas‑7 ta’ Settembru 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700; iktar ’il quddiem is-“sentenza Klaipèdos”). L-impatt tagħha fuq din il-kawża ġie indirizzat mill-intervenjenti fis-seduta.
( 3 ) Direttiva tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas-26 ta’ Frar 2014 dwar l-akkwist pubbliku u li tħassar id-Direttiva 2004/18/KE (ĠU 2014, L 94, p. 65, rettifika fil-ĠU 2015, L 275, p. 68).
( 4 ) Il-Qorti tal-Ġustizzja rrikonoxxiet is-setgħa ta’ dan il-korp sabiex iressaq talbiet għal deċiżjoni preliminari fis-sentenzi tat‑13 ta’ Diċembru 2012, Forposta u ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801), u tal‑11 ta’ Mejju 2017, Archus u Gama (C‑131/16, EU:C:2017:358), fost oħrajn.
( 5 ) Direttiva tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tat‑8 ta’ Ġunju 2016 dwar il-protezzjoni ta’ konoxxenza u ta’ informazzjoni kummerċjali kunfidenzjali (sigrieti kummerċjali) kontra l-ksib, l-użu u l-iżvelar illegali tagħhom (ĠU 2016, L 157, p. 1).
( 6 ) Liġi dwar il-kuntratti pubbliċi tad‑29 ta’ Jannar 2004.
( 7 ) Liġi dwar il-Ġlieda kontra l-Kompetizzjoni Żleali tas‑16 ta’ April 1993.
( 8 ) Avviż ta’ sejħa għal offerti ppubblikat f’Il-Ġurnal Uffiċjali tal-Unjoni Ewropea tad‑19 ta’ Diċembru 2019, bin-numru 2019/S 245 603343.
( 9 ) Minbarra Antea Polska, il-konsorzju kien magħmul minn Pectore-Eco sp. z o.o. u l-Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy lnstytut Badawczy.
( 10 ) Sentenza Klaipėdos, punt 97 (korsiv miżjud minni). F’dik il-kawża, ir-riferiment għall-proċeduri ġudizzjarji kien opportun peress li d-domanda kienet tikkonċerna l-interpretazzjoni tal-Artikolu 9 tad-Direttiva 2016/943 (intitolat “Preservazzjoni tal-kunfidenzjalità tas-sigrieti kummerċjali matul il-kors tal-proċedimenti legali”). Ir-raġunamenti żviluppati f’dik is-sentenza, madankollu, jistgħu jiġu faċilment estiżi għall-fażi preċedenti, fejn l-awtorità kontraenti hija msejħa tiddeċiedi dwar il-kunfidenzjalità.
( 11 ) Xi verżjonijiet lingwistiċi (dik Spanjola, l-Ingliża, il-Ġermaniża, ir-Rumena, it-Taljana jew il-Portuġiża) jagħmlu riferiment, mingħajr distinzjoni, għas-“sigrieti kummerċjali” kemm fid-Direttiva 2014/24 kif ukoll fid-Direttiva 2016/943. Verżjonijiet oħra (pereżempju dik Pollakka jew Franċiża) jużaw it-terminu “sigrieti kummerċjali” fl-ewwel waħda u “sigrieti kummerċjali” fit-tieni waħda. Din id-disparità ma għandhiex effett fuq din it-tilwima peress li ż-żewġ kunċetti huma ekwivalenti.
( 12 ) Għalkemm id-domanda tagħmel riferiment ukoll għall-prinċipji ta’ ugwaljanza fit-trattament, ta’ nondiskriminazzjoni ta’ operaturi ekonomiċi kif ukoll ta’ trasparenza, huwa biżżejjed, sabiex tingħata risposta għaliha, li jiġi interpretat l-Artikolu 21 tad-Direttiva 2014/24, li jimplimenta dawn il-prinċipji.
( 13 ) Sentenza Klaipèdos, punt 115.
( 14 ) Ibidem, punt 116.
( 15 ) Ibidem, punt 117.
( 16 ) Ibidem, punt 118.
( 17 ) Punt IV.B, tad-deċiżjoni tar-rinviju. Il-qorti tar-rinviju tispjega li l-awtoritajiet kontraenti għandhom motivazzjoni doppja sabiex jaġixxu b’dan il-mod: minn naħa, għandhom il-biża’ li jiżvelaw dokumenti ppreżentati bħala kunfidenzjali, sabiex ma jesponux lilhom innifishom għal diffikultajiet jew jinżammu responsabbli; min-naħa l-oħra, l-opaċità hija fl-interess tagħhom, peress li d-deċiżjonijiet tagħhom isiru prattikament inkontestabbli, minħabba li l-offerenti ma jkollhomx informazzjoni dwar il-kwalitajiet jew id-dgħufijiet tal-offerta tal-offerent magħżul.
( 18 ) Dan in-nuqqas ta’ attenzjoni jista’ jkun forsi minħabba l-fatt li, bħalma spjega l-Gvern Pollakk fis-seduta, l-informazzjoni pprovduta flimkien mal-offerta magħżula, kieku kienet sigrieta, kienet taqa’ taħt il-kunċett ta’ sigriet tan-negozju. Ma jkunx hemm lok, għaldaqstant, li jiġu diskussi l-kunċetti l-oħra tal-Artikolu 21 tad-Direttiva 2014/24.
( 19 ) Fid-Direttiva 2016/943, is-sigrieti tekniċi huma inklużi fost dawk tan-negozju. Il-premessa 14 tagħha tqis l-għarfien tekniku bħala komponent tas-“sigriet kummerċjali”.
( 20 ) Konklużjonijiet fil-kawża Klaipèdos (C‑927/19, EU:C:2021:295), nota ta’ qiegħ il-paġna 44.
( 21 ) Pereżempju, fil-punt 130, li jagħmel riferiment għan-“neċessità li […] tiġi protetta l-informazzjoni verament kunfidenzjali u b’mod partikolari s-sigrieti kummerċjali tal-parteċipanti fil-proċedura ta’ sejħa għal offerti”. Korsiv miżjud minni.
( 22 ) Il-Gvern Pollakk ikkonferma fis-seduta li l-ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz niektórych innych ustaw (il-Liġi li Temenda l-Liġi dwar il-Kompetizzjoni Żleali u Liġijiet Oħra (Dz.U. 2018/1637 z dnia 2018.08.27)) ittrasponniet id-Direttiva 2016/943 fid-dritt nazzjonali.
( 23 ) It-tqabbil tal-Artikolu 11(2) tal-Liġi dwar il-Kompetizzjoni Żleali mal-Artikolu 2(1) tad-Direttiva 2016/943 jindika koinċidenza sostanzjali tal-kunċett ta’ sigriet tan-negozju fiż-żewġ testi, li fir-rigward tagħha l-qorti tar-rinviju ma tissuġġerixxi l-ebda frizzjoni.
( 24 ) Sentenza tad‑19 ta’ Ġunju 2019, Meca (C‑41/18, EU:C:2019:507, punt 33). Din it-teżi hija affermata mill-ġdid fid-digriet tal‑20 ta’ Novembru 2019, Indaco Service, (C‑552/18, mhux ippubblikat, EU:C:2019:997, punt 23).
( 25 ) Punt 115 (korsiv miżjud minni).
( 26 ) Sentenza Klaipèdos, punt 115: “[…] peress li l-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi huma bbażati fuq relazzjoni ta’ fiduċja bejn l-awtoritajiet kontraenti u l-operaturi ekonomiċi, dawn tal-aħħar għandhom ikunu jistgħu jikkomunikaw lill-awtoritajiet kontraenti kull informazzjoni utli fil-kuntest tal-proċedura għall-għoti ta’ kuntratti, mingħajr biża’ li dawn jikkomunikaw lil terzi elementi ta’ informazzjoni li l-iżvelar tagħhom jista’ jkun ta’ dannu għall-imsemmija operaturi (ara, f’dan is-sens, is-sentenzi tal‑14 ta’ Frar 2008, Varec,C‑450/06, EU:C:2008:91, punti 34 sa 36 kif ukoll tal‑15 ta’ Lulju 2021, Il‑Kummissjoni vs Landesbank Baden-Württemberg u CRU, C‑584/20 P u C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punt 112 u l-ġurisprudenza ċċitata)”. Korsiv miżjud minni.
( 27 ) Fis-seduta ġew imsemmija l-aspetti relatati mal-protezzjoni ta’ data personali u mad-drittijiet tal-proprjetà intellettwali. Ser nagħmel riferiment għal dawn tal-aħħar iktar ’il quddiem.
( 28 ) Fil-punt 129 tas-sentenza Klaipèdos jintuża l-kunċett ta’ “informazzjoni suffiċjenti” sabiex jiġi ssalvagwardjat id-dritt għal protezzjoni ġudizzjarja effettiva. Dan tal-aħħar “għandu jiġi bbilanċjat mad-dritt ta’ operaturi ekonomiċi oħra” għall-protezzjoni tal-informazzjoni kunfidenzjali tagħhom.
( 29 ) Sentenza Klaipèdos, punt 123.
( 30 ) Ibidem, punt 124.
( 31 ) Ibidem, punt 125. Il-produzzjoni ta’ verżjoni mhux kunfidenzjali hija espressjoni tan-natura preċiża u konkreta taż-żamma tal-informazzjoni. Hija timplika li l-istess dokument jista’ jiġi ttrattat b’mod li wħud mill-partijiet tiegħu biss jinżammu milli jiġu ppubblikati.
( 32 ) Dan huwa l-każ, pereżempju, tal-Artikolu 31(6) tad-Direttiva 2014/24: “[f]il-każ ta’ sħubija għall-innovazzjoni ma’ diversi sħab, l-awtorità kontraenti ma għandhiex, f’konformità mal-Artikolu 21, tiżvela lill-isħab l-oħra s-soluzzjonijiet proposti jew informazzjoni konfidenzjali oħra kkomunikata minn sieħeb fil-qafas tas-sħubija mingħajr il-qbil ta’ dak is-sieħeb. Qbil bħal dan ma għandux jieħu l-forma ta’ rinunzja ġenerali iżda għandu jsir b’referenza għall-komunikazzjoni proposta tal-informazzjoni speċifika” (korsiv miżjud minni).
( 33 ) L-Artikoli 2 sa 4 tad-Direttiva 2001/29/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tat‑22 ta’ Mejju 2001 dwar l-armonizzazzjoni ta’ ċerti aspetti ta’ drittijiet ta’ l-awtur u drittijiet relatati fis-soċjetà ta’ l-informazzjoni (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 17, Vol. 1, p. 230), jobbligaw, b’mod partikolari, lill-Istati Membri jiggarantixxu lill-awturi d-drittijiet esklużivi sabiex jawtorizzaw jew jipprojbixxu r-riproduzzjoni tax-xogħlijiet tagħhom (Artikolu 2(a)), jawtorizzaw jew jipprojbixxu l-iżvelar tagħhom lill-pubbliku (Artikolu 3(1)) u jawtorizzaw jew jipprojbixxu d-distribuzzjoni tagħhom (Artikolu 4(1)).
( 34 ) Id-deċiżjoni tar-rinviju (punt IV.B) tiddikjara li ħadd ma kkontesta li “l-proġetti ma fihomx soluzzjonijiet innovattivi fis-settur u fihom, għaldaqstant, għarfien aċċessibbli għall-professjonisti”.