SENTENZA TAL-QORTI (it-Tieni Awla)

1 ta' Diċembru 2005 (*)

"Fondi strutturali – Eliġibbiltà ta' l-infiq – Emendi fil-komplementi ta' l-ipprogrammar – Inammissibbiltà"

Fil-kawża C-301/03,

li għandha bħala suġġett rikors għal annullament skond l-Artikolu 230 KE, imressaq fit-2 ta' Lulju 2003,

ir-Repubblika Taljana, rappreżentata minn I. M. Braguglia, bħala aġent, assistit minn G. Aiello u A. Cingolo, avvocati dello Stato, b'indirizz għan-notifika fil-Lussemburgu,

rikorrenti,

vs

il-Kummissjoni tal-Komunitajiet Ewropej, rappreżentata minn E. de March u L. Flynn, bħala aġenti, assistiti minn A. Dal Ferro, avvocato, b'indirizz għan-notifika fil-Lussemburgu,

konvenuta,

IL-QORTI TAL-ĠUSTIZZJA (it-Tieni Awla),

komposta minn C. W. A. Timmermans (Relatur), President ta' l-Awla, C. Gulmann, R. Schintgen, G. Arestis u J. Klučka, Imħallfin,

Avukat Ġenerali: F. G. Jacobs,

Reġistratur: L. Hewlett, Amministratur Prinċipali,

wara li rat il-proċedura bil-miktub u wara s-seduta tas-16 ta' Ġunju 2005,

wara li semgħet il-konklużjonijiet ta' l-Avukat Ġenerali fis-seduta tal-15 ta' Settembru 2005,

tagħti l-preżenti

Sentenza

1       Permezz tar-rikors tagħha, ir-Repubblika Taljana titlob lill-Qorti tal-Ġustizzja tannulla:

–       l-att nru. CDRR-03-0013-00-IT tal-Kummissjoni dwar id-data ta' eleġibiltà ta' infiq ġdid meta jkunu mmodifikati d-dokumenti ta' programmar (iktar 'il quddiem l-"att ikkuntestat"),

–       in-nota nru. 106387 tal-Kummissjoni ta' l-14 ta' Mejju 2003, mibgħuta lill-awtoritajiet Taljani, dwar il-programm operattiv reġjonali għal Sardenja 2000-2006,

–       in-nota nru. 107051 tal-Kummissjoni tat-28 ta' Mejju 2003, mibgħuta lill-awtoritajiet Taljani, dwar il-programm operattiv reġjonali għal Sqallija 2000-2006,

–       in-nota nru. 107135 tal-Kummissjoni tat-2 ta' Ġunju 2003, mibgħuta lill-awtoritajiet Taljani, dwar id-dokument ta' programmar individwali għal Lazio 2000-2006 (iktar 'il quddiem, meħudin f'daqqa, in-"noti kkuntestati"), u

–       l-atti kollha relatati, preliminari u sussegwenti.

 Il-kuntest ġuridiku

2       L-Artikolu 15 tar-Regolament tal-Kunsill (KE) Nru. 1260/1999 tal-21 ta' Ġunju 1999 li jistabbilixxi disposizzjonijiet ġenerali dwar il-Fondi Strutturali (ĠU L 161, p.1, iktar 'il quddiem ir-"Regolament"), intitolat "Tħejjija u approvazzjoni", jipprevedi, fis-sitt paragrafu tiegħu:

"L-Istat Membru jew l-awtorità amministrattiva għandhom jadottaw il-[komplement] tal-programm kif definit fl-Artikolu 9(m) wara li jkun hemm qbil mill-Kumitat ta’ Sorveljanza jekk il-[komplement] tal-programm ikun tfassal wara d-deċiżjoni tal-Kummissjoni dwar il-kontribuzzjoni mill-Fondi, jew wara li [jkunu] konsultat[i] l-imsieħba relevanti, jekk [dan ikun tfassal] qabel id-deċiżjoni dwar il-kontribuzzjoni mill-Fondi. Fil-każ ta’ l-aħħar, il-Kumitat ta’ Sorveljanza għandu jew jikkonferma l-[komplement] tal-programm jew jitlob aġġustament skond l-Artikolu 34(3).

Fi żmien tliet xhur mid-deċiżjoni li biha l-Kummissjoni tkun approvat programm operattiv jew dokument ta’ programmar individwali, l-Istat Membru għandu jibgħat il-[komplement] tal-programm lill-Kummissjoni f’dokument individwali għall-informazzjoni."

3       L-Artikolu 30 tar-Regolament, intitolat "Eliġibbiltà", jipprovdi fit-tieni paragrafu tiegħu:

"L-infiq ma jistax jiġi kunsidrat bħala eliġibbli għal kontribuzzjoni mill-Fondi jekk ikun attwalment tħallas mill-benefiċjarju finali qabel id-data li fiha l-applikazzjoni għall-għajnuna tkun waslet għand il-Kummissjoni. Dik id-data għandha tirrapreżenta l-punt tat-tluq għall-eliġibbiltà ta’ l-infiq.

Id-data finali għall-eliġibbiltà ta’ l-infiq għandha tkun stabbilita fid-deċiżjoni biex tingħata l-kontribuzzjoni mill-Fondi. Din għandha tkun marbuta mal-ħlasijiet li jkunu saru mill-benefiċjarji finali. Din tista’ tiġi estiża mill-Kumisssjoni fuq talba debitament ġustifikata mill-Istat Membru b’mod konformi ma’ l-Artikoli 14 u 15."

4       L-Artikolu 34 tar-Regolament, intitolat "Amministrazzjoni mill-awtorità amministrattiva", jipprovdi fit-tielet paragrafu tiegħu:

"L-awtorità amministrattiva għandha, fuq talba tal-Kumitat ta’ Sorveljanza jew fuq l-inizjattiva tagħha, taġġusta l-[komplement] ta' l-ipprogrammar, mingħajr ma tbiddel l-ammont totali tal-kontribuzzjoni mill-Fondi mogħtija lill-priorità konċernata u lanqas il-miri speċifiċi tagħha. Wara l-approvazzjoni mill-Kumitat ta’ Sorveljanza, hija għandha tinforma lill-Kummissjoni dwar l-aġġustament fi żmien xahar.

Kull emenda fl-elementi li jinsabu fid-deċiżjoni dwar il-kontribuzzjoni tal-Fondi għandha tiġi deċiża mill-Kummissjoni, bi qbil ma’ l-Istat Membru konċernat, fi żmien erba’ xhur mill-approvazzjoni tal-Kumitat ta’ Sorveljanza."

5       Skond l-Artikolu 35 tar-Regolament, intitolat "Il-Kumitati ta' Sorveljanza":

"1. Kull qafas ta’ appoġġ Komunitarju jew dokument ta’ [programm] individwali u kull programm operattiv għandu jiġi sorveljat minn Kumitat ta’ Sorveljanza.

Il-Kumitati għall-Sorveljanza għandhom jiġu stabbiliti mill-Istati Membri, bi qbil ma’ l-awtorità amministrattiva wara konsultazzjoni ma’ l-imsieħba. L-imsieħba għandhom jippromwovu parteċipazzjoni bilanċjata bejn nisa u rġiel.

Il-Kumitati ta’ Sorveljanza għandhom jiġu stabbiliti mhux iżjed tard minn [tliet] xhur wara d-deċiżjoni dwar il-kontribuzzjoni tal-Fondi. Il-Kumitati ta’ Sorveljanza għandhom jaġixxu taħt l-awtorità u fil-ġurisdizzjoni legali ta’ l-Istat Membru.

2. Rappreżentant tal-Kummissjoni u, fejn hu approprjat, tal-BEI, għandhom jipparteċipaw fix-xogħol tal-Kumitat ta’ Sorveljanza fi rwol konsultattiv.

Il-Kumitat ta’ Sorveljanza għandu jistabbilixxi r-regoli tiegħu ta’ proċedura fi ħdan il-qafas istituzzjonali, legali u finanzjarju ta’ l-Istat Membru konċernat u għandu jasal fi ftehim dwarhom ma’ l-awtorità amministrattiva.

Fil-prinċipju, il-Kumitat ta’ Sorveljanza għandu jkun presedut minn rappreżentant ta’ l-Istat Membru jew ta’ l-awtorità amministrattiva.

3. Il-Kumitat ta’ Sorveljanza għandu jissodisfa ruħu dwar l-effettività u l-kwalità ta’ l-implimentazzjoni ta’ l-għajnuna. Għal dak l-iskop:

(a) skond l-Artikolu 15, huwa għandu jikkonferma jew jaġġusta l-[komplement] ta' l-ipprogrammar, inklużi l-indikaturi fiżiċi u finanzjarji li għandhom jintużaw biex tiġi sorveljata l-għajnuna. L-approvazzjoni tiegħu għandha tinkiseb qabel ma jsiru aktar aġġustamenti;

[…]".

 Il-fatti li wasslu għall-kawża u l-proċedura

6       Fl-2002, il-Kummissjoni, bi sħab ma' l-Istati Membri, bdiet eżerċizzju bil-għan li jkunu semplifikati l-proċeduri għall-użu tal-Fondi Strutturali. F'dan ir-rigward, hija pprreżentat, fl-24 ta' Lulju 2002, waqt is-67 laqgħa tal-Kumitat għall-Iżvilupp u l-Konverżjoni tar-Reġjuni (iktar 'il quddiem il-"Kumitat"), stabbilit mill-Artikolu 47 tar-Regolament, lir-rappreżentanti ta' l-Istati Membri, u fis-7 ta' Ottubru 2002, fil-laqgħa ministerjali bejn il-Ministri ta' l-Istati Membri u l-Kummissarju responsabbli mill-Politika Reġjonali, abbozz ta' dokument intitolat "Nota dwar is-semplifikazzjoni, il-kjarifika, il-koordinament u l-flessibiltà tal-ġestjoni tal-politika strutturali 2000-2006". Waħda mit-temi trattati f'dan id-dokument kienet l-emenda ta' programmi kurrenti.

7       Mill-minuti tas-67 laqgħa tal-Kumitat jirriżulta li fil-bidu tal-laqgħa, il-President, li huwa d-Direttur tad-Direttorat Ġenerali għall-"Politika Reġjonali" tal-Kummissjoni, iddikjara li n-noti ta' informazzjoni mgħoddija lill-Kumitat mill-Kummissjoni "huma intiżi biex l-Istati Membri jkunu informati dwar kif is-servizzi tal-Kummissjoni jinterpretaw u japplikaw ir-regoli dwar l-implimentazzjoni tal-Fondi Strutturali. Min-natura tagħhom stess, dawn huma noti interni u mhux dejjem ikunu definittivi".

8       Mill-imsemmija minuti jirriżulta wkoll li, bi tweġiba għal mistoqsija magħmula mir-rappreżentat tar-Repubblika Taljana, ir-rappreżentant tal-Kummissjoni ddikjara li, "f'każ ta' emenda tal-programmi, id-data inizjali ta' eliġibbiltà tal-miżuri ġodda (jew miżuri modifikati) hija l-istess bħal dik tal-programm, jiġifieri, fil-parti l-kbira tal-każi, id-data ta' meta kien riċevut programm ammissibbli".

9       Il-problema partikolari tar-retroattività ta' l-infiq f'każ ta' emenda fil-programmi tqajmet u kienet diskussa matul laqgħat sussegwenti tal-Kumitat, wara liema laqgħat, il-Kummissjoni informat lill-Istati Membri li kienet issottomettiet il-kwistjoni lis-servizz legali tagħha.

10     Fit-23 ta' April 2003, fil-75 laqgħa tal-Kumitat, il-Kummissjoni ppreżentat l-att ikkuntestat.

11     F'dan l-att huwa l-ewwelnett imfakkar li, minbarra d-deċiżjonijiet dwar għajnuniet mill-Istat notifikati, "[i]d-deċiżjonijiet inizjali li japprovaw id-dokumenti ta' programmar jistipulaw id-data minn meta l-operazzjonijiet koperti mit-tip ta' intervent ikunu eliġibbli skond d-dispożizzjonijiet ta' l-Artikoli 30 u 52 tar-Regolament […]"

12     Imbagħad, l-att ikompli jiddikjara li:

"[…]

Minħabba l-ħtieġa li l-programmar jibqa' jikkonċentra fuq l-għan tiegħu li ta' l-iżvilupp u l-konverżjoni tar-reġjuni eliġibbli u mhux biss li jassigura li jintużaw il-fondi jew li jevita t-tneħħija awtomatika ta' approprazzjoni, u fid-dawl tal-prassi attwalment applikata mill-Istati Membri, huwa propost li jiġu adottati r-regoli segwenti:

1.      L-eliġibbiltà ta' infiq ġdid li jirriżulta minn emenda ta' programm operattiv [(iktar 'il quddiem "PO")] jew ta' [dokument ta' programmar individwali (iktar 'il quddiem "DPI")] għandha tibda mid-data meta l-Kummissjoni tirċievi t-talba għal emenda ta' l-intervent. Id-data ta' l-eliġibbiltà għandha imbagħad tkun indikata fid-deċiżjoni li tapprova l-emenda tad-DPI jew tal-PO.

2.      F'dak li jirrigwarda l-emendi tal-komplementi ta' programmar, għandha ssir distinzjoni bejn żewġ sitwazzjonijiet. Jekk l-emendi jkunu jeħtieġu emenda tad-DPI jew tal-PO, hija d-data ta' l-eliġibbiltà indikata fid-deċiżjoni li tapprova l-emenda tad-DPI jew tal-PO li hija applikabbli. Min-naħa l-oħra, jekk l-emenda tikkonċerna biss il-komplement ta' programmar, id-data minn meta tibda l-eliġibbiltà għandha tiġi stabbilita mill-Kumitat ta' Sorveljanza iżda, minħabba raġunijiet ta' ġestjoni finanzjarja xierqa, din id-data ma tistax tkun qabel id-data meta l-Kumitat japprova l-emenda proposta.

[…]

5.      Fil-każ ta' deċiżjonijiet ta' emenda u li diġà ttieħdu mingħajr ma jindikaw data speċifika, id-data tal-bidu ta' l-eliġibbiltà hija d-data stabbilita fid-deċiżjoni oriġinali, fil-verżjoni tagħha mingħajr emendi.

13     Permezz ta' ittra datata d-29 ta' April 2003 mibgħuta lill-Kummissjoni, il-gvern Taljan ikkontesta l-att ikkuntestat.

14     Sussegwentement, matul il-proċedura ta' konsultazzjoni bil-miktub dwar l-emenda tal-komplementi ta' l-ipprogrammar, mibdija mill-Kumitati ta' Sorveljanza tar-Reġjuni tas-Sardenja, ta' Sqallija u ta' Latium, il-Kummissjoni bagħtet in-noti kkuntestati lil dawn ir-Reġjuni, fejn, minbarra diversi kummenti u rimarki dwar l-emendi mgħarrfa, il-Kummissjoni għamlet referenza għall-att ikkuntestat u kkonfermat il-kontenut tiegħu.

 Fuq l-ammissibbiltà tar-rikors

15     Il-Kummissjoni tikkuntesta l-ammissibbiltà tar-rikors. Fl-opinjoni tagħha, l-att u n-noti kkuntestati mhumiex atti li jistgħu jkunu kkuntestati fis-sens ta' l-Artikolu 230 KE. Fil-fatt, minn ġurisprudenza kostanti, jirriżulta li att jista' biss ikun is-suġġett ta' rikors għal annullament jekk ikun oġġettivament intiż biex ikollu effetti ġuridiċi fir-rigward ta' terzi u għalhekk ikun jista' jolqot direttament l-interessi ta' dawn ta' l-aħħar billi jibdel b'mod sinifikattiv s-sitwazzjoni ġuridika tagħhom.

16     Issa, skond il-Kummissjoni, dawn il-kundizzjonijiet mhumiex sodisfatti fil-każ ta' l-att u tan-noti kkuntestati. Fil-fatt, hija llimitat ruħha sabiex tikkomunika lill-Istati Membri dwar l-interpretazzjoni li kellha l-intenzjoni li tadotta fl-applikazzjoni ta' l-Artikolu 30 tar-Regolament. L-interessi ta' terzi ma jistgħux ikunu milquta b'mod konkret ħlief b'miżuri li jkunu effettivament adottati fl-applikazzjoni tal-linji gwida kkomunikati.

17     Skond il-gvern Taljan, ir-rikors huwa ammissibbli.

18     Huwa jsostni li l-att ikkuntestat, minkejja li fih biss proposta biex ikunu adottati regoli proċedurali ta' tip ġenerali, jista', kif jixhdu n-noti kkuntestati, jkollu effetti immedjati u li jkunu ta' preġudizzju għall-Istati Membri li jsibu ruħhom f'sitwazzjoni fejn ikollhom jadottaw immedjatament regoli differenti fil-qasam ta' l-emendi tal-komplementi ta' l-iprrogrammar minħabba li dawn l-Istati ma jistgħux jieħdu r-riskju li, fir-rigward ta' operazzjonijiet diġà mwettqa, l-infiq ma jkunx eliġibbli għal koiffinanzjar Komunitarju.

19     F'dan il-kuntest, għandu jkun imfakkar li r-rikors għal annullament huwa disponibbli fir-rigward tad-dispożizzjonijiet kollha meħudin mill-istituzzjonijiet, irrispettivament min-natura jew il-forma tagħhom, li huma intiżi biex ikollhom effetti ġuridiċi (ara, b'mod partikolari, s-sentenza tas-6 ta' April 2000, Spanja vs il-Kummissjoni, C-443/97, Ġabra p. I-2415, punt 27 u l-ġurisprudenza ċċitata).

20     Għaldaqstant, għandu jiġi eżaminat jekk l-att u n-noti kkuntestati jikkostitwixxux dispożizzjonijiet bħal dawn.

21     Fir-rigward ta' l-att ikkuntestat, għandu jiġi osservat li huwa juża l-frażi "huwa propost li jiġu adottati r-regoli segwenti".

22     Issa, ir-referenza għall-kunċett ta' proposta tikkostitwixxi preċiżament indikazzjoni ċara li l-kontenut ta' dan l-att mhux intiż li jkollu effetti ġuridiċi.

23     Barra minn hekk, qabel ma ppreżentat l-att ikkuntestat lill-Istati Membri matul is-67 laqgħa tal-Kumitat, il-Kummissjoni wissiet b'mod espliċitu li dokument bħal dan huwa intern, li kien għadu mhux definittiv u li kien sempliċement jesprimi l-opinjoni tas-servizzi tal-Kummissjoni.

24     Għaldaqstant, meta wieħed iqis il-kliem ta' l-att ikkuntestat flimkien mal-kuntest li fih ġie ppreżentat, għandu jkun ikkonstatat li dan l-att ma kienx intiż biex ikollu effetti ġuridiċi.

25     L-istess konstatazzjoni għandha ssir fir-rigward tan-noti kkuntestati.

26     Fil-fatt, min-naħa, dawn in-noti kull ma jagħmlu hu li jirreferu għall-att ikkuntestat li, huwa stess, mhux intiż li jkollu effetti ġuridiċi.

27     Min-naħa l-oħra, mill-proċess jirriżulta li dawn in-noti ntbagħtu mill-Kummissjoni fil-kuntest tal-proċedura ta' konsultazzjoni bil-miktub dwar l-emendi tal-komplementi ta' l-iprrogrammar mibdija mill-Kumitati ta' Sorveljanza tar-Reġjuni tas-Sardenja, ta' Sqallija u ta' Latium.

28     Issa, hekk kif osserva l-Avukat Ġenerali fil-punt 49 tal-konklużjonijiet tiegħu, mid-dispożizzjonijiet ta' l-Artikoli 15(6), 34(3) u 35 tar-Regolament, meta meħudin flimkien, jirriżulta li, fil-kuntest ta' proċedura bħal din, il-Kummissjoni għandha biss rwol konsultattiv u m'għandhiex is-setgħa tadotta atti legalment vinkolanti, sakemm l-emendi proposti ma jolqtux l-elementi li jinsabu fid-deċiżjoni dwar il-kontribuzzjoni tal-Fondi Strutturali fis-sens ta' l-Artikolu 34(3) tar-Regolament. Madankollu, mhuwiex allegat li dan huwa l-każ f'din il-kawża.

29     L-argument imressaq mill-gvern Taljan li l-Istati Membri, biex jevitaw li ċertu infiq jkun ineliġibbli għal koiffinanzjar Komunitarju, ikollhom jadottaw immedjatament regoli differenti fil-qasam ta' l-emendi tal-komplementi ta' l-iprrogrammar, ma jikkontestax il-konstatazzjoni li l-att u n-noti kkuntestati mhumiex intiżi li jkollhom effetti ġuridiċi.

30     Fil-fatt, għalkemm l-imsemmija att u noti setgħu kellhom l-effett li jikxfu lill-Istati Membri li huma qed jirriskjaw li jiġu miċħuda l-iffinanzjar Komunitarju fir-rigward ta' ċertu infiq magħmul skond interpretazzjoni oħra ta' l-istess dispożizzjoni regolamentarja, madankollu, dan jikkostitwixxi biss sempliċi konsegwenza ta' fatt u mhux effett ġuridiku li l-att u n-noti kkuntestati kienu intiżi li jkollhom (ara, f'dan is-sens, is-sentenza tal-11 ta' Novembru 1981, IBM vs il-Kummissjoni, 60/81, Ġabra p/2639, punt 19).

31     L-argument tal-gvern Taljan li l-att u n-noti kkuntestati huma ntiżi biex ikollhom effetti ġuridiċi minħabba li l-Kummissjoni sostniet fihom interpretazzjoni żbaljata ta' l-obbligi li jirriżultaw mill-Artikolu 30 tar-Regolament ma jistax ikun aċċettat.

32     Fil-fatt, anki jekk wieħed jissupponi li l-att u n-noti kkuntestati fihom interpretazzjoni żbaljata ta' l-imsemmija dispożizzjoni, din l-ipotesi xorta mhix tali li toħloq dubju dwar il-konstatazzjoni, ibbażata fuq il-kliem u l-kuntest ta' l-imsemmija att u noti, li dawn mhumiex intiżi biex ikollhom effetti ġuridiċi.

33     Minn dan jirriżulta li r-rikors għandu jkun miċħud bħala inammissibbli.

 Dwar l-ispejjeż

34     Skond l-Artikolu 69 (2) tar-Regoli tal-Proċedura, il-parti li titlef il-kawża għandha tbati l-ispejjeż, jekk dawn ikunu ġew mitluba. Peress li r-Repubblika Taljana tilfet, hemm lok li tiġi ordnata tbati l-ispejjeż, kif mitlub mill-Kummissjoni.

Għal dawn il-motivi, il-Qorti tal-Ġustizzja (it-Tieni Awla) taqta' u tiddeciedi

1)      Ir-rikors huwa miċħud bħala inammissibbli.

2)      Ir-Repubblika Taljana hija ordnata tbati l-ispejjeż.

Firem

* Lingwa tal-kawża: it-Taljan.